邵丹：從兩輪交通白皮書(shū)看上海交通發(fā)展演變

1、1 、交通白皮書(shū)的內(nèi)涵和定位交通白皮書(shū)是一定時(shí)期交通綜合政策的重要表現(xiàn)形式，是市政府推進(jìn)交通發(fā)展的綱領(lǐng)，也是政府對(duì)廣大市民的承諾。交通公共政策的內(nèi)涵非常豐富，從領(lǐng)域維度看，涉及規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行和管理等不同環(huán)節(jié)。從功能維度看，有的政策屬于方針導(dǎo)向性的，旨在明確發(fā)展方向和功能定位，體現(xiàn)引導(dǎo)、規(guī)范和限制等不同的價(jià)值取向。有的政策屬于具體制度設(shè)計(jì)的，旨在設(shè)定具體的操作規(guī)則。從具體手段看，又可以劃分為行政、法律、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等不同的種類(lèi)。02 版白皮書(shū)可以定位為規(guī)劃項(xiàng)目的統(tǒng)籌平衡和重大交通制度政策的設(shè)計(jì)，而13 版交通白皮書(shū)則可以定位為新形勢(shì)下的交通發(fā)展導(dǎo)向及重大交通制度政策的設(shè)計(jì)。2、上海交通綜合交通管

2、理體制變遷交通政策的有效實(shí)施取決于合適的體制結(jié)構(gòu)，02 版白皮書(shū)編制時(shí)，上海交通管理職能分散在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理等多個(gè)部門(mén)，缺乏綜合性的交通主管部門(mén)，02 版交通白皮書(shū)即由當(dāng)時(shí)的上海市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)牽頭。2004 年開(kāi)始上海相關(guān)交通職能部門(mén)探索通過(guò)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制統(tǒng)籌全市的交通綜合管理。2007 年上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展委員會(huì)成立，成為全市交通綜合管理的主管部門(mén)，13 版交通白皮書(shū)即是由上海建交委牽頭編制。兩輪白皮書(shū)牽頭單位的差異，反映了上海交通綜合管理體制的變遷，也反映了綜合性交通管理的必要性。02 版白皮書(shū)編制之初，由于缺乏一個(gè)結(jié)構(gòu)精密、統(tǒng)籌能力強(qiáng)、權(quán)威高的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致管理資源分散、無(wú)

3、法形成有效的管理體系和協(xié)調(diào)的管理機(jī)制，在政策、規(guī)劃、建設(shè)和管理的具體實(shí)施中難以真正有機(jī)銜接，進(jìn)而制約整體交通管理效率的提升。正如02 版白皮書(shū)的外方咨詢(xún)單位SYSTRA/MVA 公司指出的，以未來(lái)上海城市交通系統(tǒng)的規(guī)模、復(fù)雜性以及綜合的程度看，有必要建立一個(gè)高層次機(jī)構(gòu)，以確保對(duì)城市交通系統(tǒng)的綜合管理，其中包括道路和軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施，交通、停車(chē)、公交服務(wù)法規(guī)等。實(shí)踐證明，統(tǒng)一高效的綜合管理體制是實(shí)現(xiàn)交通設(shè)施、運(yùn)行、管理高效運(yùn)作的重要保障。3、上海交通發(fā)展階段的變化城市發(fā)展定位的持續(xù)提高。城市發(fā)展定位是交通白皮書(shū)編制的重要依據(jù)和背景。02 版白皮書(shū)編制的重要依據(jù)是2001 年國(guó)務(wù)院批復(fù)的上海市城市

4、總體規(guī)劃(1999-2020 )，總規(guī)明確上海的定位社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際化大都市，并著力打造國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易和航運(yùn)四個(gè)中心功能。13 版白皮書(shū)編制期間，正值新一輪城市總體規(guī)劃編制啟動(dòng)，2013 年初，市政府發(fā)布了關(guān)于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)，指出要努力建設(shè)成為具有全球資源配置能力、較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的全球城市。全球城市是國(guó)際大都市的最高級(jí)別，從交通體系上說(shuō)，全球城市的交通服務(wù)圈層大致包括全球網(wǎng)絡(luò)重要節(jié)點(diǎn)、全球城市區(qū)域及核心功能區(qū)域三個(gè)層次。既有市域范疇城鄉(xiāng)差別的二元空間模式以及交通基礎(chǔ)設(shè)施功能體系日益難以適應(yīng)新的發(fā)展要求。除此之外，如何繼續(xù)保持并增強(qiáng)全球城市競(jìng)爭(zhēng)力，如何實(shí)現(xiàn)可

5、持續(xù)發(fā)展，也是全球城市需要考慮的問(wèn)題，而這均都對(duì)新一輪白皮書(shū)的愿景設(shè)置提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。市域城鎮(zhèn)體系格局的變化。 城市空間體系格局的變化意味著人口和崗位規(guī)模和空間布局的巨大變化，并對(duì)交通需求產(chǎn)生源頭的影響，是白皮書(shū)交通政策需要關(guān)注的源頭要素?；仡櫳鲜兰o(jì)90 年代以來(lái)的上海城市空間布局的發(fā)展歷程，城市發(fā)展空間逐步由浦西核心區(qū)、向浦東、 向市域范圍擴(kuò)展，區(qū)域間的聯(lián)系也在持續(xù)密切。從上海市域航空遙感圖變化來(lái)看，二輪城市總規(guī)頒布后的十余年中，城市擴(kuò)展的速度進(jìn)一步加快，中心城浦東地區(qū)得到了充分的發(fā)展，近郊的發(fā)展速度顯著加快，中心城蔓延態(tài)勢(shì)日益明顯，以外環(huán)線(xiàn)為分界的區(qū)域差別化設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)面臨客觀的發(fā)

6、展挑戰(zhàn)和調(diào)整要求。交通設(shè)施體系和出行特征的變化。 交通設(shè)施是引導(dǎo)城市空間開(kāi)發(fā)的重要載體。在02 版白皮書(shū)頒布時(shí)，上海市整體的交通基礎(chǔ)設(shè)施仍相對(duì)滯后，道路網(wǎng)絡(luò)總體容量不大，軌道交通網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)重滯后。經(jīng)過(guò)十年發(fā)展，在13 版白皮書(shū)頒布時(shí)，交通基礎(chǔ)設(shè)施由相對(duì)滯后到初步建成，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，服務(wù)質(zhì)量大大提高，但設(shè)施規(guī)模進(jìn)一步拓展的難度也在日益增大。從需求層面看，隨著居民出行距離的不斷拉長(zhǎng)和生活水平的提高，汽車(chē)保有量迅猛增加。雖然公共交通出行比例不斷提升，但增幅逐步放緩。同時(shí)，隨著電動(dòng)自行車(chē)的普及發(fā)展和私人小客車(chē)的快速增長(zhǎng)，以公共交通為導(dǎo)向的交通模式面臨較大挑戰(zhàn)，公共交通出行比重提升速度明顯滯后于小客車(chē)和

7、電動(dòng)自行車(chē)。既有以車(chē)輛擁有控制和設(shè)施增量為核心的政策導(dǎo)向面臨向交通需求管理轉(zhuǎn)型的迫切需求。4、一體化發(fā)展理念的堅(jiān)持和提升1998 年 7 月，英國(guó)政府頒布了解決交通問(wèn)題的新手段：方便所有出行者(A New Deal For Transport ： Better for everyone )的交通政策白皮書(shū)。 英國(guó)以往交通政策的主題是私有化、競(jìng)爭(zhēng)和放松管制，但上世紀(jì)末，英國(guó)交通運(yùn)輸體系暴露出很多問(wèn)題。為了改善交通，該報(bào)告首次提出了一體化交通的概念，一體化交通就是這版白皮書(shū)解決交通問(wèn)題的新手段。該報(bào)告涉及3 個(gè)重要的觀點(diǎn)，即目標(biāo)和價(jià)值理念上追求可持續(xù)發(fā)展，減少出行對(duì)小客車(chē)的依賴(lài)； 應(yīng)對(duì)手段上注重系

8、統(tǒng)的整合，包括設(shè)施體系的整合以及運(yùn)營(yíng)組織的整合； 管理保障上注重綜合性管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌管理，并強(qiáng)化社會(huì)參與。雖然在政策背景、目的、階段等方面與上海交通發(fā)展存在較大的差異，但其白皮書(shū)中所提及的三大理念，卻給上海交通發(fā)展較多的啟示和借鑒。02 版白皮書(shū)首次系統(tǒng)性闡述了上海一體化交通的內(nèi)涵，明確提出了上海一體化交通應(yīng)該具備的價(jià)值取向，即人性化、捷運(yùn)化、信息化和生態(tài)化4大基本特征，設(shè)定了一體化交通的階段控制目標(biāo)要求，即提供 “暢達(dá)、 安全、舒適、清潔”的交通服務(wù)，同時(shí)闡述了交通應(yīng)與土地、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等外部要素聯(lián)動(dòng)發(fā)展，交通體系內(nèi)部要實(shí)現(xiàn)設(shè)施平衡、運(yùn)行協(xié)調(diào)、管理統(tǒng)一等發(fā)展要求。十年來(lái)上海始終高舉交通一體化的

9、旗幟，堅(jiān)持以人為本、集約高效、智能生態(tài)等價(jià)值取向，但兩輪白皮書(shū)依然體現(xiàn)了一定的差別，其核心差異在02 版白皮書(shū)面對(duì)02 版白皮書(shū)面對(duì)的是一個(gè)相對(duì)分散但快速發(fā)展的交通基礎(chǔ)設(shè)施快速建設(shè)時(shí)期，隨著交通設(shè)施規(guī)模的擴(kuò)大，各系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的矛盾日益突出，如各類(lèi)交通設(shè)施之間連接不緊密，各種方式之間無(wú)法協(xié)調(diào)運(yùn)作以及各部門(mén)之間難以形成管理合力等等，促使子系統(tǒng)整合發(fā)展成為新世紀(jì)上海城市交通發(fā)展的首要任務(wù)，因此 02 版白皮書(shū)更加側(cè)重交通體系內(nèi)部的一體化要素整合。而13 版白皮書(shū)面臨的更大挑戰(zhàn)來(lái)自于交通外部，隨著生態(tài)文明建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，隨著全球城市構(gòu)建對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動(dòng)等不同圈層交通與城鎮(zhèn)體系的聯(lián)動(dòng)發(fā)展要求的

10、強(qiáng)化，隨著社會(huì)治理體系的變化，交通與環(huán)境、用地、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)參與等外部因素的關(guān)聯(lián)度越來(lái)越大，交通必須和外部要素聯(lián)動(dòng)發(fā)展，才能適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)和要求。而與之相適應(yīng)，在階段控制性指標(biāo)的設(shè)置和選取過(guò)程中，除了既有的效率指標(biāo)外，交通文明、綠色低碳等指標(biāo)也上升到頂層目標(biāo)。5、重大交通制度設(shè)計(jì)的變化重大交通制度設(shè)計(jì)是交通白皮書(shū)政策的核心。02 版交通白皮書(shū)以構(gòu)筑國(guó)際大都市一體化交通為總體目標(biāo)，以“公共交通優(yōu)先、交通區(qū)域差別、道路車(chē)輛協(xié)調(diào)”為基本準(zhǔn)則，開(kāi)展了包括設(shè)施建設(shè)、通行秩序、運(yùn)輸組織、綜合管理等全方面的政策制度設(shè)計(jì)。13 版交通白皮書(shū)總體延續(xù)了02 版白皮書(shū)的核心制度，但對(duì)其內(nèi)涵和外延均進(jìn)行了拓展。關(guān)于

11、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)02 版白皮書(shū)制定了適度超前的交通基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資政策，設(shè)定了城市交通基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模占全市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值5% 的目標(biāo)，其中軌道交通投資額占比高達(dá)40% 。 13 版白皮書(shū)雖未設(shè)定明確的投資規(guī)模占比，但依然強(qiáng)調(diào)交通設(shè)施的建設(shè)投入，當(dāng)然投資重點(diǎn)和區(qū)域有所變化。城市交通基礎(chǔ)設(shè)施依然是投資重點(diǎn)，按交通方式分，投資將進(jìn)一步向公共交通傾斜，慢行設(shè)施的重要度也得到提升；按區(qū)域分，投資將進(jìn)一步向郊區(qū)新城、新市鎮(zhèn)傾斜。對(duì)外交通中，航運(yùn)中心建設(shè)的高峰已經(jīng)過(guò)去，未來(lái)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)在于機(jī)場(chǎng)服務(wù)能力的提升、海港設(shè)施的完善以及內(nèi)河航運(yùn)的突破，而鐵路系統(tǒng)建設(shè)方興未艾，也將成為近期對(duì)外交通建設(shè)的

12、重點(diǎn)。關(guān)于交通工具和通行秩序。 02 版白皮書(shū)關(guān)于交通工具和通行秩序管理的核心政策是非營(yíng)運(yùn)性小客車(chē)通行額度拍賣(mài)制度，對(duì)于摩托車(chē)和助動(dòng)車(chē)擁有及使用的限制性政策，以及對(duì)于營(yíng)運(yùn)性車(chē)輛，如貨車(chē)的夜運(yùn)政策，此外還有相配套的交通組織政策等。13 版交通白皮書(shū)意識(shí)到就上海目前設(shè)施發(fā)展階段而言，大規(guī)模的道路設(shè)施建設(shè)已經(jīng)難以為繼，在小客車(chē)擁有管理政策邊際效應(yīng)逐步消失的背景下，應(yīng)加速車(chē)輛擁有管理向使用管理的轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)停車(chē)管理的調(diào)控作用。對(duì)于02 版白皮書(shū)尚未政策導(dǎo)向的電動(dòng)自行車(chē)，就其規(guī)范管理設(shè)定了上牌、目錄管理、違章治理等制度設(shè)計(jì)。對(duì)電商快速發(fā)展帶來(lái)的爆發(fā)式的快遞運(yùn)輸需求，在延續(xù)夜運(yùn)政策的基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)在車(chē)型

13、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化上取得突破。此外，13 版白皮書(shū)還進(jìn)一步提升了交通文明的地位，從人、車(chē)、路、秩序環(huán)境等全要素治理的角度，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)交通參與者文明意識(shí)提升對(duì)交通通行能力的挖潛作用。關(guān)于運(yùn)輸組織和市場(chǎng)規(guī)制。 02 版白皮書(shū)高度關(guān)注交通客貨運(yùn)輸行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，在系統(tǒng)層面希望加強(qiáng)軌道與公交網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)的整合，在市場(chǎng)規(guī)制方面重點(diǎn)強(qiáng)化公益性運(yùn)輸業(yè)態(tài)的準(zhǔn)入管理，明確了運(yùn)輸業(yè)態(tài)發(fā)展的規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化導(dǎo)向，以及公益性和經(jīng)營(yíng)性相結(jié)合定價(jià)、收費(fèi)政策及配套補(bǔ)貼機(jī)制。13 版白皮書(shū)總體延續(xù)了02 版白皮書(shū)的政策導(dǎo)向，結(jié)合宏觀發(fā)展形勢(shì)和背景的變化進(jìn)行了優(yōu)化。在運(yùn)輸組織層面，進(jìn)一步強(qiáng)化了以軌道交通為核心的公共交通整體服務(wù)水平的提升，在軌道交通基礎(chǔ)骨干地位轉(zhuǎn)型的同時(shí)，更加重視地面公交線(xiàn)網(wǎng)和路權(quán)體系的建設(shè)重構(gòu)，重視換乘接駁體系的建設(shè)完善，重視中運(yùn)量系統(tǒng)的互補(bǔ)錯(cuò)位。在市場(chǎng)規(guī)制層面，對(duì)市場(chǎng)化、互聯(lián)網(wǎng)背景下新興業(yè)態(tài)的發(fā)展持鼓勵(lì)和規(guī)范的態(tài)度，力圖通過(guò)新業(yè)態(tài)的有序發(fā)展實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)交通模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。關(guān)于綜合管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。 02 版白皮書(shū)從用地、環(huán)境、技術(shù)等