預(yù)算法修訂的誤區(qū)

1、預(yù)算法修訂的誤區(qū)作者：蔣 洪發(fā)布時間：2011-3-5 22:17:34 瀏覽量：895預(yù)算法的修訂已經(jīng)列入全國人大的議事日程，由全國人大預(yù)算工委和財政部共同起 草的預(yù)算法修改稿已經(jīng)完成，并向社會各界征求意見。曾聽一位高級別的政府官員說，到目前為止尚沒有出現(xiàn)一個因違犯預(yù)算法而受到起訴的案例。這從一個側(cè)面反映出現(xiàn) 行預(yù)算法的問題，它只是確定了一些抽象原則， 但在具體層面卻缺乏明確的法律界限， 因而不具有法律的權(quán)威性和可操作性。修訂后的預(yù)算法會怎樣？這確實是一件大事， 在它成為正式的法律之前，有必要進行廣泛的討論和審慎的思考。預(yù)算法的修訂已經(jīng)列入全國人大的議事日程，由全國人大預(yù)算工委和財政部共同起

2、 草的預(yù)算法修改稿已經(jīng)完成，并向社會各界征求意見。曾聽一位高級別的政府官員說， 到目前為止尚沒有出現(xiàn)一個因違犯預(yù)算法而受到起訴的案例。這從一個側(cè)面反映出現(xiàn)行預(yù)算法的問題，它只是確定了一些抽象原則，但在具體層面卻缺乏明確的法律界限，因而不具有法律的權(quán)威性和可操作性。修訂后的預(yù)算法會怎樣？這確實是一件大事，在它成為正式的法律之前，有必要進行廣泛的討論和審慎的思考。國家、政府和人民修改稿中有關(guān)立法宗旨的條款與現(xiàn)行預(yù)算法完全相同，具體表述為：為了強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會 的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。 ”預(yù)算法必須 根據(jù)憲法，制定本法”。中國憲

3、法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。同時還規(guī)定，各級人民政府是各級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)憲法對人民、人民代表大會以及政府三者之間的關(guān)系規(guī)定得非常明確，人民是國家權(quán)力的本源， 人民通過其代表機構(gòu)來管理政府。預(yù)算法必須將憲法的這一基本精神明確體現(xiàn)在預(yù)算法立法宗旨 的條款中。我反對在預(yù)算法中用籠統(tǒng)的 國家”一詞來代替憲法所確認(rèn)的人民、人代會和 政府之間的三者關(guān)系，因為這在法律上是含糊不清的。這種含混很容易發(fā)生概念的轉(zhuǎn)換。究竟誰管誰，管什么，法律上必須把話說明白。 公民以及各級人大在預(yù)算過程中的權(quán) 力和能力能否得到應(yīng)有的法律保障是預(yù)

4、算修訂的關(guān)鍵。公開”不是句空話預(yù)算信息的公開和透明是公民和人大履行職責(zé)的前提條件?，F(xiàn)行預(yù)算法對預(yù)算信息公開和透明未做任何規(guī)定。修改稿增加了一個條款：經(jīng)本級人民代表大會或本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、決算，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。各級政府財政部門負(fù)責(zé)本級政府總預(yù)算、決算的公開。各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開。公開的實施辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！边@是一個進步，應(yīng)該予以肯定。我關(guān)心的是這個條款是否真正具有法律效力，能達到預(yù)算信息公開的目的。如果不清晰地劃出 公開”的法與非法的界限，法將不法。必須在條款中明確規(guī)定預(yù)算 公開的時間、內(nèi)容、方式等各環(huán)節(jié)的法律底線，基本

5、原則是要滿足公民和各級人民代表大會在預(yù)算全過程中有效行使權(quán)力和履行職責(zé)的信息需要。部分”不能當(dāng)作全部”修改稿新增條款對預(yù)算的完整性做了規(guī)定，各級政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，“各級預(yù)算包括政府公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保 障預(yù)算等”，比現(xiàn)行預(yù)算法有了些進步。然而，修改稿在隨后的條款中規(guī)定：預(yù)算收入包括：（一）稅收收入；（二）依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資本收入；（三）政府性基金收入；（四）行政性收費收入；（五）其他各項政府收入?！边@個表述將相當(dāng)一部分收入排除在預(yù)算之外，全部收入”已不存在。首先，事業(yè)性收費收入”沒有列入預(yù)算收入。這是政府所屬的事業(yè)單位收入的一個 十分重要

6、的部分，缺少了這一塊，公共預(yù)算的收入就是不完整的。其次，社會保障收入沒有列入預(yù)算收入范圍。既然規(guī)定了社會保障預(yù)算是各級政府預(yù)算的一個組成部分，為什么在預(yù)算收入范圍中沒有列出社會保障收入？是修改稿的技術(shù)性差錯還是考慮將這筆收入做預(yù)算外處理？如果是后者，那么社會保障預(yù)算收入的完整性又從何說起呢？第三，國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入只是依照規(guī)定應(yīng)上繳的國有資本收益”，未上繳的國有資本收益被劃出了預(yù)算收入。 我國目前絕大部分國有資本收入是不上繳預(yù)算的，這樣，全部收入”只是一個零頭了。盡管各種收入其來源、 性質(zhì)以及用途有所不同，管理方式也不盡相同， 但從本質(zhì)上來說，它們都是政府的收入。預(yù)算法必須明確規(guī)定，政府的

7、全部收入和支出，不論上繳與否，不論歸列入什么賬戶，不論由什么部門、單位、機構(gòu)來管理，都必須不折不扣地全部納 入預(yù)算報告和監(jiān)督體系。人大審批權(quán)不應(yīng)受限修改稿對預(yù)算編制增加了新的條款：報送各級人民代表大會審查的本級政府預(yù)算草案，一般收支編列到款，重點支出編列到項?！边@一條看似對政府編制并提交人大的預(yù)算提出具體要求，但實質(zhì)上卻不適當(dāng)?shù)叵拗屏巳舜蟮臋?quán)力，為政府行政部門使用資金以過大的自主決定權(quán)。按修改稿規(guī)定 編列到項”的只是 重點支出”，這意味著大部分支出只需編制到款”。什么是 重點支出”？修改稿沒有規(guī)定，界定重點支出”實際上就成了行政部門權(quán)力。需要了解一下 款”的具體內(nèi)容，看一看 款”以下不需人大審

8、批意味著什么。我國預(yù)算支出按其功能分成10多個 類”，每一個 類”又劃分為若干個 款”。例如，教育支出”就是一 個 類”，這個 類”又分成普通教育、職業(yè)教育、成人教育等10多個 款”。預(yù)算編制和審批到 款”就意味著有關(guān)教育支出給出 10多個 款”的數(shù)額。在款這個層面上，可以看到支出仍 然是十分籠統(tǒng)的。例如，普通教育”就包含學(xué)前、小學(xué)、初中、高中、高等教育，每一個層次的教育又有很多學(xué)校，各個學(xué)校的支出還有很多具體分類。離開了這些具體信息，人大無法對普通教育”這個數(shù)字進行有效的審查，而且通過的預(yù)算對這個總數(shù)在各單位和各種用途 之間的使用也沒有任何法律約束力，怎么使用這筆資金完全由行政部門說了算。在

9、編制到 款”的情況下，人大不可能在預(yù)算審批過程中，將各種不合理的支出，例如三公消費、政績工程，從行政部門編制的預(yù)算中識別出來，并剔除出去，也不可能在預(yù)算執(zhí) 行和監(jiān)督過程中追究行政部門的支出責(zé)任。因為根據(jù)編制到款”的規(guī)定，這些問題不可能被發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)了也不違背人大通過的預(yù)算和制定的法律。建議預(yù)算立法中對預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定如下內(nèi)容：各級政府編制和提交各級人民代表大會審批的預(yù)算草案，包括本級政府預(yù)算、本級政府所屬的部門和單位預(yù)算，收入編制到目， 支出按功能分類編制到項，支出按經(jīng)濟分類編制到款。項目支出必須按項目分列。審批前的授權(quán)不能無限盡管法律要求預(yù)算要通過人大審批才能執(zhí)行，但我國預(yù)算歷來就是還未審

10、批就開始執(zhí)行了。其原因是，我國預(yù)算年度從1月1日就開始了，而人大會議通常在2、3月舉行。從根本上解決問題是將人大開會的時間提到預(yù)算年度開始之前，而修改稿提出的方案則是通過法律授權(quán)政府在人大審批之前可以先進行部分支出。修改稿規(guī)定，預(yù)算年度開始后，各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會批準(zhǔn)前，本級政府可以安排下列支出：（一）上年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出； （二）必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級 政府的轉(zhuǎn)移性支出；（三）法律規(guī)定必須履行的支付。預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)后按照 批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行?！蔽艺J(rèn)為這一規(guī)定授權(quán)過度。第一項上年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出”可以授權(quán)，因為上年度的預(yù)算已經(jīng)進行了審查，并且得到了批準(zhǔn)

11、，未使用完的部分只要立法部門沒有另外的規(guī)定可認(rèn)為該項支出在法律上仍然有效。同理，第三項 法律規(guī)定必須履行的支付 ”也可以授權(quán)。但第二項是不合理的。茶年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出”實際上已經(jīng)囊括了本年度的所有支出。盡管條文中加上了必須支付的”這樣一個限定詞，但怎樣才是 必須支付的？沒有規(guī)定。誰來認(rèn)定是 必須支付的”？也沒有規(guī)定。這就意味著只要政府行政部門認(rèn)為是必須支付的”，所有的支出都可以先斬后奏，人大的預(yù)算審批就會退化為事后追認(rèn)。在人大審批之前，提供各部門的基本運行經(jīng)費是必要的，而這只需授予部門和單位在這段時間內(nèi)基本支出的權(quán)力。我建議對修改稿中的這一條款中的第二項修改

12、為茶年度部門的基本支出”，項目支出必須經(jīng)過人大審查批準(zhǔn)之后方能執(zhí)行。調(diào)整”誰說了算？預(yù)算的執(zhí)行過程中難免會有與預(yù)計不一致的地方，要進行一些調(diào)整。哪些變動需要人大的批準(zhǔn)，哪些可由行政部門酌情改變，這是預(yù)算執(zhí)行過程的關(guān)鍵問題。立法中預(yù)算調(diào)整”這一概念之所以重要，就是因為如果屬于預(yù)算調(diào)整”，那就需要經(jīng)過人大的批準(zhǔn)，如果不屬于 預(yù)算調(diào)整”，就可以由行政部門自行決定。修改稿新增條款規(guī)定，預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng) 地方各級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的預(yù)算變更：（一）由于經(jīng)濟情況變化或者國家制定重大減收增支措施，使本級人民代表大會批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算出現(xiàn)赤字

13、，或者使本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)數(shù)額增加的；（二）由于收入比預(yù)算增加需要增加本級預(yù)算總支出的；（三）由于收入比預(yù)算減少需要減少本級預(yù)算總支出的；（四）需要調(diào)整預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等重點 支出的?！备爬ǖ卣f就是總收支差額的改變、總收支規(guī)模的改變以及某些大類支出數(shù)額的改 變都屬于預(yù)算調(diào)整。修改稿的這一表述意味著，在預(yù)算的改動不涉及總收支差額的變動，不涉及收支 規(guī)模的變動，不涉及列舉的重點支出類別的金額變動的情況下，其他支出各類”之間的調(diào)整、所有類別中 款”和 款”以下支出科目之間的流用可由政府行政部門全權(quán)決定，無需經(jīng)過人大審批。這樣的預(yù)算調(diào)整權(quán)限設(shè)置有

14、可能使通過人大審批的預(yù)算在很大程度上走樣。修改稿第68條對特殊情況下的預(yù)算調(diào)整做了這樣的規(guī)定：在預(yù)算執(zhí)行中，由于發(fā)生特大自然災(zāi)害、 突發(fā)公共事件和重大政策調(diào)整，必須及時增加預(yù)算支出的，各級政府可以先行安排，事后列入預(yù)算調(diào)整方案這就是說，即使屬于 預(yù)算調(diào)整”也可以先斬后奏。不可預(yù)見的特大自然災(zāi)害、 突發(fā)性的公共事件顯然要產(chǎn)生額外的支出，這種情況先支出后報批還是合理的。但 重大政策調(diào)整”在法律上定義含糊，而且，越是 重大政策調(diào)整”，就越有 必要事前經(jīng)過人大的審批程序。這項規(guī)定過度擴大了行政部門的調(diào)整權(quán)。修改稿還規(guī)定了不屬于預(yù)算調(diào)整的情況：在預(yù)算執(zhí)行中，各級政府用預(yù)備費安排的支出、依照法律和行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)增加的支出，以及因上級政府增加稅收返還和轉(zhuǎn)移支付而引起的預(yù)算收支變化，不屬于預(yù)算調(diào)整。”預(yù)備費安排的支出可以理解，因為預(yù)備費就是用來做機動處理的。依照法律和行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)增加的支出”應(yīng)該是事前就能夠預(yù)計的，因此應(yīng)該在事前就在預(yù)算中安排，怎么會成為需要臨時增加的項目？因上級政府增加稅收返還和轉(zhuǎn)移支付而引起的預(yù)算收支變化”需要看情況而定。上級對下級增加的轉(zhuǎn)移支付有兩種，一種是一般轉(zhuǎn)移支付， 上級沒有規(guī)定這一轉(zhuǎn)移支付的具體用