PPP融資模式在我國公共事業(yè)中的應(yīng)用及發(fā)展

1、PPP模模式在我我國公共共事業(yè)中中的應(yīng)用用與發(fā)展展摘要：項(xiàng)項(xiàng)目模式式在中國國公共事事業(yè)的成成功應(yīng)用用說明實(shí)實(shí)現(xiàn)投資資渠道多多元化特別是是吸引社社會(huì)資本本進(jìn)入公公共事業(yè)業(yè)領(lǐng)域是是加快我我國公共共事業(yè)項(xiàng)項(xiàng)目管理理發(fā)展的的必由之之路。現(xiàn)現(xiàn)階段在在中國公公共事業(yè)業(yè)項(xiàng)目管管理中進(jìn)進(jìn)一步推推廣模式式存在一一些問題題應(yīng)制訂訂相應(yīng)的的對(duì)策。 公共事事業(yè)管理理組織，在國外外多稱為為非盈利利機(jī)構(gòu)（簡稱），即不不以盈利利為目的的向社會(huì)會(huì)提供服服務(wù)的組組織。組組織性、民間性性、非盈盈利性、自治性性和志愿愿性是公公共事業(yè)業(yè)管理組組織的五五大特征征。而我我國的社社會(huì)公共共事業(yè)組組織在民民間性這這一特點(diǎn)點(diǎn)上是不不同于國國外

2、的公公共事業(yè)業(yè)管理組組織的它主要要包括事事業(yè)單位位和民間間組織。 發(fā)達(dá)國國家在世紀(jì)紀(jì)近百年年的發(fā)展展中，公公共事業(yè)業(yè)管理在在其政治治、經(jīng)濟(jì)濟(jì)、文化化生活中中發(fā)揮著著巨大的的作用，因此從從上個(gè)世世紀(jì)年代開開始，隨隨著公共共事業(yè)社社會(huì)化進(jìn)進(jìn)程的開開始與公公共事業(yè)業(yè)管理的的發(fā)展，我國公公共管理理領(lǐng)域的的投融資資額已經(jīng)經(jīng)逐年上上升，投投融資渠渠道也加加快了多多元化步步伐。市政公公用事業(yè)業(yè)特許經(jīng)經(jīng)營管理理辦法從年年月日起開開始實(shí)施施，這是是我國第第一部市市政公用用事業(yè)特特許經(jīng)營營制度的的規(guī)章，也是我我國在公公共事業(yè)業(yè)社會(huì)化化進(jìn)程的的重要里程程碑。 一、項(xiàng)項(xiàng)目融資資模式的的組織形形式及其其代表性性模型 （

3、一）融融資模式式的組織織形式 項(xiàng)項(xiàng)目（）融融資模式式也可稱稱為“公公私合營營”融資資模式。它指的的是公共共部門與與私人企企業(yè)合作作模式，是指政政府、營營利性企企業(yè)和非非營利性性企業(yè)基基于某個(gè)個(gè)項(xiàng)目而而形成的的相互合合作關(guān)系系的形式式。通過過這種合合作形式式，合作作各方可可以達(dá)到到與預(yù)期期單獨(dú)行行動(dòng)相比比更為有有利的結(jié)結(jié)果。合合作各方方參與某某個(gè)項(xiàng)目目時(shí)，政政府并不不是把項(xiàng)項(xiàng)目的責(zé)責(zé)任全部部轉(zhuǎn)移給給私人企企業(yè)，而而是由參參與合作作的各方方共同承承擔(dān)責(zé)任任和融資資風(fēng)險(xiǎn)。 是一個(gè)個(gè)完整的的項(xiàng)目融融資的概概念，它它是以項(xiàng)項(xiàng)目為主主體的融融資活動(dòng)動(dòng)，是項(xiàng)項(xiàng)目融資資的一種種實(shí)現(xiàn)形形式，它它的組織織形式非非

4、常復(fù)雜雜，有可可能包括括營利性性企業(yè)、私人非非營利性性組織，也可能能有公共共非營利利性組織織等等。各合作作方之間間不可避避免會(huì)產(chǎn)產(chǎn)生不同同層次和和類型的的利益和和責(zé)任的的分歧，但是政政府與私私人企業(yè)業(yè)一旦形形成相互互合作的的機(jī)制，各合作作方的分分歧就會(huì)會(huì)模糊化化，在求求同存異異的前提提下，共共同完成成項(xiàng)目的的既定目目標(biāo)。項(xiàng)項(xiàng)目的融融資模式式參與者者在一般般情況下下包括，項(xiàng)目的直直接主辦辦人投資資者，項(xiàng)項(xiàng)目所在在地政府府，項(xiàng)目目貸款銀銀行，項(xiàng)項(xiàng)目產(chǎn)品品的購買買者或者者項(xiàng)目設(shè)設(shè)施的使使用者，項(xiàng)目的的建設(shè)承承包公司司，項(xiàng)目目設(shè)備、能源、原材料料供應(yīng)者者，項(xiàng)目目融資、法律、稅務(wù)顧顧問。圖圖標(biāo)示示了這些

5、些因素之之間的關(guān)關(guān)系及運(yùn)運(yùn)作方式式。圖中中所標(biāo)出出的粗線線部分是是融資模模式的前前提，即即在方式式下，首首先要通通過政府府批準(zhǔn)成成立項(xiàng)目目公司和和項(xiàng)目管管理公司司，項(xiàng)目目公司和和項(xiàng)目管管理公司司作為政政府批準(zhǔn)準(zhǔn)的特許許權(quán)人進(jìn)進(jìn)行投融融資，并并負(fù)責(zé)提提供建設(shè)設(shè)、經(jīng)營營、維護(hù)護(hù)和管理理工作，同時(shí)履履行對(duì)投投資人的的償債義義務(wù)。 （二）融資模模式的典典型模型型 國外融融資模式式下的公公共事業(yè)業(yè)項(xiàng)目建建設(shè)已經(jīng)經(jīng)比較規(guī)規(guī)范，所所采用融融資模式式的公共共事業(yè)項(xiàng)項(xiàng)目可被被分為三三類，已已有的公公共事業(yè)業(yè)項(xiàng)目、已有公公共事業(yè)業(yè)項(xiàng)目的的擴(kuò)建和和新的公公共事業(yè)業(yè)項(xiàng)目?？蓪㈨?xiàng)項(xiàng)目融資資模式與與公共事事業(yè)項(xiàng)目目的結(jié)合

6、合清晰化化： ：服服務(wù)協(xié)議議 ：運(yùn)營營和維護(hù)護(hù)協(xié)議 ：租賃建設(shè)運(yùn)營 ：建設(shè)轉(zhuǎn)移運(yùn)營 ：建設(shè)運(yùn)營轉(zhuǎn)移 ：擴(kuò)建建后經(jīng)營營整體工工程并轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移 ：購購買建建設(shè)運(yùn)運(yùn)營 ：建建設(shè)運(yùn)運(yùn)營擁擁有轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移 二、項(xiàng)目目融資模模式在我我國公共共事業(yè)中中的優(yōu)勢勢、應(yīng)用用前提及及其發(fā)展展 （一）項(xiàng)目融融資模式式在我國國公共事事業(yè)項(xiàng)目目管理中中的優(yōu)勢勢 隨著融融資模式式在我國國公共事事業(yè)項(xiàng)目目建設(shè)和和管理中中的應(yīng)用用，將它它們與中中國的國國情相結(jié)結(jié)合，形形成更多多的有中中國特色色的典型型應(yīng)用模模型勢在在必行。因?yàn)樵谠诠彩率聵I(yè)項(xiàng)目目的建設(shè)設(shè)和管理理上，鑒鑒于我國國的特殊殊國情，加快發(fā)發(fā)展融資資模式的的優(yōu)勢可可以在以以下幾個(gè)

7、個(gè)方面得得以體現(xiàn)現(xiàn)： 運(yùn)作作與管理理技術(shù)上上的優(yōu)越越性 因?yàn)闉樵谌谫Y資模式下下，政府府扮演的的是投資資經(jīng)紀(jì)人人的角色色，它必必須與盈盈利企業(yè)業(yè)合作，而這些些參與公公共事業(yè)業(yè)項(xiàng)目的的戰(zhàn)略投投資者是是在市場場機(jī)制中中經(jīng)過優(yōu)優(yōu)勝劣汰汰下來的的優(yōu)勝者，它們可可以在項(xiàng)項(xiàng)目的前前期就參參與進(jìn)來來，帶來來先進(jìn)的的經(jīng)營理理念、技技術(shù)經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)和管理理模式以以及雄厚厚的資本本，全面面提升企企業(yè)的綜綜合實(shí)力力，這樣樣將會(huì)給給公共事事業(yè)項(xiàng)目目的運(yùn)作作與管理理帶來勃勃勃生機(jī)機(jī)。 減輕政政府財(cái)政政負(fù)擔(dān),增加政政府財(cái)政政收入 在在我國市市場經(jīng)濟(jì)濟(jì)建設(shè)和和發(fā)展的的過程中中政府的的投融資資已經(jīng)在在逐步地地退出競競爭性生生產(chǎn)領(lǐng)域域

8、,但是是從經(jīng)濟(jì)濟(jì)和社會(huì)會(huì)發(fā)展的的需要看看,我國國政府在在公共事事業(yè)項(xiàng)目目投資方方面的壓壓力仍將將有增無無減。但但這些無無償投資資全部要要靠政府府財(cái)政是是不現(xiàn)實(shí)實(shí)的,無無論是通通過國債債轉(zhuǎn)貸、地方政政府向銀銀行貸款款融資、還是國國家向國國際金融融機(jī)構(gòu)、外國政政府或國國際銀團(tuán)團(tuán)的借款款等融資資方式,雖然能能夠緩解解投資短短缺，但但是這些些所有的的融資形形式都是是在單方方面增加加政府財(cái)財(cái)政壓力力和負(fù)擔(dān)擔(dān)，而且且隨著債債務(wù)依存存度的提提高這種種融資方方式將會(huì)會(huì)受到一一定的限限制。因因此，在在投資主主體多元元化的過過程中，部分國國有股本本退出，政府將將獲得巨巨額財(cái)政政收入；而在多多元化之之后，企企業(yè)經(jīng)營

9、營效益提提高、增增加稅收收和余下下的國有有股本的的回報(bào)亦亦將有助助于各級(jí)級(jí)財(cái)政收收入。 拓寬寬民間資資本在社社會(huì)經(jīng)濟(jì)濟(jì)建設(shè)中中的投資資空間 在在公共事事業(yè)項(xiàng)目目中采用用融資模模式可以以拓寬民民間資本本在我國國經(jīng)濟(jì)建建設(shè)中的的投資空空間，使使它在我我國不會(huì)會(huì)僅僅只只限于批批發(fā)、零零售、貿(mào)貿(mào)易、餐餐飲業(yè)、制造、建筑等等行業(yè)，而能夠夠在基礎(chǔ)礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)方方面打破破壟斷，在除國國計(jì)民生生的重大大經(jīng)營項(xiàng)項(xiàng)目外的的公共事事業(yè)項(xiàng)目目，諸如如電力、電信、供水、衛(wèi)生設(shè)設(shè)施、運(yùn)運(yùn)輸?shù)鹊鹊确矫娴牡慕ㄔO(shè)和和管理中中發(fā)揮作作用，促促使它在在國內(nèi)經(jīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展展中長期期穩(wěn)定地地發(fā)展。 有有助于降降低風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)，建立立相應(yīng)的的監(jiān)管體體制

10、 從私私人企業(yè)業(yè)的投資資風(fēng)險(xiǎn)角角度來看看，由于于合作各各方共同同對(duì)項(xiàng)目目運(yùn)行的的整個(gè)周周期負(fù)責(zé)責(zé)，參與與各方重重新整合合，組成成戰(zhàn)略聯(lián)聯(lián)盟，在在合作關(guān)關(guān)系中雙雙方共同同分擔(dān)風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)責(zé)任、交交流知識(shí)識(shí)。同時(shí)時(shí)我們還還清楚地地知道投投資主體體多元化化正是現(xiàn)現(xiàn)代監(jiān)管管制度的的基礎(chǔ)，因此當(dāng)當(dāng)多元化化實(shí)現(xiàn)后后，將有有助于建建立獨(dú)立立、公正正、可行行和高效效的監(jiān)管管體制。 （二）項(xiàng)目目融資模模式在我我國公共共事業(yè)項(xiàng)項(xiàng)目管理理中的應(yīng)應(yīng)用前提提 融資模模式是國國際上比比較通行行的建設(shè)設(shè)公共事事業(yè)項(xiàng)目目的方式式之一，在歐美美等一些些國家已已經(jīng)發(fā)展展得較為為成熟，但該模模式應(yīng)用用于我國國的公共共事業(yè)項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)設(shè)

11、尚處于于研究、探討和和試驗(yàn)性性的階段段，結(jié)合合我國現(xiàn)現(xiàn)階段的的國情與與政策以以及在一一些具體體公共事事業(yè)項(xiàng)目目中的實(shí)實(shí)踐，可可以肯定定的是這這種方式式在我國國的公共共事業(yè)項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)設(shè)中有良良好的發(fā)發(fā)展前景景，但是是這種方方式的引引入需要要具備一一些基本本條件： 公共事事業(yè)項(xiàng)目目的選擇擇 并非所所有的公公共事業(yè)業(yè)項(xiàng)目建建設(shè)都可可引進(jìn)民民間資本本經(jīng)營，模式并并不能解解決所有有的問題題。“從從國外經(jīng)經(jīng)驗(yàn)以及及調(diào)查結(jié)結(jié)果表明明，適宜宜采用方方式的公公共事業(yè)業(yè)項(xiàng)目，大多是是一些基基礎(chǔ)設(shè)施施和一些些地方性性的基礎(chǔ)礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，而在我我國可以以在除國國計(jì)民生生的重大大經(jīng)營項(xiàng)項(xiàng)目外的的公共事事業(yè)項(xiàng)目目中適當(dāng)當(dāng)、適時(shí)

12、時(shí)地引入入模式。 年年月月日日國務(wù)院院國資委委首次明明確七大大行業(yè)（包括軍軍工、電電網(wǎng)電力力、石油油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等等七大行行業(yè)）將將由國有有經(jīng)濟(jì)控控制，并并提出到到年培培育出至家具具有國際際競爭力力的大企企業(yè)集團(tuán)團(tuán)，以貫貫徹中央央經(jīng)濟(jì)工工作會(huì)議議提出的的“以提提高競爭爭力和控控制力為為重點(diǎn)深深化國企企改革”。 政策優(yōu)優(yōu)惠與扶扶持 要在在公共事事業(yè)項(xiàng)目目建設(shè)中中采用方方式，必必須解決決建設(shè)管管理公共共事業(yè)項(xiàng)項(xiàng)目的回回報(bào)率問問題。實(shí)實(shí)際上，這就是是要求政政府在接接受融資資模式時(shí)時(shí)給予一一定的政政策優(yōu)惠惠與扶持持，這是是在我國國推行融融資模式式來建設(shè)設(shè)和管理理社會(huì)公公共事業(yè)業(yè)項(xiàng)目所所

13、必不可可少的條條件。只只有在政政策的扶扶持下，才能保保證公共共事業(yè)項(xiàng)項(xiàng)目在上上述融資資模式下下實(shí)現(xiàn)建建設(shè)、經(jīng)經(jīng)營與發(fā)發(fā)展。 相關(guān)關(guān)的法律律制度建建設(shè) 融資資模式是是一種以以法律制制度為保保障，平平等互利利的合作作關(guān)系，能有效效防范合合作各方方的不當(dāng)當(dāng)行為對(duì)對(duì)項(xiàng)目建建設(shè)運(yùn)作作的損害害。這種種模式在在公共事事業(yè)項(xiàng)目目建設(shè)中中的運(yùn)用用是在項(xiàng)項(xiàng)目的建建設(shè)與經(jīng)經(jīng)營的過過程中，在一定定程度上上引入市市場的機(jī)機(jī)制與原原則，參參與整個(gè)個(gè)項(xiàng)目的的運(yùn)作。由于這這種模式式存在國國家、社社會(huì)需求求與投資資者、經(jīng)經(jīng)營者的的利益相相對(duì)獨(dú)立立性，因因此有必必要建立立相應(yīng)的的投融資資法律制制度，來來規(guī)范模模式下各各方利益益與

14、行為為的兼顧顧與控制制。 （三三）項(xiàng)項(xiàng)目融資資模式在在我國公公共事業(yè)業(yè)項(xiàng)目管管理中的的發(fā)展 從從年到到年，我國政政府開始始并鼓勵(lì)勵(lì)國外資資本對(duì)我我國基礎(chǔ)礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)項(xiàng)目的直直接投資資，即開開始方式式管理的的試點(diǎn)工工作。這這就意味味著項(xiàng)目目融資模模式在我我國公共共事業(yè)項(xiàng)項(xiàng)目管理理中應(yīng)用用的開始始。通過過方式在在某電站站期工工程的建建設(shè)成功功與往后后較多項(xiàng)項(xiàng)目采用用了方式式，我們們獲得了了豐富的的操作經(jīng)經(jīng)驗(yàn)。 隨隨著市場場經(jīng)濟(jì)向向縱深發(fā)發(fā)展，公公共事業(yè)業(yè)民營化化政策障障礙也逐逐漸取消消，年年月月建設(shè)設(shè)部發(fā)布布關(guān)于于加快市市政公用用行業(yè)市市場化進(jìn)進(jìn)程的意意見，以正式式文件的的形式確確定了允允許外資資和民

15、資資同時(shí)進(jìn)進(jìn)入，公公平競爭爭供水、供氣、供熱、公共交交通、污污水處理理、垃圾圾處理等等市政公公用設(shè)施施項(xiàng)目。在年年初，深深圳市政政府決定定對(duì)家家國有企企業(yè)進(jìn)行行改制，希望通通過出讓讓國有股股權(quán)，采采取國際際招標(biāo)的的方式，達(dá)到國國有股減減持，引引進(jìn)外資資，健全全企業(yè)的的法人治治理結(jié)構(gòu)構(gòu)和引進(jìn)進(jìn)國外先先進(jìn)管理理體制的的目的。而這家國有有企業(yè)主主要集中中在公共共事業(yè)領(lǐng)領(lǐng)域，它它們分別別為深圳圳市能源源集團(tuán)、水務(wù)集集團(tuán)、燃燃?xì)饧瘓F(tuán)團(tuán)、公交交集團(tuán)和和食品總總公司到目前前為止，這家家企業(yè)的的改制有有的已經(jīng)經(jīng)塵埃落落定并開開始進(jìn)軍軍新的市市場，有有的改制制方案還還在審批批的過程程中，不不久也將將完成。年月，

16、中共十十六屆三三中全會(huì)會(huì)決定定指出出，要清清理和修修訂限制制非公有有制經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展的的法律法法規(guī)和政政策，消消除體制制性障礙礙，放寬寬市場準(zhǔn)準(zhǔn)入，允允許非公公有資本本進(jìn)入法法律法規(guī)規(guī)未禁入入的基礎(chǔ)礎(chǔ)設(shè)施、公用事事業(yè)及其其他行業(yè)業(yè)和領(lǐng)域域。許多多公共事事業(yè)領(lǐng)域域的項(xiàng)目目建設(shè)和和管理工工作都開開始采用用項(xiàng)目融融資模式式。 三、在公共共事業(yè)項(xiàng)項(xiàng)目化管管理中推推行融資資方式存存在的一一些問題題及解決決方法項(xiàng)目目融資模模式不僅僅在融資資領(lǐng)域具具有得天天獨(dú)厚的的優(yōu)勢，而且可可以促進(jìn)進(jìn)公共事事業(yè)建設(shè)設(shè)與管理理的運(yùn)營營機(jī)制改改革，加加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多多元化提高項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)營營效率，降低設(shè)設(shè)施運(yùn)營營成本。由于模模式應(yīng)用

17、用的時(shí)間間并不太太長，所所以在推推行的過過程中依依然不可可避免地地碰到了了很多的的具體問問題。產(chǎn)產(chǎn)生這些些問題的的原因有有很多，如政府府干涉、不同的的項(xiàng)目背背景以及及文化因因素等。 借鑒各各國政府府對(duì)公共共事業(yè)項(xiàng)項(xiàng)目應(yīng)用用融資模模式的扶扶持措施施，針對(duì)對(duì)以上存存在的問問題，我我國仍然然需要在在政策上上對(duì)法律律和金融融兩個(gè)層層面的健健全和完完善繼續(xù)續(xù)下功夫夫，使得得融資模模式能夠夠在我國國的公共共事業(yè)項(xiàng)項(xiàng)目化管管理進(jìn)程程中發(fā)揮揮其應(yīng)有有的作用用：（）需要要對(duì)現(xiàn)行行的有關(guān)關(guān)金融的的法律和和法規(guī)進(jìn)進(jìn)行補(bǔ)充充和完善善。但由由于這是是一項(xiàng)制制度創(chuàng)新新，目前前法律法法規(guī)缺位位，有關(guān)關(guān)政策不不配套，認(rèn)識(shí)還還不盡一一致，有有的難以以擺脫過過去行政政管理的的思想方方法和模模式；有有的片面面追求吸吸引資金金，承諾諾固定的的投資回回報(bào)，竟竟授予經(jīng)經(jīng)營者年經(jīng)經(jīng)營權(quán)、可自動(dòng)動(dòng)延期次等。這些典典型案例例，皆是是因?yàn)楹虾贤騾f(xié)協(xié)議中的的界定不不清所造造成，因因此在相相關(guān)的法法律制度度還不健健全的前前提下，我們