綜合行政執(zhí)法的特征及其理論類型

1、綜合行政執(zhí)法的特征及其理論類型2008年第9期(第10卷第9期)遼寧行政學院JournalofLiaoningAdministrationCollegeNo.9,2008(Vo1.10.No.9)蔓壤囊黲滲瓢要?？:t:t:?:t綜合行政執(zhí)法的特征及其理論類型李國旗（天津行政學院,天津300191）摘要從城市管理領域相對集中行政處罰權的推行為始端，我國綜合 行政執(zhí)法改革不斷推進，至今業(yè)已擴展到文化，交通,農業(yè)等領域相對集中行政處罰權的實施和相對集中行政許可權改革，經(jīng)過十余年的實踐探索，加強對綜合行政執(zhí)法特征和類型的研究和提煉，對進一步完善我國綜合行政執(zhí)法體制具有重 要理論意義.關鍵詞綜合行政執(zhí)

2、法;特征;理論;類型中圖分類號D631.43文獻標識碼A文章編號1008-.4053(2008)O9O04302綜合行政執(zhí)法是相對于分散執(zhí)法而言的,是相對集中行政處罰權的產(chǎn)物.作為一項法律制度和執(zhí)法方式，所謂綜合行政執(zhí)法,是指由依法成立或依法授權的一個行政機關行使原由兩個或兩個以上相關的行政機關所具有的行政權的一種制度，具體說就是通過依法建立新的執(zhí)法主體或依法授權 一個原有行政機關并購相關行政執(zhí)法權，實現(xiàn)行政執(zhí)法權綜 合行使的一種新型行政執(zhí)法體制.一，綜合行政執(zhí)法特征綜合行政執(zhí)法同任何事物一樣，都有其自身的特點，綜合行政執(zhí)法的特征應主要體現(xiàn)以下三方面：合法性與創(chuàng)新性.實行綜合行政執(zhí)法試點，是深

3、化行政管理體制改革,推動行政執(zhí)法體制創(chuàng)新的重要內容，又是在現(xiàn)行法律規(guī)范指引下重新配置和確認行政執(zhí)法權力，規(guī)范行政執(zhí)法行為的過程.合法性與創(chuàng)新性共同構成綜合行政執(zhí)法的基本特征.而兩者的關系，正如國務院政府法制辦協(xié)調司司長青鋒同志在第二屆全國城市管理行政執(zhí)法發(fā)展論壇上論及的那樣，”在行政執(zhí)法體制改革的要求上，必須貫徹依法行政的基本要求，即:合法行政，合理行政，程序正當，高效便民，誠實守信，權責統(tǒng)一.行政機關依法履行經(jīng)濟，社會 和文化事務管理職責，要由法律，法規(guī)賦予其相應的執(zhí)法手 段.行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責 任，實現(xiàn)權力和責任的統(tǒng)一.依法做到執(zhí)法有保障,有權必 有責，用權受

4、監(jiān)督，違法受追究，侵權須賠償.由上可見，行 政執(zhí)法體制改革,必須堅持合法性原則，在現(xiàn)有法律框架內 進行,將合法性與創(chuàng)新性有機地結合起來，統(tǒng)一起來.這是一條十分重要的經(jīng)驗”.廣泛性和綜合性.廣泛性是指綜合行政執(zhí)法不僅涉 及到行政執(zhí)法活動中的行政處罰行政檢查，行政強制等內 容，還包括行政征收，行政強制，行政許可等.綜合行政執(zhí)法 不僅將日常管理,監(jiān)督檢查和實施處罰等職能進一步綜合起 來，而且據(jù)此對政府有關部門的職責權限，機構設置,人員編 制進行相應調整，從體制上，源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體 制，解決執(zhí)法工作中存在的許多弊病，進一步深化行政管理 體制改革.具體而言，綜合性的主要表現(xiàn):在執(zhí)法權上不是 專

5、門執(zhí)法,而是政府部門之間執(zhí)法權的綜合;在執(zhí)法內容和 范圍上，不按系統(tǒng)執(zhí)法，而是打破行業(yè)和部門及領域的界限. 直接跨地區(qū)，跨領域執(zhí)法;在機構設置上，不是多頭設置機 構,而是統(tǒng)一設置政府執(zhí)法機構，以達到精簡機構和人員，促 進依法行政，從嚴治政的目的.獨立性和長效性.獨立性主要表現(xiàn)在綜合行政執(zhí)法主體是以自己的名義行使專屬權力（其權力自專業(yè)執(zhí)法部門 移交后，原專業(yè)執(zhí)法部門不再行使這些權力），并獨自承擔相 應責任，具有行政主體地位.長效性主要是指執(zhí)法活動是長 期固定的，而非追求短期效應，綜合執(zhí)法具有完整的執(zhí)法體 系，權利清晰與社會發(fā)展同時并存.當然，綜合行政執(zhí)法作為一種全新的行政執(zhí)法現(xiàn)象，目 前尚處于摸

6、索階段,它需要長期實踐中體會了解其特征，才 能更好地促進這一創(chuàng)新體制的規(guī)范化,法治化，保護廣大市 民的合法權益，促進城市建設的發(fā)展,提高行政執(zhí)法工作的 效率與公正.二，綜合行政執(zhí)法的理論分類由于綜合行政執(zhí)法的起步較晚，加之缺乏法律或政策的詳細規(guī)定，因此，對于綜合行政執(zhí)法類型的研究，更多的來自 于對實踐的觀察和總結.我們根據(jù)綜合行政執(zhí)法實踐發(fā)展 中先后呈現(xiàn)的不同式樣,分為以下幾種類型：（一）依據(jù)法律來源不同，分為行政授權綜合行政執(zhí)法和 地方法規(guī)授權綜合行政執(zhí)法上個世紀9O年代,我國相對集中行政處罰權綜合執(zhí)法起步時期主要由兩種模式.一種是依據(jù)行政處罰法第16 條規(guī)定，并經(jīng)國務院法制辦批準進行試點;

7、二是依據(jù)中華人 民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織 法（以下簡稱為地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法），由省級人大以地方性法規(guī)方式授權進行試點，如上海市最初就是如此;深圳市羅湖區(qū)的試點也是由市人大常委會的決定來授權的，其缺陷是只能執(zhí)行本市或特區(qū)的法規(guī)，同時，也不符合行政處罰法規(guī)定由國務院批準或授權的法定程序，因此，隨著相對集中行政處罰權的全面推進，第二種模式已經(jīng)不存在了.（二）依據(jù)權力配置的不同，分為相對集中行政權的綜合執(zhí)法和部門內部執(zhí)法權集中的綜合行政執(zhí)法.（收稿日期】2008 一 O117作者簡介李國旗（1970 ），男,天津行政學院法律系副教授.注本文系天津市哲

8、學社會科學規(guī)劃項目我國綜合行政執(zhí)法的理論 與實踐階段性成果,（項目批準號:TJ03 一 FX041）.432008年9月第1O卷第9期李國旗:綜合行政執(zhí)法的特征及其理論類型Sep.2008Vo1.10.No.9相對集中行政處罰權和相對集中行政許可權的綜合行政執(zhí)法，一個共同特點就是，將不同部門的行政處罰權或行政許可權進行”二次分配”，并相對集中授予給一個原有的部門或一個新組建的部門.這種模式實際上是一種利益和權限的重新調整,自然難度比較大，涉及的問題也比較多.另*種類型則不進行跨部門的權力配置.僅僅是在本部門，本 系統(tǒng)內部將同一行政權進行重組，賦予一個原有機關或新的 機關，原有的執(zhí)法主體喪失該行

9、政權，甚至被取消，這種綜合 行政執(zhí)法不叫做相對集中行政處罰權,而是部門內部執(zhí)法權 的集中，因為它不改變行政處罰權的行使主體.例如，交通 部門的綜合行政執(zhí)法，就是將交通管理部門的所有或大部執(zhí) 法隊伍進行合并，保留或組建一支執(zhí)法隊伍,原有的執(zhí)法隊 伍予以撤銷.農業(yè)，文化，衛(wèi)生等領域的綜合行政執(zhí)法均是 如此.（三）根據(jù)行政行為種類的不同，分為相對集中行政處罰 權的綜合行政執(zhí)法與相對集中行政許可權的綜合行政執(zhí)法 1996年行政處罰法的頒布實施，啟動了我國相對集 中行政處罰權制度改革,該法第16條規(guī)定:”國務院或者經(jīng) 國務院授權的省,自治區(qū)，直轄市人民政府可以決定一個行 政機關行使有關行政機關的行政處罰

10、權，但限制人身自由的 行政處罰權只能由公安機關來行使”.自此在較長一段時 期,我國的綜合行政執(zhí)法主要就是指相對集中行政處罰權， 并經(jīng)歷了從試點到全面推進的過程.但隨著2004年行政 許可法的頒布實施，綜合行政執(zhí)法又在行政許可權相對集 中領域開展了積極探索,該法第25條規(guī)定:”經(jīng)國務院批準. 省,自治區(qū)，直轄市人民政府根據(jù)精簡，統(tǒng)一，效能的原則，可 以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權.這 樣，從實踐形態(tài)上,我國綜合行政執(zhí)法就包括兩種模式:相對 集中行政處罰權的綜合行政執(zhí)法與相對集中行政許可權的 綜合行政執(zhí)法.當然，隨著綜合行政執(zhí)法改革的進一步深 入，包括行政強制執(zhí)行在內的其他行政執(zhí)法

11、行為也可能成為 正式制度安排.兩者都是解決多頭執(zhí)法，重復執(zhí)法，執(zhí)法擾民等問題的 重要舉措，也都是深化行政管理體制改革，推動行政執(zhí)法體 制創(chuàng)新的重要內容.它們在理論基礎，目的，原則等方面都 基本相同.但是，兩者的區(qū)別也非常明顯，一是兩者所處的 發(fā)展階段不同，相對集中行政處罰權改革已經(jīng)從試點發(fā)展到 全面推進階段，而相對集中行政許可權的綜合行政執(zhí)法改革 剛剛開始試點不久.二是設立方式不同.行使相對集中處 罰權的行政機關有兩種模式:一是直接獲得國務院批準設 立,二是由國務院授權的省級人民政府決定設立.而行政 許可法只規(guī)定了后一種，即由國務院授權的省級人民政府 決定設立.三是在具體的制度構建上，由于整合

12、的是兩種不 同性質的行政權力，因而相應實施機關的設置和權力適用的 領域也有較大區(qū)別.（四）依據(jù)綜合行政權是按照地域還是按照領域配置的 不同.分為區(qū)域型綜合執(zhí)法與領域型綜合執(zhí)法 所謂區(qū)域型綜合執(zhí)法就是以地域為行使權力的對象而 設立的綜合執(zhí)法機構，在某一區(qū)域內統(tǒng)一行使行政處罰權， 其他行政機關不得無端干涉.其特征為:主體是單一的，既 可以由多個行政機關共同組成，又可以由政府授權組建;管 理范圍限于在其所確立的區(qū)域內;其權利與義務明確，承擔 法律責任明確具體;管理區(qū)域內行政權是統(tǒng)一行使,其他機 關不得行使同類行政權.例如某市某風景區(qū)，數(shù)十個行政機 關在區(qū)域內擁有行政處罰權，包括衛(wèi)生，環(huán)保，綠化，規(guī)劃

13、，物 價，消防，交通等，在管理上十分混亂，建立區(qū)域型綜合行政 執(zhí)法機關以后，該主體行使上述多個行政機關的行政處罰 權,這樣責任清楚，管理便利.上海人民廣場綜合行政執(zhí)法 即是如此.所謂領域型綜合執(zhí)法，也稱職能統(tǒng)一型綜合執(zhí) 法，則不以地域為標準來配置行政權的相對集中，而是按照 相關領域的不同來配置行政權,如城市管理領域的綜合行政 執(zhí)法，文化領域的綜合行政執(zhí)法，農業(yè)領域的綜合行政執(zhí)法， 交通領域的綜合行政執(zhí)法等.（五）根據(jù)綜合領域不同，分為城市管理領域綜合行政執(zhí) 法與其他領域綜合行政執(zhí)法我國相對集中行政處罰權的綜合行政執(zhí)法是率先在城 市管理領域，適用對象是那些多頭執(zhí)法，職責交叉,重復處 罰，執(zhí)法擾民

14、等問題比較突出，嚴重影響執(zhí)法效率和政府形 象的行為，主要包括:市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律，法規(guī)，規(guī) 章規(guī)定的行政處罰權，強制拆除不符合城市容貌標準，環(huán)境 衛(wèi)生標準的建筑物或者設施;城市規(guī)劃管理方面法律,法規(guī)， 規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權;城市綠化管理方面法 律，法規(guī)，規(guī)章規(guī)定的行政處罰權;市政管理方面法律,法規(guī)， 規(guī)章規(guī)定的行政處罰權;環(huán)境保護管理方面法律，法規(guī)，規(guī)章 規(guī)定的部分行政處罰權;工商行政管理方面法律，法規(guī)，規(guī)章 規(guī)定的對無照商販的行政處罰權;公安交通管理方面法律， 法規(guī),規(guī)章規(guī)定的對侵占城市道路行為的行政處罰權;省,自 治區(qū)，直轄市人民政府決定調整的城市管理領域的其他行政 處罰

15、權.但是，國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工 作的決定有關”需要在城市管理領域以外的其他行政管理 領域相對集中行政處罰權的，省,自治區(qū)，直轄市人民政府依 照行政處罰法第十六條的規(guī)定,也可以決定在有條件的地方 開展這項工作”的規(guī)定,為其他領域開展相對集中處罰權提 供了政策依據(jù),自此，上海等地開始在城市管理領域以外探 索進行處罰權相對集中的改革.目前主要有:(1)文化領域 的綜合行政執(zhí)法.如上海市于2004年下發(fā)了上海市文化 領域相對集中行政處罰權辦法，并建立了綜合執(zhí)法機構.(2)農業(yè)領域的綜合行政執(zhí)法.我國2003年3月1日實施的中華人民共和國農業(yè)法第87條第3款規(guī)定”縣級以上 地方人民政府農業(yè)行政主管部門應當在其職責范圍內健全 行政執(zhí)法隊伍，實行綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率和水平”.為落 實該法，各地根據(jù)行政處罰法積極推進相應改革,建立農 業(yè)綜合行政執(zhí)法機構實施綜合執(zhí)法，例如青島市頒布的關 于農業(yè)管理領域試行綜合行政執(zhí)法的通知.(3)衛(wèi)生領域 的綜合行政執(zhí)法.為貫徹落實衛(wèi)生部關于衛(wèi)生監(jiān)督體系建 設的若干規(guī)定，重慶等地全面推進衛(wèi)生綜合執(zhí)法.(4)交通 領域的綜合行政執(zhí)法.例如重慶市人民政府于2005年6月 發(fā)布了關于在全市交通領域實行綜合行政執(zhí)法試點工作的 意見，推行交通領域的綜合行政執(zhí)法;上海