一文讀懂《反壟斷案件經(jīng)營(yíng)者承諾指南》

1、一文讀懂反壟斷案件經(jīng)營(yíng)者承諾指南詹昊、宋迎、韋飛指南出臺(tái)的背景和意義2015年6月，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)（“委員會(huì)”）首次啟動(dòng)了反壟斷案件經(jīng)營(yíng)者承諾指南（“承諾指南”）的起草工作，初稿征求了委員會(huì)專家組專家及實(shí)務(wù)界人士、部分中央和地方執(zhí)法人員、部分外國(guó)專家的意見后，于2016年2月2日在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（“發(fā)改委”）官方網(wǎng)站發(fā)布反壟斷案件經(jīng)營(yíng)者承諾指南（征求意見稿）（“草案”）面向社會(huì)公開征求意見。2017年2月，委員會(huì)再次就草案征詢專家意見并修改草案。2018年8月，委員會(huì)根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革情況對(duì)草案做了進(jìn)一步完善，并由新組建的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局承擔(dān)主要起草和修改工作，于2019年1月4

2、日形成了目前的指南。近日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局反壟斷局（“市場(chǎng)監(jiān)管總局”）以著書形式發(fā)布了2019年反壟斷規(guī)制和指南匯編，首次公開了該承諾指南內(nèi)容，該書還同時(shí)公布了關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南、橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南、關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南等另外三部指南。盡管承諾指南并無嚴(yán)格意義上的法律約束力，但為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法實(shí)踐中具體適用反壟斷法、禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定和禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定中有關(guān)承諾、中止及終止調(diào)查程序提供了較為詳盡的指引，這也為企業(yè)有效應(yīng)對(duì)反壟斷行政調(diào)查提供了重要指導(dǎo)和參考。承諾指南為企業(yè)應(yīng)對(duì)反壟斷行政調(diào)查帶來了更高的透明度和確定性一、明確排除適用核心卡特爾承

3、諾指南的適用范圍明確排除了具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者之間固定或變更價(jià)格、限制生產(chǎn)或銷售數(shù)量、分割銷售或原材料采購市場(chǎng)的橫向壟斷協(xié)議案件（即“核心卡特爾”），進(jìn)一步明確了禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定第二十一條規(guī)定的可以作出承諾、申請(qǐng)中止調(diào)查的涉嫌壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者范圍。這一規(guī)則也體現(xiàn)了實(shí)踐中執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)核心卡特爾的態(tài)度。從迄今為止已公開的適用承諾制度的反壟斷調(diào)查案件來看，執(zhí)法機(jī)關(guān)接受承諾并決定中止調(diào)查的22件案件中，僅2件涉及橫向壟斷協(xié)議，分別是2013年浙江省慈溪市建設(shè)工程檢測(cè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者從事壟斷協(xié)議案（競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法公告2013年第10號(hào)）和2018年上海公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集團(tuán)采購聯(lián)盟相關(guān)經(jīng)營(yíng)者涉嫌壟斷行為案

4、（競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法公告2018年3號(hào)），這兩起案件分別涉及分割市場(chǎng)和聯(lián)合抵制交易。不過，對(duì)于核心卡特爾而言，仍然可以適用與指南同時(shí)發(fā)布的橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南。二、明確了被調(diào)查方可以提出承諾的時(shí)限禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定與禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定僅規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者在“被調(diào)查期間”可以作出承諾、提出中止調(diào)查申請(qǐng)。承諾指南則進(jìn)一步細(xì)化，一方面鼓勵(lì)被調(diào)查方盡早提出承諾，至少要在執(zhí)法機(jī)構(gòu)采取反壟斷法第三十九條所規(guī)定的任何措施、作出行政處罰事先告知前提出，對(duì)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)作出行政處罰事先告知的，一般不再接收承諾；另一方面也明確劃定承諾的最遲期限執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌壟斷行為調(diào)查核實(shí)后認(rèn)為構(gòu)成壟斷行為的，將不再

5、接受承諾。這一要求的基本邏輯是不能允許被調(diào)查方待執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)其違法行為掌握一定證據(jù)后再提出承諾，從而避免被調(diào)查方應(yīng)對(duì)調(diào)查的僥幸心態(tài)，也能夠減輕執(zhí)法機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。實(shí)踐中執(zhí)法機(jī)構(gòu)在正式立案前往往已經(jīng)掌握了涉嫌壟斷行為的初步證據(jù)，因此被調(diào)查方在立案后應(yīng)盡快提出承諾才能避免錯(cuò)過期限。三、已提出的承諾可以撤回和變更 指南允許被調(diào)查方在執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出中止調(diào)查決定前撤回承諾，但是撤回后執(zhí)法機(jī)構(gòu)將不再接受承諾。這一舉措令承諾制度具有嚴(yán)肅性，也避免了被調(diào)出方濫用程序的可能。不過，指南也允許被調(diào)查方主動(dòng)修改承諾，在被調(diào)查方自身經(jīng)營(yíng)狀況或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況發(fā)生重大變化時(shí)，可以申請(qǐng)變更承諾措施。四、明確了承諾措施的類型與經(jīng)營(yíng)者集

6、中反壟斷申報(bào)的附加限制性條件類似，承諾指南明確了在反壟斷行政調(diào)查案件中可以提出的承諾措施的類型，包括結(jié)構(gòu)性措施、行為性措施和綜合性措施。承諾指南以舉例的方式指出，結(jié)構(gòu)性措施包括剝離有形資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)或相關(guān)權(quán)益；行為性措施包括調(diào)整定價(jià)策略、取消或者更改各類交易限制措施、開放網(wǎng)絡(luò)或者平臺(tái)等措施，許可專利、技術(shù)秘密或者其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。從既往行政調(diào)查案例來看，當(dāng)事人提出行為性承諾措施居多，例如聯(lián)想縱向壟斷協(xié)議一案中，聯(lián)想（北京）有限公司提出的承諾措施包括：（1）全面清查檢核現(xiàn)有銷售和服務(wù)發(fā)文中是否存在違反中華人民共和國(guó)反壟斷法規(guī)定的情形；（2）對(duì)向品牌授權(quán)服務(wù)銷售的有關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)備件進(jìn)行降價(jià)

7、；（3）組織法律培訓(xùn)。鹽城新奧燃?xì)鉃E用市場(chǎng)支配地位一案中，鹽城新奧燃?xì)庥邢薰咎岢龅某兄Z措施包括：（1）修改合同模版，糾正與江蘇省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例不相符合的條款；（2）在營(yíng)業(yè)廳張貼告示，自覺改正不正當(dāng)行為并接受人民群眾的監(jiān)督；（3）進(jìn)一步與工商團(tuán)體用戶簽署補(bǔ)充協(xié)議，通過補(bǔ)充協(xié)議將原先管道燃?xì)庠O(shè)施配套建設(shè)合同中與江蘇省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例不相符合的條款進(jìn)行變更；（4）在報(bào)紙上刊登公告，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。五、特定案件承諾措施的公開機(jī)制承諾指南指出如果經(jīng)營(yíng)者的涉嫌壟斷行為已經(jīng)影響到其他不特定多數(shù)的經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者的合法權(quán)益或者社會(huì)公共利益，可以就承諾措施向社會(huì)公開征求意見。這也充分體現(xiàn)了反壟斷行政調(diào)查的公益屬性以

8、及執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行政調(diào)查中的執(zhí)法思路不同于反壟斷民事訴訟，社會(huì)公共利益也是執(zhí)法機(jī)構(gòu)重點(diǎn)考量的因素。并且，社會(huì)公眾的意見如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要采納的，被調(diào)查方如不愿意修改承諾措施并且無法給出合理解釋或提出可行替代方案的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以終止承諾的審查和溝通程序，繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查。這一舉措不僅極大提高了公眾參與的積極性，也對(duì)被調(diào)查的承諾方案提出了更高的要求，被調(diào)查方需要審慎考慮其承諾方案被公開征求意見的可能性。六、接受承諾后的兩種結(jié)果執(zhí)法機(jī)構(gòu)接受承諾并作出中止調(diào)查決定后，將會(huì)有兩種結(jié)果：第一種結(jié)果是終止調(diào)查。如果被調(diào)查方履行了承諾，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定終止調(diào)查；第二種結(jié)果是恢復(fù)調(diào)查。如果出現(xiàn)反壟斷法第四十五條第三款

9、規(guī)定的情形，執(zhí)法機(jī)構(gòu)恢復(fù)調(diào)查程序。而且行業(yè)主管部門、消費(fèi)者或其他經(jīng)營(yíng)者也可以據(jù)此提出恢復(fù)調(diào)查的建議。具體而言，恢復(fù)調(diào)查的情形包括：（1）被調(diào)查方未履行承諾；（2）做出中止調(diào)查決定所依據(jù)的事實(shí)發(fā)生重大變化；（3）中止調(diào)查的決定是基于被調(diào)查方提供的不完整或者不真實(shí)的信息做出。需要注意的是，執(zhí)法機(jī)構(gòu)恢復(fù)調(diào)查后，將不再接受承諾，除非之前的中止調(diào)查決定所依據(jù)的事實(shí)發(fā)生重大變化，足以令執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以接受被調(diào)查方基于新事實(shí)提出承諾。通告上述規(guī)定，承諾指南再次重申了承諾制度的嚴(yán)肅性，這也要求被調(diào)查方必須經(jīng)過慎重地研究提出合理的承諾措施，而不能僅僅將承諾作為一種應(yīng)對(duì)行政調(diào)查、延緩調(diào)查程序的策略性方案。七、明確中止

10、調(diào)查及終止調(diào)查不會(huì)導(dǎo)致不利的法律后果為了充分鼓勵(lì)被調(diào)查方主動(dòng)提出承諾，打消其擔(dān)心因承諾而對(duì)己產(chǎn)生不利后果的顧慮，承諾指南明確了兩點(diǎn)結(jié)論：一是中止調(diào)查及終止調(diào)查決定不是對(duì)經(jīng)營(yíng)者行為是否構(gòu)成壟斷行為作出認(rèn)定；二是中止調(diào)查及終止調(diào)查決定也不應(yīng)作為是否構(gòu)成壟斷行為的相關(guān)證據(jù)。這一規(guī)定也是承諾指南的一大亮點(diǎn)，充分反映了承諾制度鼓勵(lì)被調(diào)查方主動(dòng)提出承諾的主旨。而且委員會(huì)在橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南也通過“不以經(jīng)營(yíng)者提交的材料作為認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者從事壟斷協(xié)議行為的證據(jù)”這樣類似的規(guī)定，體現(xiàn)了承諾和寬大制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和立法智慧。承諾指南在一些方面給予執(zhí)法機(jī)構(gòu)較大的自由裁量權(quán)一、對(duì)“主觀態(tài)度”的裁量存在一定不

11、確定性承諾指南規(guī)定執(zhí)法機(jī)構(gòu)在審查承諾時(shí)可以考慮：（1）經(jīng)營(yíng)者實(shí)施涉嫌壟斷行為的主觀態(tài)度；（2）經(jīng)營(yíng)者實(shí)施涉嫌壟斷行為的性質(zhì)、持續(xù)時(shí)間、后果及社會(huì)影響；（3）經(jīng)營(yíng)者承諾的措施及其預(yù)期效果。不過，反壟斷法、禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定以及禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定等法規(guī)中并無“主觀態(tài)度”的考量和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，通常也缺乏直接證據(jù)能夠證明經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為的主觀態(tài)度。但是，通過執(zhí)法機(jī)構(gòu)過往的執(zhí)法決定可以看出執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)主觀態(tài)度的考量往往體現(xiàn)在被調(diào)查方實(shí)施壟斷行為的目的和其調(diào)查過程中被調(diào)查方的配合程度。例如在上海醫(yī)藥聯(lián)盟GPO一案中，上海市工商行政管理局在中止調(diào)查決定中提到：“我局認(rèn)為，鑒于當(dāng)事人的上述行為是對(duì)

12、醫(yī)改的初步探索，本身不存在主觀惡性，試點(diǎn)階段范圍局限未對(duì)市場(chǎng)造成嚴(yán)重影響。另一方面,當(dāng)事人上述行為對(duì)降低藥品的采購成本、壓縮價(jià)格水份有一定的積極作用，且當(dāng)事人在案件調(diào)查過程中，積極配合調(diào)查，對(duì)存在的問題認(rèn)識(shí)較為深刻，其提出并積極予以落實(shí)的整改措施能夠消除和挽回其行為造成的影響，達(dá)到了反壟斷執(zhí)法的目的?！币虼耍诿媾R反壟斷調(diào)查時(shí)，被調(diào)查方如何正確的表述行為動(dòng)機(jī)以及如何配合調(diào)查對(duì)于提出承諾和獲得理想的調(diào)查結(jié)果都極為重要。二、承諾措施的履行期存在一定不確定性2016年2月2日國(guó)家發(fā)改委價(jià)監(jiān)局發(fā)布的承諾指南征求意見稿中對(duì)承諾的履行期限規(guī)定“一般最短不少于六個(gè)月，最長(zhǎng)不超過三年。案情重大復(fù)雜，經(jīng)營(yíng)者在三年內(nèi)無法完全履行承諾消除涉嫌壟斷行為后果的，可以申請(qǐng)適當(dāng)延長(zhǎng)，但經(jīng)營(yíng)者承諾的履行期限最長(zhǎng)不應(yīng)超過五年?！钡?，本次正式公布的承諾指南并未保留2016年征求意見稿的表述，而是規(guī)定由執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)具體案情決定。這一點(diǎn)確實(shí)給預(yù)估承諾期限帶來了一定的不確定性，但是，考慮到承諾指南也明確規(guī)定了被調(diào)查方可以與執(zhí)法機(jī)構(gòu)就承諾內(nèi)容進(jìn)行溝通，履行期限相應(yīng)也應(yīng)屬于可以溝通的內(nèi)容。此外，即便是執(zhí)法機(jī)構(gòu)確定的履行期限未屆滿的，如果被調(diào)查方已經(jīng)完全履行了承諾或由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況發(fā)生重大變化沒必要繼