國(guó)際BOT項(xiàng)目合同框架分析以及風(fēng)險(xiǎn)防范

1、國(guó)際BOT工程合同框架分析以及風(fēng)險(xiǎn)防范內(nèi)容提要近年來(lái)，隨著我國(guó)對(duì)外投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，bt工程融資形式得到了越來(lái)越廣泛的應(yīng)用。由于bt工程本身運(yùn)作非常復(fù)雜，且投資工程處于國(guó)外環(huán)境，業(yè)界對(duì)于如何控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，順利施行此類(lèi)特許工程的融資、建立、運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)投資目的都特別關(guān)心。本文以此為出發(fā)點(diǎn)，給出了我國(guó)對(duì)外投資的bt工程的分析框架，并提出了處理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。關(guān)鍵詞對(duì)外投資bt工程合同框架風(fēng)險(xiǎn)防范近年來(lái)，我國(guó)對(duì)外直接投資規(guī)模越來(lái)越大，2021年度打破了500億美元。與之伴隨的是，我國(guó)對(duì)外投資的工程工程也越來(lái)越多，包括根底設(shè)施、礦業(yè)和能源。這類(lèi)工程投資需要得到東道國(guó)政府的特許和合作，因此，近年來(lái)廣泛地

2、采用公私伙伴關(guān)系形式(ppp)。ppp形式雖然在國(guó)際上沒(méi)有統(tǒng)一的嚴(yán)格定義，根據(jù)其詳細(xì)的運(yùn)作方式，一般被認(rèn)為包括bt、b、bt、dbf、db、等多種形式。bt及其各類(lèi)變型(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“bt)，作為典型的特許經(jīng)營(yíng)形式，在我國(guó)對(duì)外直接投資中的比重也越來(lái)越大。這對(duì)帶動(dòng)我國(guó)對(duì)外工程承包以及設(shè)備、材料、勞務(wù)的出口有著很大的推動(dòng)作用。但bt工程本身運(yùn)作非常復(fù)雜，且投資工程處于國(guó)外環(huán)境，如何控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，順利施行此類(lèi)特許工程的融資、建立、運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)投資目的，成為我國(guó)業(yè)界特別關(guān)心的問(wèn)題。本文給出我國(guó)對(duì)外投資的bt工程的分析框架，并從合同安排角度，提出處理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。一、bt特許協(xié)議的根本框架bt工程的本質(zhì)是

3、工程投資活動(dòng)，其主要目的是為了獲取適當(dāng)?shù)耐顿Y回報(bào)。要實(shí)現(xiàn)預(yù)定的收益率，主要涉及兩個(gè)方面問(wèn)題：工程建立投資額和維護(hù)費(fèi)用以及工程預(yù)期收益。要解決這兩個(gè)問(wèn)題，必須恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)展合同安排。bt合同狹義是指bt特許協(xié)議(nessinagreeent)，是投資bt工程的特許權(quán)獲得者與東道國(guó)政府或其受權(quán)公共管理當(dāng)局簽訂的。廣義的bt合同是指針對(duì)bt工程所涉及的所有合同體系，除特許協(xié)議外，還包括融資合同、聯(lián)營(yíng)體合同、ep合同、供給合同、承購(gòu)合同等。本文闡述的bt合同指的是bt特許協(xié)議。特許協(xié)議描繪的是政府與特許權(quán)受讓人(nessinaire，以下稱(chēng)為“工程公司)雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)、管理程序，從特許協(xié)議架構(gòu)看，

4、其規(guī)定大致覆蓋四個(gè)階段。第一個(gè)階段為特許權(quán)的授予，第二階段為建立期；第三個(gè)階段為運(yùn)營(yíng)期；第四個(gè)階段為轉(zhuǎn)讓期。(一)特許權(quán)授予階段特許權(quán)授予階段也可看作是工程建立前準(zhǔn)備階段，內(nèi)容涉及特許權(quán)安排、融資、擔(dān)保、協(xié)議書(shū)生效的條件以及雙方的承諾。特許權(quán)安排包括特許期、工程公司收益、特許權(quán)的排他性以及政府的協(xié)助和保證義務(wù)。生效條件涉及雙方需要到達(dá)的條件并通知對(duì)方。就工程公司來(lái)說(shuō)，這些條件通常包括：一是工程公司設(shè)立的協(xié)議、決議、工程公司的章程；二是工程公司股東認(rèn)繳股本的書(shū)面證據(jù)以及貸款人向工程貸款的正式承諾；三是工程公司向政府按規(guī)定數(shù)額提供了履約保函；四是完成了工程開(kāi)工前所必須到達(dá)的開(kāi)工條件，并向政府提出了

5、開(kāi)工申請(qǐng)。政府方面需要到達(dá)的條件包括：一是工程已獲得上級(jí)主管部門(mén)的正式批準(zhǔn)，并提供書(shū)面證據(jù)；二是提供書(shū)面文件，證明政府授予工程公司為完成工程必要的土地使用權(quán)和與工程現(xiàn)場(chǎng)鄰近區(qū)域和道路的通行權(quán)。(二)工程建立階段特許協(xié)議內(nèi)容涉及征地、工程設(shè)計(jì)、施工、試運(yùn)、開(kāi)工驗(yàn)收、平安和環(huán)境保護(hù)等工作。假設(shè)在建立過(guò)程中，政府或工程公司希望對(duì)原約定的工程指標(biāo)進(jìn)展變更，雙方應(yīng)遵守變更程序以及承當(dāng)相應(yīng)后果。假設(shè)工程公司在建立期間因其自身的原因，不能順利執(zhí)行工程，政府那么有權(quán)介入。假設(shè)工程施行發(fā)生延誤，雙方按責(zé)任劃分承當(dāng)各自的責(zé)任，如：給予工程公司延期，補(bǔ)償相關(guān)費(fèi)用；政府收取拖期延誤罰款等。政府一般要求工程公司提供履約

6、保函，保證在工程的建立期恰當(dāng)履行工程公司的義務(wù)。(三)工程運(yùn)營(yíng)階段在運(yùn)營(yíng)階段，工程公司的一個(gè)根本義務(wù)就是使開(kāi)工工程保持正常的運(yùn)營(yíng)，這一點(diǎn)對(duì)于根底設(shè)施工程，如公路、鐵路等，尤其如此。為此，bt特許協(xié)議相關(guān)規(guī)定包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是工程公司應(yīng)在工程運(yùn)營(yíng)開(kāi)場(chǎng)前，提交給政府兩份關(guān)鍵文件：“工程運(yùn)營(yíng)維護(hù)手冊(cè)和“資產(chǎn)管理方案；二是政府對(duì)運(yùn)行期間的工程設(shè)施擁有檢查權(quán)利，但檢查不得無(wú)故影響工程正常運(yùn)行；三是工程公司應(yīng)保持工程設(shè)施運(yùn)行的詳細(xì)記錄，包括運(yùn)營(yíng)量、設(shè)施維修、運(yùn)行平安、財(cái)務(wù)記錄等。對(duì)于一些涉及國(guó)家政策、平安的根底設(shè)施，特許協(xié)議還約定，在緊急情況下(如為了公共平安)，政府有權(quán)暫時(shí)關(guān)閉相關(guān)設(shè)施，并要求工程

7、公司放棄在此情況的索賠權(quán)或規(guī)定對(duì)工程公司進(jìn)展合理補(bǔ)償。為了保證工程公司恰當(dāng)運(yùn)營(yíng)，政府有時(shí)還要求在特許期內(nèi)提供一個(gè)工程維修保函，約定在什么情況下政府有權(quán)動(dòng)用維修保函，由于本保函要保證在特許期有效，因此很長(zhǎng)，所以一般此類(lèi)保函的金額較低。在運(yùn)營(yíng)階段工程公司的權(quán)利就是獲得工程收益。特許協(xié)議一般約定工程公司收益來(lái)源。除工程效勞或產(chǎn)品出售收費(fèi)外，還可以包括與特許工程相關(guān)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)收益、工程設(shè)施內(nèi)的商務(wù)效勞收益、贊助等。假設(shè)是能源、礦業(yè)、電力工程，那么特許公司一般與承購(gòu)商(ff-taker)簽訂承購(gòu)合同(ff-takentrat)，并按市場(chǎng)價(jià)格獲取收益。但假設(shè)特許工程是公路、鐵路、隧道等公共設(shè)施，那么特許

8、協(xié)議中對(duì)相關(guān)效勞收費(fèi)進(jìn)展約定。政府對(duì)諸如每次通行費(fèi)或票價(jià)等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有最高限定?？紤]到特許協(xié)議的長(zhǎng)期性，特許協(xié)議還約定此類(lèi)根底設(shè)施的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整規(guī)那么，但調(diào)整一般由工程公司向政府提出，由政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。由于一些公共根底設(shè)施的受益主要靠交通量或用量作為有益的來(lái)源，有些特許協(xié)議還規(guī)定政府給予最小使用量的擔(dān)保。對(duì)收益的分配也是特許協(xié)議約定的一個(gè)主要內(nèi)容。分配的優(yōu)先次序通常為：運(yùn)營(yíng)、維護(hù)費(fèi)用和大修基金提存；各項(xiàng)稅款；建立工程設(shè)施的貸款本息；給工程公司股東的股息。為了保證資金使用的公平性，特許協(xié)議還約定工程收益和支出的監(jiān)管方法，有時(shí)針對(duì)工程收益設(shè)立“第三方托管賬戶(esraunt)來(lái)保證收益的合理分配。

9、(四)工程移交階段bt工程最后一個(gè)里程碑階段是移交。bt合同關(guān)于移交的約定一般包括兩個(gè)方面：一是移交范圍和條件；二是移交程序。移交范圍包括工程設(shè)施本身；維護(hù)工程設(shè)施正常所需的場(chǎng)地；在一定的時(shí)間內(nèi)運(yùn)營(yíng)該設(shè)施所需的備用材料和備件；運(yùn)營(yíng)維護(hù)手冊(cè)、資產(chǎn)管理文件、記錄；有關(guān)工程設(shè)施所有未到期的擔(dān)保、保險(xiǎn)文件；有關(guān)工程設(shè)施維護(hù)的所有技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)；有關(guān)工程公司的其他權(quán)益。移交的條件包括工程設(shè)施在移交時(shí)必須到達(dá)的狀態(tài)、仍可以平安運(yùn)營(yíng)的年限、設(shè)施運(yùn)行維護(hù)費(fèi)程度。同時(shí)工程移交時(shí)，不能存在與工程設(shè)施有關(guān)的債務(wù)以及第三方享有或享用該設(shè)施的權(quán)利。關(guān)于移交的程序，一般規(guī)定。在特許期期滿前的某一規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，雙方

10、應(yīng)啟動(dòng)移交程序。首先是雙方召開(kāi)移交協(xié)調(diào)會(huì)，以確定工程設(shè)施移交的步驟。這些步驟包括：確定雙方移交代表；政府要求工程公司編制移交需提交的設(shè)施物品清單；雙方在移交前對(duì)工程設(shè)施進(jìn)展的結(jié)合調(diào)查和維護(hù)檢修安排；對(duì)政府接收工程設(shè)施人員的培訓(xùn)；移交應(yīng)到達(dá)的其他條件或完成的事宜。同時(shí)規(guī)定所有事宜必須在移交日期前完成。假設(shè)未完成，雙方各負(fù)己責(zé)，承當(dāng)規(guī)定的責(zé)任。移交完畢后，工程公司對(duì)工程設(shè)施的照管責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)也同時(shí)移交給政府，但一般還要求工程公司對(duì)工程設(shè)施有一定期限的缺陷維修責(zé)任。(五)其他規(guī)定除了上述內(nèi)容之外，特許協(xié)議還對(duì)特許工程的執(zhí)行過(guò)程中適用法律、違約、變更、合同終止、爭(zhēng)議處理等進(jìn)展了規(guī)定。對(duì)于爭(zhēng)議處理，主要看

11、東道國(guó)是否有專(zhuān)門(mén)的bt立法，特許協(xié)議的性質(zhì)是行政法或是屬于民事合同形式。最好能約定雙方在工程執(zhí)行過(guò)程中的爭(zhēng)議由位于第三國(guó)的國(guó)際爭(zhēng)議解決中心或仲裁機(jī)構(gòu)裁決。由于bt工程的復(fù)雜性，一般工程公司有很多股東，在投標(biāo)期間也會(huì)以結(jié)合體的名義投標(biāo)這類(lèi)特許工程。因此，特許協(xié)議中還會(huì)規(guī)定政府對(duì)工程公司治理構(gòu)造以及股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制等要求。二、bt合同風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程bt工程運(yùn)作的復(fù)雜性與長(zhǎng)期性，必然為bt合同的履約帶來(lái)很多風(fēng)險(xiǎn)。從bt工程公司角度而言，如何防范合同風(fēng)險(xiǎn)那么成為工程管理的重點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)管理可以分為事前防范、事中監(jiān)控、事后補(bǔ)救三個(gè)階段。事前防范又是風(fēng)險(xiǎn)管理最重要的階段，它包括風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。(一

12、)bt工程風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別我國(guó)的公司到國(guó)際上去施行bt工程，那么就必須對(duì)國(guó)際環(huán)境帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)展評(píng)估。同時(shí)，工程本身也可能帶來(lái)很多風(fēng)險(xiǎn)。由于bt工程參與方眾多，參與目的不同，可能引起一方的投機(jī)行為，甚至是敲竹杠。識(shí)別bt工程的風(fēng)險(xiǎn)因素的方法很多。根據(jù)國(guó)際上對(duì)bt工程風(fēng)險(xiǎn)研究成果(見(jiàn)參考文獻(xiàn)1)，bt工程風(fēng)險(xiǎn)因素見(jiàn)表1。(二)風(fēng)險(xiǎn)分析在識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)因素之后，應(yīng)根據(jù)工程詳細(xì)情況和判斷，對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)展評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)主要根據(jù)兩個(gè)方面：發(fā)生的可能性以及發(fā)生后產(chǎn)生的后果?？刹捎枚ㄐ苑治龇椒?，也可定量分析方法。定性分析方法主要是采用專(zhuān)家打分法和層次分析法，對(duì)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)因素發(fā)生可能性和后果影響進(jìn)展分析和評(píng)判，從而確定各風(fēng)

13、險(xiǎn)因素的影響程度級(jí)別(即風(fēng)險(xiǎn)度)排序。一般將風(fēng)險(xiǎn)度從影響不嚴(yán)重到影響異常嚴(yán)重劃分五個(gè)或七個(gè)等級(jí)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)不同等級(jí)來(lái)確定應(yīng)對(duì)方法。這種方法主要用于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)時(shí)沒(méi)有現(xiàn)成的數(shù)據(jù)庫(kù)，而只能通過(guò)專(zhuān)家獲得相關(guān)根底數(shù)據(jù)。定量分析往往是在有一定風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)的情況下，將工程的風(fēng)險(xiǎn)度用詳細(xì)的數(shù)值表示的分析方法，從而輔助于工程決策。一般用bt工程的財(cái)務(wù)指標(biāo)來(lái)表示風(fēng)險(xiǎn)度，最常用的是工程收益率，即風(fēng)險(xiǎn)對(duì)收益率影響的幅度。風(fēng)險(xiǎn)定量分析所使用的詳細(xì)方法包括敏感性分析(sensitivityanaly-sis)，蒙特卡洛模擬技術(shù)(ntearlsiulatin)，決策樹(shù)分析(deisintreeanalysis)。(三)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)風(fēng)

14、險(xiǎn)應(yīng)對(duì)主要是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析的結(jié)果來(lái)進(jìn)展決策。從理論應(yīng)用的角度而言，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)可以分為三種方法：風(fēng)險(xiǎn)躲避、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)自留。風(fēng)險(xiǎn)躲避主要針對(duì)的是那些既無(wú)法控制，又無(wú)法承當(dāng)其后果的異常嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，如對(duì)于我國(guó)到國(guó)外投資的bt工程公司而言，不熟悉的工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)對(duì)的方法是必須躲避，即要求東道國(guó)政府改變這一要求，假設(shè)不修改，那么應(yīng)放棄該工程。對(duì)于bt工程公司不能控制，但其他bt工程參與方相對(duì)容易控制的中等風(fēng)險(xiǎn)，那么應(yīng)該由工程公司轉(zhuǎn)移給該方，如工程征地風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)該轉(zhuǎn)移給東道國(guó)政府；如工程地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，就可以轉(zhuǎn)移給ep總承包商。對(duì)于可控或后果可以承受的不嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，那么可以自留。風(fēng)險(xiǎn)自留有兩個(gè)方面的考慮：財(cái)務(wù)方面和

15、管理方面。財(cái)務(wù)方面的考慮是，在整個(gè)投資費(fèi)用中考慮一部分作為風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)，即使發(fā)生此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，仍可以用風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)展補(bǔ)救。管理方面的考慮是，針對(duì)自留的風(fēng)險(xiǎn)因素，bt工程公司投入一定的管理資源，加強(qiáng)控制，防止此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。三、進(jìn)一步研究的問(wèn)題bt工程的投資回報(bào)主要取決于兩個(gè)方面：工程建立投資和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)；特許期長(zhǎng)短與產(chǎn)品或效勞定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(包括輔助收益額)。前一個(gè)方面主要決定于工程的自然環(huán)境、建立期的物價(jià)波動(dòng)、工程規(guī)模(工程預(yù)期供給才能)、工程建立方案的優(yōu)化、ep承包商以及其他工程建立參與者的才能和信譽(yù)。工程收益主要涉及特許期長(zhǎng)短與產(chǎn)品或效勞定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(包括輔助收益額)，這兩者會(huì)受到東道國(guó)法律限制、東道國(guó)政府的政策、產(chǎn)品或效勞的市場(chǎng)需求等。因此，除了對(duì)bt特許協(xié)議本身的安排進(jìn)展研究外，還需要對(duì)以