水權交易問題探析

1、 水權交易問題探析許 艷 霞摘 要：優(yōu)化水資源配置的關鍵是水權制度改革，水權制度改革的關鍵是建立水權交易制度。簡要介紹了水權和水權交易的基本內涵，重點回顧了水權交易實踐產生和發(fā)展的歷程，總結了我國水權交易的基本特點，并對當前水權交易制度建設中應注意的幾個問題提出了自己的看法。教育期刊網 關鍵詞 ：水權；水權交易；制度建設中圖分類號： 文獻標識碼： ：50233作者簡介：許艷霞，女，沈陽理工大學副教授，研究方向：民商法。收稿日期：4109 水權與水權交易水是國民經濟的命脈，水資源已經成為世紀稀缺的基礎自然資源。但關于水權和水權交易的概念學者們看法不一。一般來說，水權可作廣義、狹義之分，廣義的水權

2、是指水的所有權，狹義的水權是指水的使用權。我國憲法規(guī)定水資源屬于國家所有，水法第條又進一步明確水資源的所有權國務院代表國家行使。水權交易則是指水資源使用權的全部或部分轉讓。水權交易既可以是永久的，也可以是短期的，既可以是正式的，也可以是非正式的，目前正式交易已成為各國水權交易的主流。我國是一個水資源短缺的國家，是世界上貧水國之一，我國的水資源分布極不平衡，呈區(qū)域性與季節(jié)性的特點，隨著經濟的快速發(fā)展，水資源短缺的問題日益凸顯。因此，建立和完善我國水市場，通過水權交易實現水資源的優(yōu)化配置，提高水資源的利用效率，是化解水危機，調節(jié)水資源供需矛盾的有效途徑。 水權交易在我國的發(fā)展歷程和現狀優(yōu)化水資源配

3、置的關鍵是水權制度改革，水權制度改革的關鍵是建立水權交易制度。水權制度的提出最早可追溯至世紀初，年月日時任水利部部長汪恕誠同志在中國水利學會第一屆學術年會暨七屆二次理事會上作了水權和水市場談實現水資源優(yōu)化配置的經濟手段的重要講話，在水利系統(tǒng)和社會上引起強烈反響。此后，在水權理論的指導下，各地展開了豐富多彩的水權轉讓實踐活動，其中最具代表性的有三例。第一例是浙江省東陽市和義烏市于年月日簽訂有償轉讓恒錦水庫用水權的協(xié)議，開創(chuàng)了我國水權交易的先河。東陽、義烏兩市，同飲一江水，共居金華上下游，但境內水資源總量卻有很大差異，東陽市水資源豐富，義烏市水資源相對緊缺，為解決兩市因水資源配置所產生的矛盾和糾紛

4、，兩市曾通過行政協(xié)調手段解決問題，但均無果而終。而恰在此時水利部領導的講話為供需雙方提供了理論指導和政策依據，后經雙方友好協(xié)商最終達成了水權有償轉讓協(xié)議。東陽義烏的水權轉讓是我國利用市場機制對水資源進行優(yōu)化配置的成功探索，對后來水權交易制度的建立和發(fā)展起到了積極的示范作用。第二例是年月水利部作出在甘肅省張掖市率先開展節(jié)水型社會建設試點部署，從明晰產權入手，改革傳統(tǒng)的水資源管理方式，建立總量控制、定額管理、有償使用、水權交易等一系列管理制度，完成了用水權在區(qū)縣、灌區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、協(xié)會和用水戶層面的逐級分配，逐戶核發(fā)水權使用證書，并且首先采用了水票形式。水管單位根據水權總量和來水量制定配水計劃，用水戶根

5、據用水定額，持水權證向水管單位購買水票，雙方實行水票制供用水，剩余水量的回收、買賣和交易也通過水票進行。用戶參與式管理，充分調動了其節(jié)水的積極性，提高了水資源利用效率和效益，進一步豐富了我國水權交易的形式。第三例是年月和月間，為解決水資源對經濟社會快速發(fā)展的制約問題，內蒙古、寧夏兩地在黃河流域委員會、寧蒙兩區(qū)各級政府的支持下，開展了水權轉讓試點工作，取得了豐碩的成果。寧蒙兩區(qū)煤炭資源豐富，但水資源極為短缺，唯一的重要水源就是黃河，為此兩區(qū)經常超標引用黃河水量，幾近極限；另外，農業(yè)用水結構不合理，灌區(qū)浪費嚴重，更加劇了水資源短缺的矛盾。寧蒙兩區(qū)在水權理論的指導下，以工業(yè)投資農業(yè)灌溉節(jié)水工程，將節(jié)

6、約的水以水權轉讓的方式農業(yè)用水權轉讓給工業(yè)，極大地提高了水資源的利用效率，優(yōu)化了水資源配置，探索出跨行業(yè)水權轉讓的新路徑。為進一步推進水權制度建設，規(guī)范水權轉讓行為，年月水利部以部委規(guī)章的形式發(fā)布了水利部關于水權的若干意見，提出了水權轉讓的六項基本原則，即：水資源可持續(xù)利用原則；政府調控與市場機制相結合原則；公平和效率相結合原則；產權明晰原則；公平、公正、公開原則；有償轉讓和合理補償原則，同時對水權轉讓的限制范圍、轉讓費、年限和監(jiān)督管理等問題作了原則性規(guī)定，最后提出了積極探索，逐步完善水權轉讓制度，推動水權制度建設健康有序發(fā)展的目標。年國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要提出“建設國家初始水

7、權分配制度和水權轉讓制度”。此后，全國各地陸續(xù)開展水權交易實踐，并出臺了一些有關水權交易的地方性法規(guī)。如：年寧夏出臺寧夏回族自治區(qū)節(jié)約用水條例，規(guī)定新上工業(yè)項目沒有取水指標的，必須進行水權轉換，從農業(yè)節(jié)水中等量置換用水指標。年福建省石獅市通過水權交易方式獲得晉江用水量。年深圳、香港和粵港供水公司之間試行水量指標交易。年新疆呼圖壁縣軍塘湖河流域水資源優(yōu)化配置試點。年新疆吐魯番探索水權交易，頒布實施吐魯番地區(qū)探索水權轉讓管理辦法。綜上可見，十幾年來水權交易探索從未停息，水權交易試點范圍不斷擴大。通過對上述水權交易案例分析可以發(fā)現，目前我國水權交易主要有兩個特點，一是從空間上看主要分布在我國北部內蒙

8、古、寧夏、甘肅、新疆，東部的浙江、福建、廣東也有少量交易案例；二是從類型上看，主要有農業(yè)向工業(yè)轉讓水權、區(qū)域間水庫向城市轉讓水使用權、農戶間水票交易、政府向企業(yè)有償轉讓水權四種。在制度引導方面，年月中共十八屆三中全會明確提出要推行水權交易制度。年月水利部印發(fā)關于深化水利改革的指導意見。月水利部召開水權試點工作啟動會，決定在寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅、廣東7省開展不同類型的水權試點工作，力爭用年的時間，在水資源使用權確權登記、水權交易流轉相關制度建設等方面率先取得突破，為全國層面推進水權制度建設提供經驗借鑒和示范。月水利部起草了取水權轉讓暫行辦法，面向全社會征求意見。 當前水權交易制度

9、建設中應注意的問題十幾年的水權交易實踐推動了水權交易理論的發(fā)展，水權交易理論的不斷完善必將推動水權交易實踐向更深更廣的高度前行?，F階段水權交易制度的建設應注意以下三方面問題：第一，水權交易主體要明確。水法規(guī)定，國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度，國務院水行政主管部門負責全國取水制度和水資源有償使用制度的組織實施。國家對水資源實行流域管理與行政管理相結合的管理體制。流域管理機構和縣級以上人民政府水行政主管部門在各自所轄的范圍內負責水資源管理和監(jiān)督。取水許可和水資源費征收管理條例第條明確規(guī)定取用水資源的單位和個人，除法律規(guī)定不需要申請領取取水許可證的情形外，都應當申請領取許可證，并繳納水資源費?？梢姡鳛樗畽嘟灰椎闹黧w必須是從水行政主管部門依法領取了取水許可證并且對水資源擁有合法使用權的單位和個人，否則不能作為水權交易的主體參與水權轉讓。第二，水權轉讓要堅持政府調控與市場機制相結合原則，水權轉讓不能完全市場化。我國憲法明確規(guī)定了水資源屬于國家所有，這就從根本上決定了水市場是“準市場”。于水資源所具有的有限性、稀缺性和不可替代性，因此對于關乎國計民生的水資源的管理和調控，必須政府主導，規(guī)范市場秩序，制定交易規(guī)則，防止完全市場化帶來的負面效應。第三，不斷完善立法，健全水