漸進(jìn)改革的新動力

1、漸進(jìn)改革的新動力從“化整為零”到“合零為整季衛(wèi)東思想困境與期盼結(jié)構(gòu)1979 年以來持續(xù)了二十余年的中國改革的根本特征是什么？答曰 是傳統(tǒng)社會的轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)社會的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型 這樣雙重的現(xiàn)代化齊頭并進(jìn)、糾纏不清 。從政治體制的觀點(diǎn)來看， 前一種現(xiàn)代化的目標(biāo)是要建立保護(hù)自由權(quán)的市民公共空間以及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織， 而后一種 現(xiàn)代化的目標(biāo)則主要是建立保護(hù)平等權(quán)、 社會權(quán)的福利國家以及超越功能和效率的人生意義之網(wǎng)， 其實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為 對前一種現(xiàn)代化（特別是產(chǎn)業(yè)化）的反思、批判以及糾偏。在歐美諸國的演變過程中，上述兩種不同的現(xiàn)代化基 本上是通過不同歷史階段先后實(shí)現(xiàn)的 。但是，在中國，兩者的關(guān)系卻非常復(fù)雜。首先，作為產(chǎn)

2、業(yè)化對象的傳統(tǒng) 社會本來就帶有某種福利國家的色彩（這是韋伯 Max Weber 關(guān)于中國的家產(chǎn)制德政的界定 ），與對產(chǎn)業(yè)化 的反思以及進(jìn)一步轉(zhuǎn)型的導(dǎo)向相映成趣，因而讓人很容易在心理上產(chǎn)生 “欲投鼠而忌器”的顧慮。其次，作為最近 二十余年改革對象的社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及 “單位”體制，既包含產(chǎn)業(yè)社會的成分，也包含福利國家的成分，使得 現(xiàn)代化的話語以及反思性現(xiàn)代化的話語都顯得有點(diǎn) “名不正、言不順”。正是在這樣的背景之下，人們不得不面臨 “理論結(jié)構(gòu)深層次的自我矛盾 ”（金觀濤語）或者 “闡述中國的焦慮”（張 頤武語）。于是出現(xiàn)了知識界的混亂和兩極分化，或者把既存的現(xiàn)實(shí)認(rèn)作定盤星，或者把一陣風(fēng)似的知識

3、時髦奉 為“急急如律令”，或者在前現(xiàn)代、現(xiàn)代以及后現(xiàn)代的形形色色的大小敘事乃至學(xué)術(shù)泡影之間茫然自失、手足無 措。也正是上述背景之下， 中國的改革實(shí)踐不得不采取 “摸著石頭過河”的漸進(jìn)路線。針對復(fù)雜的問題狀況和理論上的 兩難，政府的具體應(yīng)對策略是把時間作為參量的 “先后有序”以及在社會中營造出相應(yīng)的 “期盼結(jié)構(gòu)”先讓一部分 人富裕起來，后實(shí)現(xiàn)共同富裕；先按照有效率的開發(fā)獨(dú)裁的模式講紀(jì)律，后按照分配公正的邏輯講民主 。這種策 略當(dāng)然是可以奏效的， 但必須首先具備一定的條件。 這就是經(jīng)濟(jì)要維持相當(dāng)?shù)乃俣炔粩喟l(fā)展， 使人們在不同程度 上分別嘗到甜頭、看到盼頭。換言之，只要經(jīng)濟(jì)的餡餅還在日益增大，即使切

4、割分配上有些不公正，吃虧者所得 的那份餅倒也未見減少甚至還會略有增加， 這時肚里憋了些氣他也仍然可以忍耐， 當(dāng)下的不滿會與未來的滿足相 抵銷。但是，倘若經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一旦停滯，杯里分羹、鼎中染指的小實(shí)惠沒了，甚至連希冀似乎也要落空，這時忍 耐的底線就會顯露出來。另外，“先后有序”的策略還受到一個特殊事實(shí)的限制， 即當(dāng)代中國與東南亞中進(jìn)國家之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)上 有根本性不同，首先得通過化公為私的方式創(chuàng)造出一個資產(chǎn)階級作為產(chǎn)業(yè)化的主導(dǎo)力量。 這就涉及全民所有的資 產(chǎn)如何重新分配的問題，因此不得不提前思考分配公正的原理，不得不提前應(yīng)對民主化的要求 。在此存在著一 個深刻的悖論過分強(qiáng)調(diào)公正就無法啟動改

5、革， 而過分忽視公正又無法使改革成果合法化 。如果改革不能及時甚 至盡早在制度安排上找到適當(dāng)?shù)木恻c(diǎn)的話， 實(shí)際上很有可能把舊體制的失敗風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁到下崗工人和破產(chǎn)農(nóng) 民身上，形成了該負(fù)責(zé)的集團(tuán)不負(fù)責(zé)、 已經(jīng)受益的階層永遠(yuǎn)受益、 過去沒有選擇自由的人們現(xiàn)在除了自認(rèn)背時倒 霉之外別無選擇這樣一種極其不公正的事態(tài)。 其結(jié)果，改革就有可能被低層造反的行為所否定， 二十余年的努力 或許將付諸東流。在某種意義上可以說， 20 世紀(jì) 90 年代的中國出現(xiàn)了一種通過不斷刺激景氣而形成的實(shí)惠性期盼結(jié)構(gòu) 盼股票牛市、盼搬進(jìn)新房、盼加工資、盼添電器、盼回歸、盼入世、盼奧運(yùn)，等等。在有關(guān)的圓夢過程中，國家變得 越來

6、越像個控股公司那樣的經(jīng)營機(jī)構(gòu)， 政治本身也變成了特殊的利益分紅方式。 問題是怎樣才能維持這樣的期盼 結(jié)構(gòu)、避免幻滅？怎樣才能在必要時別開生面，創(chuàng)造出一個更高尚的新型期盼結(jié)構(gòu)來？ 自 1999 年夏天起，向農(nóng)村圈地的熱潮尚未消退， 不同機(jī)構(gòu)乘實(shí)施證券法之機(jī)向股市圈錢的做法也開始愈發(fā)露骨。 與此同時，國有企業(yè)和行政部門的改革加大了失業(yè)率上揚(yáng)的幅度，在有些地方，欠發(fā)工資的現(xiàn)象也已經(jīng)日?；?， 貧富懸殊達(dá)到很嚴(yán)重的程度， “共同富?！钡某兄Z開始受到不同程度的懷疑 。特別是入世之后，農(nóng)村以及許多企 業(yè)都將受到國際競爭的巨大壓力， 這個眾所周知的事實(shí)使得很久領(lǐng)不到薪水的普通職工和老實(shí)巴交的種田人更加不安，

7、也使得在舊體制的余蔭下暴發(fā)起來的富者更加傾向于把財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到比較安全的海外(無論是新加坡還是新西蘭)。我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，人們之所以能夠一直容忍全民所有的資產(chǎn)被非正式地私有化，是因?yàn)橹涝谥?國要創(chuàng)造新生企業(yè)家只有這個招； 但是， 當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)自己的犧牲并沒有像預(yù)期的那樣換得應(yīng)有的回報(bào)，流失的國有財(cái)富并未轉(zhuǎn)化成國內(nèi)生產(chǎn)性投資的源頭活水， 而僅僅是中飽了少數(shù)權(quán)貴人士的私囊和欲壑時， 特別是在由此造 成的虧空還將由可憐的小股民、 小存戶們以自認(rèn)倒霉的方式去包攬分?jǐn)偟膱龊希?不滿就很可能像火山一般突然爆 發(fā)出來，把那個脆弱的期盼結(jié)構(gòu)沖得 “落花流水春去也 ”。怎么辦？顯而易見， 要防止財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移或者浪

8、費(fèi)， 首先必須建立形成健全的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)資本市場， 在加強(qiáng)對私有權(quán) 利的保障機(jī)制的同時， 建立起整套能兼顧公正分配和公平競爭的新的游戲規(guī)則體系。 還要指出的是， 經(jīng)過二十余 年的改革， 社會的結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化， 出現(xiàn)了利益集團(tuán)和價(jià)值多元化， 分散自立的區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈也隱然 可見，但國家權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然故步自封，保持著一元化的集中格局；這兩者之間的構(gòu)造性結(jié)合方式是很不適當(dāng)?shù)模?必須加以調(diào)整和重組。另外，權(quán)力交替的程序性規(guī)則也必須進(jìn)一步明確化、合理化，以防止當(dāng)政者在面對繼承關(guān) 系的糊涂帳時不得不靠豢養(yǎng)和寵幸佞臣的下策來維護(hù)大位根基的“蘇丹制( sultanism )”那樣的弊端以及統(tǒng)治的合法性危機(jī)

9、。總而言之， 現(xiàn)在 只有通過在國政層面的變革以及權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組才能把已經(jīng)取得的零散成果串起來， 產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，從而形成新的整體性期盼結(jié)構(gòu)，避免人民對改革前景的幻滅 。 處于這樣的脈絡(luò)當(dāng)中，我認(rèn)為目前的中國還沒有步入 “后改革 ”時代 ，而是正騎虎難下，不得不繼續(xù)探求 “改革過 大關(guān) ”的適當(dāng)出路。換言之，在改革的瓶頸階段，成敗或許系于一念之差，但更上層樓的可能性依然沒有終結(jié)， 甚至還能出現(xiàn)刷新政治的最佳時機(jī)。因此，氣可鼓而不可泄。其實(shí)，如果說過去二十余年的漸進(jìn)路線推行了一種 “化整為零 ”的改革，那么今后 中國應(yīng)該果斷地轉(zhuǎn)向 “合零為整 ”，在五、六年里大致完成政體重構(gòu)的研究和部署， 以便在下

10、一個二十年期間內(nèi)盡早形成一種能夠滿足雙重現(xiàn)代化的要求、 兼顧理性和人性的真正有效率的政治經(jīng)濟(jì) 結(jié)構(gòu)。 否則日益蔓延的制度腐敗就有可能使中國重蹈拉美中進(jìn)國家在社會轉(zhuǎn)型方面功虧一簧的覆轍，而地方的經(jīng)濟(jì)離心力又有可能使中國在政治上的集權(quán)體制支撐不住。 需要指出， 這里所提倡的 “合零為整 ”并非對 “化整為零 ” 式漸進(jìn)改革的否定，而只是漸進(jìn)路線的延續(xù)和深化，是從量變到質(zhì)變的反復(fù)過程的一種推動裝置。司法改革的多米諾骨牌在 1990 年代，中國政治體制的改革雖然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能令人滿意，但在內(nèi)外壓力之下實(shí)際上已經(jīng)悄然起步，只是與經(jīng) 濟(jì)改革相比化整為零的漸進(jìn)路線貫徹得更加徹底， 其各種舉措也更加不動聲色而已。

11、例如推行農(nóng)村基層選舉、 導(dǎo) 入公務(wù)員制度、 精簡行政機(jī)構(gòu)、 建立現(xiàn)代租稅和財(cái)政制度、 加強(qiáng)人民代表大會功能、 提高職業(yè)法律家群體的地位、 普及當(dāng)事人對抗主義審判程序等等，就是其中的一些重要環(huán)節(jié)。可以說，正是由于這些有限的成果積少成多、互 相促進(jìn)，目前已經(jīng)釀成了 “改革過大關(guān) ”的不可逆轉(zhuǎn)之勢，才使 “合零為整 ”的思路顯得有些現(xiàn)實(shí)可行的意義。 尤其值得關(guān)注的是司法制度方面的一系列改革實(shí)踐。在 1990 年代之初，社會渴望安定化的開明政治，國家也不得不通過制度性措施來回應(yīng)這種要求，于是根據(jù)程序 公正原則進(jìn)行的司法權(quán)合理化就成為比較適當(dāng)?shù)耐黄瓶凇ｉ喿x過吉拉斯( M. Dijlas )的新階級( T

12、he New Class)一書的人對以下命題是能夠心領(lǐng)神會的，即 真正的司法獨(dú)立是啟動政治變革的關(guān)鍵 。不過，非常有趣的是，在 中國，進(jìn)行司法改革的初始理由卻很簡單，就是提高審判效率，減輕法院的財(cái)政負(fù)擔(dān)和案件積壓。因此，其起點(diǎn) 無非要調(diào)整舉證責(zé)任的分配方式， 讓當(dāng)事人自己來分擔(dān)查明事實(shí)方面的制度成本而已， 并不涉及任何敏感的政治 問題 。但在兩廂情愿、皆大歡喜的氣氛里這么輕輕一推，制度邏輯的多米諾骨牌就嘩啦啦倒將下去，連鎖反應(yīng) 的另一端卻是關(guān)于加強(qiáng)司法權(quán)、 提高職業(yè)法官地位、 刷新審判正義觀以及對國家體制的合法性基礎(chǔ)進(jìn)行重構(gòu)等各 種各樣的訴求隨之鵲起！在這種歪打正著、四兩博千斤的演進(jìn)過程中，有

13、兩組矛盾特別值得我們關(guān)注。 一組是傳統(tǒng)的承包責(zé)任與現(xiàn)代的公正程序之間相反相成的關(guān)系。 本來審判獨(dú)立的前提應(yīng)該是既有很高的制度效率 又有很好的群眾效果的程序要件， 但從中國各地人民法院的實(shí)踐來看， 所謂 “下放審判權(quán) ”始終是以層層遞進(jìn)的歸 責(zé)機(jī)制作為擔(dān)保的， 表現(xiàn)為 “主審法官責(zé)任制 ”、“合議庭責(zé)任制 ”、“審判長責(zé)任制 ”等等 。程序公正原理以這樣 “反 其道而行之 ”的方式進(jìn)入司法系統(tǒng)的確是很有中國特色的，似乎也的確通過以人格為擔(dān)保的責(zé)任條款倒逼出了審判主體明確化的制度安排 審判長選任制。至于作為媒介物的責(zé)任制會不會反過來導(dǎo)致程序的蛻化變質(zhì)，還有待進(jìn)一步的觀察。另一組是人民主權(quán)與真正的司

14、法獨(dú)立之間的沖突。 集中表現(xiàn)為 1998 年開始大力推行的立法部門 “個案監(jiān)督制” 以 及 2001 年試圖導(dǎo)入司法部門對立法部門的 “合憲性審查制”的司法解釋等事態(tài)。至此，司法改革實(shí)際上已經(jīng)開始 觸及政治體制，特別是人民代表大會、政府與法院之間的權(quán)限劃分。迄今為止的司法改革是卓有成效的。 導(dǎo)入抗辯制色彩較濃的審判方式使任何個體在公共空間里都獲得了比較充分 的發(fā)言機(jī)會，而舉證責(zé)任的新規(guī)定又大幅度提高了當(dāng)事人委托律師進(jìn)行訴訟的比率， 其結(jié)果，法院的生態(tài)環(huán)境正 在逐步發(fā)生深刻的變化， 人民在現(xiàn)有的國家體制內(nèi)部宣泄不滿、 尋找說法的動機(jī)顯然得到強(qiáng)化。 特別是行政訴訟 提供了“民告官”的渠道和方法之后

15、，借助法律程序來抵抗濫用政府權(quán)力的傾向的希望已經(jīng)浮現(xiàn)， 圍繞審判的相互 作用越來越成為法院之外政治過程的一個重要的組成部分。 在某種意義上可以說， 司法改革也是為國家體制營造 某種新的可視性期盼結(jié)構(gòu)。 如果法官真正有威信， 審判真正能獨(dú)立，這種期盼結(jié)構(gòu)就可以為根本性的政治改革提 供必要的緩沖裝置和動力。但是，令人遺憾的是，法官整體素質(zhì)不高以及司法腐敗等問題卻使上述期盼面臨落空的危險(xiǎn)。 為了防止這樣的結(jié)局， 最高人民法院采取了一系列的制度性舉措， 例如加強(qiáng)法院的內(nèi)部監(jiān)督和倫理紀(jì)律、 制定嚴(yán) 格的錯案責(zé)任追究規(guī)定、實(shí)行立案與審判的分離、加強(qiáng)審判人員回避和忌避、通過選任審判長優(yōu)化資源配置、以 再審聽

16、證會和“陽光工程”等方式提高程序上的透明度等等 ，其中有些做法確實(shí)收到了很好的效果。然而也不得 不指出，以下兩項(xiàng)改革出現(xiàn)了好心辦錯事的失誤 一項(xiàng)是容許人大代表干預(yù)具體審判過程的 “個案監(jiān)督”，另一項(xiàng) 是容許公共傳媒進(jìn)入法庭進(jìn)行報(bào)道的 “輿論監(jiān)督”。“個案監(jiān)督”的做法與現(xiàn)行憲法關(guān)于法院對人民代表大會負(fù)責(zé)的規(guī)定似乎是吻合的，也似乎符合民主政治的理念， 但卻損害了憲法所規(guī)定的司法獨(dú)立原則的制度性基礎(chǔ)， 甚至使上訴之類的程序都有可能在人民主權(quán)至高無上的口 實(shí)之下變得名存實(shí)亡。 據(jù)我個人的采訪調(diào)查， 在有些地方已經(jīng)出現(xiàn)了人民代表組織特別調(diào)查委員會對某個訴訟案 件搞所謂“一錘定音”的現(xiàn)象，也存在個別人民代

17、表居然接受當(dāng)事人的賄賂向同級或上級法院施加壓力的實(shí)例。 最 高人民法院囿于司法獨(dú)立不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督這一既存體制的框架， 明知“個案監(jiān)督”弊害無窮也不敢公 然糾正，只好采取不了了之的 “擱置”方式(但在地方上這個拖字訣被領(lǐng)會得如何還是個問題)。 2001年 8月 13 日發(fā)布的最高人民法院關(guān)于憲法進(jìn)訴訟的司法解釋雖然為立法權(quán)劃了一條底線，為今后抵制 “個案監(jiān)督”留了伏 筆，但在不握有合憲性審查權(quán)的狀況下，真正的司法獨(dú)立還是難以得到充分保障的?！拜浾摫O(jiān)督”不僅符合民主精神，也是防止司法腐敗的一項(xiàng)重要措施。 自從 1998 年 7 月 11 日中央電視臺實(shí)況轉(zhuǎn)播 北京第一中級法院對著作權(quán)糾

18、紛集團(tuán)訴訟的審理過程后 ，法院報(bào)道蔚然成風(fēng)，仿佛是美國在 1960 年代以后推動 的觀察法院運(yùn)動( court watching movement )的再現(xiàn)。然而在中國，法官的社會威信以及民眾對訴訟報(bào)道的反應(yīng) 畢竟與美國的情形有很大的不同。 結(jié)果是有些事與愿違的 過去觀看公審大會和處決的獵奇起哄的心理如今正在 訴訟實(shí)況轉(zhuǎn)播中尋求滿足， 有的法官和律師甚至還流露了借媒體和被告出名的低級趣味， 嚴(yán)格的程序要件和嚴(yán)密 的法律議論被淹沒在所謂直接民主的表演競賽的熱鬧之中， 傳統(tǒng)審判過程中的煽情因素不僅未能克服、 反倒借助 現(xiàn)代報(bào)道設(shè)備的影響力得以成倍放大， 理性化的現(xiàn)代審判中當(dāng)事人必須在法律的各種裝備

19、上旗鼓相當(dāng)這一基本要 求幾乎被完全置之度外。 在這里，人們所共有的最大誤解是把審判程序的透明性與審判參與者活動的透明性混為 一談，忘記了經(jīng)過攝影師、記者等剪裁加工過的視覺印象或語境對于輿論以及法官心證的影響足以威脅司法的獨(dú) 立和公正這一潛在趨勢 。實(shí)際上， “個案監(jiān)督”和“輿論監(jiān)督”不僅未必能提高法院的社會威信，反而有可能壓縮審判空間，甚至?xí)?dǎo)致司法 人員在立法機(jī)關(guān)表達(dá)的權(quán)力意志與報(bào)道機(jī)關(guān)反映的群眾情緒之間的夾縫里進(jìn)退失據(jù)。 這樣的尷尬和無奈，可以說 也正是司法改革當(dāng)前面臨的 “鬼打墻”困境的一個縮影。最高人民法院的人民法院五年改革綱要提出了許多好措施，但在政治體制不變的假設(shè)下就很難落實(shí)。例如

20、 對法官編制的精簡和單獨(dú)系列化涉及地方人事管理制度、 異地任職涉及家屬崗位待遇的區(qū)域差異、 信息技術(shù)的采 用和案件流程管理制度的推廣涉及財(cái)政撥款的方式和規(guī)模，都不是法院系統(tǒng)有權(quán)拍板的。以這樣嚴(yán)峻的事實(shí)為背景， 為了維持司法改革的勢頭， 最高人民法院只好在一些技術(shù)性、 形式性問題 （例如法袍、 法槌）上繼續(xù)大做文章，向社會直接傳遞 “我動故我在 ”的信息，或者僅限于在自己權(quán)限的雷池之內(nèi)以身作則，進(jìn) 一步施展自我革命的拳腳（例如執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分離自立）。但是，現(xiàn)行體制下最高法院的權(quán)力資源是相當(dāng)有限的， 對地方各級法院的影響也受到多般制約，如果只在力所能及的范圍內(nèi)不斷騰躍，弄不好還會 “一失足成千古恨

21、”， 反而削弱最高法院的威信、調(diào)控手段以及司法權(quán)已有的制衡力量。當(dāng)前， 最高法院其實(shí)應(yīng)該以加強(qiáng)審判系統(tǒng)整體的獨(dú)立性為近期目標(biāo)， 充分把握今年首次實(shí)施全國司法統(tǒng)一考試制 度的時機(jī)，立即將全國審判機(jī)關(guān)的人事權(quán)收回到自己手里，實(shí)現(xiàn)垂直管理（這樣的做法并非十全十美，但在現(xiàn)階 段對于落實(shí)司法獨(dú)立的原則是必要的）。與此同時，把定編工作與新的資格認(rèn)定結(jié)合起來，在嚴(yán)格控制今后法官 職稱授予的規(guī)模和質(zhì)量的前提下大幅度提高其待遇。 由于財(cái)政制度不可能立即改觀， 最高法院應(yīng)該在下一年度向 第十屆全國人民代表大會和國務(wù)院爭取中央預(yù)算中的司法專項(xiàng)撥款并作為調(diào)劑手段直接控制之， 以增強(qiáng)地方法院 在司法行政方面對最高法院的

22、向心力、保證改革的舉措都能落到實(shí)處。為了盡快打破司法地方保護(hù)主義的壁壘， 最高法院還不妨考慮精簡自身的人員編制，與此同時設(shè)置跨越行政區(qū)劃的分院或者直屬的巡回法院作為上告機(jī) 構(gòu)， 在限制性的一定條件下與中級、 高級法院平行或者共同受理二審案件并酌情調(diào)整管轄權(quán)和決定審判主體， 也 不妨為上告機(jī)構(gòu)另行設(shè)立對變更之訴進(jìn)行覆審（ reversal）的程序。這樣做的好處是，不僅可以擴(kuò)大當(dāng)事人選擇 的余地，而且還能通過交叉進(jìn)行 “下凡人事 ”和 “選拔人事 ”的做法從上到下逐層改善法官素質(zhì)。然而，上述迫切舉 措也都牽扯到國家權(quán)力結(jié)構(gòu)改造問題，審判機(jī)關(guān)本身還是鞭長莫及的，需要綜合性決策機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌安排 。由此可

23、見，司法改革的確已經(jīng)把政治體制改革的課題提上了議事日程。改造政體未必引起社會動蕩 對于政治體制改革明確持反對意見者倒不多， 只是人們大都要求在絕對確保社會穩(wěn)定的前提下設(shè)計(jì)萬無一失的可 操作性方案。 但這實(shí)在是過分的奢望， 也有可能就是無限拖延改革的巧妙借口。 因?yàn)檎胃母锷婕皺?quán)力再分配和 利益關(guān)系的重組， 不同勢力的競爭和沖突在所難免， 問題僅僅在于如何控制其程度和范圍。 何況在經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng) 丕變、 新興階層已經(jīng)坐大的當(dāng)今中國， 舊體制原樣不變也仍然無法回避沖突， 而政治改革的目標(biāo)就是要通過新的 制度安排來適當(dāng)處理新的社會沖突。不過，如果把后一種認(rèn)識推到極端，認(rèn)為自 1990 年代后期起利益均

24、沾、歡喜皆有的改革模式已經(jīng)終結(jié)，今后的 任何改革都必然要引起社會的動蕩， 這種主張同樣難以認(rèn)同。 盡管國內(nèi)的分利集團(tuán)已經(jīng)達(dá)成了安定的均衡， 但只 要不回到鎖國狀態(tài)，新的不均衡就必然會產(chǎn)生。因此，談改革的前途不能脫離對外開放的環(huán)境 ?？梢哉f，在開 放的動態(tài)當(dāng)中，國內(nèi)精英階層試圖以改革終結(jié)換取社會穩(wěn)定的那種想法無異于 “刻舟求劍 ”。 政治改革其實(shí)不等于一場零和游戲（zero-sum game），也不是非采取休克療法不可，更不至于動輒招致亡黨亡國。特別是在制度演變到民意表達(dá)渠道豐富多樣和暢通無阻的場合， 公共選擇的正當(dāng)程序可以為改革提供合法性 保障，使任何過激行為都成為多余，社會動蕩反倒難以出現(xiàn)。

25、那么， 現(xiàn)階段中國政治改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容如何？在我看來，不外乎回應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革引起社會結(jié)構(gòu)多元化、 自由化之后的客觀需求， 接過最高人民法院在 2001 年 8月 13 日司法解釋中已經(jīng)提出的課題， 對立法權(quán)與司法權(quán)關(guān)系進(jìn)行重 新組合 使立法權(quán)真正符合民主政治的標(biāo)準(zhǔn)， 以加強(qiáng)國家權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)； 使司法權(quán)真正符合獨(dú)立審判的標(biāo) 準(zhǔn)，以加強(qiáng)個人權(quán)利的制度性保障。這樣的作業(yè)勢必進(jìn)一步促成對政體的全面而根本性的改造（否則，期盼的結(jié) 構(gòu)就有可能變質(zhì)為欺瞞的陷井），但仍然可以在一定程度上繼續(xù)采取漸進(jìn)路線。 這樣的政治改革怎樣才能啟動？鑒于特殊國情和當(dāng)前這個精英階層的功利主義傾向，可以考慮首先 從增益游戲 （ p

26、lus-sum game）開始，在權(quán)力周邊而不是權(quán)力中樞鋪開；不妨參考“經(jīng)濟(jì)特區(qū) ”的做法，限于一定領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行全新的制度安排試驗(yàn)， 并使之成為進(jìn)一步整體性政治改革的驅(qū)動裝置 。根據(jù)上述思路， 在維持全國人民代表大會 作為人民主權(quán)象征的前提條件下， 現(xiàn)在可以著手的改革部署有兩項(xiàng) 第一、把被譏諷為 “政治花瓶 ”的全國政協(xié)轉(zhuǎn) 變成與全國人大常委會并列的立法審議機(jī)關(guān)， 進(jìn)而改造成孕育代議制的溫床。 第二、 設(shè)立憲政委員會對法律規(guī)范 的合憲性進(jìn)行司法審查， 在立法權(quán)與司法權(quán)之間締造出相互制衡的關(guān)系。 在邊緣地帶進(jìn)行的這些增益性改革都不 會對現(xiàn)有的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)造成巨大沖擊， 施行起來也比較容易， 如果獲

27、得成功則可以為一系列后續(xù)改革提供支點(diǎn) 和參照物，如果失敗也無礙大局，更不至于誘發(fā)什么社會動蕩。按照現(xiàn)行體制， 國家立法權(quán)是由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使的。 在人民主權(quán)的話語中， 全國人大享有 無限的、 絕對的權(quán)力， 但人民代表的產(chǎn)生卻不取決于直接面向人民的競選活動， 全國人民代表的間接選舉程序與 基層人民代表的直接選舉程序之間不存在層層遞進(jìn)、 環(huán)環(huán)相扣的承接次序， 代表與選民之間也不存在制度化的聯(lián) 系紐帶。因此，立法權(quán)的民主化本來似乎應(yīng)該體現(xiàn)在人民代表選舉制度的變更上。然而，全國人大是最高國家權(quán) 力機(jī)關(guān)和根本的政治制度， 其改革牽一發(fā)而動全身， 不能不采取極其慎重的態(tài)度。 如果從處于國

28、家體制邊緣的全 國政協(xié)開始推行立法權(quán)的民主化， 那么現(xiàn)階段對全國人大常委會的日?；顒臃绞綍簳r不必進(jìn)行什么改動， 有助于 政治過渡期間的社會穩(wěn)定以及權(quán)力運(yùn)作不間斷。 而僅僅加強(qiáng)全國政協(xié)的功能和權(quán)限， 基本上屬于增益游戲的范疇， 在改革起步階段比較容易得到廣泛的理解和接受。政協(xié)改革的方向是把一個貴族院化了的協(xié)約性立憲機(jī)構(gòu)改造成類似眾議院那樣的日常性民意表達(dá)機(jī)構(gòu)， 把政協(xié)委 員重新定位為不同利益集團(tuán)和政治勢力的代表，容許或者迫使他們開始以職業(yè)政治家的身分進(jìn)行參政論政活動， 在提出政策建議和制定法律方面發(fā)揮越來越大的實(shí)質(zhì)性作用 。也不妨在一定期間內(nèi)把政協(xié)的審議功能主要集中在 政治改革設(shè)計(jì)方案以及各種涉

29、及公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系調(diào)整的法律草案方面。 在某種意義上可以說， 這是有目的地回 歸到 1940 年代政治協(xié)商會議的初衷。改造后的全國政協(xié)論壇應(yīng)該逐步容許更加充分的言論自由和政見競爭，但 最終決定權(quán)在一定期間內(nèi)仍然由全國人民代表大會保留。鑒于人員構(gòu)成、制度性變遷的路徑依存等因素的影響， 相信在政協(xié)進(jìn)行的決策辯論將更具備理性， 更帶有妥協(xié)藝術(shù)的色彩， 也更有利于培養(yǎng)出議會政治所需要的那種 “忠 誠的反對黨 ”。在立法權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系上，全國政協(xié)的改造應(yīng)該也有可能試行煥然一新的制度模式，至少要廢 止最高法院向政治代議機(jī)構(gòu)報(bào)告工作、接受監(jiān)督之類的現(xiàn)行做法。在此基礎(chǔ)上應(yīng)逐步導(dǎo)入通過競選活動遞補(bǔ)缺額政協(xié)委員

30、的方式。 按照新的選舉方式經(jīng)過幾輪增選之后， 政協(xié)委員 的構(gòu)成和性質(zhì)就會發(fā)生徹底變化。 待條件成熟之后， 所有政協(xié)委員都作為職業(yè)政治家由直接選舉或者逐層遞進(jìn)式 的間接選舉的方式產(chǎn)生， 具有絕對優(yōu)勢的中國共產(chǎn)黨也與其他黨派一同參加競選， 并按照各自的選區(qū)與選民建立 明確的負(fù)責(zé)關(guān)系。順便指出，如果沒有這樣的環(huán)境變化相配合， 2001 年 7 月 1 日啟動的中共黨內(nèi)改革是難以為 繼的。 在這個過程中， 由政協(xié)造成的合法性競爭的壓力將促使全國人大常委會以及其他政府機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)的自我 調(diào)整和變革，一場以小運(yùn)大的漸進(jìn)式政體重構(gòu)運(yùn)動就會逐步展開。 如果全國政協(xié)的改革順利進(jìn)行并取得了初步成功， 就可以把立法

31、權(quán)的重心轉(zhuǎn)移過來， 與此同時， 提高全國人大常 委會改革的速度和力度， 使之轉(zhuǎn)變成具有廣泛代表性的類似參議院那樣的機(jī)構(gòu)。 在適當(dāng)?shù)臅r候， 全國政協(xié)和全國 人大常委會都可以根據(jù)新的客觀狀況各自改變名稱以及法律定位。另外，由于司法改革的實(shí)踐已經(jīng)深入到 “憲法 進(jìn)訴訟 ”的層面， 離 “憲法訴訟 ”以及在此基礎(chǔ)上的司法審查只有一步之遙，所以導(dǎo)入合憲性審查制是順理成章的。如果能夠盡早設(shè)置憲政委員會，司法改革就可以突破瓶頸，邁進(jìn)一個嶄新的階段。 只要先政協(xié)后人大的代議制機(jī)構(gòu)改革有可能實(shí)現(xiàn)， 那么最高人民法院就可以推動建立一個與全國人大常委會、 全 國政協(xié)勢均力敵的憲政委員會。 這個憲政委員會在初期將統(tǒng)一

32、行使原來規(guī)定由全國人大享有的改變或撤消其常務(wù) 委員會的決定的權(quán)限、 由全國人大常委會享有的直接撤消行政法規(guī)和地方法規(guī)以及進(jìn)行憲法解釋和立法解釋的權(quán) 限、由最高人民法院享有的在撤消已經(jīng)生效的法院判決方面的最終決定權(quán)等等， 僅對全國人民代表大會以及憲法 直接負(fù)責(zé)。 憲政委員會原則上只能審查全國人大常委會制定的法律及其他低階的法律性規(guī)范 （包括行政法規(guī)、 地 方法規(guī)、自治條例、司法解釋以及各種規(guī)章在內(nèi)），而無權(quán)審查由全國人民代表大會自身制定的基本性法律是否 合憲的問題， 但可以通過向全國人大會議提出法律修改建議案以及解釋憲法和法律的方式進(jìn)行補(bǔ)救。 在憲政委員 會正式成立之前， 最高法院審判委員會也不

33、妨逐步開始受理憲法訴訟， 并在一定范圍內(nèi) （例如僅限于行政法規(guī)和 地方法規(guī)）從事合憲性審查，積累經(jīng)驗(yàn)和培養(yǎng)人才。待條件成熟之后，憲政委員會將接替審理憲法訴訟的職能， 逐步增強(qiáng)自身的司法性質(zhì)。等現(xiàn)有的全國人大常委會和全國政協(xié)演化成為議會兩院，并且重新制憲之后，再把憲政委員會改造成憲法法院。 它必須獨(dú)立于任何國家機(jī)關(guān)和組織 無論是全國人大常委會、全國政協(xié)的后身還是國家主席，只對憲法負(fù)責(zé)。 憲法大法官們按照憲法規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)σ磺幸呀?jīng)生效的基本性法律、 一般法律、 決議、行政法規(guī)、 地方法規(guī)、 自治條例、 司法解釋以及各種規(guī)章制度進(jìn)行抽象性審查并能夠直接否定違憲規(guī)范的效力， 也可以批準(zhǔn)并宣告已經(jīng) 生效的法院判決的撤消。 除有關(guān)的國家機(jī)關(guān)外， 任何公民也都可以經(jīng)由普通的法院向憲法法院提起憲法訴訟， 在 特殊情況下憲法法院還可以直接受理已經(jīng)窮盡一切其他司法性救濟(jì)手段的個人所提出的控訴或申訴 人權(quán)訴 訟。上述政治體制轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)方案不具備現(xiàn)實(shí)可行性嗎？會導(dǎo)致社會動蕩嗎？我以為回答都是否定的。 解決問題的關(guān) 鍵在于有沒有充分的統(tǒng)治理性、 改革意愿以及決斷力。