南海村改居案例分析

1、一、南海村改居案例丹灶鎮(zhèn)石聯(lián)居委會(huì)西聯(lián)村小組在票 選居民代表。南方日?qǐng)?bào)資料圖平東村掛著村改居宣傳橫幅。南都記者程俊攝南海平東社區(qū)居委會(huì)掛牌。南 都記者郭繼江攝南海村改居大事記1、2010 年 7 月一10 月新上任的佛山市委常委、南海區(qū)委書(shū)記鄧偉根對(duì)南海224條村進(jìn)行調(diào)研走 訪，并總結(jié)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“六個(gè)轉(zhuǎn)變”設(shè)想，以“政經(jīng)分離”為核心的村改居 思路便發(fā)端于此。2、2011年1月12日南海召開(kāi)2011年村（居）委會(huì)換屆選舉暨村改居動(dòng)員大會(huì)，確定76個(gè)村納入 首批村改居范圍，開(kāi)啟改革大幕。3、2011年1月25日村改居試點(diǎn)丹灶南沙社區(qū)選舉出第一屆居委會(huì)成員，并于1月28日掛牌， 成為南海首個(gè)順利

2、村改居的社區(qū)。4、2011年3月3日南海區(qū)召開(kāi)村改居政務(wù)新聞發(fā)布會(huì)，提出“六個(gè)不變”確保村改居的農(nóng)村居 民利益不受損，同時(shí)新增47個(gè)村納入村改居范圍，村改居覆蓋范圍達(dá)到123個(gè) 村。5、2011年3月16日大瀝鎮(zhèn)的其余32個(gè)行政村統(tǒng)一舉行了村改居后社區(qū)居委會(huì)的掛牌儀式， 14.37萬(wàn)大瀝村民同時(shí)變身新居民，迎接他們的“城里人”生活。截至3月16 日17時(shí)，南海全區(qū)已有116個(gè)村通過(guò)村改居表決。南海村改居要點(diǎn)：與東莞、中山等已實(shí)行村改居的地方相比，南海村改居除了將 基層管理體制由村委會(huì)改成居委會(huì)，同時(shí)明確提出“政經(jīng)分離”的要求，即居委 會(huì)成員及社區(qū)黨總支書(shū)記將不再兼任集體經(jīng)濟(jì)組織管理層成員，居委

3、會(huì)主要職責(zé) 轉(zhuǎn)向公共服務(wù)、社會(huì)管理及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，經(jīng)聯(lián)社獨(dú)立負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)的管理，在 基層形成黨總支、居委會(huì)、經(jīng)聯(lián)社三駕馬車(chē)分工明確、并行不悖的政經(jīng)格局。村民權(quán)益“六個(gè)不變”第一是村改居后，原來(lái)的管轄范圍不變，原村黨組織過(guò)渡為社區(qū)黨組織，辦 公地點(diǎn)仍然設(shè)在原來(lái)的村委會(huì)。其次，社區(qū)“兩委”班子職數(shù)原則按原村“兩委”班子職數(shù)不變。第三，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不會(huì)改變，即原村組集體經(jīng)濟(jì)組織 資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬各股份經(jīng)濟(jì)組織。第四，原屬于村民集體經(jīng)濟(jì)所有的資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)包權(quán)、收益權(quán)， 村改居后其權(quán)屬也仍然不會(huì)改變。第五，原村民享受的農(nóng)村優(yōu)惠政策、享有的權(quán)益不變。第六，原來(lái)享有的計(jì)劃生育政策也保

4、持不變。簡(jiǎn)而言之，原村民在村改居之后，是享有分紅的居民。增加城市居民的待遇凡屬村改居的原農(nóng)村居民，在就業(yè)與社會(huì)保障方面將享有更多的優(yōu)惠政策， 村民在不穩(wěn)定的分紅式保障的基礎(chǔ)上增加了一份穩(wěn)定的城鄉(xiāng)一體化保障。在社會(huì)管理方面，將按照城市化建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)，由政府財(cái)政逐步加大投入， 統(tǒng)籌安排，為農(nóng)村居民群眾提供更公平、高效、便捷的服務(wù)。另外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、學(xué)校教育、治安、衛(wèi)生保潔、文體活動(dòng)等公共管理費(fèi) 用及村民公共費(fèi)用的供給，政府財(cái)政也將適當(dāng)扶持，實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)、鎮(zhèn)（街道）、 區(qū)的共建共擔(dān)?！按甯木印焙笤O(shè)立的社區(qū)居委會(huì)，其辦公經(jīng)費(fèi)、社區(qū)“兩委”班子成員基本 報(bào)酬由政府給予定額補(bǔ)貼和承擔(dān)，保證居委會(huì)正常

5、運(yùn)作。案例分析：村委會(huì)的組織形式：南海村改居的指導(dǎo)思路是“政經(jīng)分離”，將村委會(huì)改為居委會(huì)，增強(qiáng)其服務(wù)、 管理職能，同時(shí)在基層設(shè)置經(jīng)聯(lián)社，專(zhuān)職經(jīng)濟(jì)事務(wù)?！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會(huì)是指將原來(lái)的農(nóng)村村民委員會(huì)撤銷(xiāo)，改為城市社區(qū)居 民委員會(huì)，用城市的管理模式去治理被城鎮(zhèn)化的原農(nóng)村地區(qū)。而“村改居”社 區(qū)居委會(huì)管理就是指以“村改居”社區(qū)居委會(huì)為管理主體，采用科學(xué)的手段，對(duì) 轄區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施的有效組織管理。一般看來(lái)，我國(guó)城市“村改居”社區(qū)居委會(huì)具有過(guò)渡性、模糊性、復(fù)雜性等 特點(diǎn)，其管理存在著以下幾個(gè)問(wèn)題：一是管理職能定位不明確；二是社區(qū)居委會(huì) 工作人員素質(zhì)有待提高；三是“村改居”社區(qū)居民適應(yīng)能力不強(qiáng)，社區(qū)參與有限

6、； 四是經(jīng)費(fèi)來(lái)源比較模糊；五是缺乏健全的法律規(guī)范。要使村委會(huì)能更好的代表其權(quán)利，我認(rèn)為可以從以下幾方面進(jìn)行入手：（1）推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，使其有效的提供社區(qū)公共服務(wù)。正如南海村改居案例中所 提到的“政經(jīng)分開(kāi)”，將村委會(huì)改組為社區(qū)委員會(huì)，把一般的社會(huì)管理職 能同經(jīng)濟(jì)管理職能分開(kāi)，減少經(jīng)濟(jì)功能，增強(qiáng)管理、服務(wù)、教育等其他功 能，提供更多的社區(qū)公共服務(wù)。（2）公平公開(kāi)選舉居民代表，積極推進(jìn)“村改居”社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)自治。 一方面強(qiáng)化宣傳，培養(yǎng)居民的社區(qū)意識(shí)，另一方面，建立并完善居民參與 機(jī)制，使居委會(huì)和居民代表緊密配合，并逐步走向規(guī)范化、制度化，通過(guò) 民主參與程序和法定程序制定相應(yīng)的規(guī)章制度，形成一整

7、套參與機(jī)制。（3）大力培育社區(qū)自治組織，如志愿者協(xié)會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等，對(duì)居委會(huì)工作進(jìn) 行配合、監(jiān)督，使社區(qū)資源得到最佳整合與配置，促進(jìn)社區(qū)與單位的共同 發(fā)展。（4）健全法律法規(guī)體系，為推動(dòng)“村改居”社區(qū)委員會(huì)管理提供法律保障。加 快完善“村改居”配套的法律法規(guī)，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上明確社區(qū)居委會(huì)的職能 和換屆選舉等問(wèn)題。南?！按甯木印钡臋C(jī)構(gòu)設(shè)置是：黨組織、居委會(huì)、經(jīng)聯(lián)社、社區(qū)政務(wù)服務(wù)中 心與財(cái)務(wù)管理中心。南海推行“政經(jīng)分離”，黨總支書(shū)記和居委會(huì)成員不得再兼 任經(jīng)聯(lián)社社長(zhǎng)，而居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員也不得兼任農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員。在經(jīng)聯(lián)社一級(jí)，南海是通過(guò)制度設(shè)計(jì)、文件下發(fā)等要求黨總支書(shū)記和居委會(huì) 成員不得再兼任

8、經(jīng)聯(lián)社社長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)社一級(jí)，可以交叉任職，但經(jīng)濟(jì)社和村（居） 小組必須分開(kāi)選舉。也就是說(shuō)，通過(guò)兩次選舉，或選出兩個(gè)不同人選，即無(wú)法兼 任；也可能選出同一個(gè)人兼任，最終由民意來(lái)決定。但實(shí)際也是在以較“柔和” 的方式來(lái)推行“政經(jīng)分離”。在資源統(tǒng)籌方面，南海保留了村小組，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)。早在今年1月15日， 南海224個(gè)行政村的村級(jí)黨支部均全面升格為黨總支部。而南海村改居相關(guān)方案 規(guī)定，其村黨總支部領(lǐng)導(dǎo)成員可兼任村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員，村黨總支部除書(shū)記外 的其他領(lǐng)導(dǎo)成員可以兼任農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員。通過(guò)這種人事的調(diào)配，南?？梢约訌?qiáng)統(tǒng)籌。南海村改居后首位經(jīng)聯(lián)社社長(zhǎng)、 丹灶石聯(lián)村的潘智朗就認(rèn)為，雖然南海政經(jīng)

9、分離，“但其實(shí)還得按照上級(jí)的開(kāi)發(fā) 思路，不能獨(dú)立一方?！贝送?，農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)和集體財(cái)務(wù)監(jiān)管中心的推 行，也將有助于南海統(tǒng)籌村集體經(jīng)濟(jì)組織的資源。當(dāng)然，我們可以借鑒南海村改居的一些經(jīng)驗(yàn)，但也應(yīng)該根據(jù)各地的實(shí)際情況， 在統(tǒng)一的法律法規(guī)的指導(dǎo)下結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，妥善解決村改居 過(guò)程后總出現(xiàn)的一些問(wèn)題，更好的維護(hù)“村改居”居民的權(quán)益。村改居過(guò)程中政府的作用“推進(jìn)村改居社區(qū)基層治理機(jī)制改革試點(diǎn)工作的總體要求是：堅(jiān)持黨的 十七大、十七屆四中全會(huì)精神為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村 城市化進(jìn)程。以基層黨的建設(shè)為龍頭，以服務(wù)人民群眾為主題，以創(chuàng)建和諧社區(qū) 為抓手，創(chuàng)新組織設(shè)置，

10、健全組織體系，完善工作機(jī)制，強(qiáng)化服務(wù)與管理職能， 著力構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的以居民自治為核心、社會(huì)組織廣泛參與的新型社區(qū)治理 機(jī)制?！贝甯木舆^(guò)程中，政府面臨著以下幾個(gè)問(wèn)題：一是政府無(wú)償占有農(nóng)民集體所有 的土地資源問(wèn)題，二是農(nóng)民的合法權(quán)益受損，三是補(bǔ)償政策不明確。我認(rèn)為再存該劇過(guò)程中政府應(yīng)居于主導(dǎo)地位，并要協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，保障 改制后農(nóng)民的合法利益。所以，政府應(yīng)發(fā)揮以下作用：（1）協(xié)調(diào)不同利益主體的博弈行為，保障弱勢(shì)群體的話語(yǔ)權(quán)，并降低村改居中 不同主體間的交易成本，有助于推動(dòng)村改居邁向公平與效率的目標(biāo)，使傳 統(tǒng)失衡的政府、市場(chǎng)和社會(huì)重新找到新的平衡點(diǎn)，從而促進(jìn)社區(qū)改造的和 諧發(fā)展。（2）鼓勵(lì)通過(guò)

11、村民參與，將集中于政府少數(shù)決策者手中的權(quán)力向基層的社區(qū)管 理組織轉(zhuǎn)移，以促成多元化的決策體系的形成。實(shí)現(xiàn)自下而上和諧的漸進(jìn) 改造。（3）要解決好村改居后的村民就業(yè)、社保等問(wèn)題，確保村民生活所受的影響最 小化。（4）要合理制定村改進(jìn)程，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行村改，不可盲目，使村改能 最大化的達(dá)到公平與效率。（5）建立并完善相應(yīng)的法律法規(guī)，制定詳細(xì)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和管理機(jī)制。（6）本著循序漸進(jìn)的原則，政府應(yīng)該逐步加大財(cái)政投入基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的 建設(shè)力度，根據(jù)“村改居”社區(qū)建設(shè)的長(zhǎng)期規(guī)劃、財(cái)政能力和城市建設(shè) 發(fā)展規(guī)劃，確立一定時(shí)期內(nèi)公共財(cái)政投入和村財(cái)支出的比例變化趨勢(shì)，分 年度逐步解決“村改居”社區(qū)干部工資補(bǔ)貼、社區(qū)衛(wèi)生保潔、社會(huì)治安等 由村集體負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目