財政學(xué)教學(xué)課件：第五章 國家預(yù)算

1、第一節(jié) 國家預(yù)算概述第二節(jié) 預(yù)算管理體制 第三節(jié) 中國的分稅制改革 第五章 國家預(yù)算和預(yù)算管理體制閱讀中華人民共和國預(yù)算法歷年預(yù)算報告十三五規(guī)劃“深化財稅體制改革”從爭論到實踐：中國分稅制改革20周年論文集，馬海濤主編，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2014年。中國政府間財政關(guān)系再思考，樓繼偉著，中國財政經(jīng)濟出版社，2013年。第一節(jié) 國家預(yù)算概述一、國家預(yù)算及其分類二、國家預(yù)算級次及預(yù)算管理權(quán)限三、國家預(yù)算原則四、我國預(yù)算管理制度的改革一、國家預(yù)算及其分類（一）國家預(yù)算的含義（二）國家預(yù)算的分類（一）國家預(yù)算的含義國家預(yù)算是政府的基本財政收支計劃，是政府集中和分配資金、調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟生活的主要財政機制，是國

2、家的重要立法文件。國家預(yù)算的形式國家預(yù)算的實際經(jīng)濟內(nèi)容 國家預(yù)算的實際經(jīng)濟內(nèi)容 預(yù)算編制預(yù)算批準(zhǔn)預(yù)算執(zhí)行國家決算1、預(yù)算編制中央部門預(yù)算采取自下而上的編制方式，編制程序?qū)嵭小岸隙隆钡幕玖鞒?。一是中央部門編報部門預(yù)算建議數(shù)，簡稱“一上”。編報部門預(yù)算要從基層預(yù)算單位編起，層層匯總，由一級預(yù)算單位審核匯編成部門預(yù)算建議數(shù)，上報財政部門。二是財政部下達(dá)部門預(yù)算控制數(shù)，簡稱“一下”。財政部對各中央部門上報的預(yù)算建議數(shù)審核、平衡后，匯總成中央本級預(yù)算初步方案報國務(wù)院，經(jīng)批準(zhǔn)后向各中央部門下達(dá)預(yù)算控制限額。三是中央部門上報部門預(yù)算，簡稱“二上”。各中央部門根據(jù)財政部下達(dá)的預(yù)算控制限額，編制部門預(yù)算草

3、案上報財政部。四是財政部批復(fù)部門預(yù)算，簡稱“二下”。財政部在對各中央部門上報的預(yù)算草案審核后，匯總成中央本級預(yù)算草案和部門預(yù)算草案，報經(jīng)國務(wù)院審批后，提交全國人民代表大會審議，并在人代會批準(zhǔn)預(yù)算草案后一個月內(nèi)向中央部門批復(fù)預(yù)算，各中央部門應(yīng)在財政部批復(fù)本部門預(yù)算之日起15日內(nèi)，批復(fù)所屬各單位的預(yù)算，并負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。 2、預(yù)算批準(zhǔn)國家預(yù)算在未經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)以前，稱為預(yù)算草案。經(jīng)人民代表大會通過后，即成為具有法律效力的國家預(yù)算。 參考：關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報告 3、預(yù)算執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行是財政收支的籌措和使用過程。4、國家決算國家決算是國家預(yù)算執(zhí)行

4、的總結(jié)。參考： 2015年全國財政決算 2015年全國社會保險基金決算（二）國家預(yù)算的分類1、以預(yù)算形式的差別為依據(jù)，分為單式預(yù) 算和復(fù)式預(yù)算2、以預(yù)算分項支出的安排方式的差別為依 據(jù)，分為增量預(yù)算和零基預(yù)算1、單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算單式預(yù)算是指國家財政收支計劃通過統(tǒng)一的一個計劃表格來反映。復(fù)式預(yù)算是指國家財政收支計劃通過兩個以上的計劃表格來反映。預(yù)算法（2014年修正）第五條：預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。2、增量預(yù)算和零基預(yù)算增量預(yù)算 增量預(yù)算指計劃財政年度的預(yù)算分項支出數(shù)是以上年度各該項支出數(shù)作為基數(shù)，考慮新的財政年度的經(jīng)濟發(fā)展情況加以調(diào)整確定的。零基

5、預(yù)算 零基預(yù)算是指計劃財政年度預(yù)算分項支出指標(biāo)的確定，只以對社會經(jīng)濟發(fā)展的預(yù)測和對當(dāng)年各部門新增任務(wù)的審核為依據(jù)，不考慮以前財政年度各項支出的基數(shù)。二、國家預(yù)算級次及預(yù)算管理權(quán)限（一）國家預(yù)算級次（二）預(yù)算管理權(quán)限（一）國家預(yù)算級次一級政府、一級財政、一級預(yù)算我國國家預(yù)算級次五級預(yù)算我國實行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州， 縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預(yù)算。全國預(yù)算由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成。地方預(yù)算由各省、自治區(qū)、直轄市總預(yù)算組成。地方各級總預(yù)算由本級預(yù)算和匯總的下一級總預(yù)算組成；下一級只有本級預(yù)算的，下一級總預(yù)算即指下一級的本級預(yù)算。沒

6、有下一級預(yù)算的，總預(yù)算即指本級預(yù)算?！笆≈惫芸h”和“鄉(xiāng)財縣管”截至2011年底，全國27個省份在1080個市縣實行了省直管縣財政管理方式改革，約占全國縣級總數(shù)的54%。截至2011年底，全國實行鄉(xiāng)財縣管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)2.93萬個，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86%。中國省直管縣改革研究，張占斌主編，國家行政學(xué)院出版社，2011。張占斌：省直管縣改革的未來方向，人民網(wǎng)（二）預(yù)算管理權(quán)限1995年頒布實施、2014年作出重大修改的預(yù)算法具體規(guī)定了各級人民代表大會、人大常委會、人大財經(jīng)委員會、有關(guān)專門委員會、各級政府、財政部門及各部門的預(yù)算管理職權(quán)。參考：新預(yù)算法第二章預(yù)算管理權(quán)限三、國家預(yù)算原則（一）公開性（二）可

7、靠性（三）完整性（四）統(tǒng)一性（五）年度性四、我國預(yù)算管理制度的改革（一）改革措施（二）七項重點改革（一）改革措施1、編制部門預(yù)算2、實行政府采購制度3、實行國庫集中收付制度4、實施“收支兩條線”管理5、政府收支分類改革 1、部門預(yù)算為提高財政資金分配和使用的規(guī)范性、安全性和有效性，從編制2000年預(yù)算起，我國開始實行部門預(yù)算編制管理模式。部門預(yù)算，是指政府部門依據(jù)國家有關(guān)政策法規(guī)及其履行職能需要，由基層預(yù)算單位開始編制，逐級上報、審核、匯總，經(jīng)財政部門審核后提交立法機關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項收支的年度財政收支計劃。通俗地講，就是一個部門一本賬。 2、政府采購制度 政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)

8、單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。由于政府采購按照公平、公正、公開的原則運作，便于社會各界監(jiān)督，因而也被稱為“陽光下”的采購。1996年，我國開始進(jìn)行政府采購制度改革試點。2003年，中華人民共和國政府采購法正式實施，標(biāo)志著政府采購制度改革進(jìn)入了新的歷史發(fā)展時期。3、國庫集中收付制度2001年3月，我國正式開始實施財政國庫管理制度改革，基本目標(biāo)是改革傳統(tǒng)的財政資金銀行賬戶管理體系和資金繳撥方式，建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。改革從根本上改變了傳統(tǒng)的財政資金運行機制，實現(xiàn)

9、了由層層“中轉(zhuǎn)”變“直達(dá)”。財政資金運行過程通過電子化監(jiān)控系統(tǒng)實時監(jiān)控，有效提高了預(yù)算執(zhí)行透明度，強化了預(yù)算監(jiān)督。 參考：財政國庫管理制度改革試點方案 財政收入通過國庫單一賬戶體系，直接繳入國庫；財政支出通過國庫單一賬戶體系，以財政直接支付和財政授權(quán)支付的方式，將資金支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，即預(yù)算單位使用資金但見不到資金；未支用的資金均保留在國庫單一賬戶，由財政部門代表政府進(jìn)行管理運作，降低政府籌資成本，為實施宏觀調(diào)控政策提供可選擇的手段。4、收支兩條線收支兩條線是指政府對行政事業(yè)性收費、罰沒收入等財政非稅收入的一種管理方式，即有關(guān)部門取得的非稅收入與發(fā)生的支出脫鉤，收入上繳國庫或財

10、政專戶，支出由財政根據(jù)各單位履行職能的需要按標(biāo)準(zhǔn)核定的資金管理模式。 1999年以來，國家對非稅收入采取了“收支兩條線”管理，建立了“以票管收、銀行代收、收繳分離、財政統(tǒng)管”的管理模式。即所有非稅收入的取得都必須使用由財政部門統(tǒng)一印制或監(jiān)制的票據(jù)，繳款人持執(zhí)收部門開出的繳款通知到財政部門指定的代收銀行繳款，執(zhí)收部門不涉及資金管理，代收銀行受到的繳款全部納入財政預(yù)算或財政專戶進(jìn)行管理，并通過部門預(yù)算安排相關(guān)支出。5、政府收支分類改革財政部從1999年底開始啟動政府收支分類改革的研究工作。2005年12月27日，改革方案得到國務(wù)院正式批準(zhǔn)，決定從2007年預(yù)算開始全面實施。政府收支分類改革它的主要

11、內(nèi)容是在我國原先實行的政府預(yù)算收支科目基礎(chǔ)上，合理借鑒國際通行做法，構(gòu)建適合社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政管理要求的新的政府收支分類體系。新體系具體包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟分類三部分。收入分類反映政府收入的來源和性質(zhì)，支出功能分類反映政府各項職能活動，支出經(jīng)濟分類反映各項支出的經(jīng)濟性質(zhì)和具體用途。新的政府收支分類體系可較好地克服原政府預(yù)算收支分類“體系不合理、內(nèi)容不完整、分類不科學(xué)、反映不明細(xì)”等弊端，對進(jìn)一步深化其他各項財政改革、提高預(yù)算透明度和財政管理水平，起到十分重要的推動作用。（二）七項重點改革2014年10月8日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定，詳細(xì)列出了七項重

12、點改革內(nèi)容，涉及預(yù)算編制、執(zhí)行、公開和監(jiān)督等各方面。 第二節(jié) 預(yù)算管理體制一、預(yù)算管理體制及其內(nèi)容二、分級分稅預(yù)算管理體制一、預(yù)算管理體制及其內(nèi)容（一）預(yù)算管理體制的含義（二）預(yù)算管理體制的內(nèi)容（一）預(yù)算管理體制的含義預(yù)算管理體制是處理中央財政和地方財政以及地方財政各級之間的財政關(guān)系的基本制度。核心是各級預(yù)算主體的獨立自主程度以及集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系問題。（二）預(yù)算管理體制的內(nèi)容確定預(yù)算管理主體和級次預(yù)算收支的劃分原則和方法預(yù)算管理權(quán)限的劃分預(yù)算調(diào)節(jié)制度和方法二、分級分稅預(yù)算管理體制（一）分級分稅預(yù)算管理體制的要點 （二）收支劃分的基本理論依據(jù) （三）政府間轉(zhuǎn)移支付制度（一）分級分稅預(yù)算管理體制的

13、要點 一級政權(quán)，一級預(yù)算主體，各級預(yù)算相對獨立，自求平衡在明確市場經(jīng)濟下政府職能邊界的前提下劃分各級政府職責(zé)（事權(quán)）范圍，在此基礎(chǔ)上劃分各級預(yù)算支出職責(zé)（財權(quán)）范圍收入劃分實行分稅制預(yù)算調(diào)節(jié)制度（轉(zhuǎn)移支付制度）（二）收支劃分的基本理論依據(jù) 1、支出的劃分公共物品的層次性 2、收入的劃分稅種的層次性3、集權(quán)與分權(quán)關(guān)系 1、支出的劃分根據(jù)公共物品的受益范圍分為全國性公共物品地方性公共物品外溢性地方性公共產(chǎn)品的提供蒂伯特模型（1956）：消費者通過流動來顯示他們對地方性公共產(chǎn)品的偏好，即“用腳投票”。自由流動的結(jié)果是地方性公共產(chǎn)品得到有效的供給。奧茨（1969）：學(xué)校和賦稅是消費者選擇居住地時考慮的

14、重要因素。2、收入的劃分各稅種的稅源的覆蓋范圍和各稅種調(diào)節(jié)功能的大小中央稅與地方稅 稅源普及全國而且流動性大的稅種以及調(diào)節(jié)功能大的稅種中央稅 稅源比較固定而且稅基較為狹窄的稅種 地方稅3、集權(quán)與分權(quán)通常的標(biāo)準(zhǔn)：單一制國家與財政集權(quán)制相聯(lián)系，聯(lián)邦制國家與財政分權(quán)體制相聯(lián)系。集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系在預(yù)算管理體制上體現(xiàn)為中央與地方間收支劃分的比例。（三）政府間轉(zhuǎn)移支付制度1、政府轉(zhuǎn)移支付制度及其功能2、轉(zhuǎn)移支付的形式無條件撥款和專項撥款1、政府轉(zhuǎn)移支付制度及其功能政府間轉(zhuǎn)移支付是指政府間財力的無償轉(zhuǎn)移，一般是指上級政府對下級政府的無償補助或撥款，而財政無償轉(zhuǎn)移的方法、規(guī)則和程序則構(gòu)成政府間轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)

15、移支付的功能彌補縱向財政缺口彌補橫向財政缺口彌補地區(qū)性公共產(chǎn)品轄區(qū)間的外部效應(yīng)支持落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展2、轉(zhuǎn)移支付的形式（1）無條件撥款（2）專項撥款（1）無條件撥款無條件撥款是指一旦確定撥款數(shù)額以后，無附加條件地歸受補助地區(qū)自主使用。無條件撥款的確定無條件撥款的確定某地區(qū)應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付撥款=該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)支出標(biāo)準(zhǔn)收入標(biāo)準(zhǔn)收入=該地區(qū)的經(jīng)濟稅基標(biāo)準(zhǔn)稅率某地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)支出=該地區(qū)人口數(shù)全國人均標(biāo)準(zhǔn)支出水平 該地區(qū)的服務(wù)成本差異系數(shù)某地區(qū)實際可得的轉(zhuǎn)移支付撥款 = 中央實際可用于轉(zhuǎn)移支付的資金總額/各地區(qū)應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付相加的總額 某地區(qū)應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付撥款地區(qū)財政標(biāo)準(zhǔn)收入是指一般性轉(zhuǎn)移支付分配中，按照公平公

16、正原則，選取客觀因素測算出的地方財政應(yīng)有收入，反映一個地方財政收入能力和收入努力程度。地區(qū)財政標(biāo)準(zhǔn)支出是指一般性轉(zhuǎn)移支付分配中，地方政府行使公共服務(wù)與社會管理等職能，按照大體均等的支出水平所測定的支出需求。 （2）專項撥款專項撥款是一種與無條件撥款相對應(yīng)的有條件的指定用途的撥款，是轉(zhuǎn)移支付的輔助形式。專項撥款分為配套撥款和非配套撥款。第三節(jié) 中國的分稅制改革一、我國財政體制的演變 二、分稅制改革的主要內(nèi)容 三、分稅制的轉(zhuǎn)移支付制度思考：如何完善我國的分稅制？一、我國財政體制的演變 （一）我國財政體制的演變（二）分稅制改革的指導(dǎo)思想 （一）我國財政體制的演變統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制（建國初期）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

17、、分級管理的財政體制（1953-1978）分級包干的財政體制（1980-1993）分稅制財政體制（1994至今）（二）分稅制改革的指導(dǎo)思想 1、正確處理中央與地方的利益關(guān)系，提高“兩個比重”2、合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財力分配 3、堅持“統(tǒng)一政策與分級管理相結(jié)合”的原則4、堅持整體設(shè)計與逐步推進(jìn)相結(jié)合的原則二、分稅制改革的主要內(nèi)容（一）中央與地方的事權(quán)和支出劃分 （二）中央與地方的收入劃分 （三）中央財政對地方稅收返還數(shù)額的確 定（四）轉(zhuǎn)移支付制度（一）事權(quán)和支出劃分中央財政：國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展

18、支出。地方財政：本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。中央財政支出國防、武警經(jīng)費，外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費，地質(zhì)勘探費，中央安排的農(nóng)業(yè)支出，中央負(fù)擔(dān)的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央本級負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項事業(yè)費支出。地方財政支出地方行政管理費，公檢法經(jīng)費，民兵事業(yè)費，地方統(tǒng)籌安排的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費，農(nóng)業(yè)支出，城市維護和建設(shè)經(jīng)費，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費以及其他支出。2016年8月16日。國務(wù)院印發(fā)了關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分

19、改革的指導(dǎo)意見。中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在的問題政府職能定位不清，一些本可由市場調(diào)節(jié)或社會提供的事務(wù)，財政包攬過多，同時一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財政承擔(dān)不夠；中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過多，地方?jīng)]有擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的支出責(zé)任；不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項較多；省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范；有的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。 （二）收入劃分按稅種劃分中央與地方的收入中央稅：維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種共享稅：同經(jīng)濟

20、發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種地方稅：適合地方征管的稅種（三）中央對地方的稅收返還指1994年分稅制改革、2002年所得稅收入分享改革、2009年成品油稅費改革后，對原屬于地方的收入劃為中央收入部分，給予地方的補償。包括增值稅、消費稅“兩稅返還”，所得稅基數(shù)返還，以及成品油稅費改革稅收返還。兩稅返還（1994）1994年分稅制改革，實行按稅種劃分收入的辦法后，原屬地方支柱財源的“兩稅”收入（增值稅收入的75%和消費稅的100%）上劃為中央收入，由中央給予稅收返還。中央對地方稅收返還數(shù)=上年稅收返還數(shù)（1+當(dāng)?shù)亍皟啥悺痹鲩L率0.3） 兩稅：增值稅、消費稅所得稅基數(shù)返還（2002）以2001年為基期，為保

21、證地方既得利益，如果按改革方案確定的分享范圍和比例計算出的地方分享的所得稅收入小于地方實際所得稅收入，差額部分由中央作為基數(shù)返還地方。成品油價格和稅費改革稅收返還（2009）成品油價格和稅費改革后，用于替代地方原有公路養(yǎng)路費等六項收費的稅收返還。具體額度以2007年的養(yǎng)路費等六費收入為基礎(chǔ)，考慮地方實際情況按一定的增長率確定。 2015年中央對地方稅收返還 單位：億元 項目決算數(shù)中央對地方稅收返還5018.86 （一）增值稅返還 3000.53 （二）消費稅返還 1010.92 （三）所得稅基數(shù)返還 910.19 （四）成品油稅費改革稅收返還1531.10 （五）地方上解 -1433.88 （

22、四）轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度：根據(jù)客觀因素計算確定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出，以標(biāo)準(zhǔn)收支的差額作為轉(zhuǎn)移支付的分配依據(jù)。我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。1、一般性轉(zhuǎn)移支付一般性轉(zhuǎn)移支付是指為彌補財政實力薄弱地區(qū)的財力缺口，均衡地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，中央財政安排給地方財政的補助支出，由地方統(tǒng)籌安排。目前一般性轉(zhuǎn)移支付包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付等。 2015年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付 單位：億元 項 目決算數(shù)一、中央對地方轉(zhuǎn)移支付50078.65 （一）一般性轉(zhuǎn)移支付28455.02 1、均衡性轉(zhuǎn)移支付 18471.96 其中：重點生態(tài)區(qū)轉(zhuǎn)移支付 509.00 產(chǎn)糧大縣獎勵資金 370.73 縣級基本財力保障機制獎補資金 1778.00 資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付 178.00 城鄉(xiāng)義務(wù)教育補助經(jīng)費1232.82 農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付323.20 2015年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付（續(xù)） 單位：億元 2、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付1256.95 3、成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付 770.00 4、體制結(jié)算補助993.64 5、基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付434.05 6、基本