我國當(dāng)前的社區(qū)管理存在的問題及解決方案

1、城市社區(qū)管理存在的 問題 分析及 對策【摘要】現(xiàn) 代城市履行社區(qū)管理職 能是其重要功能，而社區(qū)管理職 能主要是由居委會承擔(dān)和完成的。但是，居委會歷史和 現(xiàn)實 原因，在履行管理職 能 時有 較 多 問題。不 僅僅 是硬件的 匱乏、軟 件的缺位，更重要的還 在于職實 的背離性等，都使之 產(chǎn)生難 以擺脫的困惑。而要解決其根本問題 ， 應(yīng)從制度保障、工作方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)居提高等方面予以改善。【關(guān)鍵詞】居委會 居民自治工作方式 一、當(dāng)前居委會社區(qū)管理存在的問題 及原因分析(一)普遍問題居委會的 職責(zé)、作用和地位說 明了居委會在社區(qū)建設(shè)與管理中 發(fā)揮 著重要作用，是社區(qū)建 設(shè)與管理的主體。但是，我國城市居委

2、會目前存在的一些問題 ，使其不能很好地適應(yīng) 社區(qū)建 設(shè) 與管理的客觀要求。1.角色錯 位，社區(qū)居委會負(fù) 擔(dān) 過重。作為 居民自治 組織 的社區(qū)居委會，不是一級 國家行政組織 ，沒有行政 權(quán) 力來控制和推動社區(qū)的各 項 事業(yè)。而 “自治 ”制度又不健全，行政權(quán)力 對 社區(qū)干預(yù) 多，上級 行政部門 幾乎都可以交任 務(wù)、下指標(biāo)給社區(qū)居委會， 對 社區(qū)提出要求，居委會的情況就是 責(zé)任大、權(quán)利小、事情多、經(jīng)費少、待遇低、力量弱，造成社區(qū)居委會的超負(fù) 荷 勞動。其具體表現(xiàn)有 :(1)居委會超權(quán)限、超職能、超量工作。 組織法規(guī)定，居委會是一個群眾性自治 組織 ，而目前居委會所從事的工作是大大超出其權(quán) 限和職

3、能。如計生 調(diào)查、經(jīng)濟(jì)普 查、社區(qū)治安、社區(qū)衛(wèi)生和疾病 預(yù)防控制、社區(qū)消防安全等，這些都是政府 職 能部門 的行政工作， 這 些工作是帶 有政府行政行為 的，必 須 具有行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)才符合依法行政的要求。還 有一些技 術(shù)性和 專業(yè) 性很 強的職能性工作，是必須 具 備專業(yè)知 識、專業(yè) 技能，并需配備專業(yè) 工具的人 員 才可以 勝任和完成的工作，很明 顯 ，本屬于政府職 能部 門 和 專業(yè)單 位的工作交由居委會去做，是無法完成好的。(2)居委會承擔(dān)了大量非“責(zé) ”之 責(zé) ，并且是有 責(zé)無權(quán)。目前各居委會內(nèi)都掛滿 了各種各 樣 的牌子，有治安 責(zé)任人、計劃生育 責(zé) 任人等， 這 些 項 目的

4、責(zé) 任人都是居委會的主任。政府、街道辦事處 ，各 職 能部 門 有工作任 務(wù) 都往居委會派發(fā) ，動不動就要居委會 簽責(zé) 任狀，使得居委會背 負(fù)著沉重的 壓力。并且沒有遵循權(quán) 隨責(zé)轉(zhuǎn)、費 隨事 轉(zhuǎn) 的原 則 ，無 權(quán) 要擔(dān) 責(zé) ，無 費要做事。從法律的角度、從客觀現(xiàn)實 的角度分析，以居委會目前的性質(zhì) 地位和能力，要承擔(dān)起 責(zé)任、辦 好事確有 難度。(3)不合理的 選舉 和考 評制度。按照組織法規(guī)定，居民委 員 會向居民會 議負(fù)責(zé) ，居民會 議 有權(quán) 撤 換 和 補選 居民委 員 會成 員。但有關(guān)職 能部 門 明確了居委會主任、副主任及其他居委會委員 的工作 崗位、工作項 目和工作 標(biāo) 準(zhǔn)， 這

5、無疑是把居委會視 作本部門 的下屬機(jī)構(gòu)，把居委會主任及委員 作 為職能部 門 的 員 工，反映出目前有些政府職 能部 門 的法制意 識還是很薄弱。(4)重 視 程度不 夠 ，社區(qū) 應(yīng) 有的社會地位難 以體 現(xiàn)。一是居委會工作人員 的待遇偏低，工作條件差。根據(jù)民政部的資料，各地居委會工作人員 的生活 補 助 標(biāo)準(zhǔn)普遍低于當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ纤?。不僅 如此，全國大約有 3.6萬個居委會沒有 辦 公用房，另有1.2 萬個居委會的 辦 公用房不足10 平方米，二者約 占全國居委會 總 數(shù)的10%以上。二是居委會規(guī)模的 設(shè) 置滯后于社區(qū)建設(shè) 與管理的現(xiàn)狀。 1989年 頒布的城市居委會組織法規(guī)定，居委會

6、的規(guī) 模一般在100700 戶 范 圍內(nèi)。這 是根據(jù)當(dāng) 時 城區(qū)的建筑狀況和通訊手段而定的。然而，時 至今日，高樓林立的居民小區(qū)比比皆是，原來幾百盒的居住空間 已 經(jīng)縮 小為 一兩 棟 高樓;電話、電腦等現(xiàn) 代化的信息交流手段已 經(jīng) 普及，原來必須 由居委會 專職 工作人 員 走家串 戶 通知的事情， 現(xiàn) 在可以 電話、電腦進(jìn)行。但現(xiàn)在 許 多居委會并沒有配備上相 應(yīng) 的 辦公 設(shè)施，造成工作效率很低。.居委會、業(yè)主委 員會、物業(yè)管理公司關(guān)系不 暢。在居委會到底是 “居民自治組織 ”還是政府 “腿 ”這樣 一個雙重身份還搞不清楚的 時候，隨著住房私有化，特 別 是新 興 商品小區(qū)的迅速發(fā) 展，

7、 業(yè) 主委 員 會和物業(yè) 管理公司這 兩大社區(qū)管理主體在社區(qū)自治工作中的作用越來越重要。同時 ，居民委 員 會與 業(yè) 主委 員會、物業(yè) 管理公司 這 三個功能重疊的 組織 形式之 間 也面 臨著越來越多的矛盾與沖突。.社區(qū)參與 嚴(yán)重不足。居委會的生命力在于社區(qū)居民的積 極參與，居委會與社區(qū)居民關(guān)系的最核心體現(xiàn)也是社區(qū)居民參與?？梢?社區(qū)居民參與非常重要，因為 人是社區(qū)建設(shè) 中的決定性因素，沒有居民的廣泛參與，再豐富的物質(zhì)資 源也不可能得到利用。更重要的是居民比居委會更了解自身需要，有他們 的參與，社區(qū)問題解決會更有效率。但是受主客觀 因素的影響，我國社區(qū)居民彼此間 存在著一種 嚴(yán) 重的疏離感，

8、居民對 社區(qū)共同利益關(guān)心較 少，社區(qū)意識 不 強 ，缺乏 認(rèn) 同感和歸宿感。而傳統(tǒng) 的參與模式過 于狹窄死板，無法提高居民的 認(rèn) 同意 識。（二）產(chǎn)生 問題的主要原因.客 觀原因。隨著城市體制改革的不斷深入，一方面企業(yè)深化改革， 轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，企 業(yè)的離退 職工、下崗職工逐 漸由 “單位人 ”向 “社區(qū)人 ”轉(zhuǎn)變 ，同 時大量農(nóng)村人口涌入城市，流動人口增加 ;另一方面由于政府職能轉(zhuǎn)變 和 “小政府 ”、 “大社會 ”格局的形成，政府把更多的 職能回 歸 社區(qū)，越來越多的社會事務(wù)下沉到社會基 層 部 門 ，考 驗著社區(qū)居委會的承接能力。.對 社區(qū)居委會 認(rèn)識模糊。由于實際 工作中，政府職 能部

9、門 各級干部 對社區(qū)居委會的性質(zhì)、職能、作用認(rèn)識 模糊， 認(rèn)為 社區(qū)居委會是政府的派出機(jī)構(gòu)，沒有把社區(qū)居委會作為 一個居民自治組織 來 對 待，漠視 了社區(qū)居委會的法律地位，把給 居委會 發(fā)號施令、派放任務(wù) 當(dāng)作是理所當(dāng)然的事，于是不管三七二十一，一級一 級 往下 “批 發(fā) ”工作任 務(wù) ，一些本不 該 由居委會 辦 的事情也壓 到了社區(qū)，使社區(qū)居委會大部分時間 花在 應(yīng) 付上級 交 辦 的任務(wù) 上，大量擠 占了用于社區(qū)管理和服務(wù) 的 時間。而對 居民來 說 ，居委會承擔(dān)著大量的政府和行政性事 務(wù) ，很容易 讓 他們 混淆居委會的角色地位，因此， 許多居民都不了解居委會的工作。再加之居委會與其

10、他一些政府組織 之 間 的定位模糊甚至錯 位，導(dǎo) 致居民 對 居委會信 賴 度越來越低，就更沒興趣了解居委會了。.社區(qū)居委會和政府部門 關(guān)系理 論 與現(xiàn)實 的錯位。 中華 人民共和國城市居民委 員 會 組織法第二條規(guī)定 : “居民委 員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基 層群眾性自治組織” 。同時還規(guī)定 “不 設(shè)市、市轄 區(qū)的人民政府或它的派出機(jī)構(gòu)對居委會工作予以指 導(dǎo)、支持和幫助。居委會協(xié)助其開展工作。 ”所有 這些法律條文都表明，居委會是一個群眾性的自治組織，不是國家的行政機(jī)關(guān)。在政府與居委會之 間 沒有行政上的隸屬關(guān)系，只存在著指導(dǎo) 與被指 導(dǎo)、協(xié) 助與被 協(xié) 助的關(guān)系。但在現(xiàn)實

11、中，卻是居委會的行政性傾 向特別 明 顯 ，政府對 居委會工作事 務(wù) 的干 預(yù) 包括了從人員 配 備 等重要事務(wù) 到居委會日?，?碎的寬 廣范 圍。.工作超標(biāo)超限，浮于表面。當(dāng)前很流行 社區(qū)”，把社區(qū)當(dāng)作筐，什么工作都往里放。譬如，不少政府部門現(xiàn)在都 熱衷于搞什么 “某某工作 進(jìn)社區(qū)” 的活動 ，做到最后， 這 “某某工作 ”似乎真的成了社區(qū)居委會的主要工作了。還 有的社區(qū)居委會因 為做這樣 的 “某某工作 ”有了成績 ，成了學(xué)習(xí) 的榜樣 ，參 觀取經(jīng)者 紛至沓來，各 級 政府部 門 的 檢查也接 連不斷，一些社區(qū)居委會天天忙于迎來送往，介紹經(jīng)驗。而各政府部門 往往帶 有任務(wù)觀念，提要求、下任

12、務(wù)到社區(qū)，立完牌子、放下 資料、建完檔案就完事。有時把工作 進(jìn) 社區(qū)當(dāng)作工作創(chuàng)新、上臺階 的突破口，對 社區(qū)居委會自身的承受能力估計過 高，使社區(qū)居委會超標(biāo) 準(zhǔn)超 負(fù)荷工作。與此同 時 ，由于行政體制改革普遍滯后，縣 區(qū) 級 機(jī)構(gòu)重疊，人浮于事的問題遠(yuǎn) 未解決，造成了各 職 能部 門職責(zé)不清。.工作方法不夠科學(xué)。目前造成的社區(qū)居委會負(fù) 擔(dān)過重的一個原因是社區(qū)管理的方法和技術(shù) 比 較 落后，現(xiàn) 在社區(qū)居委會簡單重復(fù)的工作多、手工操作多、社區(qū)居委會人員 大部分 時間 忙于填寫 報表、資 料 匯總等 簡單事 務(wù) 性工作，工作量雖然大效率卻很低。辦公 設(shè)備 利用不充分或不 夠 用，有的居委會配備 了多

13、臺電腦 ，但是會操作使用的只有2 3 人，造成了 辦公資源的浪 費 ;有的居委會由于條件所限，只配 備 了一兩臺 電腦 ，就限制了工作的 進(jìn)行。6.相關(guān)方面的法律制度不完善。我國現(xiàn) 行的有關(guān)社區(qū)管理和居委會組織 的法律法 規(guī)還有 許 多立法上的空白，如社區(qū)居委會的法人資 格問題 ，由于社區(qū)居委會的法人資 格模糊不清，當(dāng)遇到某些企業(yè)或團(tuán)體侵害自己利益時，就不能用法律維護(hù) 自身的利益， 進(jìn)而導(dǎo)致某些工作缺乏法律依據(jù)和政策支持，致使居委會的工作經(jīng) 常 處于兩難的困窘境地。二、加強 社區(qū)居委會管理的幾點建議（一）完善居委會組織 的制度 規(guī)范各地政府 應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刈陨砬闆r，依照憲法和組織法的原則 ， 進(jìn)

14、一步 規(guī)范政府與居委會雙方的關(guān)系， 規(guī) 定政府對 居委會授權(quán)事 務(wù) 的范圍、限度，居委會自身工作的主要方式、方法，政府對居委會人力、物力方面的支持力度等問題 ，將指 導(dǎo) 性的法律， 變?yōu)閷嶋H 的可操作性強 的各種 規(guī)定、條款。（二）減 輕居委會不合理工作負(fù) 擔(dān)如前所述，居委會承擔(dān)的下派任 務(wù)過 重是居委會的突出 問題之一。逐漸理順 政府組織 與居委會的關(guān)系，切 實 減 輕 居委會的不合理負(fù) 擔(dān)，是 強 化居委會 為 民服 務(wù) 功能的一項重要措施。首先，各級政府 組織 要根據(jù)相關(guān)法律和政策規(guī) 定，結(jié)合本地的 實際 情況，明確居委會的工作 職 能， 讓 居委會有 權(quán) 拒 絕 不合理的攤 派性任 務(wù)

15、。其次，根據(jù)居委會組織法的相關(guān)規(guī)定，改 變 目前各 職 能部 門 直接向居委會布置任 務(wù)的狀況。凡是政府職 能部 門 需要居委會協(xié)助完成的工作，都應(yīng) 當(dāng) 經(jīng)市、市 轄 區(qū)的人民政府或者街道辦 事 處 同意并統(tǒng) 一安排，而不得直接給 居委會布置任 務(wù)?；鶎?政府或街道辦 事 處 向居委會布置工作任務(wù)時，要將交叉、重合的工作綜 合起來交由居委會協(xié)助完成。再次，可以采用政府購買服 務(wù) 的方式，培育社會中介 組織 承擔(dān)一部分政府布置的社區(qū)工作，例如人口普查等。眾多非政府 組織 的出 現(xiàn)為 政府 職 能下移和居委會減負(fù) 二者的矛盾癥結(jié)找到了一條解決的途徑。公益性、志愿性、非營 利性社區(qū)中介組織 的介入，

16、 權(quán) 隨 責(zé)走、責(zé) 隨事轉(zhuǎn) 到中介組織 ，不 讓 居委會 負(fù) 擔(dān) 過重。（三 ）增 強對居委會工作多方面的投入和幫助.多渠道解決居委會工作經(jīng)費問題。經(jīng)費問題 是保 證 居委會獨立性和群眾性的前提。一方面，應(yīng)該把政府 資助居委會的措施制度化，即基層政府每月、每年 給 當(dāng)?shù)鼐游瘯嗌?錢 的 資 助， 應(yīng)該 固定下來，不因 為 一些不確定的因素發(fā) 生改變 ，并且不與任何條件掛鉤。另一方面，居委會的 經(jīng)費 來源也 應(yīng)該 多 樣 化，政府 應(yīng)該 考 慮賦 予居委會接受社會捐助的 資格，并 對捐助居委會的個人、企業(yè)， 給予稅收等政策的 優(yōu)惠; 國家和地方也可每年拿出一定數(shù)額 的福利彩票公益金用于資 助居

17、委會開展社區(qū)福利性、公益性服務(wù)項目。同時， 應(yīng)該 培育居委會的 “造血 ”功能， 興辦 一些 經(jīng)營項 目，取得一定的 經(jīng)濟(jì) 效益，增 強 自身的 經(jīng)濟(jì)實力。當(dāng)然要始終 把社會效益放在首位，將其收入主要用于 發(fā)展社區(qū)福利性、公益性事業(yè)。這樣一來，居委會的 經(jīng)費 不但有了可靠保證 ， 經(jīng)費 的來源 結(jié) 構(gòu)將得到 優(yōu)化。.進(jìn) 一步加 強社區(qū)用房和服務(wù)設(shè) 施建 設(shè)。政府部門應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)?經(jīng)濟(jì) 社會發(fā) 展水平，并 結(jié) 合社區(qū)居民和 實際 居住人口的數(shù)量合理確定社區(qū)工作用房和公益性服 務(wù)設(shè) 施用房的使用面積。室內(nèi)活動用房要有必要的活 動設(shè) 施和用品，并有一處面積較 大的 單體空 間 ，便于居民開展集體活

18、動。室外活動設(shè)施要有供居民開展健身、休閑 等活 動 的 場 地和必要的 設(shè)施。（四 ）改 進(jìn) 居委會的工作方式改進(jìn) 工作方式最有效的途徑就是推 動 居委會工作的志愿者化和公益化。一方面，大量招募社區(qū)居民作為 居委會工作者， 讓 居民真正成 為 社區(qū)的主人;另一方面， 還應(yīng)該 改革居委會工作的報 酬機(jī)制，除了少數(shù)專業(yè) 性的全 職 人 員 可以拿工 資 外，其他居委會工作人員 的 報酬 應(yīng)該 津 貼化。（五）突出居委會“居民自治 組織 ”的性 質(zhì)居委會的 發(fā) 展 動 力來自于居民， 應(yīng)充分 調(diào)動 居民的參與熱 情， 發(fā)揮 居民自身的潛力，并 動員 其他社會力量關(guān)注居委會的建設(shè) ， 調(diào) 整自治與完成

19、政府交辦 工作的關(guān)系，才能把居委會建設(shè) 成名副其 實 的居民自治組織。.各 級 政府在出臺一些便民利民政策時 ，建議 采取社區(qū)聽證 會制度，充分聽取社區(qū)居民代表的意見 ，確保政策能切合實際 ，操作性 強。.對 社區(qū)的重大 問題 或事情，由居民自己決定，提出方法意 見。例如居委會主任、副主任以及委員 候 選 人的提名和 選舉應(yīng) 當(dāng)逐 漸 由社區(qū)群眾自己來掌握，并對候選人的 資格條件 進(jìn) 行規(guī)定。其中，居住在本社區(qū)應(yīng) 當(dāng)是首要的條件，因 為只有居住在本社區(qū)，他才具備 了當(dāng) 選 社區(qū)自治 組織 管理者的基本要求，他才能夠 了解社區(qū)居民的 實際 需要并根據(jù)本居住區(qū)的特點與居民群眾的 實際 要求，開展社區(qū)活 動。另外，真正由居民選舉 的管理者 應(yīng) 向社區(qū)居民 負(fù)責(zé) ，其工作 應(yīng) 由社區(qū)居民來監(jiān) 督和 評價。.強調(diào) 社區(qū)內(nèi)有 較 大利益的群體在社區(qū)居民代表大會中的代表性， 讓他們的利益 訴 求通 過 民主渠道 進(jìn) 入居民自治的決策， 進(jìn)而 進(jìn) 入政府的相關(guān)政策，使社區(qū)居民自治更有實 效性，也有助于 動員 居民參加社區(qū)建設(shè)和民主自治。4.改革完善居委會考評 制度，要把居民會議 的考 評結(jié) 果作