完善我國審計監(jiān)督的法律思考

1、完善我國審計監(jiān)督的法律考慮內(nèi)容提要審計是對權(quán)力的制約，審計風暴是一場廉政風暴。如何使審計監(jiān)督真正發(fā)揮職能，公開性是其前提和基礎(chǔ)，獨立性是其保證，完善審計制度、確立審計問責機制是其關(guān)鍵。關(guān)鍵詞審計風暴 國家審計 審計監(jiān)督2003年6月，一批違規(guī)大案在審計署向全國人大常委會所作的審計報告中曝光。這是審計署首次全文公布審計報告。其后的每年年中，國家審計署都會向全國人大常委會做年度審計報告，而這份報告每次都刮起一場席卷全國的超級風暴。媒體稱之為“審計風暴”。我們能夠看到，所謂的“審計風暴”實質(zhì)是一場廉政風暴。準確地講，是一場以財政監(jiān)督與公開為重點的廉政風暴，這在中國財政法治進展史上具有特不重要的意義。

2、然而，風暴過后也給我們留下了許多需要深思的問題。審計監(jiān)督作為我國法律規(guī)定的財政收支的要緊監(jiān)督途徑，是否僅僅是一場風暴過去就行了？其審計出來的結(jié)果是否能夠落到實處？又如何能夠落到實處？如何加強、完善審計監(jiān)督等等，差不多上我們要研究和完善的地點。一、審計是對權(quán)力的制約和監(jiān)督審計，依照實施的主體和作用的范圍，能夠分為國家審計（或稱政府審計、財政審計）、內(nèi)部審計（企業(yè)內(nèi)部審計）、社會審計（或稱民間審計、注冊會計師審計）。三者之間雖有聯(lián)系和相似之處，但有著本質(zhì)區(qū)不，同時互相獨立地作用于不同的領(lǐng)域。國家審計從全然上講是國家權(quán)力的體現(xiàn)；內(nèi)部審計是一種機構(gòu)內(nèi)部的自律操縱；社會審計是一種中介服務(wù)。本文所研究的審

3、計要緊是國家審計。古今中外盡管對國家審計所下的定義不盡一致 關(guān)于國家審計的概念，有以下幾種代表性的觀念，即“財政財務(wù)監(jiān)督講”、“會計檢查講”、“經(jīng)濟監(jiān)督講”、“合規(guī)效益評價講”、“過程監(jiān)督講”等等。因為本文的重點不在研究國家審計的概念，因此此處不再詳述，可參見：李季澤：“論國家審計之界定”，載中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報2002年第3期。 ，具體的制度也千差萬不，但都脫離不了以下幾點：（一）國家審計是一種國家權(quán)力國家審計首先是一種國家權(quán)力，是由審計機關(guān)代表國家行使的。在現(xiàn)代國家，國家的各種權(quán)力由憲法和法律確認并劃分。大多數(shù)國家都設(shè)置了審計權(quán)，只是這種審計權(quán)往往并不是獨立的，而是隸屬于立法權(quán)、行政

4、權(quán)或司法權(quán)，由此也相應(yīng)地形成了下文所述的不同的審計體制，即立法型、行政型或司法型模式。有個不國家實行了獨立型審計，由此確立了審計權(quán)的獨立地位。在我國臺灣地區(qū)，審計權(quán)屬于監(jiān)察權(quán)的范疇，“監(jiān)察院”設(shè)審計長。蓋因我國臺灣實行的是五權(quán)分立的“政體”，審計權(quán)事實上仍沒有脫離國家權(quán)力的范疇。因此，國家審計是一種國家監(jiān)督，是代表國家行使的監(jiān)督權(quán)。（二）國家審計權(quán)來源于人民權(quán)利一切權(quán)力來源于人民，國家審計權(quán)是人民權(quán)利在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的體現(xiàn)。因此，國家審計應(yīng)向人民負責。但歷史和現(xiàn)實存在一個認識誤區(qū)，即國家審計只向國家負責李季澤：“論國家審計之界定”，載中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報2002年第3期。 .假如國家審計

5、只向國家負責，而不是向人民負責，那么實際上就會用國家權(quán)力剝奪了人民的權(quán)利。而且，在實踐中，對國家負責往往會流于對國家機關(guān)負責，甚至某個行政機關(guān)負責。中國在2003年之前，審計報告一直是不向社會公開的，或者給公眾看到的和內(nèi)部上報的不是同一個版本。能夠講這種做法確實是審計向國家負責或國家機關(guān)負責，而不是向人民負責的一種現(xiàn)實表現(xiàn)。2003年審計署開始正式向全社會公布年度審計報告。2004年開始實行審計結(jié)果公告制度。這是一種制度建設(shè)和改革措施，也是一種審計觀念的轉(zhuǎn)變，即審計對人民負責，由人民來行使監(jiān)督權(quán)利。（三）國家審計是對權(quán)力的制約和監(jiān)督對權(quán)力進行監(jiān)督歷來是古今中外國家審計的要緊職責。中國古代審計的

6、一大特色確實是把審計作為治吏的工具。審計職能要緊是置于御史監(jiān)察中，被審計者是各級官吏，御史監(jiān)察要緊是對人審計署科研所課題組：“論國家審計對權(quán)力的監(jiān)督”，載審計研究2003年第5期。 .而現(xiàn)代國家審計的對象要緊是財政和財務(wù)收支。如我國審計法第2條的規(guī)定：“國務(wù)院各部門和地點各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當同意審計的財政收支、財務(wù)收支，依照本法規(guī)定同意審計監(jiān)督”。再如日本國憲法第90條規(guī)定：“國家的收支決算，每年均須經(jīng)會計檢查院審查”。奧地利審計法院法第1條規(guī)定：“審計法院審計國有經(jīng)濟的全部財務(wù)活動”。但不管審計是對人依舊對物，都脫

7、離不了一個宗旨，即對權(quán)力的制約和監(jiān)督。這種監(jiān)督來源于人民以憲法和法律形式的授權(quán)，監(jiān)督也依照法律的規(guī)定來進行。國家審計是一種國家監(jiān)督，也是一種法律監(jiān)督。總之，形式上看來，國家審計是有權(quán)機關(guān)對國家財政或財務(wù)收支活動或者公共資金的使用進行審查和監(jiān)督的一種制度；而實際上，國家審計通過其審計活動，以權(quán)力（即審計權(quán)）制約權(quán)力（財權(quán)或財政權(quán)），同時也是以人民權(quán)利制約國家權(quán)力（審計權(quán)和財政權(quán)）。盡管有學(xué)者跳出權(quán)力的框架而提出“國家審計本質(zhì)的契約觀”邱軼安、倪輝：“審計本質(zhì)的契約觀與國家審計體制的重構(gòu)”，載財會月刊2005年第6期。 ，而這一契約關(guān)系的雙方卻是公眾和政府，因此這一理論仍然沒有脫離國家權(quán)力和人民權(quán)

8、利這一對博弈關(guān)系。二、審計公開是審計監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)公開性是民主社會對政府透明度的要求，它直接產(chǎn)生于公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。審計公開是政府透明度、尤其是財政透明度的重要組成內(nèi)容之一。政府透明度要求政府將所掌握的個人與公共信息向社會公開，這些信息包括財政信息。而國際貨幣基金組織公布的財政透明度手冊，核心確實是要求政府定期向公眾提供全面同時真實的財政信息，并對公開財政信息的內(nèi)容、程序以及確保信息的質(zhì)量進行了規(guī)范。手冊提出了政府財政透明度的四項差不多要求，其中對真實性的獨立保證，特不強調(diào)了財政信息應(yīng)受到獨立的檢查，國家審計機構(gòu)應(yīng)向立法當局和公眾及時提供政府賬戶財務(wù)真實性的報告國際貨幣基金組織（編著）：

9、財政透明度，財政部財政科學(xué)研究所整理，人民出版社2001年版，第81頁。 .這實際上確實是對審計公開提出了要求。從世界范圍來看，積極有效的審計公告制度已成為國際通行做法，同時差不多成為審計先進性的標志性特征。例如作為立法型審計模式代表的美國，不僅給予了公眾查閱審計報告的權(quán)利，而且必要時還由參、眾兩院召開聽眾會，專題報告被審計單位的情況，聽眾會完全公開，任何人均可參加。作為司法型模式代表的法國，審計法院通過向新聞界公布審計結(jié)果和公布國家審計公告的形式，將審計結(jié)果公之于眾。再如作為獨立型模式的日本，會計監(jiān)察院將審計報告提交國會，抄報內(nèi)閣和首相，或通過新聞機構(gòu)公開發(fā)表，同時將審計報告改寫成通俗讀物廣

10、為散發(fā)黎四龍：“審計公告制度的國際比較及借鑒”，載廣東商學(xué)院學(xué)報2004年第6期。 .而從中國的情況來看，盡管審計法第36條規(guī)定，審計機關(guān)能夠向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果。但我們從規(guī)定能夠看出審計機關(guān)的這一義務(wù)并不是強制性的而是選擇性的。而且長期以來在實際工作中也沒有采取向社會公布審計結(jié)果的做法。結(jié)果審計實踐中被審計的問題往往 “大事化小，小事化了”，有的甚至不了了之，導(dǎo)致審計監(jiān)督嚴峻喪失了權(quán)威性和威懾力。在此背景之下，2002年3月審計署頒布并實施了審計署審計結(jié)果公告試行方法，并從2003年開始正式公布年度審計報告。從2004年開始，審計署又在審計報告公開的基礎(chǔ)上，實行審計結(jié)果公

11、告制度，最終目標是實現(xiàn)所有重大項目的審計結(jié)果都向社會公布公告。不僅如此，審計署2003至2007年審計工作進展規(guī)劃也明確提出，今后五年中國將積極實行審計結(jié)果公告，逐步規(guī)范公告的形式、內(nèi)容和程序，到2007年，力爭做到所有審計和專項審計調(diào)查項目的結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內(nèi)容外，全部對社會公告。而且改進現(xiàn)行審計報告的形式和內(nèi)容要求，建立適合于對外公告的審計報告制度。從審計工作實踐來看，審計署近年來報告的透明度越來越高：2002年的審計報告有30頁，但點名的案件只有1宗；2003年的報告減到16頁，但曝光內(nèi)容大大增加；2004年的審計報告省略了慣有的綜合統(tǒng)計講明，篇幅1.2

12、萬字，大批案件被曝光，10多個部委被點名，透明度進一步增強。王永前：“審計暴露六大體制軟肋黑洞如何彌補”， 2004年7月24日。 從2003年開始，除了向全國人大提交年度審計報告外，審計署還不定期向公眾披露專項審計結(jié)果。2003年下半年，關(guān)于防治非典專項資金和社會捐贈款物的審計結(jié)果，差不多作為審計署第一號審計公告作了正式公布；2004年6月，審計署又連續(xù)公布了2004年審計署審計結(jié)果第一號、第二號公告，公布了50個縣基礎(chǔ)教育經(jīng)費審計調(diào)查結(jié)果和對全國50個縣財政支農(nóng)資金審計調(diào)查結(jié)果。而且從2004年4月之后每年的審計報告實行“直通車”，不論面對被審計機關(guān)依舊向上匯報只采納一個報告，全面反映情況

13、，表達審計機關(guān)的意見，并向社會公布。而往年只是選擇其中的一些事項向社會報告，同時備有“不同版本”。總之，我國審計工作正不斷走向公開、透明，它正成為我國公民行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的一個重要平臺。需要指出的是，審計報告及審計結(jié)果的公開只是完善審計監(jiān)督的第一步。要實現(xiàn)真正意義上的審計監(jiān)督，還必須明確審計部門的獨立地位。我國作為行政性審計模式的代表，審計經(jīng)費和審計機關(guān)的人事權(quán)都受制于政府，政府關(guān)于審計公開的行政干預(yù)時有發(fā)生。應(yīng)該講我國目前實踐中阻礙審計公開、透明的專門重要的一個因素確實是審計的獨立性問題。因此，要真正推行審計公告和審計結(jié)果公開制度，確保審計公開、透明，就要確保審計的獨立性。三、審計獨立性是

14、審計監(jiān)督的保證審計機關(guān)要真正行使其監(jiān)督職能，必須保持其獨立性。獨立性是國家審計的全然特征和靈魂所在。沒有獨立性，審計監(jiān)督只能是流于形式的空談而已。正因為此，世界各國都以憲法或法律的形式確立審計機關(guān)的獨立性和權(quán)威性。有學(xué)者甚至認為，20世紀世界政府審計進展的要緊成就之一是，政府審計在國家政治架構(gòu)中的地位得到了巨大提高。與此相聯(lián)，政府審計機關(guān)的獨立性和職權(quán)獲得了專門大程度的加強余玉苗：“20世紀世界政府審計進展的要緊成就”，載財會通訊1999年第11期。 .例如美國，20世紀20年代往常，其審計機關(guān)隸屬于財政部，地位低下，審計不力。為此，國會于1921年制定了預(yù)算與會計法案，據(jù)此設(shè)置了獨立于政府的

15、審計機構(gòu)會計總署（GAO）。再如日本，1889年頒布會計檢查院法，設(shè)立隸屬于天皇的審計機構(gòu)。二次大戰(zhàn)后，日本通過新憲法，強化了國會對公共財政的操縱和監(jiān)督權(quán)，并以此為基礎(chǔ)重構(gòu)了政府審計制度。依照新憲法和新的會計檢查院法，會計檢查院成為一個完全獨立的監(jiān)督機構(gòu)，并由此使日本成為獨立型政府審計的代表。獨立于行政機關(guān)的國家審計機構(gòu)或類似的組織應(yīng)向立法當局和公眾及時提供關(guān)于政府賬戶財務(wù)真實性的報告，這是財政透明度的一項差不多要求。大多數(shù)國家都有審計機構(gòu)，國家審計機構(gòu)的一個重要特征是，它們不應(yīng)受到政府的操縱。1977年INTOSAI（國際最高審計機構(gòu)組織）關(guān)于審計規(guī)則指導(dǎo)的利馬宣言的首要目的是，呼吁獨立的政

16、府審計。該指導(dǎo)原則呼吁在憲法中規(guī)定建立最高審計機關(guān)，并呼吁其獨立性受到最高法院的愛護。國際貨幣基金組織（編著）：財政透明度，財政部財政科學(xué)研究所整理，人民出版社2001年版，第90頁。就中國的情況而言，審計監(jiān)督是一種行政監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督。隸屬于行政機關(guān)的審計部門究竟在對行政機關(guān)的審查監(jiān)督上發(fā)揮多大作用，讓人懷疑。2003年中央電視臺面對面記者采訪國家審計署長李金華的時候，曾反復(fù)追問，剛剛點了財政部的名，“轉(zhuǎn)手你還得跟財政部要鈔票，你如何能保證公正？”這的確代表了人們心中的疑問：在我國現(xiàn)行的體制框架內(nèi)，審計帶有濃厚的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩，既要監(jiān)督政府又要受政府領(lǐng)導(dǎo)，它的獨立性如何能得到保證？的確，盡管

17、我國審計法明確規(guī)定“審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”，然而我國目前的審計機構(gòu)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，事實上上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)作用被同級政府弱化。而且，審計機構(gòu)作為隸屬于同級政府的一個部門，其人事任免權(quán)、調(diào)動權(quán)以及財權(quán)等要緊掌握在同級政府手中，它在履行職責的過程中就不可幸免地受到行政干擾。從目前的現(xiàn)實狀況來看，審計機關(guān)要緊是監(jiān)督同級政府管轄的各部門和企事業(yè)單位，而專門少監(jiān)督同級政府，即使進行監(jiān)督也往往是流于形式。而且，越是基層的單位，行政部門對審計部門的操縱力就越強，而審計的監(jiān)督作用就越弱?？傊?，在現(xiàn)行治理體制之下，我國國家審計的獨立性受到了專門大制約

18、，其審計監(jiān)督的職能專門難發(fā)揮?？疾焓澜绺鲊膶徲嬆Ｊ剑还灿辛⒎ㄐ?、司法型、行政性和獨立性四種。立法型審計模式以英國、美國為要緊代表，審計機關(guān)隸屬于立法部門。這一模式產(chǎn)生于三權(quán)分立的政治體制。司法型審計模式以法國為代表，審計機關(guān)雖不隸屬于司法部門，但具有較強的司法權(quán)，能夠?qū)`法或造成損失的事件進行審理并處罰。與立法型模式相比，它更注重對具體問題的懲處。行政型模式，審計機關(guān)隸屬國家行政機關(guān)，是國家加強行政治理的重要手段。我國實行的確實是這一模式。獨立型模式以德國和日本為代表，審計機關(guān)不隸屬任何部門，而是一個獨立的監(jiān)督機構(gòu)，只對法律負責。在這幾種模式之中，立法型模式由于其體現(xiàn)了民意機關(guān)（立法機關(guān)）

19、對行政機關(guān)的監(jiān)督，成為目前世界審計制度的主流。有人因此提出改我國現(xiàn)行的行政型模式為立法型模式，最高審計機關(guān)由全國人大直接領(lǐng)導(dǎo)，審計署更名為最高人民審計院，全國審計機關(guān)實行垂直治理體制。桂魯：“我國政府審計體制改革的模式”，載廣西審計2001年第6期。 但審計機關(guān)不管是作為人大的專門委員會依舊作為人大的工作機構(gòu)，人大都無法直接領(lǐng)導(dǎo)如此龐大的機構(gòu)，也無法進行實際操作。而且作為立法型模式的國家，其立法機關(guān)在預(yù)算治理上的權(quán)力專門大，這種情況下審計部門設(shè)立在立法機構(gòu)下，服務(wù)于預(yù)算治理的確更容易發(fā)揮作用。而就我國目前情況來看，政府在整個國家經(jīng)濟治理中發(fā)揮著特不強大的作用。在這種特定的經(jīng)濟治理模式下，依靠政

20、府則可能更容易開展工作。從一些國家的做法來看，專門多國家的審計機關(guān)對議會負責，向議會報告工作，但并不隸屬于議會。還有些國家的審計機關(guān)隸屬于政府，但并不完全是政府的職能部門，同時要向議會報告工作。李金華：“對當前審計工作的若干考慮”，載審計與經(jīng)濟研究2003年第3期。因此，筆者認為，我們也能夠在不完全改變（目前完全改變也不太可能）我國審計治理體制的情況下，進行改革，加強審計機關(guān)的獨立性。首先，我們能夠考慮讓審計部門由現(xiàn)在的對行政機構(gòu)、即各級人民政府負責，轉(zhuǎn)為對立法機構(gòu)、即各級人民代表大會負責。事實上，自1999年6月審計長首次直接向全國人大常委會作（1998年）中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工

21、作報告，2003年首次向社會公布審計報告，種種舉措關(guān)于確立審計機關(guān)在財政監(jiān)督中的核心地位，增強國家審計的獨立性和權(quán)威性，起到了重大作用。其次，要確保審計經(jīng)費的獨立，這是審計獨立的重要保證。從2003年開始我國實行審計經(jīng)費自理，切斷了與被審計單位的經(jīng)濟聯(lián)系，關(guān)于保證審計的獨立性、加強審計監(jiān)督起到了重要的作用。但目前審計經(jīng)費列入各級財政預(yù)算，由各級政府予以保證，關(guān)于審計機關(guān)擺脫行政的干預(yù)仍然不利。因此有必要通過法律規(guī)定，將審計經(jīng)費獨立出來。我們能夠考慮學(xué)習其他國家的做法，由審計機關(guān)依照職責、任務(wù)、打算和定員定額標準編制預(yù)算，無需政府審批，由財政部門在本級年度預(yù)算中單獨列示，報經(jīng)本級人大批準后執(zhí)行。

22、例如日本，其會計檢察院的經(jīng)費預(yù)算由國會審定，內(nèi)閣不得隨意削減會計檢察院的經(jīng)費預(yù)算。胡帆、李江濤、陳曉紅：“日本的會計檢查院”，載中國財經(jīng)報2004年3月12日。再次，在業(yè)務(wù)工作上，我們能夠改雙重領(lǐng)導(dǎo)制為單純的垂直領(lǐng)導(dǎo)制；在審計人員上，能夠?qū)嵭袑徲嫏C關(guān)要緊負責人由各級人大或人大常委會決定，下級審計機關(guān)的人事任免、調(diào)動由上級審計機關(guān)決定，等等，以盡量減少政府的牽制。2006年新修訂的審計法第15條特增加了一款規(guī)定：“地點各級審計機關(guān)負責人的任免，應(yīng)當事先征求上一級審計機關(guān)的意見?！边@一規(guī)定確實是為增強審計機關(guān)人事上的獨立性而采取的舉措?？傊毩⑿允菍徲嫳O(jiān)督的本質(zhì)要求，也是審計監(jiān)督得以實施的重要保

23、證。有了審計公開性和獨立性作為保障，審計監(jiān)督的權(quán)威性和威懾力得以實現(xiàn)。然而，審計監(jiān)督的職能得以真正發(fā)揮，還需要完善各項具體審計制度。四、改革完善我國審計制度，加強審計監(jiān)督職能（一）事前、事中和事后審計并舉審計的作用不容忽視。通過對財政財務(wù)收支真實、合法、效益審計，能夠督促被審計單位依法執(zhí)行國家的預(yù)算，促進政府依法行政，建設(shè)法治政府。還能夠通過審計進一步規(guī)范政府的行政行為，遏制腐敗，促使其公開、公正、公平。但我們也不諱言審計工作自身的局限性，比如事后性，只能在事后監(jiān)督，沒方法做到事前監(jiān)督。而從實踐中出現(xiàn)的大量問題來看，審計總是在事后才發(fā)覺國家財政資金被濫用、被白費，而現(xiàn)在鈔票已被花完了，損失也差

24、不多造成了，專門難補救。因此有必要建立一種事前預(yù)防、事中操縱的監(jiān)督機制。總之，僅僅事后審計是不夠的，我們的審計工作應(yīng)成為事前、事中和事后的全過程、全方位審計。尤其是關(guān)于差不多建設(shè)投資項目，應(yīng)采取事前、事中審計為主，事后審計為輔，嚴格對工程建設(shè)的要緊過程、要緊環(huán)節(jié)進行審計監(jiān)督。事前審計要緊是作好開工前審計，它是操縱項目投資的源頭和前提保證。事前審計要堅持“先審計，后開工”的原則。事中審計要緊是作好建設(shè)期間的審計，它是操縱項目投資的重中之重。事中審計要堅持“先審計，后付款”的原則。事后審計要緊是要作好竣工結(jié)算審計和投資評價，它是操縱項目投資的最后手段。事后審計要堅持“先審計，后結(jié)算，再轉(zhuǎn)資”的原則

25、。只有如此事前、事中、事后進行“全過程、全方位”審計，才能達到事半功倍的效果，真正遏制項目建設(shè)中的違法違規(guī)行為，提高資金和投資效果。在這全過程、全方位的審計中，事前審計尤其要引起重視，這也是我們過去常常忽略的環(huán)節(jié)。事前審計能保證決策的科學(xué)化。決策首先應(yīng)該是正確的、科學(xué)的，如此決策之后，才會有效益。但要使決策的科學(xué)化成為現(xiàn)實，需要決策的民主化?，F(xiàn)實中決策之因此發(fā)生錯誤，并不是沒有人認識到，而是決策沒有民主化，許多負責人搞一言堂，一個人講了算。因此，要搞事前審計，以提高決策水平。而且事前審計決不能搞形式主義，審計部門或相關(guān)主管機關(guān)不能僅僅看看項目建議書或可行性報告就夠了，還應(yīng)該要求提供不可行報告，

26、講明此項目的弊端所在、市場風險、經(jīng)營風險等等。因為我們的可行性研究報告總是為爭取上項目講話的，往往會把該項目講得天花亂墜，諸如全國第一、亞洲第幾或世界一流等等。因此，要全面考慮項目的可性和不可行的因素，以提高決策的科學(xué)性和民主性。（二）效益審計是改革的要緊方向?qū)徲嬍鹪鴮θ珖?2個重點機場和38個支線機場進行審計，發(fā)覺2001年建成的四川綿陽南郊機場耗資8.99億元，但卻因為客、貨流量不足而導(dǎo)致年虧損額高達3800多萬元。其機場航站樓相當豪華、氣派，各種設(shè)施一應(yīng)俱全，卻大都閑置。當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)承認當時頭腦發(fā)熱，就想把機場建成全國一流以至世界一流的機場。央視論壇：“審計風暴揭出漏洞”，央視國際 2003

27、年09月18日 . 假如講在審計風暴里所暴露的要緊是使用資金不當、違規(guī)甚至違法的話，那么綿陽機場的建設(shè)過程從表面上看來，沒有什么不當?shù)男袨?，然而沒有效益，而且造成了巨大的虧損，對國家財政資金造成了巨大的白費。貪污和白費差不多上極大的犯罪。我們平常更多地是關(guān)懷貪污，而關(guān)于白費關(guān)注的不夠。事實上白費的后果往往比貪污還要嚴峻。而且白費往往打著為地點、為集體、甚至是為社會的名義，瀆職的隱蔽性更高，負面效應(yīng)更大。正因為如此，我們的審計要從一般審計向效益審計過渡。效益審計以揭露治理不善、決策失誤造成的嚴峻損失白費和國有資產(chǎn)流失為重點，促進提高財政資金治理水平和使用效益，維護國有資產(chǎn)安全。效益審計是一個更高

28、的境地，更能發(fā)揮審計作為國家財產(chǎn)“看門狗”的作用。從我國恢復(fù)審計制度近20年來，國家審計一直是以監(jiān)督財政財務(wù)收支的真實性、合法性為要緊目標，注重揭露和查處重大違法違紀問題，這是完全正確的，是適應(yīng)時代的要求的。但今后，在解決了大量的真實性、合法性問題后，社會公眾將更多地關(guān)注政府使用和治理國家財政資金的績效，特不是隨著社會主義公共財政差不多框架的建立，審計目標的側(cè)重點也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)移。財政財務(wù)收支審計進展到一定水平，必定向效益審計進展。從世界審計進展史看，最初也要緊是查錯防弊的財務(wù)合規(guī)性審計，后來進展到合規(guī)性審計與績效審計并重，現(xiàn)在到以效益性為主的績效審計。葉篤：“試論政府審計在財政監(jiān)督體系中地位和作

29、用的變化趨勢”，載審計研究2002年第5期。 而20世紀政府審計的范圍和內(nèi)容所發(fā)生的巨大變化確實是，越來越重視開展績效審計，這也被學(xué)者認為是20世紀世界政府審計進展的要緊成就之一余玉苗：“20世紀世界政府審計進展的要緊成就”，載財會通訊1999年第11期。 .正因為如此，審計署在其五年規(guī)劃中提出，今后五年審計工作的要緊任務(wù)之一是，積極開展效益審計，促進提高財政資金的治理水平和使用效益。而且，在審計內(nèi)容和審計方式上堅持實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。要注意的是，效益審計應(yīng)當有專門大進展，但真實、合法仍

30、應(yīng)是國家審計的重要目標，更況且效益審計仍要以財政財務(wù)收支的真實合法審計為基礎(chǔ)。因此，當前我國國家審計的首要目標正如五年規(guī)劃中所提出的真實合法審計與效益審計并重，并逐年加大效益審計份量。（三）建立完善事后問責制度從歷次審計風暴所揭露的情況來看，專門多單位和問題差不多上“屢查屢犯”、“邊糾邊犯”。造成這一情形的緣故在于，審計之后缺乏相應(yīng)的問責制度，在無人問責和責任不清的情況下，使得審計署發(fā)人深省的報告在某些人眼中確實只是“風暴”而已，風暴過后依舊為所欲為。因此，審計風暴只能是審計監(jiān)督的第一步，最關(guān)鍵的是其后的責任追究。只有建立起審計問責制度，切實地追究責任，審計監(jiān)督對權(quán)力的制約才會實現(xiàn)。正如李金華

31、審計長所指出的，審計是國家治理的工具，而落實責任則是國家治理的關(guān)鍵李金華：“審計是國家治理的工具”，載今日中國論壇2005年第1期。 .因此，審計報告中披露的問題一般都會得到落實。有記者對2003年審計報告涉及的一些大案要案的處理狀況進行了追蹤調(diào)查，結(jié)果顯示大部分案件差不多得到有效處理。例如2003年審計報告曾揭露的建設(shè)銀行及其20個分行隱瞞收入、盈虧不實、私設(shè)“小金庫”以及違規(guī)經(jīng)營的問題；湖北省荊州市長江河道治理局洪湖分局某副局長與他人勾結(jié)，騙取私分國債資金206萬元的問題，相關(guān)部門都已做出處理，而且涉案人員大部也已追究責任。然而，盡管多方努力，記者卻專門難得到中央有關(guān)部門對自身存在問題的處

32、理情況?！皩徲嬶L暴審計風暴再追問”，南方報業(yè)網(wǎng)2004年7月1日。 2004年審計報告中透露出來的一些大案要案也差不多開始問責的過程，關(guān)于一些問題的處理情況不斷見諸報端，但這些信息中依舊不包括國家有關(guān)部委的處理情況。究竟誰將為這些問題負責，公眾依舊不得而知。在審計公開化進程的同時，事后問責已成為審計部門和社會公眾寄予共同期望的進展方向。在此背景之下，新審計法作出了相應(yīng)的修訂，例如第34條第三款、第四款規(guī)定：“審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為，有權(quán)予以制止；制止無效的，經(jīng)縣級以上人民政府審計機關(guān)負責人批準，通知財政部門和有關(guān)主管部門暫停撥付與違反國家規(guī)定的財政收

33、支、財務(wù)收支行為直接有關(guān)的款項，差不多撥付的，暫停使用。”“審計機關(guān)采取前兩款規(guī)定的措施不得阻礙被審計單位合法的業(yè)務(wù)活動和生產(chǎn)經(jīng)營活動。”再如第45條的規(guī)定：“對本級各部門（含直屬單位）和下級政府違反預(yù)算的行為或者其他違反國家規(guī)定的財政收支行為，審計機關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)不情況采取下列處理措施：（1）責令限期繳納應(yīng)當上繳的款項；（2）責令限期退還被侵占的國有資產(chǎn)；（3）責令限期退還違法所得；（4）責令按照國家統(tǒng)一的會計制度的有關(guān)規(guī)定進行處理；（5）其他處理措施。” 第46條規(guī)定：“對被審計單位違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為，審計機關(guān)、人民政府或

34、者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)不情況采取前條規(guī)定的處理措施，并能夠依法給予處罰。”這些規(guī)定無疑加大了審計機關(guān)的權(quán)限，同時提出了相應(yīng)的處理措施，關(guān)于追究被審計單位的責任具有積極意義。但要注意的是，這些規(guī)定的實際操作性有待商榷。例如第34條第四款規(guī)定采取前列制止措施不得阻礙被審計單位合法的業(yè)務(wù)活動和生產(chǎn)經(jīng)營活動，但又未明確阻礙與否的推斷標準，那么在實踐中將導(dǎo)致第三款所給予的制止權(quán)限事實上不可行。再如第45、46條的規(guī)定，盡管規(guī)定了具體的處理措施，然而把權(quán)力同時授予審計機關(guān)、人民政府或有關(guān)主管部門而又未明確具體程序，那么實踐中會導(dǎo)致各有權(quán)部門之間互相推諉或者爭權(quán)奪利的危險。審計問責，實際是向政府問責