新基建新在何處

1、目錄TOC o 1-2 h z u HYPERLINK l _TOC_250007 傳統(tǒng)基建掛鉤財政，解決市場失靈和外部性 4 HYPERLINK l _TOC_250006 如何定義基礎(chǔ)設(shè)施？提升生產(chǎn)效率、社會效用的工程 4 HYPERLINK l _TOC_250005 傳統(tǒng)基建：市場失靈+外部性，較多依賴財政支出 4 HYPERLINK l _TOC_250004 傳統(tǒng)基建仍是重要穩(wěn)增長工具，但增長潛力相對有限 5 HYPERLINK l _TOC_250003 新基建劍指民生科技，與財政的關(guān)系大幅升級 6 HYPERLINK l _TOC_250002 民生類新基建：政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長模

2、式的升級，一般預(yù)算或給予更多支持 7 HYPERLINK l _TOC_250001 科技類新基建：著力避免重復(fù)建設(shè)和供給壟斷，廣闊的盈利前景保障社會效用最大化 8 HYPERLINK l _TOC_250000 新型基建：重構(gòu)發(fā)展模式、強(qiáng)化信息時代的社會效用 10圖表目錄圖 1：基建投資累計同比 4圖 2：全口徑基建投資資金來源（%） 5圖 3：基建投資的投向結(jié)構(gòu)（2017 年） 6圖 4：19 年專項債資金投向（%） 7圖 5：20 年已發(fā)行專項債投向（%） 7圖 6：科技類投資資金來源（%） 9圖 7：2017 年科技類投資資金來源（%） 9表 1：科技型新基建分類 8傳統(tǒng)基建掛鉤財政，

3、解決市場失靈和外部性如何定義基礎(chǔ)設(shè)施？提升生產(chǎn)效率、社會效用的工程基礎(chǔ)設(shè)施是對產(chǎn)出水平或生產(chǎn)效率有直接或間接提高作用的經(jīng)濟(jì)項目。在世界銀行的1994 年世界銀行發(fā)展報告中，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給與兩個不同概念的定義。一是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，定義為“永久性的工程構(gòu)筑、設(shè)備、設(shè)施和他們所提供的為居民所有和用于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的服務(wù)。這些基礎(chǔ)設(shè)施包括公用事業(yè)（電力、管道煤氣、電信、供水、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施和排污系統(tǒng)、固體廢棄物的收集和處理系統(tǒng)），公共工程（大壩、灌溉和道路）以及其他交通部門（鐵路、城市交通、海港、水運(yùn)和機(jī)場）”。二是將除經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施之外的其他基礎(chǔ)設(shè)施定義為“社會基礎(chǔ)設(shè)施”，通常包括文教、醫(yī)療保健等方面。我國統(tǒng)

4、計局對于基礎(chǔ)設(shè)施的定義為“為社會生產(chǎn)和生活提供基礎(chǔ)性、大眾性服務(wù)的工程和設(shè)施，是社會賴以生存和發(fā)展的基本條件”，其將鐵路運(yùn)輸業(yè)、道路運(yùn)輸業(yè)、水上運(yùn)輸業(yè)、航空運(yùn)輸業(yè)、管道運(yùn)輸業(yè)、多式聯(lián)運(yùn)和運(yùn)輸代理業(yè)、裝卸搬運(yùn)業(yè)、郵政業(yè)、電信廣播電視和衛(wèi)星傳輸服務(wù)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)業(yè)、水利管理業(yè)、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理業(yè)、公共設(shè)施管理業(yè)均納入基礎(chǔ)設(shè)施的口徑之中。基建投資 18 年之前（特別是 14-17 年）一直承擔(dān)著穩(wěn)增長的重要職責(zé)，但傳統(tǒng)的基建形式已經(jīng)不能夠滿足當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，投資動力也逐級下降。圖 1：基建投資累計同比43020100-10-20-30-4014-03 14-09 15-03 15-09

5、16-03 16-09 17-03 17-09 18-03 18-09 19-03 19-09 20資料來源：Wind， 研究傳統(tǒng)基建：市場失靈+外部性，較多依賴財政支出傳統(tǒng)上，基建與財政支出直接相連，用以解決市場失靈和外部性問題。如修路造橋，惠及全民，但如果由企業(yè)建造，則收費(fèi)周期過長，未來現(xiàn)金流不確定性較大，另外政府規(guī)劃的變更對交通流量的影響也是不可忽視的風(fēng)險點，所以，這類基建適合由政府出面進(jìn)行建設(shè)。再比如城市內(nèi)的交通設(shè)施，收費(fèi)難度更大，基本需要免費(fèi)提供，而公共交通如果完全采用企業(yè)盈利模式，則可能導(dǎo)致供給不足，出現(xiàn)壟斷高價。因此傳統(tǒng)占比較大的交通類基建投資，往往采用政府主導(dǎo)投資的形式，其中外

6、部性、市場失靈問題更強(qiáng)，更不適合采取收費(fèi)或盈利模式的，就以財政一般預(yù)算為主進(jìn)行支出；而具有一定的現(xiàn)金流基礎(chǔ)，但風(fēng)險較高社會資本參與度不高的，則以政府投資設(shè)立企業(yè)的形式（如國家鐵路集團(tuán)公司、城投平臺等）、或有一定未來現(xiàn)金流支持的專項債的形式進(jìn)行籌資來建設(shè)（客貨運(yùn)鐵路、高速公路、大橋等）。根據(jù) 17 年全國財政決算，一般公共預(yù)算支出中列示的基建投資資金中，有約 74%左右的資金投向城鄉(xiāng)以及農(nóng)村的公共設(shè)施，而交通類別的基建投資資金僅占 24%左右。所以傳統(tǒng)上理解的基建，更多是“財政支出/國有企業(yè)利潤要求相對較低解決市場失靈和外部性提高經(jīng)濟(jì)整體效用”的邏輯。 圖 2：全口徑基建投資資金來源（%）國家預(yù)

7、算內(nèi)資金國內(nèi)貸款利用外資自籌資金100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017資料來源：Wind， 研究傳統(tǒng)基建仍是重要穩(wěn)增長工具，但增長潛力相對有限從財政支出角度來看，傳統(tǒng)基建無疑是重要的穩(wěn)增長工具；但從外部性和市場失靈的角度分析，傳統(tǒng)基建投資的增長潛力是相對有限的。傳統(tǒng)基建主要依賴財政支出以及國有企業(yè)進(jìn)行的長期融資，這意味著在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的階段，因融資的穩(wěn)定性和靈活性，天然地成為穩(wěn)增長的重要工具手段。但另一方面而言，正是

8、因為傳統(tǒng)基建投資的巨大外部性和市場失靈，導(dǎo)致其長期盈利能力較為微弱，長期風(fēng)險較高，也正是因此，08 年之后至 17 年之間地方政府所逐漸形成的巨大隱性債務(wù)問題，連帶著商業(yè)銀行未有資本金對應(yīng)支持的表外資產(chǎn)問題，才成為金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險的一個潛在伏筆。故而在 17 年資管新規(guī)推出之后，經(jīng)濟(jì)政策自上而下地希望推動地方政府在結(jié)構(gòu)性去杠桿的框架內(nèi)重構(gòu)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長邏輯，從短期的“基建地產(chǎn)加杠桿拉動短期經(jīng)濟(jì)增長”的模式，轉(zhuǎn)為“以本地公共服務(wù)水平的提升，推動本地生產(chǎn)效率、生活水平改善，從而穩(wěn)杠桿的同時促進(jìn)長期可持續(xù)增長”的轉(zhuǎn)型，要素市場化改革是繼資管新規(guī)之后這一模式轉(zhuǎn)型的有一重要的長期制度設(shè)計（關(guān)于要素市場化

9、改革和財政政策戰(zhàn)略性重構(gòu)的詳細(xì)分析，參見報告 要素市場一體化：財政央地關(guān)系的戰(zhàn)略性重構(gòu) 宏觀“國風(fēng)”系列之一（2020.4.10）。因此從這個角度來看，今年政策務(wù)求短期穩(wěn)增長和中長期轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)增長可持續(xù)性之間的平衡，我們預(yù)計傳統(tǒng)基建投資的增長潛力相對有限，總體表現(xiàn)仍屬相對克制。水利環(huán)保8.2%公用事業(yè) 17.5%科技類2.1% 市政建設(shè)40.2%交通運(yùn)輸32.0% 圖 3：基建投資的投向結(jié)構(gòu)（2017 年）資料來源：Wind， 研究我們維持季度展望報告中對財政擴(kuò)張幅度、以及傳統(tǒng)基建投資增速的分析和預(yù)測。4 月 20 日，財政部表示近期擬再提前下達(dá) 1 萬億元地方政府專項債，結(jié)合前期提前下發(fā)的

10、1.29 萬億，合計提前下達(dá)額度將達(dá)到 2.29 萬億元，已經(jīng)超過 19 年全年新增專項債總額。但鑒于提前下發(fā)額度超過全國人大限制，預(yù)計可能于 4 月 29 日即十三屆全國人大常委會第十七次會議閉幕時給出更為清晰的安排。同時，鑒于特別疫情國債的潛在支出之一為中央統(tǒng)籌促進(jìn)基建、刺激消費(fèi)（詳見時隔十三年重提“特別國債”，釋放了什么信號？ 宏觀“格物”系列專題報告十九（20.03.31）, 防疫特別國債最早也可能于 4 月 29 日有更為明確的定位。我們?nèi)跃S持大雪壓青松， 青松挺且直2020 年春季宏觀經(jīng)濟(jì)展望（20.3.24）中的判斷，基準(zhǔn)情形下預(yù)計全年新增地方政府專項債 3.4-3.6 萬億，推

11、升基建投資同比增速至 7.0%左右。新基建劍指民生科技，與財政的關(guān)系大幅升級而對于“新基建”，我們認(rèn)為新有兩種含義，并分別指向兩種不同的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類型：一是“新”在民生，將更多的民生方向的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入政府統(tǒng)籌范圍內(nèi)，即以世界銀行的界定，更多的建設(shè)“社會基礎(chǔ)設(shè)施”。二是擴(kuò)展傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵，將數(shù)字技術(shù)中的公共品部分納入。進(jìn)而，新基建與傳統(tǒng)基建有一定相似性/相關(guān)度，也有很大的區(qū)別。民生類新基建：政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長模式的升級，一般預(yù)算或給予更多支持隨著傳統(tǒng)基建對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邊際效用遞減，新的基建項目開始萌發(fā)，其中與社會基礎(chǔ)設(shè)施相呼應(yīng)的民生類基建成為未來的焦點之一。民生類基建主要包括老舊小

12、區(qū)改造，醫(yī)療衛(wèi)生，文化體育類設(shè)施及生態(tài)環(huán)保等，較之以往的傳統(tǒng)基建，層面上更下沉至基層，實際上與基層社會組織的管理和公共服務(wù)提供能力密切相關(guān)。民生類基建仍是原來的模式為主：財政支出公用事業(yè)化（不追求利潤，從而供給規(guī)模更大）解決市場失靈和外部性問題。而提高整體 效用的方面則體現(xiàn)為基層公共服務(wù)提供能力的大幅提升，結(jié)合要素市場化改革的方向，實際上對應(yīng)著地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的模式變化。地方政府未來對 GDP 發(fā)展的追逐逐漸 下沉到對勞動力要素的競爭，民生建設(shè)將成為至關(guān)重要的一環(huán)。（關(guān)于要素市場化改 革與地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的模式轉(zhuǎn)型問題，我們在 2020.4.10 的專題報告要素 市場一體化：財政央地關(guān)系的

13、戰(zhàn)略性重構(gòu) 宏觀“國風(fēng)”系列之一中進(jìn)行了詳細(xì)的分析。）民生類基建的融資仍將主要來自財政支出，但可能依賴一般公共預(yù)算的比例較其他投資比例更高，專項債的投入可能也需要有相應(yīng)的財政補(bǔ)貼作為收入基礎(chǔ)。專項債的發(fā)行對項目的現(xiàn)金流有較高要求，而民生工程的回報可能相對較低。同時，現(xiàn)在類似老舊小區(qū)改造如果使用專項債，項目的受益可能來源于財政補(bǔ)貼，而非真實項目的現(xiàn)金流，實際仍是一般公共預(yù)算承擔(dān)。我國 20 年已經(jīng)開始加大對專項債資金投向民生工程的比例提高至 13%，相較 19 年出現(xiàn)較大幅度增長，但因為其項目的特殊性，后期主要的資金來源可能更多的依賴一般公共預(yù)算赤字的進(jìn)一步打開。醫(yī)療衛(wèi)生1%水務(wù)處理 2%生態(tài)環(huán)

14、保2%棚改33%其他15%民生工程0%交通運(yùn)輸8%城鄉(xiāng)建設(shè)土地儲備8%31%其他24%城鄉(xiāng)建設(shè)27%醫(yī)療衛(wèi)生2%水務(wù)處理 4%民生工程13%生態(tài)環(huán)保7%交通運(yùn)輸23% 圖 4：19 年專項債資金投向（%） 圖 5：20 年已發(fā)行專項債投向（%）資料來源：Wind， 研究資料來源：Wind， 研究20 年，民生類基建支出總規(guī)?？赡艹^萬億。20 年各地計劃改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9 萬個，涉及居民近 700 萬戶，資金可能超 5000 億元。此外伴隨著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)均等化也將加速，成為民生類基建投資的又一重點發(fā)力領(lǐng)域。2020 年已發(fā)行的專項債中，13%明確投向民

15、生工程領(lǐng)域，預(yù)計全年這一比例可能進(jìn)一步提升，用于民生類基建的專項債新增融資規(guī)模預(yù)計將超過 4000 億，在此基礎(chǔ)上再撬動部分銀行信貸和社會資金，整體投資規(guī)?；虺^ 1 萬億元，這部分增速預(yù)計將顯著高于總體基建投資。科技類新基建：著力避免重復(fù)建設(shè)和供給壟斷，廣闊的盈利前景保障社會效用最大化科技類基建則是一個全新的概念。根據(jù)發(fā)改委在 4 月 20 日的發(fā)布會對新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的定義，“新型基礎(chǔ)設(shè)施是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系?！卑ā靶畔⒒A(chǔ)設(shè)施”、“融合基礎(chǔ)設(shè)施”、“創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施”三個大類，具體

16、內(nèi)容見下表。種類主要內(nèi)容表 1：科技型新基建分類信息基礎(chǔ)設(shè)施融合基礎(chǔ)設(shè)施主要是指基于新一代信息技術(shù)演化生成的基礎(chǔ)設(shè)施，比如，以 5G、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)為代表的通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，以人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等為代表的新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，以數(shù)據(jù)中心、智能計算中心為代表的算力基礎(chǔ)設(shè)施等。主要是指深度應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，支撐傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)而形成的融合基礎(chǔ)設(shè)施，比如，智能交通基礎(chǔ)設(shè)施、智慧能源基礎(chǔ)設(shè)施等。創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施主要是指支撐科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品研制的具有公益屬性的基礎(chǔ)設(shè)施，比如，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等。資料來源：國家發(fā)改委， 研究

17、與傳統(tǒng)基建不同，科技類基建本身具備廣闊的盈利前景，但可能產(chǎn)生供給方的重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致的長期虧損，或者自然壟斷形成后的供給不足，如果僅依靠市場自發(fā)投資，可能無法實現(xiàn)社會效用的最大化。從社會效用的角度來看，因為科技型基建具有一定的盈利潛力，所以本該由企業(yè)為主要的投資主體，但很多科技類基建具有一定的自然壟斷屬性，類似于公用事業(yè)（水、電網(wǎng)、能源管網(wǎng)系統(tǒng)），如果任由企業(yè)自由競爭，則可能短期內(nèi)導(dǎo)致嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)，從而企業(yè)自身無法抵御短期投資的巨大風(fēng)險；而如果簡單地限制競爭，則企業(yè)可能成為托拉斯，供給小于需求而獲取最大化的壟斷利潤。兩種情況都不利于社會效用的最大化，從而不利于經(jīng)濟(jì)長期增長的可持續(xù)性。宏觀政

18、策對科技型基建的調(diào)控主要著力點應(yīng)在限制壟斷定價能力，可以通過兩大途徑實施監(jiān)管。所以在這個意義上，政府部門需要對科技類基建進(jìn)行協(xié)調(diào)，主要在于限制壟斷定價能力，并避免短期的重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致的未來經(jīng)營風(fēng)險迅速加劇，也就是說，科技類基建并不一定需要政府財政完全付費(fèi)，但可以考慮以某種特許經(jīng)營+規(guī)定下限投資規(guī)模的方式，協(xié)調(diào)合理的投資規(guī)模，框定合理的利潤率。好處是長期生產(chǎn)效率、信息不對稱性的進(jìn)一步下降均能帶來經(jīng)濟(jì)效率的提升，并避免短期的浪費(fèi)；而潛在的風(fēng)險是因為利潤率不足而導(dǎo)致研發(fā)受挫。但在實際的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，這一問題又可有所避免，主要通過三大途徑：其一是增加運(yùn)營牌照，一定程度引入競爭（如我國的四大廣電通信業(yè)務(wù)

19、運(yùn)營商）；其二是在下限投資規(guī)模方面提供一定的靈活度，允許一定程度的過剩；其三是在實踐中，5G、互聯(lián)網(wǎng)以至物聯(lián)網(wǎng)的使用運(yùn)營，本身即需結(jié)合上游網(wǎng)絡(luò)層面的硬件和下游終端層面的硬件，對這兩大領(lǐng)域不可再進(jìn)行政府協(xié)調(diào)和限制，并且應(yīng)進(jìn)一步鼓勵競爭和全球市場的參與。政府、財政在科技類基建中的定位，應(yīng)該是以財政資金+撬動社會資金，為互聯(lián)網(wǎng)通訊技術(shù)企業(yè)的長期風(fēng)險提供一定的緩釋和保險作用。在此基礎(chǔ)上，引入特許經(jīng)營模式，對三大運(yùn)營商+廣電的 C 端互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)進(jìn)行監(jiān)管，避免浪費(fèi)和過高定價；此外，在工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，特別是針對國內(nèi)企業(yè)的工業(yè)互聯(lián)領(lǐng)域，可以進(jìn)行直接的財政補(bǔ)貼，以促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域龍頭企業(yè)加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，而補(bǔ)貼不宜僅針對國有企業(yè)，而應(yīng)針對全市場有能力提供基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)，以有效體現(xiàn)市場競爭的結(jié)果。過去年份，通信等科技類投資的主體仍是企業(yè)的自籌資金，國家預(yù)算內(nèi)資金在 17 年僅占 3.8%左右，未來財政資金投放可能會有所提升，但不會超過 10 年 7.1%的最高值，財政對這一領(lǐng)域的直接投資不是主要方向。預(yù)計科技類基建投資總額 2020 年總規(guī)?；蜻_(dá)到 1.7-2.0 萬億左右，同比增速約 20%-40%。考慮到 5G 互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的巨大應(yīng)用和盈利前景，類比4G 商用時間左右的