城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)專心-專注-專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式、融資方式及存在的問題探索1.基礎(chǔ)設(shè)施的概念基礎(chǔ)設(shè)施通常是指為城市社會生產(chǎn)以及居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用于保證國家或地區(qū)社會經(jīng)濟活動正常進行的公共服務(wù)系統(tǒng)。它是社會賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件。在中國經(jīng)濟大詞典中解釋為“基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”(infrastructure),主要是指為了生產(chǎn)、流通等各部門提供服務(wù)的一些設(shè)施和眾多部門之和?！盎A(chǔ)設(shè)施”不僅包括機場、鐵路、各級公路、通訊、水電煤氣等公共設(shè)施，而且包括教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、文化

2、等社會事業(yè)即“社會性基礎(chǔ)設(shè)施”(social infrastructure)等市政公用工程設(shè)施和公共生活服務(wù)設(shè)施，它們是國民經(jīng)濟各項事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)一般認(rèn)為，城市基礎(chǔ)設(shè)施是為了滿足居民生活和城市物質(zhì)生產(chǎn)的需要，并向其他單位以及城市居民提供基本服務(wù)的公共物質(zhì)設(shè)施，同時也是屬于國民經(jīng)濟體系的基礎(chǔ)設(shè)施在整個城市地域范圍內(nèi)的延伸。2.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式的發(fā)展我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式總體上可以分為三個發(fā)展階段：第一階段是建國至80年代初，這段時間是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的起步階段，經(jīng)歷了多方面的探索。1949年建國后,經(jīng)濟恢復(fù)時期的絕大多數(shù)基本建設(shè)項目都采用了建設(shè)單位自營方式,建設(shè)、施工合二為一。1952年初,國

3、家出臺基本建設(shè)工作暫行辦法,規(guī)定建設(shè)單位與施工單位脫鉤,實行甲乙方合同制,這種合同制主要通過行政計劃安排,不是嚴(yán)格的經(jīng)濟合同關(guān)系。1958年,國務(wù)院出臺關(guān)于改進基本建設(shè)財務(wù)管理制度的幾項規(guī)定,提出了投資包干責(zé)任制。但到60年代初期,工程指揮部方式取代了投資包干制,并成為工程建設(shè)管理的主導(dǎo)模式,主要依靠行政權(quán)力、運用行政手段實施工程建設(shè)管理2。第二階段是整個80年代。1978年我國實行了改革開放，此后我國社會經(jīng)濟體制發(fā)生了重大變化,整個80年代成為我國建設(shè)項目管理體制從行政管理向經(jīng)濟管理轉(zhuǎn)變的重要時期。1984年,國家先后出臺關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定和工程承包公司暫行辦

4、法,相繼推行了建設(shè)工程招標(biāo)承包制、項目投資包干責(zé)任制和工程承包公司制。這一時期,城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)普遍成立了各類市政工程專業(yè)承包公司,并按建設(shè)單位的隸屬關(guān)系實行建設(shè)、交通、環(huán)保等分工協(xié)作的行業(yè)行政管理。在這一系列有關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法規(guī)和政策，強調(diào)了公用設(shè)施建設(shè)是城市政府的主要職能，從工商業(yè)利潤中提取城市建設(shè)維護稅，新建項目必須配套建設(shè)市政公用設(shè)施，土地使用權(quán)出讓收入的部分用于城市建設(shè)等等。以橋梁道路征收通過費為開端，施行“貸款建設(shè)、收費還貸”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，開辟了城市綜合開發(fā)的道路。第三階段是20世紀(jì)90年代至今。90年代開始，我國開始推行城市基礎(chǔ)設(shè)施市場化，加入WTO后，為使我國的經(jīng)濟

5、早日納入為提高基本建設(shè)的質(zhì)量和效率,強化政府投資項目的管理,國家計委于1992年下發(fā)了關(guān)于建設(shè)項目實行業(yè)主責(zé)任制的暫行規(guī)定,對實行項目業(yè)主責(zé)任制的范圍、組織形式、相關(guān)職責(zé)等做了原則規(guī)定。1996年,國家計委出臺關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定,將原來的項目業(yè)主責(zé)任制改為項目法人責(zé)任制,規(guī)定國有單位基本建設(shè)大中型項目在建設(shè)階段必須組建項目法人,由項目法人對項目的策劃、決策、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值實行全過程負(fù)責(zé)制。這一制度對提高項目的投資效益和工程質(zhì)量起到了巨大的促進作用,特別是對市場經(jīng)濟條件下建立“主體明確、責(zé)任清晰”的公共項目投資與建設(shè)管理體制的理念產(chǎn)生了深

6、遠的影響,并為90年代后期施行建筑法和招標(biāo)投標(biāo)法,引進市場競爭機制,最終確立建設(shè)工程項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同制的“四制”體制奠定了基礎(chǔ)2。此外，我國于2001年開始允許和鼓勵民間資本進入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，并且按照中國政府加入世界貿(mào)易組織所做出的承諾，電信、燃?xì)?、熱力、給排水等領(lǐng)域?qū)ν赓Y開放，特許經(jīng)營制度成為城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營和管理的主要形式。3.城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式3.1以往基礎(chǔ)設(shè)施融資模式3.1.1 20世紀(jì)80年代以前這一階段的主要特征是單純依賴政府作為投資主體，城市基礎(chǔ)設(shè)施作為城市固定資產(chǎn)的一部分，通過城市建設(shè)和城市財政預(yù)算計劃，以投資代替融資?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目列入

7、基本建設(shè)項目，其投資列入財政支出預(yù)算，建設(shè)部門完全按照計劃進行建設(shè)3。3.1.2 20世紀(jì)80年代至90年代初這一階段的特點是政府作為投資主體，財政稅收與行政收費并行。國家通過設(shè)立新的稅種，提高稅率，增加城市的財政收入，并實行?？顚Ｓ?，同時，一些城市開始通過對基礎(chǔ)設(shè)施的使用進行收費的形式，甚至有些城市已經(jīng)開始嘗試提高公用事業(yè)服務(wù)的收費，但總體來講，還限于小規(guī)模試點的階段。3.1.3 20世紀(jì)90年代初期這一階段的主要特點是政府作為投資主體，融資渠道以財政稅收為主，實物融資、行政收費為輔，將房地產(chǎn)開發(fā)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，并由開發(fā)商來具體承擔(dān)建設(shè)，以解決市政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的問題。3

8、.2我國目前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方式目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方式的特點是城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度持續(xù)加大，同時更多的投資主體進入這領(lǐng)域。主要有以下四種情況：（1）公司化運作模式。顧名思義即實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投、融資主體的公司化、市場化,保證城市建設(shè)資金的充足、高效地運作。在該模式下,由于市場化的運作,許多民營資本有了涉足市政工程的渠道,確保了城市建設(shè)所需資金的充足。此外,市場化為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資提供了一個公開、公平的環(huán)境,加之現(xiàn)代企業(yè)管理制度的實施,提高了城市建設(shè)資金的效率,這勢必為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引來更多資金。（2）集權(quán)運作模式。這里所謂集權(quán)是將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資決策權(quán)全部

9、集中于當(dāng)?shù)卣种?建立屬于市長或者分管市政建設(shè)的副市長直接指揮下的城市開發(fā)公室,統(tǒng)一管理城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資活動。該模式將項目投融資權(quán)限集中于政府,由政府作為資金的投資主體,提高了各路資金進入該領(lǐng)域的信心,填補了資金缺口,增強了決策的科學(xué)性。但是,該模式對地方政府的公信力以及地方官員的素質(zhì)要求頗高,因為缺乏公信力的政府以及素質(zhì)低下的地方官員作為投資主體是吸引不到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的,同樣也使用不好這部分資金的。（3）混合運作模式。該模式是廣泛吸取前兩種模式的優(yōu)點,即將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體公司化的同時,加強政府對該主體的監(jiān)管力度,使公司化的城建主體在能夠足額融資的同時,提高了投資決策

10、的科學(xué)性和戰(zhàn)略性,使市政建設(shè)始終處于政府控制范圍之內(nèi)。需要注意的是,該模式運行過程中的一個突出問題是如何把握政府對企業(yè)制的城建主體的干預(yù)程度問題,這個程度問題直接影響到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的效果。（4）另外為了吸引更多的資金進入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，近幾年中國各城市又采用了許多新的方式，最具代表性的即BOT方式和TOT方式。 eq oac(,1)BOT模式。BOT是英文Build-Operate-Transfer，“建設(shè)運營移交”的縮寫。聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國家發(fā)改委對BOT的定義略有差別。在此選取比較通行的定義：政府(中央或地方政府/部門)通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)項目發(fā)起人

11、(民營企業(yè)、外資企業(yè)、法人國企)聯(lián)合其他公司或股東為某個項目(主要是自然資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施項目)成立專門的項目公司，負(fù)責(zé)該項目的融資、設(shè)計、建造、運營和維護，在規(guī)定的特許期內(nèi)向該項目的使用者收取適當(dāng)?shù)馁M用，由此回收項目的投資、經(jīng)營和維護等成本，并獲得合理的回報；特許期滿后，項目公司將項目)移交給政府。在國際融資領(lǐng)域BOT不僅僅包含了建設(shè)、運營和移交的過程，更主要的是項目融資的一種方式，具有有限追索的特性。BOT項目融資的優(yōu)點，一是有利于分散和轉(zhuǎn)移項目風(fēng)險，降低項目所在地政府的債務(wù)風(fēng)險。二是有利于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少政府財政負(fù)擔(dān)。三是可以借鑒外來先進的技術(shù)和項目管理經(jīng)驗。四是有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施

12、項目的建設(shè)和使用效率。BOT項目具有系統(tǒng)外風(fēng)險和系統(tǒng)風(fēng)險。系統(tǒng)外風(fēng)險主要包括：不可抗力風(fēng)險、國有化風(fēng)險、政府越權(quán)干預(yù)風(fēng)險、違約風(fēng)險、公共政策及法律變化風(fēng)險、金融風(fēng)險等。系統(tǒng)風(fēng)險又稱可控風(fēng)險，主要包括：信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、競爭性風(fēng)險、建設(shè)工程風(fēng)險、運營維護風(fēng)險和環(huán)境風(fēng)險。 eq oac(,2)TOT模式。TOT(英文Transfer-Operate-Transfer的縮寫)即轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓，是指通過轉(zhuǎn)讓出售現(xiàn)有投產(chǎn)項目在一定期限內(nèi)的現(xiàn)金流量從而獲得資金建設(shè)新項目的一種融資方式。具體來說，就是指把已經(jīng)投產(chǎn)運行的項目在一定期限內(nèi)移交給受讓方經(jīng)營，以項目在該期限內(nèi)的現(xiàn)金流量為標(biāo)的，一次性地從受讓方融

13、得資金，用于建設(shè)新的項目；受讓方經(jīng)營期滿后，再把項目移交回來。中國山東的煙臺至威海高速公路、上海南浦大橋、楊浦大橋及過江隧道均成功實施了TOT融資方式。TOT方式的優(yōu)勢，一是融資方式只涉及已建基礎(chǔ)設(shè)施項目經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，不存在產(chǎn)權(quán)、股權(quán)的讓渡，避免不必要的爭執(zhí)和糾紛。回避了國有資產(chǎn)流失問題，保證了政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)，使得問題盡量簡單化。二是減少政府財政壓力，促進投資體制的轉(zhuǎn)變。三是有利于盤活國有資產(chǎn)存量，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，為新建基礎(chǔ)設(shè)施籌集資金，提高基礎(chǔ)設(shè)施運營管理效率，提高項目產(chǎn)品質(zhì)量。四是風(fēng)險小，項目引資成功率高。五是項目成本和項目產(chǎn)品價格相對較低。六是受體制因素制約較少，方便外

14、資和國內(nèi)民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和國企投資。以上即我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要融資方式，可以看見，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施融資方式正在不斷創(chuàng)新發(fā)展，其好處就是城市基礎(chǔ)設(shè)施融資體制改革為中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了廣闊的資金平臺，使得投融資主體更加多元化4，為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。4.我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題近年來我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖取得了巨大成就，但就目前狀況來看，其建設(shè)水平與我國社會、經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r相比明顯滯后，仍存在許多不容忽視、亟待解決的問題。（1）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金缺口較大改革開放以來，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度雖不斷加大，尤其是20世紀(jì)90年代以來，每年增長幅度約在20%左右，

15、但由于歷史欠賬較多，加上政府財力投資不均勻，許多城市在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面都呈現(xiàn)舊賬未還又欠新賬的窘?jīng)r5。2010年我國城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資完成額143059億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為357%，但與聯(lián)合國建議的一國的基礎(chǔ)設(shè)施投資一般占全社會固定資產(chǎn)投資總額的9%15%的標(biāo)準(zhǔn)相比還有較大差距，仍存有很大的資金缺口6。 （2）投資主體仍然相對單一目前我國城市用于基礎(chǔ)設(shè)施的資金主要渠道仍然是政府投資,例如政府已經(jīng)在籌備引入商品和服務(wù)稅等7，而民間資本、私營資本以及外國資本雖然已經(jīng)程度不同地介入到各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中,但遇到的阻力是不容忽視的。以民間資本為例,其投資城市基礎(chǔ)設(shè)施的顯

16、性壁壘已不明顯,但隱性壁壘仍然存在,這使得城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域仍然是民間資本涉足最少、進入最難、擴張最累的一個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。這其中很重要的一個原因是,許多基礎(chǔ)服務(wù)行業(yè)由于長期的政府壟斷,已經(jīng)形成利益集團,表面上歡迎民間資本介入,但沒有實質(zhì)性的措施配合。甚至在一些行業(yè)里,從設(shè)計、施工到經(jīng)營、管理等,都是行業(yè)管理部門自己的事業(yè)單位或公司,表面上脫鉤了,實際上有著千絲萬縷的利益聯(lián)系,形成壟斷。如果民間資本進入這些行業(yè),勢必打破原有的利益格局。壟斷部門不愿把原來屬于自己的既得利益拱手讓于他人，所以會制造梗阻。（3）有些城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與環(huán)境保護以及城市需求不協(xié)調(diào)。當(dāng)前,和諧社會的思想逐漸深入人心,城市基礎(chǔ)設(shè)

17、施的建設(shè)也要考慮這個問題。其建設(shè)必須與環(huán)境和諧一致,因為城市基礎(chǔ)設(shè)施不僅關(guān)系到當(dāng)代人的利益,而且還關(guān)系到后代人的進一步發(fā)展。在中國,很多城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步并不考慮這一點,有些甚至直接對環(huán)境造成了非常嚴(yán)重的破壞。與此同時，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城市居民部分基本需求無法得到滿足，例如在中國城市交通問題正在成為一個日益嚴(yán)重的隱患8，這些都與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后有關(guān)。5.對我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建議（1）積極推動城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)走向市場經(jīng)過20多年的改革開放,我們現(xiàn)在已經(jīng)具備了促使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面向市場解決資金不足的條件。如果把可以面向市場籌集資金的項目繼續(xù)交給財政提供資金,那么憑借現(xiàn)有的財政能力很難解

18、決“欠賬”,也很難滿足未來經(jīng)濟社會發(fā)展對城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求。把一部分城市基礎(chǔ)設(shè)施項目推向市場籌資,不但可以減輕政府的負(fù)擔(dān),而且還可以加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展,有助于提高效率。因此,“政府支持+市場機制”應(yīng)成為市場經(jīng)濟條件下城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展模式9。（2）創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施融資體制，加大資金投資力度，形成多元化的籌資渠道我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源仍然相對單一，因此需要創(chuàng)造一種機制，通過財政投資調(diào)動社會投資，進一步擴大資本的市場融資；通過市場化改革、政企分開，推進有益的公用事業(yè)、企業(yè)上市融資，發(fā)揮資本市場的融資功能，積極進行發(fā)行市場債券的研究探索，采取政策支持保險基金等參與有盈利的基礎(chǔ)設(shè)施投資。爭取政府和銀行的低息貸款及發(fā)行債券籌資；通過采取國際上通行的BOT、T