淺談地方部門預(yù)算改革的編制方法

1、淺談地方部門預(yù)算改革的編制方法摘要伴隨著中央預(yù)算編制改革的步伐,地方在這方面的改革也同時(shí)開始啟動(dòng),并很快獲得了較好的效果。本文闡述了地方部門預(yù)算改革的進(jìn)展情況,分析了地方部門預(yù)算編制中存在的困難與問題,提出了地方部門預(yù)算編制改革的措施,對(duì)進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)地方部門預(yù)算編制方法,進(jìn)步預(yù)算編制程度起到了良好的促進(jìn)作用。關(guān)鍵詞地方部門預(yù)算編制管理一、地方部門預(yù)算編制進(jìn)展情況2000年4月,為總結(jié)交流各地預(yù)算改革經(jīng)歷,進(jìn)步對(duì)預(yù)算編制改革重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí),進(jìn)一步明確預(yù)算改革的根本方針、根本內(nèi)容和根本方法,財(cái)政部在河北省召開了全國預(yù)算編制改革座談會(huì)。這次會(huì)議以后,全國各級(jí)地方財(cái)政系統(tǒng)積極借鑒中央和試點(diǎn)省份部門

2、預(yù)算編制的經(jīng)歷做法,結(jié)合本地實(shí)際,不斷研究,使地方財(cái)政預(yù)算編制改革的步伐明顯加快,出現(xiàn)了全面啟動(dòng)、穩(wěn)步推進(jìn)、不斷深化的良好場(chǎng)面,各地在部門預(yù)算編制改革方面獲得了明顯的成效。截止到2002年,全國36個(gè)盛自治區(qū)、直轄市和方案單列市本級(jí)財(cái)政都已全部實(shí)行部門預(yù)算。實(shí)行部門預(yù)算或正在進(jìn)展試點(diǎn)的地(市)級(jí)財(cái)政共269個(gè),占地級(jí)區(qū)劃數(shù)的81%。其中,183個(gè)地(市)本級(jí)財(cái)政已實(shí)行部門預(yù)算,86個(gè)地(市)本級(jí)財(cái)政正在進(jìn)展部門預(yù)算試點(diǎn);實(shí)行部門預(yù)算或正在實(shí)行部門預(yù)算的試點(diǎn)的縣(市、縣級(jí)區(qū))本級(jí)財(cái)政已實(shí)行部門預(yù)算,267個(gè)縣(市、縣級(jí)區(qū))本級(jí)財(cái)政正在進(jìn)展部門預(yù)算試點(diǎn)。二、關(guān)于地方部門預(yù)算編制的存在的問題當(dāng)然,與

3、各項(xiàng)重大的改革措施一樣,各地在施行預(yù)算編制改革的過程中也不可能一蹴而就,出現(xiàn)了一些困難和問題,集中的反映在以下幾個(gè)方面:1.預(yù)算編制周期過短,工作量大,制約了預(yù)算編制的科學(xué)性按照?預(yù)算法?的規(guī)定,從國務(wù)院下達(dá)預(yù)算草案指示到次年全國人大審議批準(zhǔn),預(yù)算編制只有4個(gè)月時(shí)間,各地預(yù)算編制部門普遍感到預(yù)算編制時(shí)間過短,工作量大,沒有充分時(shí)間對(duì)預(yù)算工程進(jìn)展周密的論證。2.一些部門的既得利益,影響了編制部門預(yù)算的積極性。在傳統(tǒng)的單一功能預(yù)算編制方式下,從中央到地方,主管部門具有二次預(yù)算的分配權(quán)。實(shí)行部門預(yù)算后,預(yù)算由下級(jí)單位自己編制,主管部門不再代編,失去了二次分配的權(quán)利。另外,過去為了管理的方便曾將部分財(cái)

4、政性資金作為預(yù)算外資金,未納入預(yù)算進(jìn)展統(tǒng)一管理,使地方上很多部門在資金使用上擁有較大的自主權(quán)。此次預(yù)算編制改革,觸及了一些部門的既得利益,使原來支出本錢較高的部門,經(jīng)費(fèi)下降幅度較大。3.經(jīng)費(fèi)缺乏科學(xué)統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn),需進(jìn)一步完善。在各地的理論中,對(duì)人員、公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)的制定普遍感到很困難,原因是:一方面,各地綜合財(cái)力程度難預(yù)測(cè),特別是非稅收人不確定,對(duì)支出標(biāo)準(zhǔn)的制定產(chǎn)生影響。另一方面,公共資源配置和日常辦公耗用缺乏科學(xué)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),造成同樣性質(zhì)的單位,經(jīng)費(fèi)程度上下不一,有的可以滿足需要,有的卻相差甚遠(yuǎn)。因此,如何在今后的改革中加以創(chuàng)新、完善,是各級(jí)財(cái)政部門必須認(rèn)識(shí)研究的問題。4.工程支出預(yù)算編制

5、和施行缺乏經(jīng)歷,操作存在一定的難度。如今,各地在推行預(yù)算編制改革時(shí),財(cái)政和工程主管部門管理的角度發(fā)生了變化,財(cái)政不僅要審核細(xì)編的預(yù)算而且要審核詳細(xì)的工程。這樣一來,由于經(jīng)歷缺乏,且缺乏一定的操作程序,各地財(cái)政部門在工程支出管理方面存在諸多困難:(1)按照部門預(yù)算改革的要求,各部門應(yīng)建立工程庫,在工程支出預(yù)算中依輕重緩急進(jìn)展安排,但由于不同工程之間缺乏可比性,各部門普遍感到在排序上有一定難度。從各地反映的情況看,目前列入預(yù)算編制的“工程是一個(gè)大雜燴,小至?xí)h和修繕,大至事業(yè)支出、公共工程工程和各種專項(xiàng)撥款都屬于這一范圍。而且,不同支出工程的目的不同,所表達(dá)的政府職能和效率的方式也不同。因此,不同

6、工程間橫向比較是困難的。為解決這一問題,部分省市借鑒中央財(cái)政的經(jīng)歷,也設(shè)計(jì)了針對(duì)工程投資的申報(bào)、評(píng)審等一系列表格,同財(cái)政部下發(fā)的部門預(yù)算編制表格一并使用,并出臺(tái)了相應(yīng)的管理方法,可以說做了大量的根底性工作。但不同工程之間如何設(shè)計(jì)合理的工程排隊(duì)規(guī)那么,做到公正、透明仍是一大難題。(2)在參與工程管理方面,各地財(cái)政部要做的是如何在編制工程預(yù)算之初,就工程投資的評(píng)價(jià)和績(jī)效考核采取實(shí)在可行的方法。目前來看,各地財(cái)政部門對(duì)這方面的管理缺少實(shí)在可行的方法。究其原因,一是沒有建立起獨(dú)立于財(cái)政和部門之外的、公正、自律性高的工程可行性評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu),無法對(duì)各部門上報(bào)的工程有一個(gè)全面的評(píng)價(jià),使得工程上報(bào)、審核時(shí)隨意性很

7、大,主觀因素較多。二是沒有完善的財(cái)政資金績(jī)效考核指標(biāo),對(duì)跨年度、階段性的工程預(yù)算,不能根據(jù)指標(biāo)考核提出改進(jìn)措施,這在某種意義上失去了財(cái)政監(jiān)視的作用。三、地方部門預(yù)算編制改革的措施按照財(cái)政部關(guān)于深化財(cái)政預(yù)算管理體制改革的總體部署和要求,各地認(rèn)真遵循預(yù)算改革的根本方法和原那么,勇于探究,大膽理論,已初步建立了一個(gè)以部門預(yù)算為主體的公平、公正、科學(xué)的部門預(yù)算編制體系。1.建立專職機(jī)構(gòu),在組織形式上保證預(yù)算編制改革的順利進(jìn)展建立職能專一、高效、健全的預(yù)算編制組織機(jī)構(gòu)是編好部門預(yù)算的關(guān)鍵,也是各地財(cái)政系統(tǒng)進(jìn)展機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)方向。隨著各地機(jī)構(gòu)改革的大規(guī)模展開,包括盛市(地)、縣(市)的財(cái)政系統(tǒng)積極參照財(cái)政

8、部機(jī)構(gòu)改革的形式,剝離了以前綜合業(yè)務(wù)過多的預(yù)算部門的部分職能,重新對(duì)財(cái)政內(nèi)部各機(jī)構(gòu)涉及預(yù)算職責(zé)的部分進(jìn)展了調(diào)整,相對(duì)集中到新設(shè)立的預(yù)算部門,從而保證了部門預(yù)算編制的權(quán)威性和獨(dú)立性。2.摸清家底,統(tǒng)配資源,科學(xué)合理地安排公共支出在部門預(yù)算形式中,公共支出被分解為“根本支出和“工程支出,它們是編制預(yù)算的核心。為了科學(xué)合理的編制這兩項(xiàng)支出,財(cái)政部門必須清楚各部門的“家底,即收入來源、人員和資產(chǎn)情況。為此,各地普遍采用下發(fā)統(tǒng)計(jì)表格統(tǒng)計(jì)人員和資產(chǎn)結(jié)存情況;通過會(huì)計(jì)報(bào)表和采取其他措施摸清部門預(yù)算內(nèi)、外資金及其它資金來源渠道;徹底清理專項(xiàng)資金;建立以計(jì)算機(jī)儲(chǔ)存、應(yīng)用為主的根底資料和信息數(shù)據(jù)庫等形式,較好的解

9、決了財(cái)政部門編制和審核部門預(yù)算時(shí)根底資料缺乏的難題。在詳細(xì)編制部門預(yù)算的過程中,為貫徹“一要吃飯,二要建立和“有所為,有所不為的方針,各地按照建立公共財(cái)政體系和部門預(yù)算編制的原那么,大力調(diào)整和優(yōu)化支出構(gòu)造,清理壓縮一般支出,集中財(cái)力優(yōu)先保人員工資、保機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和政府確定的重點(diǎn)工程建立資金。要做好這一點(diǎn),首先要保障各部門根本支出的合理需要,以維持行政事業(yè)單位日常工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。根本支出的內(nèi)容包括人員支出和公用支出兩部分,編制的核心是制定公正、透明的定員定額標(biāo)準(zhǔn),它涉及到人、物和工作任務(wù)。各地在開展這項(xiàng)工作時(shí),參照中央財(cái)政的經(jīng)歷,既根據(jù)國家方針政策和財(cái)政制度的有關(guān)規(guī)定,又考慮了實(shí)際支出因素的變化

10、。對(duì)人員經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)的制定,嚴(yán)格按照國家工資制度和有關(guān)政策規(guī)定的開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)核定;日常公用經(jīng)費(fèi)額標(biāo)準(zhǔn)的制定,一般以文件規(guī)定為準(zhǔn),沒有文件規(guī)定的,按照試行方法的有關(guān)規(guī)定核定。其次,做好工程支出預(yù)算的編制工作。工程支出預(yù)算是部門預(yù)算的一個(gè)重要組成部分,它包括根本建立工程支出、行政事業(yè)性工程支出和其他工程支出三類。由于工程預(yù)算是部門預(yù)算編審的難點(diǎn),資金占用量大,因此各地對(duì)此項(xiàng)資金的安排非常重視。一方面要求各基層部門提早開展工程的論證、研究和方案編制工作,對(duì)工程的初癬可行性研究嚴(yán)格把關(guān),并積極探究建立工程庫,把備選工程納入工程庫管理。另一方面,通過制定工程預(yù)算管理方法,明確工程的申報(bào)、審查程序和

11、不同部門對(duì)工程的管理權(quán)限、職能,逐步進(jìn)步工程評(píng)審論證機(jī)構(gòu)的評(píng)審才能,確保工程預(yù)算的科學(xué)、可行。3.改進(jìn)預(yù)算編制,推行科學(xué)的預(yù)算編制方法在預(yù)算編制中取消“基數(shù)加增長(zhǎng)的方法,實(shí)行“零基預(yù)算,是本次預(yù)算編制改革的重點(diǎn)和打破。在收入方面,各地運(yùn)用“標(biāo)準(zhǔn)收入測(cè)算法編制收入預(yù)算。-在支出方面,各地根本上都在嚴(yán)格界定財(cái)政供給的范圍上下功夫。其特點(diǎn)是根據(jù)部門的職能和任務(wù)要求以及現(xiàn)有公共資源的配置情況,將各預(yù)算單位進(jìn)展分檔,分別確定支出定額。在此根底上,逐項(xiàng)重新確定支出需要,按照有保有壓、確保重點(diǎn)的原那么,分別輕重緩急,統(tǒng)籌安排。在這方面,各地探究出不少的經(jīng)歷。以上海市為例,上海是試行“零基預(yù)算較早的直轄市,為

12、改變“一年預(yù)算,預(yù)算一年的被動(dòng)場(chǎng)面,他們采取的作法是:人員經(jīng)費(fèi)按實(shí)際,公用經(jīng)費(fèi)按定額,專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按方案,部門預(yù)算一次核定,支出控制按總額,資金撥款按進(jìn)度,即納入財(cái)政供給范圍的行政、事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)分為三類,第一類是人員經(jīng)費(fèi),嚴(yán)格按照單位在編實(shí)際職工數(shù)和國家、地方規(guī)定的工資標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定,對(duì)不屬于財(cái)政負(fù)擔(dān)的人員和工程加以清理,使各預(yù)算單位的人員經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一執(zhí)行國家和地方政策;第二類是公用經(jīng)費(fèi),根據(jù)全市此類經(jīng)費(fèi)的平均程度制定根本定額,對(duì)一些日常經(jīng)費(fèi)開支較大的部門,視財(cái)力情況適時(shí)調(diào)整;第三類是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),按照需要與可能的原那么安排。4.在預(yù)算編制內(nèi)容上進(jìn)展創(chuàng)新,實(shí)行以部門預(yù)算為根底的綜合財(cái)政預(yù)算形式統(tǒng)一

13、編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排單位預(yù)算內(nèi)外資金和其他財(cái)力,推行綜合預(yù)算,是地方財(cái)政部門預(yù)算改革的根本內(nèi)容。各地努力做到預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排、綜合平衡,改變以往財(cái)政資金按性質(zhì)歸口管理的做法,將各類不同性質(zhì)的財(cái)政資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門,同時(shí)將部門所有的各項(xiàng)資金,包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款,財(cái)政專戶核撥資金和其他收入統(tǒng)一作為部門和單位的預(yù)算收入,統(tǒng)一由財(cái)政核定支出需求。5.操作程序上實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期管理部門預(yù)算編制的時(shí)間應(yīng)該提倡實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理。所謂“標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算,就是將一個(gè)預(yù)算周期定為30個(gè)月,并從時(shí)間序列上劃分為三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)階段,即“預(yù)算編制階段、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段、“決算階段。提早預(yù)算編制的起草工作和

14、延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間,是進(jìn)步預(yù)算的科學(xué)性、增加預(yù)算效用的根底,可以在很大程度上進(jìn)步政府預(yù)算應(yīng)有的法律約束作用、方案指導(dǎo)作用和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用。正基于此認(rèn)識(shí),為了給細(xì)化預(yù)算編制、進(jìn)步預(yù)算編制的科學(xué)合理性提供充足的時(shí)間,各地大都按照中央部門預(yù)算改革的方法,提早著手編制預(yù)算。在詳細(xì)編制過程中,在已經(jīng)施行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算的地方,一般是從預(yù)算編制階段開始的,即從每年年初著手,在對(duì)上一年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)展分析總結(jié)和績(jī)效評(píng)價(jià)的根底上,結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況,測(cè)算下一年度預(yù)算收支規(guī)模和增長(zhǎng)速度,據(jù)此編制下一年度本級(jí)預(yù)算草案。通過“兩上兩下匯總各部門預(yù)算,形本錢地區(qū)總預(yù)算草案,并按規(guī)定程序報(bào)批,期限為12個(gè)月。其

15、次,從每年年初開始,進(jìn)入預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段。主要是組織執(zhí)行預(yù)算,分析預(yù)算執(zhí)行情況,辦理預(yù)算調(diào)整變更手續(xù),期限約為12個(gè)月。第三階段即決算階段。從第三年年初開始,組織編制本級(jí)決算草案,匯總下一級(jí)決算,形本錢省或地區(qū)總決算草案,并按規(guī)定程序報(bào)批,在決算的根底上,對(duì)該預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)展分析、總結(jié)和績(jī)效評(píng)價(jià),作為下一年度預(yù)算的根據(jù),期限為6個(gè)月。實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期制度,使預(yù)算的時(shí)間從傳統(tǒng)的34個(gè)月,延長(zhǎng)至12個(gè)月,這就為細(xì)化預(yù)算編制,進(jìn)步預(yù)算編制的科學(xué)性,提供了較充足的時(shí)間。6.細(xì)化預(yù)算編制,強(qiáng)化預(yù)算管理各地部門預(yù)算根本上細(xì)化到基層預(yù)算單位,預(yù)算科目細(xì)化到類、款、項(xiàng)、目,工程支出細(xì)化到詳細(xì)事項(xiàng)。按此編制的部門預(yù)算,全面反映人員支出、公用支