邁向2049的我國醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革戰(zhàn)略研究

1、目錄 HYPERLINK l _bookmark0 一、邁向 2049 年的中國亟待加快醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革 2 HYPERLINK l _bookmark1 （一）十九大報告提出永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，加快醫(yī)療衛(wèi)生 HYPERLINK l _bookmark1 體制機制改革勢在必行 2 HYPERLINK l _bookmark2 中央高度重視醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革 2 HYPERLINK l _bookmark3 國家發(fā)布多項“健康中國”的遠景規(guī)劃 3 HYPERLINK l _bookmark4 醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的重要基礎(chǔ) 3 HYPERLI

2、NK l _bookmark5 （二）居民“看病難、看病貴”仍然突出，公共衛(wèi)生服務(wù)存在明顯短板，醫(yī)患矛盾愈 HYPERLINK l _bookmark5 演愈烈，推動醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革刻不容緩 4 HYPERLINK l _bookmark6 醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)有待健全 4 HYPERLINK l _bookmark7 公共衛(wèi)生服務(wù)短板有待補齊 5 HYPERLINK l _bookmark8 分級診療體系有待重塑 7 HYPERLINK l _bookmark9 現(xiàn)代醫(yī)院管理制度有待完善 7 HYPERLINK l _bookmark10 民營醫(yī)療機構(gòu)經(jīng)營環(huán)境有待優(yōu)化 8 HYPERLINK

3、 l _bookmark11 藥品供應(yīng)保障體系有待改進 8 HYPERLINK l _bookmark12 多層次全面醫(yī)保體系有待建立 9 HYPERLINK l _bookmark13 “互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”應(yīng)用有待推廣 9 HYPERLINK l _bookmark14 （三）我國人均 GDP 已超過 1 萬美元，建立高質(zhì)量的醫(yī)療體系成為經(jīng)濟發(fā)展成果 HYPERLINK l _bookmark14 惠及廣大群眾的當務(wù)之急 10 HYPERLINK l _bookmark15 經(jīng)濟中高速增長為建立高質(zhì)量醫(yī)療體系奠定堅實基礎(chǔ) 10 HYPERLINK l _bookmark16 消費結(jié)構(gòu)升級為建

4、立高質(zhì)量醫(yī)療體系創(chuàng)造廣闊空間 10 HYPERLINK l _bookmark17 醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)行業(yè)發(fā)展為經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變提供充足動能 11 HYPERLINK l _bookmark18 科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新為建立高質(zhì)量醫(yī)療體系提供有力支撐 11 HYPERLINK l _bookmark19 二、我國醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革的發(fā)展歷程 11 HYPERLINK l _bookmark20 （一）古代-1840 年：權(quán)貴階層壟斷醫(yī)療資源，民間郎中成為百姓就醫(yī)的主要渠道 HYPERLINK l _bookmark20 .12 HYPERLINK l _bookmark21 （二）1840-1948 年：教

5、會醫(yī)療事業(yè)興起 13 HYPERLINK l _bookmark22 （三）1949-1977 年：建國后醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展 14 HYPERLINK l _bookmark23 （四）1978-1984 年：醫(yī)療領(lǐng)域改革孕育期 17 HYPERLINK l _bookmark24 （五）1985-1991 年：醫(yī)療領(lǐng)域全面改革正式啟動 17 HYPERLINK l _bookmark25 （六）1992-2003 年：醫(yī)療改革向“市場化”探索和推廣 18 HYPERLINK l _bookmark26 （七）2003-2008 年：醫(yī)療改革向公益性回歸 19 HYPERLINK l _bo

6、okmark27 （八）2009 年至今：新醫(yī)改全面啟動 20 HYPERLINK l _bookmark28 三、醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革的國際經(jīng)驗借鑒與啟示 21 HYPERLINK l _bookmark29 （一）美國：高度市場化的商業(yè)醫(yī)療保險體系 22 HYPERLINK l _bookmark30 （二）英國：堅持公平普惠的國家衛(wèi)生服務(wù)體系 26 HYPERLINK l _bookmark31 （三）德國：同舟共濟與競爭高效相得益彰 32 HYPERLINK l _bookmark32 （四）丹麥：北歐國家高福利制度下的全民醫(yī)療體系 38 HYPERLINK l _bookmark32

7、 （五）日本：控制醫(yī)療費用以提升醫(yī)療績效 43 HYPERLINK l _bookmark33 （六）韓國：立法先行的全民醫(yī)療保障 48 HYPERLINK l _bookmark34 （七）新加坡：強制儲蓄型醫(yī)療保險制度 53 HYPERLINK l _bookmark35 （八）中國香港：公立醫(yī)療為主、私立醫(yī)療為輔的二元醫(yī)療體系 58 HYPERLINK l _bookmark36 （九）中國臺灣：覆蓋全民強制投保的社會保險制度 63 HYPERLINK l _bookmark37 （十）借鑒與啟示 68 HYPERLINK l _bookmark38 四、我國部分地方政府推進醫(yī)療衛(wèi)生體制

8、機制改革正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn) HYPERLINK l _bookmark38 .70 HYPERLINK l _bookmark39 （一）成功經(jīng)驗：三明醫(yī)療模式 70 HYPERLINK l _bookmark40 改革動因 70 HYPERLINK l _bookmark41 歷史沿革 71 HYPERLINK l _bookmark42 關(guān)鍵舉措 72 HYPERLINK l _bookmark43 改革后主要成效 77 HYPERLINK l _bookmark44 可借鑒的經(jīng)驗 80 HYPERLINK l _bookmark45 （二）吸取教訓(xùn)：宿遷醫(yī)療模式 82 HYPERLIN

9、K l _bookmark46 改革時代背景和歷史沿革 83 HYPERLINK l _bookmark47 關(guān)鍵舉措 85 HYPERLINK l _bookmark48 改革后主要成效 87 HYPERLINK l _bookmark49 改革后面臨的問題 90 HYPERLINK l _bookmark50 需吸取的教訓(xùn) 94 HYPERLINK l _bookmark51 五、我國醫(yī)療衛(wèi)生市場需求空間分析 96 HYPERLINK l _bookmark52 （一）從世界主要經(jīng)濟體比較角度分析，我國醫(yī)療衛(wèi)生市場有較大需求空間 96 HYPERLINK l _bookmark53 （二）

10、從我國省級區(qū)域比較角度分析，中西部醫(yī)療衛(wèi)生市場有較大增長潛力 99 HYPERLINK l _bookmark54 （三）從人口結(jié)構(gòu)、居民收入、城鎮(zhèn)化水平角度分析，放開計劃生育、老齡化將推 HYPERLINK l _bookmark54 動醫(yī)療衛(wèi)生需求高速增長 102 HYPERLINK l _bookmark55 老齡化趨勢明顯加速，醫(yī)療需求明顯擴張 102 HYPERLINK l _bookmark56 計劃生育政策放開，兒童醫(yī)療短板明顯 105 HYPERLINK l _bookmark57 人均收入提高，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療消費占比提升 108 HYPERLINK l _bookmark58

11、城鎮(zhèn)化水平不斷提高，醫(yī)療設(shè)施配套激發(fā)市場需求 109 HYPERLINK l _bookmark59 （四）未來我國醫(yī)療衛(wèi)生市場需求空間測算 110 HYPERLINK l _bookmark60 六、我國醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革的戰(zhàn)略愿景及發(fā)展目標 114 HYPERLINK l _bookmark61 （一）戰(zhàn)略愿景 114 HYPERLINK l _bookmark62 政府市場雙到位 115 HYPERLINK l _bookmark63 公立民營雙發(fā)展 115 HYPERLINK l _bookmark64 中醫(yī)西醫(yī)雙融合 116 HYPERLINK l _bookmark65 公平效率

12、雙兼顧 117 HYPERLINK l _bookmark66 醫(yī)生患者雙滿意 117 HYPERLINK l _bookmark67 （二）發(fā)展目標 118 HYPERLINK l _bookmark68 短期目標 118 HYPERLINK l _bookmark69 中期目標 119 HYPERLINK l _bookmark70 長期目標 119 HYPERLINK l _bookmark71 七、政策建議 120 HYPERLINK l _bookmark72 （一）以理順政府市場關(guān)系為核心，完善頂層設(shè)計并統(tǒng)籌推動醫(yī)改政策落地 120 HYPERLINK l _bookmark73

13、推動并完善立法，為醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革提供法制保障 120 HYPERLINK l _bookmark74 補齊公共衛(wèi)生管理短板，形成“防治并重”的發(fā)展模式 121 HYPERLINK l _bookmark75 轉(zhuǎn)變政府職能，建立公平、高效的醫(yī)療服務(wù)體系 123 HYPERLINK l _bookmark76 推動藥品生產(chǎn)流通領(lǐng)域供給側(cè)改革，完善藥品供應(yīng)保障體系 124 HYPERLINK l _bookmark77 多措并舉，加快實現(xiàn)“全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的醫(yī)保體系 125 HYPERLINK l _bookmark78 （二）以民眾共享經(jīng)濟發(fā)展成果為導(dǎo)向，各級政府逐步加大醫(yī)療

14、衛(wèi)生財政投入126 HYPERLINK l _bookmark79 高度重視“社會性基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)，逐步提升醫(yī)療衛(wèi)生財政支出占比 126 HYPERLINK l _bookmark80 實現(xiàn)政府監(jiān)督和體制改革相結(jié)合，確保財政投入帶動效應(yīng) 127 HYPERLINK l _bookmark81 充分發(fā)揮補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、降費用功能，推動財政資金的合理利用 127 HYPERLINK l _bookmark82 （三）以加強覆蓋城鄉(xiāng)、全民的公立醫(yī)療體系建設(shè)為重點，著力改革管理體制機制 HYPERLINK l _bookmark82 .128 HYPERLINK l _bookmark83 推進建立覆

15、蓋城鄉(xiāng)、全民的公立醫(yī)療體系 128 HYPERLINK l _bookmark84 積極推動公立醫(yī)院管理體制改革 129 HYPERLINK l _bookmark85 推進完善現(xiàn)代公立醫(yī)院管理機制 129 HYPERLINK l _bookmark86 （四）以加快對內(nèi)對外開放為抓手，促進多元化、高質(zhì)量、高效率的供需匹配130 HYPERLINK l _bookmark87 1. 加快對內(nèi)開放，積極發(fā)展民營醫(yī)院 131 HYPERLINK l _bookmark88 2. 加快對外開放，積極引入外資醫(yī)院 131 HYPERLINK l _bookmark89 （五）以提升醫(yī)療服務(wù)覆蓋率和便利

16、性為目標，積極布局數(shù)字化互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療 132 HYPERLINK l _bookmark90 完善數(shù)字化服務(wù)流程，提升民眾便利性 132 HYPERLINK l _bookmark91 推進“互聯(lián)網(wǎng)+”在線診療，拓展醫(yī)療服務(wù)空間和內(nèi)涵 132 HYPERLINK l _bookmark92 推進醫(yī)療服務(wù)的數(shù)字化技術(shù)改進，提高服務(wù)質(zhì)量和效率 132 HYPERLINK l _bookmark93 （六）以提高醫(yī)務(wù)人員職業(yè)獲得感為關(guān)鍵，切實保障醫(yī)務(wù)人員合法權(quán)益 133 HYPERLINK l _bookmark94 完善薪酬分配機制，推進醫(yī)務(wù)人員收入合法化、合理化、陽光化 133 HYPERLINK

17、 l _bookmark95 加強權(quán)益保障與宣傳引導(dǎo)，提高醫(yī)務(wù)人員職業(yè)尊嚴 133 HYPERLINK l _bookmark96 （七）以提升患者滿意度為宗旨，設(shè)立醫(yī)療衛(wèi)生消費者權(quán)益保護局 134 HYPERLINK l _bookmark97 （八）以強化醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域國際合作為著力點，踐行構(gòu)建人類命運共同體 134 HYPERLINK l _bookmark98 完善重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的國際合作機制 135 HYPERLINK l _bookmark99 開展多層次、常態(tài)化的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與人才交流 135 HYPERLINK l _bookmark100 強化醫(yī)藥創(chuàng)新研發(fā)國際合作 135

18、 HYPERLINK l _bookmark101 持續(xù)推動中西醫(yī)融合發(fā)展 135附件：1. 1949 年至今我國主要醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革政策匯總 1372. 全球部分國家和我國香港、臺灣地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生體制機制及醫(yī)改相關(guān)經(jīng)驗與啟示 140政府市場雙到位 公立民營雙發(fā)展 醫(yī)生患者雙滿意邁向 2049 的我國醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革戰(zhàn)略研究醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)直接關(guān)系到人民的健康福祉，是滿足人民對美好生活向往的最基礎(chǔ)前提?！耙w現(xiàn)一個社會的善良，各級醫(yī)院就是其面孔；要體現(xiàn)一個社會的良知，讓人民群眾病有所醫(yī)、及時善治，就是其鏡子”3。新中國成立以來，歷屆政府高度重視醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革工作，取得了較為突出的成就。

19、黨的十九大報告指出，“永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展”。當前，我國醫(yī)改工作已涉入“深水區(qū)”，廣大人民群眾“看病貴、看病難”的問題依然較為突出，新冠肺炎疫情暴露出的公共衛(wèi)生短板引發(fā)廣大民眾對現(xiàn)行醫(yī)療衛(wèi)生體制機制弊端的廣泛關(guān)注。如何補齊公共衛(wèi)生服務(wù)短板、破解醫(yī)療運行機制不完善、藥品價格虛高、醫(yī)保體系不夠健全等突出問題，已成醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革的當務(wù)之急。本文運用“長周期+廣視野+定量分析”方法論，堅持問

20、題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向，系統(tǒng)分析了我國當前醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革面臨的深層次問題，分階段梳理了我國醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革的歷史沿革，并在借鑒和吸收國內(nèi)外醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，形成我國醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革的戰(zhàn)略愿景、發(fā)展目標及政策建議。3 引用于秦朔所著春節(jié)，這一課.新浪財經(jīng). HYPERLINK /zl/china/2020-02-02/ /zl/china/2020-02-02/ zl-iimxyqvy9760588.shtml一、邁向 2049 年的中國亟待加快醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革（一）十九大報告提出永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，加快醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革勢在必行中央高度

21、重視醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革黨的十九大報告指出，“永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展”。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)直接關(guān)系到人民的健康福祉，是滿足人民對美好生活向往的最基礎(chǔ)前提。十九大報告強調(diào)要“深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面建立中國特色基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、醫(yī)療保障制度和優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，健全現(xiàn)代醫(yī)院管理制度。加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和全科醫(yī)生隊伍建設(shè)。全面取消以藥養(yǎng)醫(yī)，健全藥品供應(yīng)保障制度。支持社會辦醫(yī)，發(fā)展健康產(chǎn)

22、業(yè)”。國家“十三五”發(fā)展規(guī)劃指出，“深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，堅持預(yù)防為主的方針，建立健全基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，推廣全民健身，提高人民健康水平”。強調(diào)要“實行醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯(lián)動，推進醫(yī)藥分開，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。全面推進公立醫(yī)院綜合改革，堅持公益屬性，破除逐利機制，逐步取消藥品加成，完善公立醫(yī)院補償機制。建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，落實公立醫(yī)院獨立法人地位。完善基本藥物制度，健全藥品供應(yīng)保障機制。鼓勵研究和創(chuàng)制新藥，將已上市創(chuàng)新藥和通過一致性評價的藥品優(yōu)先列入醫(yī)保目錄。鼓勵社會力量興辦健康服務(wù)業(yè)，推進非營利性民營醫(yī)院和公立醫(yī)院同等待遇”。2019 年政府工

23、作報告指出，“繼續(xù)提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保和大病保險保障水平，加強重大疾病防治。抓緊落實和完善跨省異地就醫(yī)直接結(jié)算政策。深化公立醫(yī)院綜合改革。促進社會辦醫(yī)。加快建立遠程醫(yī)療服務(wù)體系，加強基層醫(yī)護人員培養(yǎng)，提升分級診療和家庭醫(yī)生簽約服務(wù)質(zhì)量”。國家發(fā)布多項“健康中國”的遠景規(guī)劃2016 年 10 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)“健康中國 2030”規(guī)劃綱要。文件指出，要“加快建立更加成熟定型的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，維護公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性，有效控制醫(yī)藥費用不合理增長，不斷解決群眾看病就醫(yī)問題。推進政事分開、管辦分開，理順公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與政府的關(guān)系，建立現(xiàn)代公立醫(yī)院管理制度。清晰劃分中央和地方以及地方各級政府

24、醫(yī)藥衛(wèi)生管理事權(quán)，實施屬地化和全行業(yè)管理。推進軍隊醫(yī)院參加城市公立醫(yī)院改革、納入國家分級診療體系工作。健全衛(wèi)生計生全行業(yè)綜合監(jiān)管體系”。2016 年 12 月，國務(wù)院印發(fā)“十三五”深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃，指出要“全力推進衛(wèi)生與健康領(lǐng)域理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新，加快建立符合國情的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，實現(xiàn)發(fā)展方式由以治病為中心向以健康為中心轉(zhuǎn)變，推進醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化。到 2020 年，普遍建立比較完善的公共衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療服務(wù)體系、比較健全的醫(yī)療保障體系、比較規(guī)范的藥品供應(yīng)保障體系和綜合監(jiān)管體系、比較科學(xué)的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)管理體制和運行機制”。2019 年 6 月，國家

25、衛(wèi)生健康委制定了健康中國行動（2019-2030年），圍繞疾病預(yù)防和健康促進兩大核心，提出將開展 15 個重大專項行動，促進以治病為中心向以人民健康為中心轉(zhuǎn)變，努力使群眾不生病、少生病。規(guī)劃到 2022 年，覆蓋經(jīng)濟社會各相關(guān)領(lǐng)域的健康促進政策體系基本建立，全民健康素養(yǎng)水平穩(wěn)步提高。到 2030 年，居民主要健康指標水平進入高收入國家行列，健康公平基本實現(xiàn)。醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的重要基礎(chǔ)自黨的十五大首次提出“兩個一百年”奮斗目標，到黨的十九大清晰擘畫全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的時間表、路線圖。醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革始終是全面建成小康社會，建設(shè)富強、民主、文明、和諧、美

26、麗的社會主義現(xiàn)代化國家的重要內(nèi)容和關(guān)鍵組成部分。2020 年是我國全面建成小康社會的決勝時期，也是建立健全基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、推進健康中國建設(shè)的關(guān)鍵時期。當前，人民生活水平不斷提高，健康需求日益增長，但我國衛(wèi)生資源總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、分布不均衡、供給主體相對單一、基層服務(wù)能力薄弱等問題仍比較突出，維護和促進人民健康的制度體系仍需不斷完善。特別是隨著醫(yī)改進入攻堅期和深水區(qū)，深層次體制機制矛盾的制約作用日益凸顯，利益格局調(diào)整更加復(fù)雜，改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性明顯增強，任務(wù)更為艱巨。此外，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口老齡化進程加快，以及疾病譜變化、生態(tài)環(huán)境和生活方式變化、醫(yī)藥技術(shù)

27、創(chuàng)新等，都對深化醫(yī)改提出了更高要求。面對新的形勢和挑戰(zhàn)，唯有推動醫(yī)改由打好基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向提升質(zhì)量、由形成框架轉(zhuǎn)向制度建設(shè)、由單項突破轉(zhuǎn)向系統(tǒng)集成和綜合推進，用中國式辦法破解醫(yī)改這個世界性難題，為保障人民健康、促進經(jīng)濟社會發(fā)展增添新動力，助力全面建成小康社會。（二）居民“看病難、看病貴”仍然突出，公共衛(wèi)生服務(wù)存在明顯短板，醫(yī)患矛盾愈演愈烈，推動醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革刻不容緩醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)有待健全健全醫(yī)療衛(wèi)生法律體系，加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善與醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)管模式，提高綜合監(jiān)管效率和水平，推進監(jiān)管法制化和規(guī)范化，是推進醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革的重要保障。但當前，醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)和制度建設(shè)仍有待健全

28、。一是中醫(yī)藥法規(guī)、醫(yī)?；鸨O(jiān)管等方面的法律法規(guī)短板仍需補齊；二是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域“放管服”改革遲滯，尚未建立行政事項審批的清單制度，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行政審批制度仍需優(yōu)化；三是多元化的監(jiān)管體系未形成合力，尚未形成政府監(jiān)管主導(dǎo)、第三方廣泛參與、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)自我管理和社會監(jiān)督為補充的多元化監(jiān)管體系；四是在屬地管理中，基層監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)和能力建設(shè)不足，對執(zhí)法人員“雙隨機”抽查、違法違紀“黑名單”等制度執(zhí)行不嚴格。公共衛(wèi)生服務(wù)短板有待補齊公共衛(wèi)生服務(wù)事業(yè)包括疾病預(yù)防、傳染病控制、婦幼保健、精神病防治等，各地成立如疾病預(yù)防控制中心（CDC）、婦幼保健中心、傳染病防治站所、精神衛(wèi)生中心等機構(gòu)，以各級政府的財政

29、及中央專項經(jīng)費等來保障。公共衛(wèi)生服務(wù)事業(yè)是促進基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化的重要內(nèi)容，是深化醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革的重要工作。然而，長期以來受各級政府“重醫(yī)輕防”理念所影響，對公共衛(wèi)生管理重視程度不足，2019 年底新冠肺炎疫情的爆發(fā)，更是暴露了我國在公共衛(wèi)生服務(wù)體系的諸多短板。忽略公共衛(wèi)生的基礎(chǔ)性地位首先，長期以來，我國各級政府對于不產(chǎn)生收益的公共衛(wèi)生服務(wù)財政投入不足，導(dǎo)致公共衛(wèi)生系統(tǒng)基層網(wǎng)絡(luò)薄弱，公共衛(wèi)生系統(tǒng)在技術(shù)、設(shè)備、人才資源等各方面較為落后，基層疾病預(yù)防控制中心、婦幼保健中心、傳染病防治站所、精神衛(wèi)生中心等機構(gòu)以提供公益性服務(wù)為主，未能充分發(fā)揮疾病防控作用；其次，我國科研機構(gòu)針對公共衛(wèi)生

30、的導(dǎo)向性研究不足，缺乏對重大傳染病發(fā)現(xiàn)、防控、治療的長效研究機制，部分研究成果不能對傳染病的快速有效防控起到關(guān)鍵技術(shù)支撐作用；最后，我國對野生動物售賣監(jiān)管乏力，在食品安全、環(huán)境衛(wèi)生、生態(tài)文明建設(shè)存有一定缺陷。公共衛(wèi)生管理專業(yè)性缺乏、運行效率低下首先，我國地方政府干部隊伍在經(jīng)濟建設(shè)方面履歷豐富，但對公共衛(wèi)生管理知識儲備不足、危機意識不強、防控意識不夠，極易造成重大決策失誤，錯過治理窗口期；其次，我國衛(wèi)生行政部門及下屬事業(yè)單位、高校和研究機構(gòu)有大量的公共衛(wèi)生管理專業(yè)人員，但當前體制下，專業(yè)技術(shù)人員的工作和政府的行政管理分離，專業(yè)團隊與相關(guān)政府部門的溝通協(xié)調(diào)機制不夠順暢，導(dǎo)致智囊團的作用未能及時發(fā)揮

31、，在疫情早期防控決策過程中未起到關(guān)鍵助力作用；最后，我國各地醫(yī)療機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)直報工作隊伍專業(yè)知識參差不齊，識別和應(yīng)對重大突發(fā)傳染病能力不足，甚至還存在少數(shù)醫(yī)療機構(gòu)缺乏專門從事傳染病網(wǎng)絡(luò)直報工作人員。基層疾病預(yù)防控制中心、婦幼保健中心激勵機制不夠，優(yōu)秀人才長期不足。突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息披露機制不健全一方面，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息披露法律法規(guī)有待完善，2003 年“非典”疫情后，我國針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理出臺中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法中華人民共和國傳染病防治法突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例中華人民共和國政府信息公開條例等，建立了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息披露制度，但法律法規(guī)仍存有一定缺陷。如突發(fā)事件應(yīng)對

32、法中規(guī)定政府統(tǒng)一、及時發(fā)布突發(fā)事件發(fā)展和處置過程中的信息，“統(tǒng)一”二字為政府壟斷突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息留下隱患，限制了新聞媒體獨立、及時、準確報道突發(fā)公共衛(wèi)生事件；另一方面，當前部分地方政府信息公開意識較為淡薄，出于維持穩(wěn)定、避免引起社會恐慌等目的，習(xí)慣性抵制和阻礙信息披露工作，相關(guān)法律法規(guī)對信息披露問責制度缺乏定量描述，也導(dǎo)致地方政府對相關(guān)信息披露重視程度不足。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力欠缺首先，由于長期未發(fā)生大規(guī)模突發(fā)公共衛(wèi)生事件，地方政府、醫(yī)療機構(gòu)缺乏醫(yī)療防護物資儲備意識，各地醫(yī)療戰(zhàn)略物資儲備普遍不足，部分醫(yī)院甚至儲備量為零；其次，相關(guān)部門對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案準備不充分，未能在第一

33、時間高效地開展醫(yī)療資源調(diào)配、應(yīng)急場所征用等工作，應(yīng)急管理效率亟待提升；最后，突發(fā)公共衛(wèi)生事件輿情管理有待優(yōu)化，“封、堵、防”為核心的輿情治理理念產(chǎn)生了一定的負面影響。分級診療體系有待重塑分級診療制度是優(yōu)化和完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的重要舉措。但在實踐過程中，“基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動”體系運行存在著諸多問題。一是分級診療制度功能設(shè)計不完善。居民基層首診意向低，對基層醫(yī)療機構(gòu)的信任度不夠。基層向上級醫(yī)院轉(zhuǎn)診有優(yōu)勢，上級向下級轉(zhuǎn)診實現(xiàn)度極低。急慢分治沒有明確的輕重緩急標準和界定主體；二是資源配置結(jié)構(gòu)不合理，基層衛(wèi)生服務(wù)人員和資源不足、服務(wù)能力有限，三級醫(yī)院就醫(yī)人員卻人滿為患；三是醫(yī)療信息

34、碎片化、存在盲區(qū)。各級醫(yī)院信息系統(tǒng)相對獨立，一體化平臺建設(shè)嚴重滯后，患者醫(yī)療信息嚴重脫節(jié)；四是“三醫(yī)聯(lián)動”機制不健全。醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥“三醫(yī)聯(lián)動”是推進分級診療的關(guān)鍵路徑，但是我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的人事編制、績效考核、收入分配、法人治理等深層次體制機制改革單兵突進，缺乏部門之間的協(xié)同合作，尤其是醫(yī)保支付方式改革、醫(yī)藥購銷領(lǐng)域秩序規(guī)范落后于醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系改革進度，嚴重制約了分級診療制度的整體推進?，F(xiàn)代醫(yī)院管理制度有待完善自 2017 年改革以來，當前我國醫(yī)院管理制度與具有中國特色的權(quán)責清晰、管理科學(xué)、治理完善、運行高效、監(jiān)督有力的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度目標仍有較大差距。一是在公立醫(yī)院管理體制方面，醫(yī)院和

35、政府關(guān)系不清、政事不分、管辦不離。取消公立醫(yī)院行政級別事項推進緩慢，對醫(yī)院人事編制、科室設(shè)定、崗位聘任、收入分配等的管理干涉過度。公立醫(yī)院法人治理機制不健全，公立醫(yī)院全面預(yù)算管理制度、成本核算制度、財務(wù)報告制度、總會計師制度、第三方審計制度和信息公開制度有待加速；二是醫(yī)院的運行機制方面，在取消藥品加成的過程中，調(diào)整醫(yī)療服務(wù)價格、加大政府投入、改革支付方式、降低醫(yī)院運行成本等配套的補償機制未能有效落地。在診療、手術(shù)、康復(fù)、護理、中醫(yī)等體現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員技術(shù)勞務(wù)價值的項目上，價格和價值不匹配。對于特需醫(yī)療服務(wù)和其他市場競爭比較充分、個性化需求比較強的醫(yī)療服務(wù)價格有待放開；三是醫(yī)院編制方面，公立醫(yī)院編制管

36、理方式改革、實行備案制、完善編制管理辦法等有待突破。對于各級醫(yī)療機構(gòu)引進高端人才和短缺人才的管控過嚴。民營醫(yī)療機構(gòu)經(jīng)營環(huán)境有待優(yōu)化一是醫(yī)療機構(gòu)缺乏公平的競爭環(huán)境。與公立醫(yī)院相比，民營醫(yī)院面臨難以享受同等待遇，多數(shù)未取得醫(yī)保定點資格、稅收壓力大、人才吸引能力弱、貸款融資難度大。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視社會辦醫(yī)的健康發(fā)展，陸續(xù)出臺相關(guān)政策，但中央政府層面對于支持和鼓勵社會辦醫(yī)的政策多屬于指導(dǎo)性的方針，在醫(yī)保、稅收、人力資源、職稱評定、融資支持等方面缺乏較為具體的落實機制和硬性規(guī)定。地方政府執(zhí)行中有較大區(qū)域差異性，多數(shù)地方政府發(fā)展民營醫(yī)院的動力不足，即便放開了對社會辦醫(yī)的審批程序，但由于缺乏明

37、確的政策法規(guī)，在執(zhí)行過程中存有主觀隨意性大、程序不透明等問題，成為限制民營醫(yī)院發(fā)展的“玻璃門”。同時，政府對公立醫(yī)院的“管辦合一”，導(dǎo)致民營醫(yī)院難以與由政府投資、政府管理的公立醫(yī)院相抗衡。二是民營醫(yī)療機構(gòu)自身經(jīng)營有待規(guī)范。民營醫(yī)療機構(gòu)在豐富醫(yī)療供給體系，提供多元化醫(yī)療服務(wù)，提升診療效率方面發(fā)揮著重要作用。但在實際經(jīng)營發(fā)展過程中，也存在著諸多亂象。如，少數(shù)民營醫(yī)療機構(gòu)存在國家明令禁止的投資分紅、醫(yī)商結(jié)合、變相承包、無證行醫(yī)和異地行醫(yī)行為；部分民營醫(yī)療機構(gòu)逐利心切，刊登違規(guī)廣告，使用無證人員，與公立醫(yī)療機構(gòu)互搶病號，雇傭醫(yī)托，擾亂醫(yī)療市場秩序；行業(yè)自律嚴重不足，有些民營醫(yī)療機構(gòu)招攬生意口號多變，吹

38、噓包治百病，無病說有病、小病說大病、小手術(shù)變大手術(shù)，過度醫(yī)療現(xiàn)象較為突出。藥品供應(yīng)保障體系有待改進在實施藥品生產(chǎn)、流通、使用的全流程改革中，破除以藥補醫(yī)，調(diào)整利益驅(qū)動機制是當務(wù)之急。推動各級各類醫(yī)療機構(gòu)全面配備、優(yōu)先使用基本藥物，建設(shè)符合國情的國家藥物政策體系，理順藥品價格，促進醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級任重道遠。一是在藥品供應(yīng)領(lǐng)域，低價藥、“救命藥”、“孤兒藥”以及兒童用藥的供應(yīng)不足。藥品及醫(yī)療器械創(chuàng)新能力不足，質(zhì)量與國際先進水平仍有較大差距。仿制藥質(zhì)量和療效評價體系不健全，中藥生產(chǎn)尚未實現(xiàn)現(xiàn)代化和標準化；二是在藥品流通領(lǐng)域，全國統(tǒng)一開放、競爭有序的市場格局尚未形成，地方保護時有發(fā)生，流通企

39、業(yè)向智慧型醫(yī)藥服務(wù)商轉(zhuǎn)型仍需時日，電商醫(yī)藥發(fā)展亟待規(guī)范；三是在藥品和高值醫(yī)用耗材集中采購方面，國家談判藥品品種數(shù)量仍有較大的提升空間，醫(yī)保銜接政策仍需理順，區(qū)域聯(lián)合采購和?？漆t(yī)院聯(lián)合采購?fù)苿恿Χ炔蛔?，采購的高值醫(yī)用耗材編碼標準要統(tǒng)一；四是在基本藥物制度方面，仍需推動基本藥物在目錄、標識、價格、配送、配備使用等方面實行統(tǒng)一政策，加強特殊人群的基本用藥保障。多層次全面醫(yī)保體系有待建立當前，我國多層次醫(yī)保體系在基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助、疾病應(yīng)急救助、商業(yè)健康保險和慈善救助等方面的銜接互動、相互聯(lián)通機制有待健全。一是在基本醫(yī)保方面，需要不斷完善可持續(xù)籌資和報銷比例調(diào)整機制，厘清政府、單位、個人繳費

40、責任，建立同經(jīng)濟社會發(fā)展水平、各方承受能力相適應(yīng)的籌資機制；二是在醫(yī)保支付方式方面，城鄉(xiāng)之間、地域之間、不同層級之間的醫(yī)療保障不能實現(xiàn)互聯(lián)共通，對民眾就醫(yī)報銷等產(chǎn)生了極大的不便，造成了部分保障真空或斷層；三是在重特大疾病保障方面，需將低收入家庭的老年人、未成年人、重度殘疾人、重病患者等納入低收入救助對象；四是在商業(yè)健康保險方面，部分地方政府和醫(yī)保管理部門自己辦理基本醫(yī)保，排斥商業(yè)保險機構(gòu)參與，商業(yè)保險機構(gòu)經(jīng)辦基本醫(yī)保也存在目標不明確、路徑不清晰、效果不理想等問題。“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”應(yīng)用有待推廣2016 年國辦印發(fā)關(guān)于促進和規(guī)范健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的指導(dǎo)意見，為“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”發(fā)展指明了

41、方向，明確了目標。這一模式實現(xiàn)了患者、醫(yī)療機構(gòu)及醫(yī)生、政府多方共贏，呈現(xiàn)廣闊發(fā)展空間，但在全面推廣的過程中也存在著諸多制約：一方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，信息互聯(lián)互通、資源共享尚不能實現(xiàn)，成為制約“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”發(fā)展的硬件軟肋。目前絕大多數(shù)地方的醫(yī)療機構(gòu)之間難以實現(xiàn)互聯(lián)互通，患者檢驗檢查結(jié)果不能共享，醫(yī)院孤島現(xiàn)象相當嚴重，阻礙了不同級別醫(yī)療機構(gòu)之間相互轉(zhuǎn)診，居民電子病歷數(shù)據(jù)庫、區(qū)域信息平臺等均無法建立；另一方面，“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”的準入門檻、從業(yè)規(guī)范、監(jiān)督管理等相關(guān)標準還未建立。遠程診療過程中上下級醫(yī)療機構(gòu)之間權(quán)責利關(guān)系，以及上級醫(yī)療機構(gòu)收費標準、醫(yī)療事故責任劃定等也沒有明確。（三）我國人均

42、 GDP 已超過 1 萬美元，建立高質(zhì)量的醫(yī)療體系成為經(jīng)濟發(fā)展成果惠及廣大群眾的當務(wù)之急經(jīng)濟中高速增長為建立高質(zhì)量醫(yī)療體系奠定堅實基礎(chǔ)人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志，而強大的國家經(jīng)濟實力也為建立高質(zhì)量的醫(yī)療體系奠定了堅實基礎(chǔ)。改革開放以來，我國經(jīng)濟保持了 40 余年的高速增長，截至 2019 年末，我國 GDP 總量已經(jīng)達到 99 萬億元，按年平均匯率折算，人均 GDP 突破 1 萬美元大關(guān)，達到 10276 美元。從發(fā)達國家醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗來看，人均 GDP 在 1 萬美元是各國醫(yī)療衛(wèi)生水平快速提升期，我國正處于這一黃金時期。此外，2019 年 GDP 同比增長 6.1%，在世

43、界主要經(jīng)濟體中名列前茅。這也是我國經(jīng)濟增長連續(xù) 18 個季度保持在 6%-7%之間，經(jīng)濟發(fā)展的韌性持續(xù)顯現(xiàn)。這不僅表明我國在經(jīng)濟建設(shè)中取得重要進展，也表明強大的經(jīng)濟實力為建立高質(zhì)量醫(yī)療體系提供了堅實的保障。消費結(jié)構(gòu)升級為建立高質(zhì)量醫(yī)療體系創(chuàng)造廣闊空間隨著我國經(jīng)濟的快速增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口老齡化、疾病譜變化、生態(tài)環(huán)境及生活方式變化等，也給維護和促進健康帶來一系列新的挑戰(zhàn)，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給總體不足與需求不斷增長之間的矛盾日益突出。截至 2019 年末，我國居民人均可支配收入達到 30733 元，同比增加 8.9%，居民人均消費支出 21559 元，同比增長 8.6%。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，2018

44、 年末，我國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)達到 997433 個，床位數(shù)達 840.41 萬張，每萬人口擁有衛(wèi)生技術(shù)人員 68 人。衛(wèi)生總費用達59121.9 億元，人均衛(wèi)生費用 4236.98 元。衛(wèi)生消費結(jié)構(gòu)的全面升級，是全面提升民族健康素質(zhì)，實現(xiàn)人民健康與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略需要，也為建立高質(zhì)量醫(yī)療體系創(chuàng)造了廣闊空間。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)行業(yè)發(fā)展為經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變提供充足動能隨著我國經(jīng)濟由高速增長向高質(zhì)量增長的轉(zhuǎn)變，各種新業(yè)態(tài)層出不窮，成為拉動經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的“新引擎”。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)行業(yè)涵蓋醫(yī)療服務(wù)、健康管理與促進、健康保險及相關(guān)服務(wù)，涉及藥品、醫(yī)療器械、保健用品、健身產(chǎn)品等，是典型的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)

45、業(yè)。此外，醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、健身休閑、食品等行業(yè)融合，催生健康新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式?；诨ヂ?lián)網(wǎng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，健康體檢、可穿戴設(shè)備、智能健康電子產(chǎn)品和健康醫(yī)療移動應(yīng)用服務(wù)等也為經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變提供了新動能?？茖W(xué)技術(shù)創(chuàng)新為建立高質(zhì)量醫(yī)療體系提供有力支撐科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，國家不斷加強醫(yī)藥衛(wèi)生科技創(chuàng)新體系建設(shè)，持續(xù)組織國家科技重大專項和重點研發(fā)計劃項目，提升科技創(chuàng)新能力。依托各類重點實驗室、國家臨床醫(yī)學(xué)研究中心和協(xié)同研究網(wǎng)絡(luò)，大力推進臨床診療指南和技術(shù)規(guī)范的研究和推廣。加快科技成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，提供更多滿足人民群眾健康需求的醫(yī)藥衛(wèi)生技術(shù)和健康產(chǎn)品。當前，我國已啟動實施腦科學(xué)與類腦研究

46、、健康保障等重大科技項目和重大工程。發(fā)展組學(xué)技術(shù)、干細胞與再生醫(yī)學(xué)、新型疫苗、生物治療等醫(yī)學(xué)前沿技術(shù)，加強慢病防控、精準醫(yī)學(xué)、智慧醫(yī)療等關(guān)鍵技術(shù)突破，重點部署創(chuàng)新藥物開發(fā)、醫(yī)療器械國產(chǎn)化、中醫(yī)藥現(xiàn)代化等任務(wù)，顯著增強了重大疾病防治和健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技支撐能力。二、我國醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革的發(fā)展歷程在新中國成立前，我國醫(yī)療衛(wèi)生體系經(jīng)歷了長期低水平發(fā)展，醫(yī)療資源極其匱乏，并且被權(quán)貴階層壟斷。新中國成立以來，我國醫(yī)療衛(wèi)生體制機制改革取得了較為突出的成就，主要經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期醫(yī)療衛(wèi)生體制的建設(shè)階段，改革開放后醫(yī)療衛(wèi)生體制的市場化探索和推廣階段，醫(yī)療改革的公益性回歸、新醫(yī)改啟動階段。全面梳理我國醫(yī)療衛(wèi)

47、生制度的歷史沿革，有助于充分吸取歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)，準確把握醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革方向。（一）古代-1840 年：權(quán)貴階層壟斷醫(yī)療資源，民間郎中成為百姓就醫(yī)的主要渠道中國古代的社會醫(yī)療體制從周朝就已開始萌芽，然后隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會的進步，在唐朝開始興盛，至宋朝已達到封建時代的頂峰，到元朝和明朝發(fā)展平緩，最后在清朝走向消亡。春秋戰(zhàn)國時期，權(quán)貴階層壟斷著大部分的醫(yī)療資源，醫(yī)者們時常需要為權(quán)勢尊貴者診治疾病。在醫(yī)者診治的這類病者中，最為特殊的是諸侯國國君。例如，無名醫(yī)為齊蘸公診斷、醫(yī)緩為晉景公診斷、醫(yī)和為晉平公診斷、醫(yī)均為楚宣王割瘟、扁鵲為齊桓公診斷、扁鵲為秦武王診斷、文摯為齊王治病、青靡為魏襄王王后治病

48、。兩漢時期，醫(yī)者群體的規(guī)模較春秋戰(zhàn)國時期己有大幅度增長，盡管如此，權(quán)貴階層仍然繼續(xù)壟斷醫(yī)療資源。南北朝時出現(xiàn)了地方醫(yī)療機構(gòu)，例如南齊時期的六疾館和北魏時期的別坊，其中北魏的別坊規(guī)定對洛陽的鰥寡孤獨進行救助，如果是沒有滿 60 歲但身體殘疾患病且沒有親屬的百姓都可送到別坊進行醫(yī)治，別坊中配備有四名醫(yī)師和藥物。雖然當時已經(jīng)有了面向百姓的醫(yī)療機構(gòu)，但是卻僅僅是一種區(qū)域性的救助機構(gòu)，沒能覆蓋到全國范圍。唐朝時期，根據(jù)朝廷規(guī)定，在廟宇中都要配備一名藥師和醫(yī)師，并儲存一定量的藥品，使寺廟承擔了類似于現(xiàn)代的診所或醫(yī)院的功能。在兩宋時期為百姓提供醫(yī)療保障的地方醫(yī)療機構(gòu)主要是惠民局、和劑局這類的官辦藥店，其主要

49、目的是以便宜的價格為百姓提供優(yōu)質(zhì)的藥品，同時店里還配備由政府雇傭的醫(yī)生為患者診療。而根據(jù)宋史的記載，各州縣都設(shè)立惠民局和和劑局，到南宋時已經(jīng)遍布宋朝統(tǒng)治的各個地區(qū)。同一時間，政府還廣為設(shè)置了安濟坊、居養(yǎng)院、慈幼局一類的醫(yī)療救助機構(gòu)，但和南北朝時間的六疾館、別坊，唐朝時期的悲田養(yǎng)病坊一樣，其功能類似于現(xiàn)在的救助站。明朝繼續(xù)沿襲了前朝的做法，在朱元璋時期就設(shè)置了惠民藥局，凡是軍民貧苦患疾病的，都會給他們診療救治，覆蓋范圍較前朝則更為廣泛，且在全國各地都有設(shè)立。到了清朝，由于統(tǒng)治者的不重視，沒有沿襲前朝設(shè)立的惠民藥局，但沿襲了前朝的社會救助制度，清朝設(shè)立了很多社會撫恤機構(gòu)，其中最主要的有育英堂、普濟

50、堂、養(yǎng)劑院等，但是這些機構(gòu)僅僅是給予貧困百姓衣服和糧食，極少給予醫(yī)療救助?？傮w而言，中國古代二千多年來的封建社會醫(yī)療呈現(xiàn)以下特征：一是醫(yī)療資源主要掌握在達官貴人手中，普通百姓很少或者基本沒有機會獲得醫(yī)療資源。各省雖設(shè)有官醫(yī)、施醫(yī)局，但大都有名無實，民間郎中二千多年來一直是百姓的唯一就醫(yī)渠道；二是中國傳統(tǒng)醫(yī)療醫(yī)事制度在醫(yī)學(xué)教育與管理上相當放任，醫(yī)學(xué)教育沒有產(chǎn)生一個如科舉考試那樣嚴格的遴選制度，對醫(yī)生行醫(yī)的管理也沒有嚴格的措施，懸壺濟世者中充斥著不少庸醫(yī)。同時，許多人在科舉落榜的情況下選擇從醫(yī)，從醫(yī)者的社會地位并不高。（二）1840-1948 年：教會醫(yī)療事業(yè)興起1840 年鴉片戰(zhàn)爭后，清政府割讓

51、香港，并開放了廣州、福州、廈門、寧波、上海五個通商口岸，西方傳教士大規(guī)模進入我國傳教、開辦醫(yī)院及學(xué)校。教會醫(yī)院的根本宗旨是傳教和輔助侵略，但也將一種新的醫(yī)療機構(gòu)和方式傳入我國，即“醫(yī)院”。近代我國教會醫(yī)院的起源是 1835 年伯駕于廣州創(chuàng)辦的眼科醫(yī)局。兩次鴉片戰(zhàn)爭之后，教會醫(yī)院帶領(lǐng)西醫(yī)技術(shù)在我國大規(guī)模地發(fā)展起來，從沿海逐漸深入內(nèi)地。1860 年之后，40 年間由教會創(chuàng)辦或與教會有關(guān)的醫(yī)院共有約 100所，20 世紀后又在原來的基礎(chǔ)上增加不少數(shù)量，在中國臺灣、中國香港也建立了教會醫(yī)院，與 19 世紀相比不但在醫(yī)院設(shè)備上較從前完善，數(shù)目更是增加了 4 倍多。早期由于教會醫(yī)院目的是宣傳宗教，擴大教會

52、的影響力，取得我國民眾的信任，因而一般是不收費的。據(jù)統(tǒng)計，1876 年新教在華所辦教會醫(yī)院有 16 所、診所 24 所。1900 年以后的前 20 年，教會醫(yī)學(xué)事業(yè)快速發(fā)展，其重要特征是教會醫(yī)學(xué)校在各地出現(xiàn)，如廣東女子醫(yī)學(xué)校、北京協(xié)和醫(yī)學(xué)堂、漢口協(xié)和醫(yī)學(xué)校、濟南共和醫(yī)學(xué)校、上海震旦大學(xué)醫(yī)學(xué)院、福州協(xié)和醫(yī)校、沈陽教會醫(yī)學(xué)院、上海圣約翰大學(xué)醫(yī)學(xué)院、成都華西協(xié)和大學(xué)醫(yī)學(xué)院系、湘雅醫(yī)學(xué)校。據(jù) 1913 年的統(tǒng)計，教會醫(yī)學(xué)校學(xué)生 500 人。1915年統(tǒng)計，在華教會學(xué)校 23 所，各類護士學(xué)校、藥學(xué)校、助產(chǎn)學(xué)校 36所。教會醫(yī)院的增長雖不及醫(yī)學(xué)教育顯著，但是，1900 年后的前 10年，一些原著名的教會

53、醫(yī)院也已全部重建，原有的醫(yī)院幾乎均建在現(xiàn)代化的建筑里。據(jù) 1905 年的統(tǒng)計，教會醫(yī)院遍及全國 20 多個省區(qū)共有 166 所，診所 241 個，教會醫(yī)生 301 人。到 1915 年，醫(yī)生數(shù)量達383 人。1936 年中華年鑒統(tǒng)計，全國 20 個省有教會醫(yī)院 426 所。目前，無論上海，還是全國各地，最好的三甲醫(yī)院其前身大都是教會醫(yī)院?？傮w而言，近代西方醫(yī)療體系由傳教士全面帶入中國，促進了我國醫(yī)學(xué)學(xué)科的發(fā)展，對我國人民的衛(wèi)生保健事業(yè)產(chǎn)生了重要影響，教會醫(yī)學(xué)的發(fā)展為我國近代醫(yī)學(xué)的發(fā)展起到了不可磨滅的積極作用?？陀^上，國外教會建立了一批享有很高知名度和醫(yī)療水平的教會醫(yī)院，時至今日，國內(nèi)一些著名醫(yī)

54、院的前身都是教會醫(yī)院，如美國洛克菲勒基金會創(chuàng)辦的北京協(xié)和醫(yī)院，由美國、英國、加拿大等五個教會組織創(chuàng)辦的華西醫(yī)院，由英國教會創(chuàng)辦的齊魯醫(yī)院，以及由湖南育群學(xué)會與美國耶魯大學(xué)雅禮協(xié)會聯(lián)合創(chuàng)建的湘雅醫(yī)院，這四家醫(yī)院也是目前抗擊新冠肺炎疫情的主力醫(yī)院。（三）1949-1977 年：建國后醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展建國后，政府在醫(yī)療衛(wèi)生制度建設(shè)領(lǐng)域采取了一系列卓有成效的措施。原政務(wù)院于 1951 年 2 月頒布了全國統(tǒng)一的中華人民共和國勞動保險條例，規(guī)定凡職工在 100 人以上的國營和公私合營企業(yè)要對職工實行勞動保險。這個條例包括了除失業(yè)保險以外的老年、疾病、生育等基本社會保險項目，并對保險費的征集、保管和支

55、配的項目標準、保險事業(yè)的執(zhí)行和監(jiān)督都作了明確的規(guī)定。這個條例確定了我國企業(yè)職工社會保障體系的框架結(jié)構(gòu)，但它仍不是一個針對醫(yī)療保障的專門法規(guī)。1952 年 6 月，原政務(wù)院頒布了關(guān)于人民政府、黨派、團體及所屬事業(yè)單位的國家機關(guān)工作人員實行公費醫(yī)療預(yù)防措施的指示，這是建國后第一個針對醫(yī)療保障的專門法規(guī)。同年 8 月，原政務(wù)院批準了國家工作人員公費醫(yī)療預(yù)防的實施辦法，9 月，原政務(wù)院又頒布了關(guān)于各級人民政府工作人員在患病期間待遇的暫行辦法，并于 1954 年 7 月和 1955 年 12 月，分別對上述規(guī)定進行兩次修改。在新中國剛成立的短短幾年中，這些法規(guī)的建立對保障廣大職工、干部的健康起到了積極作

56、用。但同時，這些法規(guī)仍有不夠完善需要改進的地方，其中包括：一是國家機關(guān)、事業(yè)單位同企業(yè)的醫(yī)療保障待遇具有明顯區(qū)別，前者無論在醫(yī)療條件和享受待遇方面都要優(yōu)于企業(yè)，但在供養(yǎng)直系親屬方面低于企業(yè)；二是醫(yī)療的全過程實行免費，甚至不收掛號費，個人不需要支付任何費用；三是僅考慮城市職工，廣大農(nóng)村還未建立起相應(yīng)的醫(yī)療保障制度。上世紀六十年代中期，國家對醫(yī)療保障制度進行了初步的改革。 1965 年，國務(wù)院頒布了關(guān)于改進公費醫(yī)療管理問題的通知，1966年，頒布了關(guān)于改進企業(yè)職工勞保醫(yī)療制度幾個問題的通知。這兩個文件對原有的醫(yī)療保障制度進行了部分改進，主要有：一是基本上統(tǒng)一了兩種醫(yī)療保障制度的待遇，但企業(yè)仍保留負

57、擔親屬的待遇；二是看病收掛號費；三是補藥除特批外，一律自理。這一時期，中央對在部分農(nóng)村推行的農(nóng)村合作醫(yī)療制度給予了充分肯定。農(nóng)村合作醫(yī)療采取依靠農(nóng)民自愿參加，以村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位籌資，農(nóng)民自愿繳費，村鎮(zhèn)適當補貼的方式進行。六十年代，相當部分的農(nóng)村開辦了合作醫(yī)療，“赤腳醫(yī)生”應(yīng)運而生，農(nóng)村合作醫(yī)療制度得到較快發(fā)展?？傮w而言，建國后到 1978 年之間的中國醫(yī)療衛(wèi)生決策是較為成功的，但也存有一些缺陷。主要成效有：一是較好地實現(xiàn)了公平性，在城市和農(nóng)村實現(xiàn)了低水平、廣覆蓋的醫(yī)療保障體制，統(tǒng)一規(guī)劃醫(yī)療衛(wèi)生資源在不同衛(wèi)生領(lǐng)域以及不同群體間分配的指導(dǎo)思想，人民健康水平顯著提高，居民人均壽命由解放前的 35 歲上

58、升到了 1978 年的68 歲，幾乎增長 100%；二是確立了政府主導(dǎo)投入，以公有制為基礎(chǔ)的計劃管理體制保障了政策過程的一元主導(dǎo)性，保證了福利為核心的醫(yī)療衛(wèi)生政策的高效制定和實施；三是從城市到農(nóng)村、從勞保醫(yī)療制度到整體醫(yī)療保障制度的構(gòu)建，這種漸進決策保證了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的逐步有序推進。主要缺陷有：一是整體發(fā)展水平不高，效率低下。醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展相對滯后，由于國家財力資源投入有限，醫(yī)療從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)水平較低，醫(yī)學(xué)科學(xué)和醫(yī)療行業(yè)發(fā)展緩慢，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)僅能滿足基本的醫(yī)療衛(wèi)生需求，重大疾病、疑難病癥難以得到有效救治。同時，嚴格的計劃管理和政府集中統(tǒng)籌辦醫(yī)的模式，缺乏有效的競爭機制，極大地影響了醫(yī)療機構(gòu)

59、和醫(yī)務(wù)人員的積極性；二是醫(yī)療費用上漲過快。公費醫(yī)療的經(jīng)費由國家支付，國家根據(jù)職工醫(yī)藥方面的實際需要和國家財政收支狀況，確定每人每年享受公費醫(yī)療待遇的預(yù)算。實際超支部分，由國家財政補貼；勞保醫(yī)療經(jīng)費也是由企業(yè)本身負責管理，超支部分由企業(yè)自己承擔。無論是公費醫(yī)療還是企業(yè)勞保醫(yī)療制度都未能體現(xiàn)個人在自身健康上的花費負擔，這在一定程度上導(dǎo)致了醫(yī)療費用、藥品費用的大量浪費，甚至出現(xiàn)套騙公家藥品的行為；三是國家財政負擔較大。由于實施財政供給制的醫(yī)療保障，國家工作人員的醫(yī)療保障基本由財政負擔，直接影響的是費用控制管理體制的形成。企業(yè)職工甚至家屬的醫(yī)療保障基本由企業(yè)自行負擔，一定程度上影響到企業(yè)的生產(chǎn)效率，政

60、府擔負日益上漲的巨大醫(yī)療保障開支，財政負擔越來越重；四是社會化程度低。勞保醫(yī)療經(jīng)費是由企業(yè)從福利基金中提取，保障程度視經(jīng)濟效益而定。經(jīng)濟效益好的企業(yè)，基本是全免費；效益差的企業(yè)，往往基本醫(yī)療都難以得到保障，勞保實際上是企業(yè)自我保險。（四）1978-1984 年：醫(yī)療領(lǐng)域改革孕育期上世紀七十年代的“平均主義”分配方式帶來了醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域供給不足與過度浪費并存的局面，因此，激發(fā)活力、提高效率就成了改革開放之初醫(yī)療衛(wèi)生決策的核心目標。1979 年，醫(yī)療衛(wèi)生部門以黨的十一屆三中全會提出的全黨工作重點轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)上來的指導(dǎo)思想為契機，開始加強對衛(wèi)生事業(yè)的管理。同年，按照當時的衛(wèi)生部部長錢信忠的指示“要