推進中國高等教育財政改革的戰(zhàn)略選擇

1、推進中國高等教育財政改革的戰(zhàn)略選擇一、中國高等教育財政體制的演進新中國成立后中國高等教育財政體制，概括起來可以分為以下三個主要階段：(一)中央統(tǒng)一財政與分級管理(19491980年)。1949年新中國成立以后中央實行了高度集中的方案經(jīng)濟體制，相應(yīng)地也建立起了高度集中的財政體制。當(dāng)時各項經(jīng)費包括教育經(jīng)費均由國家財政統(tǒng)一列支。教育經(jīng)費列入國家預(yù)算，實行統(tǒng)一指導(dǎo)，中央、省(直轄市、自治區(qū))、市、縣分級管理的體制。各地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰獢M訂教育開展方案，逐級上報，最終由中央政府進展統(tǒng)一調(diào)整和平衡。高等教育實行“條塊結(jié)合的管理方法，中央各部委與各省(直轄市、自治區(qū))制定自己的高等教育開展方案與經(jīng)費預(yù)算，

2、上報中央平衡、審批。這種高度集中的教育財政管理體制是與當(dāng)時高度集中的政治體制相吻合的。但這種過分集中的教育財政管理體制，不利于發(fā)揮地方政府開展教育的積極性，影響了地方高等教育開展的進程。(二)地方負責(zé)與分級管理(19801993年)。1980年，中國財政體制進展了重大改革，國家預(yù)算管理由過去的“統(tǒng)收統(tǒng)支改為“劃分收支，分級包干的“分灶吃飯體制。即由中央政府統(tǒng)一管理國家全部財政收支的中央財政體制，變?yōu)橹醒牒偷胤椒旨壒芾碡斦杖肱c支出的分級負責(zé)的新財政體制。與此相適應(yīng)，財政用于高等教育的支出，根據(jù)學(xué)校行政隸屬關(guān)系，分別由中央和地方財政各自負擔(dān)。中央院校仉由中央政府負責(zé)，全國各省的地方高校所需經(jīng)費均

3、由各省財政部門負責(zé)方案撥款，中央不再統(tǒng)一高等教育財政。高等院校辦學(xué)經(jīng)費也開場由政府包辦、單一撥款，向以國家財政撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費的體制過渡。1985年，?中共中央關(guān)于教育體制改革的決定?指出，高等院?！翱梢栽诜桨竿庹惺丈倭康淖再M生，學(xué)生應(yīng)繳納一定數(shù)量的培養(yǎng)費。1987年，國家開場推行非義務(wù)教育的本錢分攤和回收制度，把原來的助學(xué)金制度改為獎學(xué)金、助學(xué)金和貸學(xué)金制度，并鼓勵高校拓寬經(jīng)費來源。這樣就把地方高等教育的管理權(quán)和責(zé)任同時交給了地方政府，使它們可以根據(jù)本地區(qū)社會經(jīng)濟開展對人才的需求，適當(dāng)調(diào)整本地區(qū)的高等教育機構(gòu)，調(diào)動了各盛自治區(qū)、直轄市投資辦高等教育的積極性。1989年，原國家教委

4、等三部委結(jié)合發(fā)出?關(guān)于普通高等學(xué)校收取學(xué)雜費和住宿費的規(guī)定?，從政策上肯定了高等教育應(yīng)該實行本錢分擔(dān)和本錢回收制度。當(dāng)年，全國大局部高等院校開場收取每年100300元學(xué)費，開場了將國家負擔(dān)全部高等教育費用的舊體制轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢液蛡€人分擔(dān)高等教育費用的新體制的改革過程。1992年中國高等教育開場較大范圍的推行招生收費制度改革，自費學(xué)生的比例得到進步，學(xué)費程度也得到進步。同時為了使高等教育主動適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要，更好地貫徹教育公平性原那么，轉(zhuǎn)變高校的培養(yǎng)機制，鼓勵學(xué)生發(fā)奮學(xué)習(xí)，進步教育質(zhì)量，原國家教委提出了逐步實行公費、自費并軌的思路。(三)教育財政的新體制(1993年以后)。改革開放以前，

5、中國三級教育對學(xué)生普遍實行免費教育的制度，教育經(jīng)費全部由政府負擔(dān)。在高等教育和中等職業(yè)技術(shù)教育階段，政府還為學(xué)生提供助學(xué)金(生活費)和免費提供醫(yī)療、住宿及局部交通費。這種教育財政制度在改革開放后，尤其是20世紀80年代后半期，受到理論上的質(zhì)疑。在市場經(jīng)濟下，受教育是可以獲得預(yù)期經(jīng)濟和非經(jīng)濟收益的，因此受教育者或其家庭應(yīng)付出一定的代價，應(yīng)交納一定的學(xué)費，作為獲得回報的投資。同時，非義務(wù)教育，尤其是高等教育，目前還是選擇性而非普及性教育，假如只有局部或少局部人才能承受非義務(wù)教育，而采勸免費政策，等于多數(shù)人承當(dāng)納稅負擔(dān)，少數(shù)人收益，有悖于公平。因此在市場經(jīng)濟中，對非義務(wù)教育征收學(xué)費，是一種合理的制度

6、安排，也是緩解教育經(jīng)費短缺的有效途徑。況且，20世紀80年代以后，隨著中國居民收入程度的明顯進步，對非義務(wù)教育征收學(xué)費也逐漸成為可能。鑒于此種認識，中國從1989年開場對高等教育受教育者象征性征收學(xué)費，并于90年代中期將其普遍化，對非義務(wù)教育普遍實行收費制度。1993年2月中共中央、國務(wù)院公布了?中國教育改革和開展綱要?，并將上海外國語大學(xué)和東南大學(xué)作為收費并軌試點院校，當(dāng)年進入這些院校的新生統(tǒng)一交納學(xué)費，此后并軌試點院校逐年擴大，雖然這時的收費標準仍然比擬低，但“并軌的理論從客觀上推進了中國高等教育本錢分擔(dān)程度的進步。1995年9月，全國人大正式公布了?教育法?，這兩項法案的公布都提出要在中

7、國逐步建立以國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、校辦產(chǎn)業(yè)的收入、社會捐集資和設(shè)立教育基金等多渠道籌措教育經(jīng)費的新體制，從而在法律上確立了教育經(jīng)費的多元投資體制，同時明確了財政經(jīng)費在多元教育投資中的主體地位。1997年在經(jīng)過幾年的“并軌過渡之后，中國高等教育開場全面實行收費制度。這種規(guī)定在新中國教育史上還是第一次，它表達了教育與經(jīng)濟開展的關(guān)系，約束了中央和地方政府的行為，為財政性教育經(jīng)費的增長和教育財政撥款增長伴隨經(jīng)濟開展而穩(wěn)定增長提供了法律保證。二、中國高等教育財政現(xiàn)存問題分析中國高等教育財政的改革，已獲得相當(dāng)?shù)某尚?，但仍存在不容無視的問題，直接影響高等教育財政行使其職能的特定方式和政

8、策工具的作用效率與效果，主要表達在以下方面：(一)財政壓力宏大，高等教育經(jīng)費缺乏。目前中國的高等教育經(jīng)費嚴重缺乏，這主要源于中國總教育經(jīng)費的嚴重缺乏。在中國高等教育規(guī)模不斷增長的情況下，教育經(jīng)費缺乏以致影響高等教育事業(yè)開展的問題日顯突出。衡量一個國家教育經(jīng)費多少的主要標志，是看教育經(jīng)費占國民消費總值(GNP)的比例。從20世紀70年代到90年代，中國每年教育經(jīng)費占當(dāng)年GNP的比例，各年都在2左右，總是占世界各國的倒數(shù)第十幾位。世界上興旺國家的教育經(jīng)費一般占GNP的57，而與中國經(jīng)濟程度相當(dāng)?shù)拈_展中國家，教育經(jīng)費一般占GNP的4左右。如要按人均教育經(jīng)費算，中國更少得可憐。中國教育投入之所以這樣低

9、，固然與中國人口多、包袱重、經(jīng)濟實力不強有關(guān)，但這并不是因為國家經(jīng)濟實力不是造成的。其主要原因在于國家對教育的重視程度不夠，是投資導(dǎo)向的失誤。解放后，中國重視工業(yè)的開展是正確的，但是無視了教育的地位和作用，把開展教育事業(yè)作為非消費性投資。采勸一工交，二財貿(mào)，剩下多少給文教的投資政策，在這種剩余原那么的指導(dǎo)下，教育所得到的投資很少。中國在過去20年中(19781998年)，國民消費總值以年平均98的速度遞增，經(jīng)濟實力明顯進步，但國家財政對教育的投入并沒有大幅度的進步。一般來說，當(dāng)一個國家的國民消費總值的年平均增長速度超過5時，教育投入應(yīng)有大幅度的增長。由于政府在教育上的投資未能與經(jīng)濟開展速度同步

10、增長，故財政性教育經(jīng)費支出占國民消費總值的比例一直不高。當(dāng)然，從近年來政府對教育投入的總量來看，財政撥款有較大幅度增長。19982002年，全國教育經(jīng)費累計投入20265億元，其中，財政性教育經(jīng)費支出累計13431億元，分別比前5年累計增長了1198和922；財政性教育經(jīng)費占GDP的比重逐年進步，從1998年的259進步到2002年的341。這個投入離?中國教育改革和開展綱要?提出的財政性教育經(jīng)費占國民消費總值的比例到達4的目的，尚有較大間隔 。應(yīng)當(dāng)說明的是，以上是就總的教育經(jīng)費而言，詳細到高等教育經(jīng)費，約占教育總財政投入的20左右。因此中國高等教育財政性經(jīng)費在國家總教育經(jīng)費缺乏以及高等教育財

11、政經(jīng)費占總教育經(jīng)費比例不高的雙重作用下顯得捉襟見肘。(二)高等教育經(jīng)費的主渠道薄弱、構(gòu)造不合理。中國的高等教育經(jīng)費處在由政府包辦、單一撥款，向以國家財政撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費的體制的過渡階段。1978年以前，中國高等教育的98來自國家財政撥款。1985年，在改革高等院校助學(xué)金制度后，高等教育經(jīng)費中已包含了少量的學(xué)雜費和培養(yǎng)費。1987年，國家開場推行非義務(wù)教育的本錢分攤和回收制度，把原來的助學(xué)金改為獎學(xué)金、助學(xué)金和貸學(xué)會制度，并鼓勵高等院校拓寬經(jīng)費來源渠道。1993年后，根據(jù)?中國教育改革和開展綱要?的要求，全面推行國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、收取非義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費

12、、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會捐資和設(shè)立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費的體制。這一改革，進一步明確了投資主體的多元化、投資形式的多樣化格局，強調(diào)了國家財政的主渠道作用。但正如前所述，中國高等教育財政性經(jīng)費又正面臨很大的壓力，中國財政性教育經(jīng)費占國民消費總值的比例過低，并且高等教育的財政經(jīng)費也只占總財政性教育經(jīng)費的20。所以，中國的高等教育經(jīng)費的主渠道還很薄弱。中國高等教育經(jīng)費的絕大多數(shù)由政府投入，這不僅對高等教育經(jīng)費財政造成宏大壓力，而且也引發(fā)了社會不公平問題。近年來政府的財政撥款雖然已經(jīng)逐年遞減，但其所占比重仍然偏高，說明中國的高等教育仍沒走出市場化的道路，輔助渠道還沒完全發(fā)揮其應(yīng)有的作用。另外，中國

13、對專門針對教育而征收的稅費比例又過低，近年來一直低于1，沒有很好的開掘教育稅這一條教育經(jīng)費來源渠道。高等教育學(xué)生繳納的學(xué)雜費應(yīng)是高等教育經(jīng)費的重要來源渠道，也是高等教育走向市場化的基矗雖然多年來中國高等教育學(xué)雜費呈上升趨勢，但還是偏低，而且相當(dāng)局部的學(xué)生是免收學(xué)費的，并且還能領(lǐng)取助學(xué)金，即所謂的“公費生。這不僅對高等教育財政經(jīng)費造成宏大的壓力，也不利于中國高等教育的長期規(guī)模開展。因為考慮將來中國高等教育的進一步擴展，在校生數(shù)量的增長和生均本錢程度的進步兩個因素結(jié)合。會使高等教育經(jīng)費需求的增長速度遠遠高于國家財政收入的增長，在這種情況下要保持高等教育經(jīng)費在高等教育經(jīng)費來源中的比重，必將會使國家財

14、政面臨更加宏大的壓力。此時財政性高等教育經(jīng)費在高等教育經(jīng)費來源中份額也必將下降。而從非財政經(jīng)費來源看，學(xué)費收入必然要起到主要的作用。因為高等院校學(xué)費收入是當(dāng)前中國高等教育所有經(jīng)費來源中惟一與在校生人數(shù)直接關(guān)聯(lián)，可以隨著在校生規(guī)模的擴大成比例的增長。同時鑒于本錢程度是確定學(xué)費程度的重要根據(jù)，學(xué)費收入也較容易隨生均本錢程度的進步而增加。然而，高等教育學(xué)雜費在中國高等教育經(jīng)費來源中所占比例非常有限，所以，高等教育學(xué)雜費持續(xù)偏低也是引起中國高等教育經(jīng)費緊張的主要原因。(三)財政性教育經(jīng)費事權(quán)、財權(quán)不統(tǒng)一。中國財政性教育經(jīng)費的預(yù)算管理，長期處于事權(quán)和財權(quán)別離的狀態(tài)，教育經(jīng)費的預(yù)算未能單獨立項。政府的教育

15、行政部門主管教育事業(yè)，而教育事業(yè)經(jīng)費撥款和教育基建投資那么分別由政府的財政部門和方案部門負責(zé)，屬于國家預(yù)算科目中的二級科目“款級，所以在預(yù)算表格的匯總歸類時，教育財政預(yù)算總額要與文化、科學(xué)、衛(wèi)生部門的預(yù)算匯總成整個財政事業(yè)費預(yù)算中的“類級和財政根本建立費預(yù)算中的“類級。1999年財政部將教育事業(yè)費升格為“類級，但教育根本建立費仍設(shè)在“款級科目中。由于財政性教育經(jīng)費的財權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一以及教育經(jīng)費預(yù)算等級較低而造成一系列問題：一是教育經(jīng)費預(yù)算數(shù)量相對彈性較大，缺乏透明度。二是教育開展和政府對教育的撥款脫節(jié)。三是教育部門無權(quán)行使有效的宏觀管理權(quán)與調(diào)控權(quán)，造成教育資源浪費。教育行政部門未能實際參與教育

16、經(jīng)費預(yù)算的制定工作，也無權(quán)統(tǒng)籌管理和直接安排被批準的預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費，明顯違犯了?教育法?的有關(guān)規(guī)定。導(dǎo)致政府有關(guān)部門只注重根據(jù)財力的大小作教育預(yù)算，是一種維持性教育預(yù)算而非開展性教育預(yù)算，使教育經(jīng)費支出和教育經(jīng)費的管理效益難以得到保障。因此，事權(quán)和財權(quán)的別離是中國的教育財政預(yù)算管理中的一大弊病，還有待改革。(四)高等教育撥款根據(jù)和收費標準不合理，不科學(xué)。中國高等教育財政的撥款根據(jù)，長期以來始終沒能與教育本錢等相關(guān)指標掛鉤。1949年至1985年，高等教育財政撥款的根據(jù)是“基數(shù)加開展，政府按各高校的規(guī)模大小及日常開支需求核定一個撥款基數(shù)，以后各財政年度的經(jīng)費開支預(yù)算便在上年基數(shù)上，按財政狀況增減

17、本年度的經(jīng)費數(shù)。1985年至今，因高等教育財政體制發(fā)生重大改革，與此相適應(yīng)的撥款機制也有明顯的變化：由“基數(shù)加開展改為“綜合定額加專項補助。“綜合定額是根據(jù)上年度生均本錢費和本年度在校生規(guī)模核定的；“專項補助那么根據(jù)各高校開展的特殊需要，經(jīng)學(xué)校申請，教育主管部門批準后撥給。1985年以前的撥款根據(jù)，施行起來較為簡便，但沒有考慮生均本錢和規(guī)模效益。因此不易克制撥款中的盲目性和制止不正當(dāng)?shù)拈_支行為。此后雖然采用了新的撥款形式，但由于新形式所根據(jù)的“生均本錢指標是前一年的決算數(shù)而非符合本年實際的本錢額，因此仍反映不出當(dāng)年物價波動對生均本錢增減的影響，也不能準確地反映財政性教育經(jīng)費的使用效率。在當(dāng)前中

18、國高等教育經(jīng)費非常緊張的情況下，合理高效地使用教育資金，進步資金使用效率就顯得非常重要，因此中國的高等教育撥款根據(jù)有待合理科學(xué)的改革。另外，中國現(xiàn)行教育法和有關(guān)行政規(guī)章也均未對學(xué)費標準做出明確規(guī)定，?高等教育法?雖然提出了應(yīng)按國家規(guī)定繳納學(xué)費，但對學(xué)費確實定原那么、程序、根本根據(jù)等重要問題卻沒有明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了操作上的主觀性和隨意性。而國外許多國家對高等教育的收費標準均有明確規(guī)定，如澳大利亞政府曾規(guī)定高校根本收費標準為直接教育本錢的20；美國高等院校生均學(xué)費占居民人均可支配收入的比例，從20世紀60年代至80年代中期一直在20左右，其中公立院校在10左右，私立院校在4550之間。學(xué)費占高等

19、學(xué)校學(xué)生直接本錢的比例，印度為18，肯尼亞公立和私立學(xué)校分別為11和42，印度尼西亞公立和私立學(xué)校分別為11和20(鐘宇平、陸根書，1997)。而且在收費政策上還存在著較大非市場因素的影響，其表如今于：一是本?？茖W(xué)費由政府統(tǒng)一定價，無質(zhì)量差異和地區(qū)差異，本錢與收費價值背離；二是研究生教育與本?？粕逃龑嵭须p軌制，既不符合教育公平的原那么，也不符合本錢回收原那么。在實行高等教育收費的國家，本錢回收是按市場化原那么來實行的，個人收益率與本錢回收率成正比。學(xué)習(xí)層次越高學(xué)費越高，學(xué)校越好學(xué)費越高。按照“受益原那么，不僅是誰受益誰付費，而且受益高也應(yīng)付費高。由于中國高等教育收費標準的非市場化，造成了價格

20、機制不能合理的調(diào)節(jié)高等教育這一特殊產(chǎn)品的供求。從而在供求不平衡的狀態(tài)下，造成了高等教育資源使用效率的低下和資源浪費。(五)對多元化籌措教育資金的政策扶持力度不夠。在政府投入是高等教育經(jīng)費主渠道的前提下，能否開拓非政府渠道，關(guān)鍵在于政府的政策導(dǎo)向。從中美高等教育經(jīng)費來源構(gòu)成比例來看，中國高等學(xué)校吸納社會投資、捐贈、為社會效勞等籌資渠道還有較大空間。私人捐贈是國外名校重要的收入來源，哈佛大學(xué)至1997年所獲捐贈市值高達110億美元，麻省理工學(xué)院至1998年所獲得捐贈市值達36781億美元，耶魯大學(xué)至1999年所獲得捐贈市值達72億美元。捐贈之所以能大行其道，除了文化傳統(tǒng)等原因外，很重要的原因是政府

21、實行了鼓勵捐贈的政策。中國雖然也公布了捐贈法，但在詳細稅收政策上并沒有明確的規(guī)定。目前只是實行稅前從所得中全額扣除捐贈額外，沒有其他稅收優(yōu)惠以鼓勵社會捐贈。企業(yè)投資也是高校經(jīng)費、特別是科研經(jīng)費的重要來源之一。大學(xué)通過合同研究、專利出讓、結(jié)合科研、結(jié)合培訓(xùn)等方式，競相從企業(yè)獲取經(jīng)費。對這些投資者，也應(yīng)在稅制上給予一定的政策優(yōu)惠。另外，中國高等教育經(jīng)費來自于社會的投資也不是很高，雖然近幾年民辦高校開展迅速，民辦高等學(xué)校和民辦高等教育機構(gòu)在校生占高中教育機構(gòu)在校生總數(shù)的比例與其他國家和地區(qū)相比仍然偏低。除泰國私立高等教育學(xué)生數(shù)占全國高校學(xué)生數(shù)50左右且在繼續(xù)增長外，韓、臺、菲、日此比例皆在70甚至8

22、0以上。中國民辦高校的開展長期受國家政策的制約，中國?教育法?規(guī)定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)；?高等教育法?也相應(yīng)規(guī)定“設(shè)立高等學(xué)校，不得以營利為目的。而許多市場經(jīng)濟調(diào)查或預(yù)測，都說明教育產(chǎn)業(yè)是當(dāng)前以及將來新的經(jīng)濟增長點，許多有目光的企業(yè)家也看好這一產(chǎn)業(yè)，很想向民辦高校投資，而投資必然要求回報。因此，如何解釋和解決“不得以營利為目的，就成為民辦高校亟待解決的問題。假如得不到合理合法的解決，那么投資、集資、融資、承包制的合法性都成問題。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.三、中國高等教育財政改革的框架設(shè)計在世界范圍內(nèi)高等教育財政與管理改革的大背景下，立足于中國的特殊國情，研究基于公

23、共財政框架下高等教育財政改革的根本框架，對于改良與完善中國高等教育財政體制，提升高等教育財政的多樣化職能作用的協(xié)同性等，無疑具有重要性和緊迫性。(一)重塑中央財政和地方財政對高等教育的分權(quán)形式。按照中央財政和地方財政分僅的標準，中央財政的事權(quán)范圍是“全國性事務(wù)或受益范圍普及全國的公共物品的提供，地方政府的事權(quán)范圍是“地方性事務(wù)或受益范圍在某一區(qū)域內(nèi)的公共物品的提供。高等教育具有很強的地方性事務(wù)的特征，它的受益范圍也主要在特定區(qū)域范圍，在此前提下，地方政府負責(zé)本地區(qū)高校的財政責(zé)任具有相對合理性。中國目前進展的高等教育管理體制“以省級政府為主的改革其實就是對高等教育事務(wù)“地方性確實認。在這一改革趨

24、勢下，中央財政和地方財政的事權(quán)范圍也需要重新認定。需要指出的是，盡管高等教育主要是地方性事務(wù)，但某些事務(wù)卻又超出了地方性事務(wù)的范圍，如地區(qū)差異的協(xié)調(diào)、高等教育的公平保障等，應(yīng)視做“全國性事務(wù)由中央政府承當(dāng)。即中央政府和地方政府高等教育財政責(zé)任的劃分不應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)校行政隸屬關(guān)系來劃分而應(yīng)當(dāng)根據(jù)詳細的高等教育事務(wù)的特征來劃分，屬于地方性事務(wù)的由地方財政承當(dāng)，屬于全國性事務(wù)或地方不便履行的事務(wù)由中央財政承當(dāng)。在高等教育管理體制改革的趨勢下，中央財政和地方財政事權(quán)范圍的重新劃分非常必要，目前處在過渡階段的轉(zhuǎn)制學(xué)校的經(jīng)費仍由中央財政提供只能是一種過渡，否那么又會出現(xiàn)管理中事權(quán)與財權(quán)相別離的現(xiàn)象，這會使以地

25、方政府統(tǒng)籌為主的體制目的變成一種沒有實際意義的形式。中央財政和地方財政事權(quán)范圍的重新劃分將改變中央政府僅為少數(shù)高等學(xué)校提供經(jīng)費的狀態(tài)，使中央政府可以真正面向全國的高等學(xué)校。對此我們可以從美國的經(jīng)歷得到借鑒。由于美國高等教育的管理權(quán)在州政府，州政府對高等教育的財政撥款也就占了政府對高等教育撥款總額的主要局部?？梢灶A(yù)計，隨著高等教育管理體制改革中原各部委所屬院校管理權(quán)限進一步明晰，將來高等教育財政體制在政府財政責(zé)任分擔(dān)方面將會出現(xiàn)重心下移的特點，地方政府將負擔(dān)起高等教育公共經(jīng)費撥款的主要任務(wù)。與此同時的問題在于，假如所有的學(xué)校均轉(zhuǎn)為地方高校勢必使地方財政面臨更大的財政壓力，原來不具備資源優(yōu)勢的學(xué)校

26、經(jīng)費可能會更加窘迫，公共教育資源的受益分布可能會更加不平等。為此，中央政府的宏觀協(xié)調(diào)就顯得尤為重要，其主要職責(zé)應(yīng)是平衡差異，保障公平。一方面，可在高等教育財政中通過轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)間公共高等教育資源的差異也是中央級教育財政不可推卸的職責(zé)。通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付彌補地方財力薄弱地區(qū)高等教育對公共資源的需求是扶持經(jīng)濟不興旺地區(qū)高等教育開展的重要措施，也是平衡公共教育資源分布的重要途徑。另一方面，通過建立由中央政府負主要責(zé)任的高等教育學(xué)生資助制度，確保中央財政可以用相對豐裕的經(jīng)費為大學(xué)生提供資助，這可以使高等教育公平得到更為實在的保障，可以更為有效地對處境不利的群體進展積極的補償。(二)實行高等教育

27、基金制。教育基金是由社會捐資設(shè)立，由專門機構(gòu)進展投資運作，投資收益用于資助教育事業(yè)的新型基金。教育基金能在短時間內(nèi)把社會閑散資金聚集起來，通過專門機構(gòu)，在基金增值的前提下，以彌補教育投入的缺乏。早在1993年，中共中央、國務(wù)院在?中國教育改革和開展綱要?中就已指出，要“改革對高等學(xué)校的撥款機制，充分發(fā)揮撥款手段的宏觀調(diào)控作用。對于不同層次和科類的學(xué)校，撥款標準和撥款方法應(yīng)有所區(qū)別。改革按學(xué)生人數(shù)撥款的方法，逐步實行基金制。在中國像享有“希望工程商標專用權(quán)的中國青年基金、曾憲梓教育基金會等早已設(shè)立，而且已經(jīng)廣泛效勞于教育事業(yè)，所起的作用和產(chǎn)生的效果也非常明顯，對教育事業(yè)的開展將是一個有力的促進。

28、但從全國范圍來看，基金設(shè)立還屬稀缺之物，沒有得到全面的開展和最大限度的實行，而且在高等教育經(jīng)費緊缺的情況下，中國還沒有建立相應(yīng)的高等教育基金。但從長遠來看，這是一種開展趨勢，在中國市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善，改革政府對高校的財政撥款機制的條件下，逐步實行高等教育基金制時機已經(jīng)成熟，應(yīng)逐步設(shè)立和實行教育基金制，使政府的高等學(xué)校撥款、科研工程合同撥款和學(xué)生資助撥款逐步向基金制過渡，如今國家教委直屬高校、中央其他各部委所屬高校和地方院校也都在逐步施行撥款制度的改革，根本趨勢是確立高等教育基金制的管理方法，以“普通基金加專項基金的方式分配高等教育事業(yè)費，并在時機成熟時成立專門的高等教育基金委員會，負

29、責(zé)高等教育經(jīng)費的分配。(三)完善高等教育財政預(yù)算管理制度。在實在貫徹?教育預(yù)算執(zhí)行條例?的同時，一些高等教育預(yù)算管理的根底性工作也有待加速完成：如，需要重新確定教育預(yù)算的收支分類。在將來的預(yù)算改革中，應(yīng)對教育預(yù)算的支出分類進展細化，使之與教育各類活動的性質(zhì)和功能相一致，并且和教育效勞提供機制的改革相一致。現(xiàn)行的國家預(yù)算中，按預(yù)算等級依次分為類、款、項、目四級，教育事業(yè)費屬于文教科學(xué)衛(wèi)惹事業(yè)費類中的款級，教育根本建立費屬于根本建立類中的社會文教費款級。為增強撥款程序中的公平性和透明度，應(yīng)實行各級財政的教育經(jīng)費預(yù)算單列，將教育經(jīng)費在國家和地方財政預(yù)算中的款級地位升格為類級，使教育事業(yè)費和教育基建費

30、在類級分配后，便統(tǒng)一起來由教育主管部門支配，進而實現(xiàn)教育經(jīng)費事權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一。只有這樣才能確保政府對教育的足量投入，克制教育開展與政府撥款相脫節(jié)的狀況，進步教育投資的使用效益；才能減少教育經(jīng)費核撥過程中的主觀隨意性，根據(jù)教育開展的輕重緩急和自身規(guī)律來核撥經(jīng)費，兼顧公平與重點，進而實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置；也才能確保教育主管部門有效行使財政的宏觀管理權(quán)和調(diào)控權(quán)。(四)改革高等教育經(jīng)費財政撥款形式。在當(dāng)前國際范圍內(nèi)高等教育財政管理的新形勢下，中國的高等教育財政撥款體制必須改革。根據(jù)高等教育撥款形式的效率、公平和公開的根本原那么，并結(jié)合世界高等教育撥款形式的開展趨向和有益經(jīng)歷，中國高等教育撥款形式的改

31、革方向是加強績效評價與撥款的結(jié)合，增強撥款的科學(xué)性和透明度，促進公平與效率，鼓勵創(chuàng)新與進步，減少盲目性和固化因素，使有限的資源發(fā)揮出更好的效益。詳細來說，首先要實行多政策參數(shù)的撥款公式。其次，建立健全高校質(zhì)量評估機制和評價指標體系，將評估的結(jié)果與撥款直接掛鉤，運用績效對高等學(xué)校的所有撥款使用的效益、效率和質(zhì)量進展衡量，以決定后繼撥款的多少、方向、形式和方法等。再次，要保證教學(xué)的常規(guī)撥款與進步程度的專項撥款分開撥付，進步教育撥款的透明度和針對性，最大限度地發(fā)揮教育資金的使用效率；同時發(fā)揮合同撥款的優(yōu)勢，用于科研和專項基金的分配，以確保教育經(jīng)費的使用效率和質(zhì)量，進步科研程度，使高校間建立起既合作又

32、競爭的良性開展氣氛，從而有助于發(fā)揮高校的自主性，進步中國高等教育的整體程度。最后，還要加快政府職能轉(zhuǎn)變，形成政府宏觀管理、高校自我約束、社會參與評價互相結(jié)合的有效機制，推動高校成為“面向社會依法自主辦學(xué)的法人實體?？傊叩冉逃龘芸畹母驹敲词且敿殕栴}詳細分析，采取多種方法；要盡量公式化，減少人為因素；要以績效為根底，進步使用效率；要隨時代開展而不斷改良，以適應(yīng)高等教育開展的實際需要。(五)建立高等教育經(jīng)費多元籌集形式。中國的高等教育財政改革的根本方向是要解決高等教育經(jīng)費短缺這一制約其開展的瓶頸問題?！伴_源和“節(jié)流是兩條根本途徑。而其中的“開源無疑又是解決這一問題的重中之重。“開源即是指建

33、立高等教育經(jīng)費多元籌集形式。根據(jù)興旺國家辦學(xué)的成功經(jīng)歷，我們可以得到各國在高等教育經(jīng)費籌措方面的共性和一般開展趨勢，即財政性教育經(jīng)費為主，多渠道籌措教育經(jīng)費并存。在保證財政性撥款主渠道地位的前提下，應(yīng)積極拓展擴大非財政性教育經(jīng)費的比例和來源渠道。理論證明，面對窮國辦大教育的社會現(xiàn)實，高等教育這種多渠道籌措經(jīng)費的形式是行之有效的，可使政府從高等教育的巨額投資中逐漸解脫出來。從近年高等學(xué)校教育經(jīng)費情況看，其他渠道注入經(jīng)費已占35。進一步擴大社會、個人對教育經(jīng)費的投入，不僅在客觀上減輕了政府對教育投入的負擔(dān)，而且能使全社會、全民族來關(guān)心和促進中國高等教育的開展。然而與興旺國家的高等教育經(jīng)費來源相比，

34、中國政府財政撥款占教育總投資量的比例仍很高。所以必須繼續(xù)努力深化高等教育投資體制改革，爭取更多的社會、個人資金投向高等教育。在眾多非財政性渠道來源中，學(xué)費收入已成為擴大教育經(jīng)費來源不可缺少的渠道。從20世紀80年代起，中國實行向?qū)W生收取學(xué)費制度，現(xiàn)今中國開場實行并軌招生制度，學(xué)生不分公費還是自費，一律實行交費上學(xué)。除此之外，還應(yīng)積極拓展其他的經(jīng)費來源渠道，主要包括：其一，高等學(xué)校通過興辦企業(yè)以及學(xué)校與校外企業(yè)的結(jié)合獲得充裕的資金。其二，鼓勵民間捐贈來籌集資金。高校要把捐贈所得在教育經(jīng)費構(gòu)造中擺在一個特殊而重要的地位來對待。同時國家要在政策上給予支持。其三，發(fā)行教育彩票。其四，開展民辦高校并發(fā)行

35、股票籌集資金。其五，爭取國際銀行組織用于開展高等教育的硬貸款。中國作為世界銀行的主要成員國，可以申請長期硬貸款額度，作為開展中國高等教育的貸款基金。(六)科學(xué)確定高等教育本錢回收政策。無論從公平的角度還是效率的角度考慮，高等教育實行本錢回收政策都是應(yīng)該的。高等教育本錢回收對實現(xiàn)教育時機均等、公平與進步高等教育系統(tǒng)資源配置效率都有積極的意義。適度的收費，可在一定程度上舒緩公共財政壓力，增加高校收入，擴大承受高等教育的學(xué)生規(guī)模，更大限度地滿足社會與個體對高等教育的需求。因此，高等教育實行本錢回收政策應(yīng)該成為高等教育財政的一個長期策略?？茖W(xué)確定高等教育財政本錢回收政策，需要考慮以下幾個方面的問題：1

36、科學(xué)確實定本錢回收的程度。確定高等教育本錢回收程度時，學(xué)生及其家庭的支付才能和高等教育的需求價格彈性是必須考慮的重要因素。增加學(xué)費對整個入學(xué)人數(shù)并無多大影響，但卻可能對處于平均收入程度以下階層的學(xué)消費生影響。因此，進步大學(xué)學(xué)費雖然對整個高等教育系統(tǒng)有益，但有必要考慮那些處于該系統(tǒng)邊緣的人可能受到的影響。雖然中國高校應(yīng)該收多少費用還是一個有待討論的問題。但應(yīng)根據(jù)各地區(qū)和各收入階層的差異的不同情況來考慮，將本錢回收的程度確定在一個較為合理的程度。2本錢回收要與適度收費與建立完善的助學(xué)制度相結(jié)合。本錢回收政策的施行必然會導(dǎo)致局部低收入學(xué)生因?qū)W費問題而上不起學(xué)的事情發(fā)生，中國近些年來也經(jīng)常發(fā)生這種情況

37、。這無疑是本錢回收帶來的負面影響。要解決這一矛盾，為有效地幫助貧困學(xué)生與吸引有才能的青年進入大學(xué)，就必須建立和完善助學(xué)、獎學(xué)制度，以彌補本錢回收帶來的負面影響。3要積極開展民辦高校吸納民間資金。在國家財力有限的條件下，假如能把有限的資源集中投入到有選擇的公立高校，以維持國家的學(xué)術(shù)地位，而把局部現(xiàn)有公立高校轉(zhuǎn)為民辦并為私立高校提供較為寬松的開展空間，以促進高等教育規(guī)模的擴展。一方面，讓公立高校仍主要用分數(shù)標準選拔學(xué)生并使其享有較多的國家獎學(xué)金，以保證優(yōu)秀人才不致家貧而被拒之于高校門外，另一方面，讓民辦或私立高校適當(dāng)引入經(jīng)濟支付才能標準選拔學(xué)生，以滿足一局部讀得起書的學(xué)生的求學(xué)愿望。所以私立高校對

38、減輕公立高校的壓力，緩解人們?nèi)找嬖鲩L的對高等教育的需求與政府不斷下降的財政支持的才能之間的鋒利矛盾，具有重要的意義。4引入延期支付措施，減小施行本錢回收的阻力。引入延期支付措施主要是通過選擇視收入償付的貸款和抵押貸款以及畢業(yè)生稅等方式實現(xiàn)的。中國的貸款方案實行十年，情況并不盡如人意。原因是目前中國高校的學(xué)生貸款，是高校按一定比例從國家財政撥給的高等學(xué)校經(jīng)費中劃出，管理采用由學(xué)校貸款由學(xué)?；厥盏淖龇?，因此常常要求學(xué)生在畢業(yè)時即還貸，而不是在學(xué)生畢業(yè)后以獲得的工資收入來還貸這種真正意義上的學(xué)生貸款方式。使得中國高校的學(xué)生貸款率低，回憶率低，起不到應(yīng)起的作用。所以應(yīng)更有效地確定貸款目的，在降低資助程度的同時減輕學(xué)生的債務(wù)負擔(dān)，通過設(shè)計更有效的回收機制，把借款不還的情形降到最低程度。(七)完善高等教育管理體制。中國高校教育經(jīng)費非常短缺，但又不同程度地存在著教育資源的浪費，造成高等教育效益很低。本著從內(nèi)部“節(jié)流的原那么應(yīng)進一步完善教育管理體制。要精簡學(xué)校管理機構(gòu)人員，減員增效。開展辦公軟件的研制開發(fā)，促進學(xué)校辦公自動化，進步辦事效率。同時推進后勤效勞社會化，包括學(xué)生宿舍的管理社會化。盡快推進后勤效勞尤其學(xué)生宿舍管理的社會化，不僅能使學(xué)校從后勤效勞，學(xué)生宿舍管理的巨額投資中解脫出來，將主要精力投入到學(xué)校教學(xué)、科研中去；同時也將后