水權(quán)交易問(wèn)題探析

1、 水權(quán)交易問(wèn)題探析許 艷 霞摘 要：優(yōu)化水資源配置的關(guān)鍵是水權(quán)制度改革，水權(quán)制度改革的關(guān)鍵是建立水權(quán)交易制度。簡(jiǎn)要介紹了水權(quán)和水權(quán)交易的基本內(nèi)涵，重點(diǎn)回顧了水權(quán)交易實(shí)踐產(chǎn)生和發(fā)展的歷程，總結(jié)了我國(guó)水權(quán)交易的基本特點(diǎn)，并對(duì)當(dāng)前水權(quán)交易制度建設(shè)中應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題提出了自己的看法。教育期刊網(wǎng) 關(guān)鍵詞 ：水權(quán)；水權(quán)交易；制度建設(shè)中圖分類(lèi)號(hào)： 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： ：50233作者簡(jiǎn)介：許艷霞，女，沈陽(yáng)理工大學(xué)副教授，研究方向：民商法。收稿日期：4109 水權(quán)與水權(quán)交易水是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，水資源已經(jīng)成為世紀(jì)稀缺的基礎(chǔ)自然資源。但關(guān)于水權(quán)和水權(quán)交易的概念學(xué)者們看法不一。一般來(lái)說(shuō)，水權(quán)可作廣義、狹義之分，廣義的水權(quán)

2、是指水的所有權(quán)，狹義的水權(quán)是指水的使用權(quán)。我國(guó)憲法規(guī)定水資源屬于國(guó)家所有，水法第條又進(jìn)一步明確水資源的所有權(quán)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。水權(quán)交易則是指水資源使用權(quán)的全部或部分轉(zhuǎn)讓。水權(quán)交易既可以是永久的，也可以是短期的，既可以是正式的，也可以是非正式的，目前正式交易已成為各國(guó)水權(quán)交易的主流。我國(guó)是一個(gè)水資源短缺的國(guó)家，是世界上貧水國(guó)之一，我國(guó)的水資源分布極不平衡，呈區(qū)域性與季節(jié)性的特點(diǎn)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水資源短缺的問(wèn)題日益凸顯。因此，建立和完善我國(guó)水市場(chǎng)，通過(guò)水權(quán)交易實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，提高水資源的利用效率，是化解水危機(jī)，調(diào)節(jié)水資源供需矛盾的有效途徑。 水權(quán)交易在我國(guó)的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀優(yōu)化水資源配

3、置的關(guān)鍵是水權(quán)制度改革，水權(quán)制度改革的關(guān)鍵是建立水權(quán)交易制度。水權(quán)制度的提出最早可追溯至世紀(jì)初，年月日時(shí)任水利部部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)同志在中國(guó)水利學(xué)會(huì)第一屆學(xué)術(shù)年會(huì)暨七屆二次理事會(huì)上作了水權(quán)和水市場(chǎng)談實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段的重要講話(huà)，在水利系統(tǒng)和社會(huì)上引起強(qiáng)烈反響。此后，在水權(quán)理論的指導(dǎo)下，各地展開(kāi)了豐富多彩的水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐活動(dòng)，其中最具代表性的有三例。第一例是浙江省東陽(yáng)市和義烏市于年月日簽訂有償轉(zhuǎn)讓恒錦水庫(kù)用水權(quán)的協(xié)議，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)水權(quán)交易的先河。東陽(yáng)、義烏兩市，同飲一江水，共居金華上下游，但境內(nèi)水資源總量卻有很大差異，東陽(yáng)市水資源豐富，義烏市水資源相對(duì)緊缺，為解決兩市因水資源配置所產(chǎn)生的矛盾和糾紛

4、，兩市曾通過(guò)行政協(xié)調(diào)手段解決問(wèn)題，但均無(wú)果而終。而恰在此時(shí)水利部領(lǐng)導(dǎo)的講話(huà)為供需雙方提供了理論指導(dǎo)和政策依據(jù)，后經(jīng)雙方友好協(xié)商最終達(dá)成了水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議。東陽(yáng)義烏的水權(quán)轉(zhuǎn)讓是我國(guó)利用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)水資源進(jìn)行優(yōu)化配置的成功探索，對(duì)后來(lái)水權(quán)交易制度的建立和發(fā)展起到了積極的示范作用。第二例是年月水利部作出在甘肅省張掖市率先開(kāi)展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)部署，從明晰產(chǎn)權(quán)入手，改革傳統(tǒng)的水資源管理方式，建立總量控制、定額管理、有償使用、水權(quán)交易等一系列管理制度，完成了用水權(quán)在區(qū)縣、灌區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、協(xié)會(huì)和用水戶(hù)層面的逐級(jí)分配，逐戶(hù)核發(fā)水權(quán)使用證書(shū)，并且首先采用了水票形式。水管單位根據(jù)水權(quán)總量和來(lái)水量制定配水計(jì)劃，用水戶(hù)根

5、據(jù)用水定額，持水權(quán)證向水管單位購(gòu)買(mǎi)水票，雙方實(shí)行水票制供用水，剩余水量的回收、買(mǎi)賣(mài)和交易也通過(guò)水票進(jìn)行。用戶(hù)參與式管理，充分調(diào)動(dòng)了其節(jié)水的積極性，提高了水資源利用效率和效益，進(jìn)一步豐富了我國(guó)水權(quán)交易的形式。第三例是年月和月間，為解決水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的制約問(wèn)題，內(nèi)蒙古、寧夏兩地在黃河流域委員會(huì)、寧蒙兩區(qū)各級(jí)政府的支持下，開(kāi)展了水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作，取得了豐碩的成果。寧蒙兩區(qū)煤炭資源豐富，但水資源極為短缺，唯一的重要水源就是黃河，為此兩區(qū)經(jīng)常超標(biāo)引用黃河水量，幾近極限；另外，農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)不合理，灌區(qū)浪費(fèi)嚴(yán)重，更加劇了水資源短缺的矛盾。寧蒙兩區(qū)在水權(quán)理論的指導(dǎo)下，以工業(yè)投資農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水工程，將節(jié)

6、約的水以水權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓給工業(yè)，極大地提高了水資源的利用效率，優(yōu)化了水資源配置，探索出跨行業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的新路徑。為進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，年月水利部以部委規(guī)章的形式發(fā)布了水利部關(guān)于水權(quán)的若干意見(jiàn)，提出了水權(quán)轉(zhuǎn)讓的六項(xiàng)基本原則，即：水資源可持續(xù)利用原則；政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合原則；公平和效率相結(jié)合原則；產(chǎn)權(quán)明晰原則；公平、公正、公開(kāi)原則；有償轉(zhuǎn)讓和合理補(bǔ)償原則，同時(shí)對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制范圍、轉(zhuǎn)讓費(fèi)、年限和監(jiān)督管理等問(wèn)題作了原則性規(guī)定，最后提出了積極探索，逐步完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，推動(dòng)水權(quán)制度建設(shè)健康有序發(fā)展的目標(biāo)。年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要提出“建設(shè)國(guó)家初始水

7、權(quán)分配制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度”。此后，全國(guó)各地陸續(xù)開(kāi)展水權(quán)交易實(shí)踐，并出臺(tái)了一些有關(guān)水權(quán)交易的地方性法規(guī)。如：年寧夏出臺(tái)寧夏回族自治區(qū)節(jié)約用水條例，規(guī)定新上工業(yè)項(xiàng)目沒(méi)有取水指標(biāo)的，必須進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)換，從農(nóng)業(yè)節(jié)水中等量置換用水指標(biāo)。年福建省石獅市通過(guò)水權(quán)交易方式獲得晉江用水量。年深圳、香港和粵港供水公司之間試行水量指標(biāo)交易。年新疆呼圖壁縣軍塘湖河流域水資源優(yōu)化配置試點(diǎn)。年新疆吐魯番探索水權(quán)交易，頒布實(shí)施吐魯番地區(qū)探索水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法。綜上可見(jiàn)，十幾年來(lái)水權(quán)交易探索從未停息，水權(quán)交易試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大。通過(guò)對(duì)上述水權(quán)交易案例分析可以發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)水權(quán)交易主要有兩個(gè)特點(diǎn)，一是從空間上看主要分布在我國(guó)北部?jī)?nèi)蒙

8、古、寧夏、甘肅、新疆，東部的浙江、福建、廣東也有少量交易案例；二是從類(lèi)型上看，主要有農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)讓水權(quán)、區(qū)域間水庫(kù)向城市轉(zhuǎn)讓水使用權(quán)、農(nóng)戶(hù)間水票交易、政府向企業(yè)有償轉(zhuǎn)讓水權(quán)四種。在制度引導(dǎo)方面，年月中共十八屆三中全會(huì)明確提出要推行水權(quán)交易制度。年月水利部印發(fā)關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)。月水利部召開(kāi)水權(quán)試點(diǎn)工作啟動(dòng)會(huì)，決定在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東7省開(kāi)展不同類(lèi)型的水權(quán)試點(diǎn)工作，力爭(zhēng)用年的時(shí)間，在水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)相關(guān)制度建設(shè)等方面率先取得突破，為全國(guó)層面推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和示范。月水利部起草了取水權(quán)轉(zhuǎn)讓暫行辦法，面向全社會(huì)征求意見(jiàn)。 當(dāng)前水權(quán)交易制度

9、建設(shè)中應(yīng)注意的問(wèn)題十幾年的水權(quán)交易實(shí)踐推動(dòng)了水權(quán)交易理論的發(fā)展，水權(quán)交易理論的不斷完善必將推動(dòng)水權(quán)交易實(shí)踐向更深更廣的高度前行。現(xiàn)階段水權(quán)交易制度的建設(shè)應(yīng)注意以下三方面問(wèn)題：第一，水權(quán)交易主體要明確。水法規(guī)定，國(guó)家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度，國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)取水制度和水資源有償使用制度的組織實(shí)施。國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政管理相結(jié)合的管理體制。流域管理機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)在各自所轄的范圍內(nèi)負(fù)責(zé)水資源管理和監(jiān)督。取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例第條明確規(guī)定取用水資源的單位和個(gè)人，除法律規(guī)定不需要申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證的情形外，都應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)領(lǐng)取許可證，并繳納水資源費(fèi)?？梢?jiàn)，作為水權(quán)交易的主體必須是從水行政主管部門(mén)依法領(lǐng)取了取水許可證并且對(duì)水資源擁有合法使用權(quán)的單位和個(gè)人，否則不能作為水權(quán)交易的主體參與水權(quán)轉(zhuǎn)讓。第二，水權(quán)轉(zhuǎn)讓要堅(jiān)持政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合原則，水權(quán)轉(zhuǎn)讓不能完全市場(chǎng)化。我國(guó)憲法明確規(guī)定了水資源屬于國(guó)家所有，這就從根本上決定了水市場(chǎng)是“準(zhǔn)市場(chǎng)”。于水資源所具有的有限性、稀缺性和不可替代性，因此對(duì)于關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的水資源的管理和調(diào)控，必須政府主導(dǎo)，規(guī)范市場(chǎng)秩序，制定交易規(guī)則，防止完全市場(chǎng)化帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。第三，不斷完善立法，健全水