對基層績效考核工作的理性思考

1、PAGE PAGE 8對基層政法部門績效考評工作的理性思考以邗江區(qū)公檢法三部門為例績效考評是對機關各部門工作的效能進行科學的考察與核定的程度、方式、方法之總稱，既包括對部門整體工作成果的測量與評價，也包括對部門內(nèi)設組織機構及個人的考核評估。從長期的實踐分析，提高效能的動力首先來自組織自身的有效管理，而自身動力的源泉則來自競爭?？冃Э荚u有益于在部門內(nèi)部引入競爭機制，營造干多干少不一樣、干好干壞不一樣的氛圍，充分調(diào)動人的積極性和創(chuàng)造性，從而使機關能力作風建設不成為一句口號，而成為長期行之有效的舉措?；鶎诱ú块T績效考評機制是一種管理方法、調(diào)節(jié)手段，是指導基層政法工作的導向和杠桿，有利于提高政法部門

2、的工作效能，更好地履行自身職責，為保障經(jīng)濟發(fā)展促進社會和諧發(fā)揮應有的作用。但這種績效考評機制在具體的操作過程當中也存在一些問題和不足，筆者試以我區(qū)公檢法三部門為例，對基層政法部門的績效考評工作進行分析，力求克服弊端的良方，以促使其更趨科學合理。一、績效考評工作開展的總體情況2005年全省公安機關率先在政法部門中開展績效考評工作，考評內(nèi)容涉及情報信息、防控體系建設、破案攻堅、基層基礎工作和隊伍建設等五方面，涵蓋了公安工作的全部內(nèi)容。之后績效考評的方式從原來的由省廳直接考到縣（市、區(qū)）局一級，逐步演變?yōu)橄驴家患墸词d考市局、市局考縣（市、區(qū)）局。從2009年開始，省廳又將績效考評方式改為對主要數(shù)

3、據(jù)情況進行通報排序，其中對縣（市、區(qū)）級公安機關考評內(nèi)容分為省廳績效指標（11小項）、市局工作目標（6分項26小項）、滿意度測評以及單項加扣分項目、一票否決項目等五大項。2006年揚州市檢察院將檢察工作分為偵監(jiān)、公訴、反貪、反瀆、監(jiān)所、民行、案管等18個條線，在全市檢察機關實施績效考評。市檢察院各條線每月根據(jù)本條線制定的考評辦法對全市7家基層院進行考評，考評結果公布于市檢察院網(wǎng)頁。年底，市檢察院將各條線考評結果進行累加，得出各基層院的綜合考評分，排出名次，得分前三位的為當年度全市檢察機關先進基層檢察院。2006年以來，根據(jù)省、市法院要求，區(qū)法院在建立審判質(zhì)量綜合評估體系的基礎上，將審判管理與法

4、院隊伍管理、司法行政管理有機結合起來，制定出臺了一系列績效考評辦法，內(nèi)容涵括法官審判業(yè)績（其中案件審判數(shù)量、審判質(zhì)量、審判效率的考評按季進行，法官審理重大疑難案件和化解重大矛盾糾紛、裁判文書制作、庭審、審判調(diào)研等“四項”能力的考評按年度進行）、中層干部職責、部分崗位職責以及精神文明建設考評等方面。其中審判業(yè)績考評指標又分為基礎指標（包括結收案比、案件平均審理天數(shù)、法定正常審限內(nèi)結案率以及“四項案件”未結率等14項指標）和分析指標（包括向上級法院投訴率、當庭結案率、行政一審撤訴率以及院審判人員平均結案數(shù)等16項指標）兩大項。二、績效考評工作取得的階段成效客觀地看，基層政法部門績效考評工作的開展，

5、把公安分局偵查（含檢察院自行偵查）、檢察院審查捕訴、法院審判執(zhí)行等工作納入相對科學化、制度化管理的軌道，建立起內(nèi)部動態(tài)監(jiān)督機制，減少和杜絕執(zhí)法司法過程中的違規(guī)現(xiàn)象，激勵引導廣大干警做好本職工作，提升政法部門的工作質(zhì)量和效率，為領導決策提供科學依據(jù)和信息支持，在一定程度上提升了政法機關的良好形象。一是政法整體工作有了新發(fā)展。相對于以往管理和考評方法簡單，內(nèi)容籠統(tǒng)，主觀隨意性強，考評程序不嚴密等考核辦法，績效考評機制通過明確考評標準、細化工作目標、量化工作實績，采用定量指標進行績效考評，使部門領導班子更加團結，干警的凝聚力得到了進一步增強，從而使基層政法整體工作更加科學發(fā)展。自績效考評工作開展以來

6、，區(qū)公檢法三部門用統(tǒng)籌兼顧的辦法正確處理好管理與服務、預防與打擊、教育與懲罰、效率與公平、現(xiàn)實與長遠等各種重大關系，積極探索建立更加符合科學發(fā)展觀要求的工作績效考評機制，更加充分地發(fā)揮政法工作在服務全區(qū)經(jīng)濟發(fā)展大局、維護社會和諧穩(wěn)定中的職能作用。二是干警執(zhí)法能力有了新提高?？冃Э荚u對干警的崗位職責進行了細化量化，獎勤罰懶，獎優(yōu)罰劣，對領導和干警的業(yè)務工作提出了許多新的更高的要求。只有自覺遵守各項規(guī)章制度，加強業(yè)務技能學習，提高業(yè)務水平，才能順利通過考評，有效地激發(fā)了隊伍的內(nèi)部活力，切實轉(zhuǎn)變了干警的組織紀律觀念。通過實施績效考評，廣大干警的法治意識、證據(jù)意識、時效意識、程序意識、服務群眾意識得到

7、進一步提高，調(diào)動了工作積極性，規(guī)范了警（檢）（審）務行為，解決了一些突出問題，干警面貌煥然一新，整體素質(zhì)和執(zhí)法水平有了明顯提高。各類案件質(zhì)量顯著提高，涉法涉訴信訪穩(wěn)定工作有了長足的進步，執(zhí)法公信力明顯提升，人民群眾的滿意度有了新的增強。三是政法隊伍建設有了新面貌。實行績效考評以后，考評的激勵、引導作用得到了進一步發(fā)揮，各項隊伍管理措施都有機地融入到考評工作中，從而促進了對干警教育、管理和監(jiān)督工作的落實，解決了長期以來存在的“一手硬、一手軟”問題，較好地改變了思想政治工作薄弱的局面。通過開展績效考評，部門領導和干警的崗位職責更加清晰，工作要求更加明確，克服了每天生產(chǎn)隊長派工式的現(xiàn)象，實行用“制度

8、管人”，避免了一些人為的感情因素，干警樂于接受，領導管理輕松，使領導和干警之間、機關與基層之間、部門與部門之間、干警與干警之間的關系更加融洽。同時也激活了隊伍的整體活力，工作作風更加扎實，廣大干警的政治意識、大局意識、責任意識和高效廉潔意識顯著增強，形成了講實干、重實效、比貢獻、創(chuàng)一流的濃厚氛圍和良好局面，有力地促進了全區(qū)政法隊伍建設。三、績效考評工作存在的問題不足隨著績效考評工作的深入推進和考評力度的加大，基層政法部門績效考評中的問題與不足也逐步顯現(xiàn)：一是績效考評辦法制定不盡科學合理。要切實發(fā)揮績效考評機制作用，必須建立科學的績效考評機制。而科學的績效考評機制，應該以構建和諧社會、順應經(jīng)濟社

9、會發(fā)展為前提，以提高政法工作效能和隊伍管理為根本，對推動政法工作起導航和指揮作用，能充分激發(fā)政法干警的積極性，挖掘干警的工作潛能，促進政法三項重點工作的有效落實。就公安層面而言，2005-2008年省廳績效考評內(nèi)容比較全面，涉及情報信息、破案攻堅、隊伍建設等五方面內(nèi)容，但從2009年開始省廳變績效考評為主要數(shù)據(jù)情況通報。受此影響，目前縣（市、區(qū)）級公安機關重打擊、輕基礎現(xiàn)象突出，視打處績效為公安工作重中之重，基礎工作流于形式，民警不愿下社區(qū)、不想干基礎工作甚至不會干社區(qū)工作現(xiàn)象普遍，公安基礎工作弱化，民警深入社區(qū)、與人民群眾打成一片現(xiàn)象較少，造成公安工作群眾基礎逐步弱化；同時基礎工作服務實戰(zhàn)效

10、能減弱，基層一手資料收集不上來，不能深入摸排到各類涉案線索，破案工作大量依賴于公安科技。檢察層面，在績效考評過程中則出現(xiàn)了重副業(yè)、輕主業(yè)現(xiàn)象，本末倒置。一些主要業(yè)務部門，調(diào)研文章信息宣傳所占的考評比重過高，有的單位或部門為了得高分，出現(xiàn)了競相找關系花錢買版面現(xiàn)象。針對目標管理，一般都采用年終考評的方式進行，評比以“年”為單位進行，對過程缺乏明確、及時的指導，對發(fā)現(xiàn)的問題難以彌補，導致一些干警、部門在年終參與考評時，拿出專門的時間進行各種準備，一旦評比過后，工作中的一些不足就會暴露出來，同時對跨年度辦理的案件也會有相應影響。法院層面，一是目前的考評辦法中案件調(diào)撤率的指標設定過高，目標過高未必符合

11、審判工作客觀規(guī)律，過分追求高調(diào)撤率往往會導致久調(diào)不決、以拖帶調(diào)、犧牲效率等不正常的情況出現(xiàn)。二是發(fā)改案件的考評指標不能完全反映案件的質(zhì)量，有些案件雖然被上級法院改判或發(fā)回重審，但案件本身審判情況復雜，存在著法官個體認知水平的差異，有些案件被上級法院發(fā)改后，通過重審、再審又回到原審結果的現(xiàn)象時有發(fā)生。三是“四項案件”未結案率的考評有違審判規(guī)律，出現(xiàn)了不能繼續(xù)審理、執(zhí)行的案件，都有法定事由，卻仍將此類指標納入考評。二是考評激勵功能沒有得到應有發(fā)揮?？冃Э荚u的目的，是獎勵先進，鞭策后進，為干警的評優(yōu)、評先、晉級、晉職提供依據(jù)。但在實際操作中，政法部門除工資以外的物質(zhì)獎勵難以得到財政支持，在一定程度上

12、限制了績效考評機制激勵作用的發(fā)揮，致使輕微的獎勵不足以調(diào)動積極性，輕微的懲罰不足以引以為戒。加之一些評優(yōu)、選先、提拔、晉升等這些能體現(xiàn)干警能力、工作優(yōu)劣的政治待遇不能完全與考評結果掛鉤，違背了考評的初衷和原意，有流于形式之弊，致使考評停留在說教層面，有裝點門面之嫌。2007年，揚州市改革公務員工資制度，實行國家統(tǒng)一的職務與級別相結合的公務員工資制度。該制度實施后，各單位不得再以任何理由、任何名目發(fā)放獎金福利。在該精神的指導下，政法部門的績效考評就只能停留在精神獎勵層面，缺少物質(zhì)獎勵，由此在一些干警中產(chǎn)生了考好考壞一個樣的思想，除少數(shù)干警獲得榮譽、精神獎勵外，對于絕大多數(shù)干警來講，不能實現(xiàn)獎勤罰

13、懶，很大程度弱化了考評機制的激勵作用。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面為浮躁心態(tài)、投機取巧者提供了平臺，一方面助長了績效考評工作中的形式主義、功利主義，也極大地挫傷了那些埋頭干事干警的工作積極性。三是部分績效條線考評有時流于形式。有些部門的條線考評重視數(shù)據(jù)多，深入分析調(diào)研少。從近幾年省廳通報主要公安打處數(shù)據(jù)來看，受通報排序影響，各級公安機關片面追求打處數(shù)據(jù)，刑拘、逮捕、查處娼賭毒等違法犯罪人員數(shù)據(jù)成倍上漲，年度考評時打處數(shù)據(jù)上升幅度較大單位將優(yōu)先被評為優(yōu)秀單位，但上級考評機關對數(shù)據(jù)的真實性、合法性深入研究少、追根溯源少，未能根據(jù)轄區(qū)實際治安形勢合理制定考評目標，打處數(shù)據(jù)也不能真正反映該地區(qū)治安局勢，考評

14、工作流于形式。有的部門和單位為謀取績效考評的高分，實現(xiàn)位次前移，出現(xiàn)了浮躁心態(tài)和浮夸作風的苗頭現(xiàn)象，特別是在一些彈性較大的加分項目上，出現(xiàn)人為因素的“做分、做案”弄虛作假現(xiàn)象，表現(xiàn)出單純追求分數(shù)第一的現(xiàn)象。四是部門之間績效考評指標相互矛盾。在基層政法部門績效考評指標中，公檢法三部門都是圍繞自身職能設定考評指標，從而出現(xiàn)部分考評指標相矛盾（沖突）的情況，如：法院要求案件再審率越低越好，檢察院卻是以增加抗訴（成功）率為完成指標；法院刑事審判以不判或少判為宜，而公安機關卻片面提升批捕數(shù)據(jù)，可捕可不捕的都全力爭取批捕，檢察機關則主要考評批捕質(zhì)量，降低批捕人員被判緩刑或免處的比例，對可捕可不捕人員一般都

15、不予批捕；法院主要考評執(zhí)行率，法院的判決裁定能及時交付執(zhí)行到位就行，對批捕及批捕人員被判緩刑或免處等情況卻不予重視。政法部門內(nèi)部各條線考評相互制約，工作相互牽制，影響了政法工作的整體發(fā)展。四、完善績效考評體系的幾點建議在新的歷史條件下，建立科學合理、可操作性強的績效考評體系,是政法部門全面落實科學發(fā)展觀，正確履行職責，實現(xiàn)和維護社會公平正義的本質(zhì)要求，是規(guī)范“三官”（警官、檢察官、法官）職業(yè)化管理的客觀需要。針對績效考評工作過程中存在的問題與不足，為使績效考評更能廣泛調(diào)動全體政法干警的積極性、創(chuàng)造性，充分發(fā)揮其對基層政法工作的規(guī)范管理、激勵促進作用，現(xiàn)提出以下幾點建議：一是緊密聯(lián)系實際，科學設

16、定考評指標。只有被考評的東西才能被重視，才會去實行。績效考評是指揮棒，而績效指標具有直接明確的牽引、導向作用，能幫助找準路線、認清目標。因此，設定科學的績效指標是績效考評的前提和基礎。（一）調(diào)查研究，掌握實情。為設定切實可行的績效指標，公檢法三部門黨組要進行深入細致的調(diào)查研究，充分做好準備工作。一是在全院（局）范圍內(nèi)開展調(diào)研活動，內(nèi)容包括部門每個干警及整體工作的內(nèi)容及數(shù)量、質(zhì)量和效率，隊伍的精神面貌，干警的主要要求，本單位、本部門的重點、熱點、難點問題，本部門在區(qū)級機關及條線系統(tǒng)所處位置，從全視角了解工作實際情況及干警所想所需。二是召開不同層次的座談會，就如何進行考評進行座談。要求每一干警從本

17、單位實際出發(fā)，以“不求最多，但求最精”為主題，從精、優(yōu)、特著手，積極提出切實可行的意見和建設。三是進行面對面的交流、溝通，干警就本部門、本人的崗位職責提出工作目標，這一方面能使確定的績效指標更科學合理，另一方面也是一個有效宣傳溝通、統(tǒng)一思想、雙方互動的過程，為績效考評的順利實施打下良好的基礎。（二）突出重點，抓牢基礎。突出對工作能力、業(yè)務實績和效能的考評。實行主基二元考核法，把績效指標分成主要績效指標和基礎績效指標。主要績效是支撐部門生存與發(fā)展的核心內(nèi)容，是關鍵的績效指標，績效考評只有以此為核心才能真正發(fā)揮作用。公檢法三部門是國家的執(zhí)法司法機關，依法及時公正辦理案件是政法部門的基本職責。因此，

18、在設定績效時，以辦案的量的目標和質(zhì)的要求為主要指標?；A績效與主要績效密不可分，是整體績效的補充，一般是指應該做好的內(nèi)容，在一定幅度范圍內(nèi)不加分也不減分，如果超出這個幅度范圍就有加減分，如設定隊伍無違紀、案件無差錯是最基本的底線。在確定基礎績效指標時，要十分重視當前迫切需要解決的或強調(diào)的事情，如將工作責任心、辦事效率、個體素質(zhì)等問題作為考評的重要指標，以達到考評的整體效果。（三）重視結果，關注行為。在設定績效指標時，既要考慮應該做什么，又要考慮應該如何做，既考核結果又考核行為。行為是從事工作的人的外在表現(xiàn)，它不僅僅是結果的工具，其本身也是結果，是為完成工作任務所付出的腦力和體力。一個事件通過多

19、種行為達到預期的目標，但其過程中的時間、直接的成本、行為規(guī)范等不同，其績效肯定不同，因此，“績”與“效”不能偏廢。（四）量化目標，避免羅列。在設定績效考評指標時，要盡量做到正確量化，特別是主要績效指標要有明確具體的標準，但由于各部門、每一干警的崗位職責任務的不同，不可能所有的內(nèi)容都羅列出來，并進行量化，也并非所有可量化的事情都值得關注，所以在績效指標量化時要實實在在，把握分寸。另外，為充分發(fā)揮干警個人的主觀能動性，積極引導干警開拓創(chuàng)新，樹特色、創(chuàng)品牌，還可以設立績效考評的倡導性指標，對人無我有、人有我優(yōu)、人有我新的工作亮點進行評選，予以獎勵。二是堅持雙向互動，避免引起對立情緒。在制度建設中，人

20、的位置是舉足輕重的，每位干警的認識水平和態(tài)度直接關系到制度的實施，而績效管理是一個持續(xù)的溝通過程。以往的考核中，有些干警往往錯誤地認為領導是考核者、評價者，自己是被考核、被評價者，處于被動地位，考評“浪費時間”、“走形式”、“做樣子”，從而產(chǎn)生一定的對立情緒。要通過對績效考評工作的宣傳引導讓廣大干警認識到每個人在整體中都有很重要的作用，每個人工作績效的好壞，直接關系到整體目標任務的完成。在實施績效考評過程中，要十分重視干警的意見，采取多種形式的宣傳、溝通、交流。在績效指標設定時，堅持自下而上，讓干警共同參與，達到干警的目標與局（院）黨委（組）所期望目標的一致性。在考評過程中，為體現(xiàn)群眾性、公開性，由一定數(shù)量的干警代表參與考評，并由干警