我國國家全部權(quán)征收取得制度探討

1、 .DOC資料. 我國國家所有權(quán)的征收取得制度探討國家所有權(quán)是我國社會(huì)主義公有制的一種重要形式，我國物權(quán)法無疑應(yīng)對(duì)這種所有權(quán)進(jìn)行規(guī)定。但是，如何規(guī)定這種所有權(quán)，立法專家和法學(xué)界似乎還沒有十分清晰和妥當(dāng)?shù)姆桨?。本文擬就國家所有權(quán)的征收取得制度作一探討。一國家所有權(quán)征收取得的內(nèi)涵國家所有權(quán)的征收取得即國家依征收方法取得所有權(quán)。所謂征收，在漢語里是指國家依法將土地或其他生產(chǎn)資源收歸國有的措施。在法律上準(zhǔn)確地講，征收是國家為公共目的而強(qiáng)制、有償?shù)厝〉闷渌黧w的物的所有權(quán)的行為。這一概念表明征收具有下列五個(gè)特征：第一，主體的特定性。征收的主體即征收入，現(xiàn)今各國的立法大多肯定只能是國家。由于國家是領(lǐng)土、居

2、民與主權(quán)的結(jié)合，本身是一個(gè)抽象的概念而不是一個(gè)具體的主體，因而，國家的征收行為實(shí)際上是由政府來行使的。換言之，物的實(shí)際使用者不能成為征收的主體。不過，應(yīng)當(dāng)注意，有的國家法律規(guī)定，地方團(tuán)體亦可成為征收主體。第二，公共目的性。國家依靠自己的公權(quán)力在其領(lǐng)土范圍內(nèi)不需權(quán)利人的同意而將他人所有的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樽约核械呢?cái)產(chǎn)，這自近代以來一直受到一定的限制。該限制即征收的公共目的性。也就是說，國家征收的財(cái)產(chǎn)必須是為了公共利益，否則就是違法的。這在法國、意大利等國尤其如此。(注：參見法國人權(quán)宣言第17條，法國民法典第545條，意大利民法典第834條。)第三，強(qiáng)制性。征收是國家主權(quán)的表現(xiàn)，一國的任何財(cái)產(chǎn)的所有人都

3、必須服從于國家的這一權(quán)力。第四，補(bǔ)償性。國家對(duì)于它所征收的財(cái)產(chǎn)的所有人給予補(bǔ)償，這是法的公平原則的體現(xiàn)。無償征收僅在我國解放初期征收無主的代管土地等財(cái)產(chǎn)時(shí)被采用過。因此，征收在本質(zhì)上是強(qiáng)行的買。第五，標(biāo)的廣泛性。能列入被征收的財(cái)產(chǎn)，各國法律均未限制，一切物包括動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)均可能被征用。不過，在各種財(cái)產(chǎn)中，土地是最普遍的征收對(duì)象，這主要是因?yàn)橥恋氐南∪焙筒豢商娲木壒?。從物?quán)變動(dòng)這一層面著眼，征收屬于法律行為之外的法律事實(shí)，國家因征收這一法律事實(shí)取得所有權(quán)，性質(zhì)上應(yīng)為原始取得。但我國現(xiàn)行法混淆了征收和征用(注：梁慧星：制定中國物權(quán)法的若干問題，法學(xué)研究2000年第4期。)，現(xiàn)行法所規(guī)定的征用，實(shí)

4、質(zhì)上為征收，而對(duì)于嚴(yán)格意義上的征用，法律卻沒有規(guī)定。從科學(xué)的意義上說，所謂征用，指權(quán)力機(jī)關(guān)不經(jīng)物之權(quán)利人同意而強(qiáng)制使用自然人、法人或其他組織的物。作為征用對(duì)象的物既可以是動(dòng)產(chǎn)也可以是不動(dòng)產(chǎn)，適用的前提通常是戰(zhàn)爭(zhēng)、緊急公務(wù)、抗洪搶險(xiǎn)等。征用只是暫時(shí)的使用，使用后將返還原物，不能返還原物或?qū)υ镉袚p害時(shí)應(yīng)予以賠償或補(bǔ)償。但是，新中國成立以來的立法規(guī)定的征用均指國家以強(qiáng)制有償?shù)姆绞饺〉媒ㄔO(shè)用地所有權(quán)。(注：中華人民共和國憲法(1954)第13條，中央人民政府政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地(1953)第2條等。)比如現(xiàn)行憲法第10條第3款規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以按照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。土地

5、管理法第4551條還具體規(guī)定了土地征用及其補(bǔ)償、人員安置等問題。因此，我國現(xiàn)行立法中的土地征用實(shí)質(zhì)上為土地征收。二我國國家所有權(quán)征收取得制度的不足綜觀我國的現(xiàn)行立法和實(shí)際運(yùn)作，我國國家所有權(quán)征收取得制度至少存在以下五個(gè)方面的不足：1.民事基本法缺乏征收的一般規(guī)定。征收是國家所有權(quán)的一種重要的取得方法，因其強(qiáng)制性事關(guān)被征收者的終身利益，自近代以來歷受各國民事立法的重視。法國民法典、意大利民法典、我國澳門民法典等均有關(guān)于征收的規(guī)定。正因?yàn)檎魇盏牡匚皇种匾?，現(xiàn)代國家甚至將其在憲法性法律文件中作出規(guī)定。但我國現(xiàn)行民事基本法民法通則卻沒有征收的規(guī)定，憲法第10條第3款雖規(guī)定了國家對(duì)土地的征用(實(shí)為征收

6、)(注：為表達(dá)方便，以下稱征用(收)。)，但卻是從國家征收權(quán)角度著眼的，沒有涉及補(bǔ)償問題，且缺乏對(duì)土地之外的其他財(cái)產(chǎn)的征收規(guī)定;土地管理法盡管涉及補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)則，可又缺乏關(guān)于征用(收)補(bǔ)償?shù)脑瓌t規(guī)定。這種立法現(xiàn)狀顯然與依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家所要求的健全的社會(huì)主義法律體系有著較大的差距。2.征收對(duì)象過于單一。依據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，國家僅能征用(收)集體土地所有權(quán)而使被征用(收)土地成為國家所有權(quán)的客體。事實(shí)上，征用(收)集體土地必然涉及到被征用(收)土地上的建筑物和其他附著物。盡管從土地管理法第47條中可以推論被征收土地之上的附著物和青苗也是被征用(收)的，但是，憲法和法律并沒有規(guī)定國家有

7、權(quán)對(duì)土地之外的其他財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用(收)。實(shí)踐中，被征用(收)土地之上的附著物的所有人大多是在土地被征用(收)后自行拆除建筑物、砍伐樹木、收獲農(nóng)作物，而有的地方則由用地單位拆除或收取地上附著物。顯然，當(dāng)事人的權(quán)利缺乏法律依據(jù)。3.土地征收已超出公共目的，導(dǎo)致土地征收嚴(yán)重泛濫。征用(收)(包括土地征收)應(yīng)當(dāng)具有公共利益目的，這已是世界各國所公認(rèn)的一個(gè)基本規(guī)則。我國憲法第10條第3款和土地管理法第2條第3款都規(guī)定了土地征用(收)必須是“為了公共利益的需要”，然而由于原土地管理法第21條及原土地管理法實(shí)施條例第17條都規(guī)定，“國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)文化、國防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)”需要征用集體所有的土地的可以征

8、用(收)。因此，實(shí)踐中仍以經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為“公共利益需要”而征收土地。這實(shí)際上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的反映。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，全民所有制企業(yè)并沒有自己獨(dú)立的利益，其建設(shè)事業(yè)的確具有公共目的的一面。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)已不獨(dú)是全民所有制企業(yè)(國有企業(yè))，各類企業(yè)(包括國有企業(yè))無一不以營利作為根本目的，它進(jìn)行的所謂“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”已不再具有公共目的性質(zhì)。(注：參見梁慧星主編：中國物權(quán)法研究上冊(cè)，第337頁。)現(xiàn)實(shí)中最典型的例子是，為滿足土地市場(chǎng)的一般需求而進(jìn)行土地征用(收)，如成片土地開發(fā)出讓的土地征用、房地產(chǎn)商為開發(fā)房地產(chǎn)所申請(qǐng)的土地及其地上建筑物的征收。這一現(xiàn)象的嚴(yán)重后果是使原土地所有人(農(nóng)村集體組織)

9、及原地上建筑物的所有人的權(quán)益受到侵害。4.沒有等價(jià)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，補(bǔ)償費(fèi)各地差異較大。對(duì)征收財(cái)產(chǎn)予以等價(jià)補(bǔ)償是現(xiàn)代法的一項(xiàng)基本原則。法、意、美、日等國均規(guī)定要“全面”或“充分”地補(bǔ)償(注：法國立法中要求必須是事先的補(bǔ)償，雖明顯僵硬，但對(duì)于保障被征收對(duì)象的合法權(quán)益實(shí)為一有利措施。)，我國香港、澳門特別行政區(qū)基本法也分別規(guī)定按相當(dāng)于被征用(收)財(cái)產(chǎn)當(dāng)時(shí)的實(shí)際價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。我國土地管理法第47條規(guī)定，征用土地按被征用土地的原用途給予補(bǔ)償，具體包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)助費(fèi)等。顯然，現(xiàn)行立法沒有征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t規(guī)定。對(duì)于該征用(收)土地的補(bǔ)償而言，我國現(xiàn)行法律及地方法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的補(bǔ)

10、償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可變幅度太大，土地管理法第47條規(guī)定：征用耕地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的36倍;征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)按照將要失業(yè)的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，每個(gè)人的補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的46倍，最高不超過15倍;地上附著物和青苗的補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。由此可見，各地可依法在上述幅度范圍內(nèi)決定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。然而，各地確定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)是什么呢?我國現(xiàn)行法律并未涉及。5.征收權(quán)的行使主體過于分散。雖然根據(jù)我國憲法和土地管理法的規(guī)定，土地征用(收)權(quán)主體只能是國家，但土地征用(收)權(quán)的行使者是縣及縣以上人民政府，具體承辦者又是縣級(jí)以上人民政府的土地行政管理部門。在具體

11、實(shí)施過程中，有的地方甚至鄉(xiāng)政府也可行使征地權(quán)，這就使征收權(quán)的行使主體過于分散?？梢哉f，這種過于分散的征收權(quán)行使者是我國現(xiàn)階段農(nóng)民土地權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害的重要原因。三國家所有權(quán)征收取得制度的完善針對(duì)上述諸多問題，在物權(quán)法中對(duì)國家所有權(quán)的征收取得制度作出明確規(guī)定是最佳抉擇。具體方案應(yīng)當(dāng)包括下列兩個(gè)部分：1.在物權(quán)法的所有權(quán)通則中明文規(guī)定國家可以基于公共目的征收取得所有權(quán)，同時(shí)規(guī)定全面補(bǔ)償原則。關(guān)于何為公共目的，我國立法界和理論界迄今尚無統(tǒng)一的界定。發(fā)達(dá)國家的立法及通則認(rèn)為公共目的應(yīng)當(dāng)包含二項(xiàng)內(nèi)容：一是須有公共使用的性質(zhì)，二是須有公共利益的用途。(注：柴強(qiáng)主編：各國(地區(qū))土地制度與政策，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院

12、出版社1993年版，第174頁。)我國憲法和土地管理法將公共目的規(guī)定為“公共利益的需要”，雖然二者在內(nèi)涵上相差無幾，但何為“公共利益”仍是一個(gè)頗費(fèi)解釋的概念。這種概括式規(guī)定的缺陷已如前述。我們認(rèn)為關(guān)于公共目的的立法，宜采取概括式規(guī)定與列舉式規(guī)定并舉的立法技術(shù)，使之具有較大的靈活性和易操作性。至于全面補(bǔ)償原則，則可依照我國香港、港門兩個(gè)特別行政區(qū)基本法的立法模式，規(guī)定按財(cái)產(chǎn)征收時(shí)的實(shí)際價(jià)值補(bǔ)償。因此，我們認(rèn)為可用以下表述作為立法條文的表述：“國家因公共利益的需要，可以依法對(duì)自然人、法人或者其他組織的實(shí)物實(shí)行征收。對(duì)于被征收的物，國家應(yīng)當(dāng)按當(dāng)時(shí)的實(shí)際價(jià)值對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。所謂公共利益，是指從事下列事業(yè)：國防建設(shè)事業(yè)、交通事業(yè)、水利事業(yè)、教育與慈善事業(yè)、國家機(jī)關(guān)辦公建設(shè)事業(yè)、公用事業(yè)以及其他由國家機(jī)關(guān)直接興辦的事業(yè)。”2.以修正案的形式對(duì)土地管理法進(jìn)行修改，單列“土地征收”一章，以建立健全土地征收制度。(1)針對(duì)土地征收的特點(diǎn)，將物權(quán)法中的物的征收規(guī)則具體化。(2)明確規(guī)定由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府行使土地征收權(quán)，省級(jí)人民政府不得再將其土地征收權(quán)授權(quán)給市、縣人民政府行使。(3)明確規(guī)定征收主體的義務(wù)。這種義務(wù)應(yīng)包括：征收公告義務(wù)、征收通知義務(wù)、征收補(bǔ)償義務(wù)。(4)賦予被征收入的法定權(quán)利?；谕恋卣魇盏奶攸c(diǎn)和