論村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督

1、論村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)視村民委員會的設立極大地推動了中國農(nóng)村民主法制建立的進程，民主觀念和維權(quán)意識正逐步在中國廣闊農(nóng)民群體中形成。然而，村民自治作為改革開放以后出現(xiàn)的新惹事物，既沒有現(xiàn)存形式可供選擇，也沒有成熟的經(jīng)歷可以借鑒，在實際運行中出現(xiàn)的許多問題，因詳細民主管理制度尚不完善和監(jiān)視約束機制不健全等多種因素，而不能得到很好地解決。因此，在現(xiàn)行政治體制框架下，應積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在村民自治中的監(jiān)視作用，以國家權(quán)利的至高性確保堅持黨的指導、人民當家作主和依法治國在基層民主管理活動中的有機統(tǒng)一。一、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在村民自治中的監(jiān)視作用非常必要村民委員會組織法的公布，極大地推動了基層民主，但在施行中也遇

2、到了不少問題，法律所確定的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)視的根本原那么還不能完全貫徹落實。有的村干部習慣于個人決策，關(guān)系村民利益的重大事項，不召集村民會議研究；有的村民代表會議組織形式不標準，誰參加由村干部說了算，村民意愿不能充分表述；有的村雖制定了制度，但群眾反映“寫在紙上、貼在墻上、說在嘴上、落實不到行動上；有的地方推行“村財鄉(xiāng)代管削弱了村上的自主權(quán)，村上決定的財務支出，還需鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批。村務公開問題更為突出，半公開、假公開或是公開不標準等問題普遍存在，群眾戲稱為“村霧公開。這不僅使村務公開沒有到達預期的目的，反而引發(fā)了新的矛盾和問題。造成這種現(xiàn)象的一個重要原因就是目前還沒有形成對村務公

3、開的有力監(jiān)視機制。如何創(chuàng)制一種有效的監(jiān)視機制來確保村民的根本權(quán)利和利益不受進犯是個值得深化研究的問題。在過去，村級組織的指導人都是上級組織任命的，這種體制造成村級組織只對上負責，不對下負責，農(nóng)民群眾對憲法和法律賦予自己的民主權(quán)利不甚理解或是漠然。村民委員會組織法施行后，村民委員會作為基層群眾直選產(chǎn)生的自治組織，與國家政權(quán)不再是隸屬關(guān)系，農(nóng)民與村級組織也不再是直接的指導與被指導關(guān)系，但在目前鄉(xiāng)村民主制度尚不健全，民主政治生活尚不活潑的特定時期，仍需有一個強有力的外部力量來監(jiān)視村民委員會組織法的貫徹施行，監(jiān)視村民委員會在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)活動，同時監(jiān)視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在行政過程中不進犯農(nóng)民的權(quán)益。從法律角

4、度看，能擔負起這一職責的機構(gòu)只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。?村民委員會組織法?總共30條，其中絕大多數(shù)內(nèi)容都是關(guān)于村民委員會的性質(zhì)、組織構(gòu)造、產(chǎn)生和罷免程序、議事程序及其權(quán)利和義務，而在村民委員會的權(quán)利監(jiān)視和制約方面，該法幾乎未作規(guī)定。村民委員會由全體村民選舉產(chǎn)生，對全體村民負責，但在現(xiàn)實中全體村民根本不能有效地對村民委員會施行監(jiān)視。在目前法律規(guī)定中還缺乏有效手段的情況下，應積極探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為權(quán)利機關(guān)，在村民自治中發(fā)揮監(jiān)視作用的途徑和手段。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在村民自治中行使監(jiān)視權(quán)的法律根據(jù)我國現(xiàn)行法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使監(jiān)視權(quán)有明確的規(guī)定，?地方組織法?第九條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)，主要內(nèi)容有：保證憲法、法律、上級人大決

5、議在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行；決定本行政區(qū)域內(nèi)的民政工作的施行方案，保護社會主義全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利等13項。1995年，地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設主席、副主席，在本級人大閉會期間，負責聯(lián)絡代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。?村民委員會組織法?第十五條規(guī)定，“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，有關(guān)機

6、關(guān)應當負責調(diào)查并依法處理。第二十八條規(guī)定，“地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的施行，保障村民依法行使自治權(quán)利。許多省級人大常委會還根據(jù)上述兩部法律制定了施行方法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在保障實現(xiàn)村民自治中行使監(jiān)視權(quán)作了進一步規(guī)定，如?甘肅省施行中華人民共和國村民委員會組織法方法?第二十八條就明確規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務委員會應當組織代表視察、開展執(zhí)法監(jiān)視檢查，保證?中華人民共和國村民委員會組織法?和本方法在本地區(qū)的施行。三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使監(jiān)視權(quán)的手段和途徑鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是我國最基層一級地方國家權(quán)利機關(guān)，按照憲法和?

7、地方組織法?的規(guī)定，具有保證憲法、法律、上級人大決議在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行的監(jiān)視職能。這種監(jiān)視，不同于群眾監(jiān)視、社會監(jiān)視、言論監(jiān)視和執(zhí)政黨的監(jiān)視，而是國家權(quán)利機關(guān)的監(jiān)視，是國家權(quán)利的象征，表達了人民民主專政的國家本質(zhì)。村民自治作為一種基層民主制度是法定的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大完全可以通過行使監(jiān)視權(quán)，確保村委會組織法在本行政區(qū)域內(nèi)貫徹施行，從而促進村民自治的安康開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以通過以下手段來行使監(jiān)視權(quán)。一加強對鄉(xiāng)規(guī)民約和與村民自治相關(guān)的標準性文件合法性的審查。備案審查是立法法對有立法權(quán)機關(guān)的立法行為所作的約束性規(guī)定，目的是維護國家法制的統(tǒng)一。村規(guī)民約雖不屬立法范疇，?村委會組織法?也對其備案有相應規(guī)定

8、，如該法第二十條規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案。該規(guī)定沒有明確報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查的內(nèi)容，但同時又規(guī)定“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有進犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。而這正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使監(jiān)視職權(quán)，保障憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)遵守和執(zhí)行的重要內(nèi)容。在現(xiàn)行法律框架下，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會上聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府關(guān)于村規(guī)民約備案情況的書面匯報并將備案的村規(guī)民約作為附件印發(fā)大會。同時，還應加強對政府的同村民自治相關(guān)的標準性文件的審查，主要看其是否與憲法、法律和

9、法規(guī)相抵觸，這是人大施行法律監(jiān)視的一種詳細形式。目前，標準性文件的審查工作還是各級人大工作普遍存在的一個薄弱環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要真正履行好這一職責，必須堅決不移地推進基層民主，不斷進步代表素質(zhì)，實在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)建立。二把監(jiān)視同代表工作聯(lián)絡起來，組織代表開展視察和執(zhí)法檢查。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間，人大主席可以把視察村民委員會的村務公開情況作為代表小組活動的重要內(nèi)容，圍繞村民委員會組織法的貫徹執(zhí)行情況及群眾普遍關(guān)心的施行中出現(xiàn)的問題，組織各行政村中的各級人大代表開展視察活動，將視察和執(zhí)法檢查中提出的意見反應給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村委會，責成政府解決問題，還可將帶有共性的問題提交代表大會審議。視察中要注重調(diào)查

10、研究，只有深化理解村民自治過程中出現(xiàn)的問題，吃透情況，掌握第一手材料，提出的意見、建議才能更有針對性。還應探究建立健全視察意見反應機制，以可行的方式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會反應視察意見，并跟蹤監(jiān)視整改情況，從而增強監(jiān)視的實效。三加強對村民委員會選舉公正合法性的監(jiān)視。村委會換屆選舉不標準，甚至不符合法定程序是目前不容無視的現(xiàn)象。有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會換屆選舉中違法指定人選或派選；有的地方存在落后權(quán)力或家族、宗族權(quán)力操縱選舉的現(xiàn)象；有的地方選舉組織工作混亂，村民參選率不高，賄選時有發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有受理有關(guān)破壞村委會選舉的舉報的責任和調(diào)查處理的權(quán)利，不少地方權(quán)利機關(guān)還專門制定了村委會選舉方面的法規(guī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要充分發(fā)揮權(quán)利機關(guān)作用，不能僅限于事后監(jiān)視，更要加強對村委會選舉過程的監(jiān)視。四加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府侵權(quán)行為和村委會工作的監(jiān)視。村民自治是村民依法辦理自己的事情，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會僅是工作指導關(guān)系。法律明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不得干預屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，但實際中卻存在著大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進犯村民自治權(quán)和其他合法權(quán)益的行為，有的干預村委會的民主選舉，有的將行政處分擴大化，有的亂收費亂攤派，有的直接派干部干預村級事務或是強行推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟政策、強行征稅。這些違犯村民自治根本原那么的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，不僅沒有表達黨的指導、依法治國及人民當家