PPP融資模式在我國(guó)公共事業(yè)中的應(yīng)用及發(fā)展

1、PPP模式在我國(guó)公共事業(yè)中的應(yīng)用與進(jìn)展摘要：項(xiàng)目模式在中國(guó)公共事業(yè)的成功應(yīng)用講明實(shí)現(xiàn)投資渠道多元化特不是吸引社會(huì)資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域是加快我國(guó)公共事業(yè)項(xiàng)目治理進(jìn)展的必由之路?，F(xiàn)時(shí)期在中國(guó)公共事業(yè)項(xiàng)目治理中進(jìn)一步推廣模式存在一些問(wèn)題應(yīng)制訂相應(yīng)的對(duì)策。 公共事業(yè)治理組織，在國(guó)外多稱(chēng)為非盈利機(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱(chēng)），即不以盈利為目的向社會(huì)提供服務(wù)的組織。組織性、民間性、非盈利性、自治性和志愿性是公共事業(yè)治理組織的五大特征。而我國(guó)的社會(huì)公共事業(yè)組織在民間性這一特點(diǎn)上是不同于國(guó)外的公共事業(yè)治理組織的它要緊包括事業(yè)單位和民間組織。 發(fā)達(dá)國(guó)家在世紀(jì)近百年的進(jìn)展中，公共事業(yè)治理在其政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中發(fā)揮著巨大的作用，

2、因此從上個(gè)世紀(jì)年代開(kāi)始，隨著公共事業(yè)社會(huì)化進(jìn)程的開(kāi)始與公共事業(yè)治理的進(jìn)展，我國(guó)公共治理領(lǐng)域的投融資額差不多逐年上升，投融資渠道也加快了多元化步伐。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)治理方法從年月日起開(kāi)始實(shí)施，這是我國(guó)第一部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的規(guī)章，也是我國(guó)在公共事業(yè)社會(huì)化進(jìn)程的重要里程碑。 項(xiàng)目治理者聯(lián)盟文章一、項(xiàng)目融資模式的組織形式及其代表性模型 （一）融資模式的組織形式 轉(zhuǎn)自項(xiàng)目治理者聯(lián)盟項(xiàng)目（）融資模式也可稱(chēng)為“公私合營(yíng)”融資模式。它指的是公共部門(mén)與私人企業(yè)合作模式，是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過(guò)這種合作形式，合作各方能夠達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為

3、有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。 項(xiàng)目治理者聯(lián)盟是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資的概念，它是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，它的組織形式特不復(fù)雜，有可能包括營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織，也可能有公共非營(yíng)利性組織等等。各合作方之間不可幸免會(huì)產(chǎn)生不同層次和類(lèi)型的利益和責(zé)任的分歧，然而政府與私人企業(yè)一旦形成相互合作的機(jī)制，各合作方的分歧就會(huì)模糊化，在求同存異的前提下，共同完成項(xiàng)目的既定目標(biāo)。項(xiàng)目的融資模式參與者在一般情況下包括，項(xiàng)目的直接主辦人投資者，項(xiàng)目所在地政府，項(xiàng)目貸款銀行，項(xiàng)目產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)者或者項(xiàng)目

4、設(shè)施的使用者，項(xiàng)目的建設(shè)承包公司，項(xiàng)目設(shè)備、能源、原材料供應(yīng)者，項(xiàng)目融資、法律、稅務(wù)顧問(wèn)。圖標(biāo)示了這些因素之間的關(guān)系及運(yùn)作方式。圖中所標(biāo)出的粗線(xiàn)部分是融資模式的前提，即在方式下，首先要通過(guò)政府批準(zhǔn)成立項(xiàng)目公司和項(xiàng)目治理公司，項(xiàng)目公司和項(xiàng)目治理公司作為政府批準(zhǔn)的特許權(quán)人進(jìn)行投融資，并負(fù)責(zé)提供建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)和治理工作，同時(shí)履行對(duì)投資人的償債義務(wù)。 轉(zhuǎn)自項(xiàng)目治理者聯(lián)盟（二）融資模式的典型模型 項(xiàng)目治理培訓(xùn)國(guó)外融資模式下的公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)差不多比較規(guī)范，所采納融資模式的公共事業(yè)項(xiàng)目可被分為三類(lèi)，已有的公共事業(yè)項(xiàng)目、已有公共事業(yè)項(xiàng)目的擴(kuò)建和新的公共事業(yè)項(xiàng)目?？蓪㈨?xiàng)目融資模式與公共事業(yè)項(xiàng)目的結(jié)合清晰化：

5、 項(xiàng)目經(jīng)理圈子：服務(wù)協(xié)議 ：運(yùn)營(yíng)和維護(hù)協(xié)議 ：租賃建設(shè)運(yùn)營(yíng) ：建設(shè)轉(zhuǎn)移運(yùn)營(yíng) 轉(zhuǎn)自項(xiàng)目治理者聯(lián)盟：建設(shè)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)移 項(xiàng)目治理培訓(xùn)：擴(kuò)建后經(jīng)營(yíng)整體工程并轉(zhuǎn)移 ：購(gòu)買(mǎi)建設(shè)運(yùn)營(yíng) ：建設(shè)運(yùn)營(yíng)擁有轉(zhuǎn)移 轉(zhuǎn)自項(xiàng)目治理者聯(lián)盟二、項(xiàng)目融資模式在我國(guó)公共事業(yè)中的優(yōu)勢(shì)、應(yīng)用前提及其進(jìn)展 （一）項(xiàng)目融資模式在我國(guó)公共事業(yè)項(xiàng)目治理中的優(yōu)勢(shì) 隨著融資模式在我國(guó)公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)和治理中的應(yīng)用，將它們與中國(guó)的國(guó)情相結(jié)合，形成更多的有中國(guó)特色的典型應(yīng)用模型勢(shì)在必行。因?yàn)樵诠彩聵I(yè)項(xiàng)目的建設(shè)和治理上，鑒于我國(guó)的專(zhuān)門(mén)國(guó)情，加快進(jìn)展融資模式的優(yōu)勢(shì)能夠在以下幾個(gè)方面得以體現(xiàn)： 運(yùn)作與治理技術(shù)上的優(yōu)越性 因?yàn)樵谌谫Y模式下，政府扮演的是投資經(jīng)

6、紀(jì)人的角色，它必須與盈利企業(yè)合作，而這些參與公共事業(yè)項(xiàng)目的戰(zhàn)略投資者是在市場(chǎng)機(jī)制中通過(guò)優(yōu)勝劣汰下來(lái)的優(yōu)勝者，它們能夠在項(xiàng)目的前期就參與進(jìn)來(lái)，帶來(lái)先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和治理模式以及雄厚的資本，全面提升企業(yè)的綜合實(shí)力，如此將會(huì)給公共事業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)作與治理帶來(lái)勃勃生機(jī)。 減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān),增加政府財(cái)政收入 轉(zhuǎn)自項(xiàng)目治理者聯(lián)盟項(xiàng)目治理者聯(lián)盟在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和進(jìn)展的過(guò)程中政府的投融資差不多在逐步地退出競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)領(lǐng)域,然而從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)展的需要看,我國(guó)政府在公共事業(yè)項(xiàng)目投資方面的壓力仍將有增無(wú)減。但這些無(wú)償投資全部要靠政府財(cái)政是不現(xiàn)實(shí)的,不管是通過(guò)國(guó)債轉(zhuǎn)貸、地點(diǎn)政府向銀行貸款融資、依舊國(guó)家向國(guó)際金融機(jī)

7、構(gòu)、外國(guó)政府或國(guó)際銀團(tuán)的借款等融資方式,盡管能夠緩解投資短缺，然而這些所有的融資形式差不多上在單方面增加政府財(cái)政壓力和負(fù)擔(dān)，而且隨著債務(wù)依存度的提高這種融資方式將會(huì)受到一定的限制。因此，在投資主體多元化的過(guò)程中，部分國(guó)有股本退出，政府將獲得巨額財(cái)政收入；而在多元化之后，企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益提高、增加稅收和余下的國(guó)有股本的回報(bào)亦將有助于各級(jí)財(cái)政收入。 拓寬民間資本在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的投資空間 項(xiàng)目治理培訓(xùn)在公共事業(yè)項(xiàng)目中采納融資模式能夠拓寬民間資本在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的投資空間，使它在我國(guó)可不能僅僅只限于批發(fā)、零售、貿(mào)易、餐飲業(yè)、制造、建筑等行業(yè)，而能夠在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)方面打破壟斷，在除國(guó)計(jì)民生的重大經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目外的公

8、共事業(yè)項(xiàng)目，諸如電力、電信、供水、衛(wèi)生設(shè)施、運(yùn)輸?shù)鹊确矫娴慕ㄔO(shè)和治理中發(fā)揮作用，促使它在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展中長(zhǎng)期穩(wěn)定地進(jìn)展。 有助于降低風(fēng)險(xiǎn)，建立相應(yīng)的監(jiān)管體制 項(xiàng)目經(jīng)理圈子轉(zhuǎn)自項(xiàng)目治理者聯(lián)盟從私人企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)角度來(lái)看，由于合作各方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)，參與各方重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，在合作關(guān)系中雙方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任、交流知識(shí)。同時(shí)我們還清晰地明白投資主體多元化正是現(xiàn)代監(jiān)管制度的基礎(chǔ)，因此當(dāng)多元化實(shí)現(xiàn)后，將有助于建立獨(dú)立、公正、可行和高效的監(jiān)管體制。 （二）項(xiàng)目融資模式在我國(guó)公共事業(yè)項(xiàng)目治理中的應(yīng)用前提 融資模式是國(guó)際上比較通行的建設(shè)公共事業(yè)項(xiàng)目的方式之一，在歐美等一些國(guó)家差不多進(jìn)展得較

9、為成熟，但該模式應(yīng)用于我國(guó)的公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)尚處于研究、探討和試驗(yàn)性的時(shí)期，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)時(shí)期的國(guó)情與政策以及在一些具體公共事業(yè)項(xiàng)目中的實(shí)踐，能夠確信的是這種方式在我國(guó)的公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中有良好的進(jìn)展前景，然而這種方式的引入需要具備一些差不多條件： 公共事業(yè)項(xiàng)目的選擇 并非所有的公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)都可引進(jìn)民間資本經(jīng)營(yíng)，模式并不能解決所有的問(wèn)題。“從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)以及調(diào)查結(jié)果表明，適宜采納方式的公共事業(yè)項(xiàng)目，大多是一些基礎(chǔ)設(shè)施和一些地點(diǎn)性的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，而在我國(guó)能夠在除國(guó)計(jì)民生的重大經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目外的公共事業(yè)項(xiàng)目中適當(dāng)、適時(shí)地引入模式。 年月日國(guó)務(wù)院國(guó)資委首次明確七大行業(yè)（包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民

10、航、航運(yùn)等七大行業(yè)）將由國(guó)有經(jīng)濟(jì)操縱，并提出到年培育出至家具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)集團(tuán)，以貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“以提高競(jìng)爭(zhēng)力和操縱力為重點(diǎn)深化國(guó)企改革”。 政策優(yōu)惠與扶持 要在公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中采納方式，必須解決建設(shè)治理公共事業(yè)項(xiàng)目的回報(bào)率問(wèn)題。實(shí)際上，這確實(shí)是要求政府在同意融資模式時(shí)給予一定的政策優(yōu)惠與扶持，這是在我國(guó)推行融資模式來(lái)建設(shè)和治理社會(huì)公共事業(yè)項(xiàng)目所必不可少的條件。只有在政策的扶持下，才能保證公共事業(yè)項(xiàng)目在上述融資模式下實(shí)現(xiàn)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)與進(jìn)展。 相關(guān)的法律制度建設(shè) 融資模式是一種以法律制度為保障，平等互利的合作關(guān)系，能有效防范合作各方的不當(dāng)行為對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)作的損害。這種模式在公共

11、事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中的運(yùn)用是在項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，在一定程度上引入市場(chǎng)的機(jī)制與原則，參與整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作。由于這種模式存在國(guó)家、社會(huì)需求與投資者、經(jīng)營(yíng)者的利益相對(duì)獨(dú)立性，因此有必要建立相應(yīng)的投融資法律制度，來(lái)規(guī)范模式下各方利益與行為的兼顧與操縱。 （三）項(xiàng)目融資模式在我國(guó)公共事業(yè)項(xiàng)目治理中的進(jìn)展 項(xiàng)目治理論壇從年到年，我國(guó)政府開(kāi)始并鼓舞國(guó)外資本對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的直接投資，即開(kāi)始方式治理的試點(diǎn)工作。這就意味著項(xiàng)目融資模式在我國(guó)公共事業(yè)項(xiàng)目治理中應(yīng)用的開(kāi)始。通過(guò)方式在某電站期工程的建設(shè)成功與往后較多項(xiàng)目采納了方式，我們獲得了豐富的操作經(jīng)驗(yàn)。 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深進(jìn)展，公共事業(yè)民營(yíng)化政策障礙也逐漸取消

12、，年月建設(shè)部公布關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)，以正式文件的形式確定了同意外資和民資同時(shí)進(jìn)入，公平競(jìng)爭(zhēng)供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用設(shè)施項(xiàng)目。在年初，深圳市政府決定對(duì)家國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改制，希望通過(guò)出讓國(guó)有股權(quán)，采取國(guó)際招標(biāo)的方式，達(dá)到國(guó)有股減持，引進(jìn)外資，健全企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)和引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)治理體制的目的。而這家國(guó)有企業(yè)要緊集中在公共事業(yè)領(lǐng)域，它們分不為深圳市能源集團(tuán)、水務(wù)集團(tuán)、燃?xì)饧瘓F(tuán)、公交集團(tuán)和食品總公司到目前為止，這家企業(yè)的改制有的差不多塵埃落定并開(kāi)始進(jìn)軍新的市場(chǎng)，有的改制方案還在審批的過(guò)程中，不久也將完成。年月，中共十六屆三中全會(huì)決定指出，要清理和修訂限制

13、非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的法律法規(guī)和政策，消除體制性障礙，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，同意非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。許多公共事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)和治理工作都開(kāi)始采納項(xiàng)目融資模式。 三、在公共事業(yè)項(xiàng)目化治理中推行融資方式存在的一些問(wèn)題及解決方法 轉(zhuǎn)自項(xiàng)目治理者聯(lián)盟項(xiàng)目融資模式不僅在融資領(lǐng)域具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，而且能夠促進(jìn)公共事業(yè)建設(shè)與治理的運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革，加快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化提高項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效率，降低設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本。由于模式應(yīng)用的時(shí)刻并不太長(zhǎng)，因此在推行的過(guò)程中依舊不可幸免地碰到了專(zhuān)門(mén)多的具體問(wèn)題。產(chǎn)生這些問(wèn)題的緣故有專(zhuān)門(mén)多，如政府干涉、不同的項(xiàng)目背景以及文化因素等。 借鑒各國(guó)政府對(duì)公共事業(yè)項(xiàng)目應(yīng)用融資模式的扶持措施，針對(duì)以上存在的問(wèn)題，我國(guó)仍然需要在政策上對(duì)法律和金融兩個(gè)層面的健全和完善接著下功夫，使得融資模式能夠在我國(guó)的公共事業(yè)項(xiàng)目化治理進(jìn)程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用：（）需要對(duì)現(xiàn)行的有關(guān)金融的法律和法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充和完善。但由于這是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，目前法律法規(guī)缺位，有關(guān)政策不配套，認(rèn)識(shí)還不盡一致，有的難以擺脫過(guò)去行政治理的思想方法和模式；有的片面追求吸引資金，承諾固定的投資回報(bào)，竟授予經(jīng)營(yíng)者年經(jīng)營(yíng)權(quán)、可自動(dòng)延期次等。這些典型案例，皆是因?yàn)楹贤騾f(xié)議中的界定不清所造成，因此在相關(guān)的法律制度還不健