名家講壇29國企分類改革與治理現實與走向課件

1、國企分類改革與治理：現實與走向北京師范大學公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心2014年4月9日高明華教授國企分類改革與治理：現實與走向北京師范大學公司治理與企業(yè)發(fā)目錄1.國企歷史發(fā)展及屬性2.中國國企改革誤區(qū)及后果3.中國國企如何分類改革4.中國國企如何分類治理5.中國國企如何分類監(jiān)管目錄1.國企歷史發(fā)展及屬性2.國企歷史發(fā)展及屬性2.國企歷史發(fā)展及屬性1.1 歷史視角看國企二戰(zhàn)前及戰(zhàn)時：彌補私人資本不足，應對戰(zhàn)爭和經濟危機。二戰(zhàn)后至80年代前：扮演為私人經濟服務的角色。公共品和準公共品基礎設施承擔社會福利國家經濟安全產業(yè)引領產業(yè)升級金融調控，穩(wěn)定經濟80年代之后：私有化，國企主要提供公共品。1.1

2、歷史視角看國企二戰(zhàn)前及戰(zhàn)時：彌補私人資本不足，應對戰(zhàn)1.2 美國國企美國人對國企懷有矛盾心理：一方面，美國人高度崇尚自由主義，不贊成把國企作為達到某種目的的工具；另一方面，又認為國企是一種可供選擇的組織私企可以依靠國企來提供信貸、刺激投資、降低風險、穩(wěn)定價格、承擔服務等。國企可從事私企不愿經營的產業(yè)，如鐵路運輸、公共交通等。國企比政府能夠更好地完成某些公共服務，可以使公共服務脫離黨派的控制。20世紀80年開始放松管制運動，競爭性國企進一步退出。目前美國國企創(chuàng)造的GDP不到1%，因為國企所在領域基本上是不賺錢的領域。1.2 美國國企美國人對國企懷有矛盾心理：1.3 英國國企（1）20世紀70年代

3、之前，英國對國企較為看重，認為國企是國家經濟、社會和政治措施的一部分。技術發(fā)展導致產業(yè)革命，而產業(yè)革命需要大量投資和其他創(chuàng)新，而這是私企難以達到的；30年代危機導致的特殊困難，也需要國企。20世紀70年代末開始國企私有化，但有些國企私有化失敗而重新回歸國有，突出表現是鐵路運輸改革。1.3 英國國企（1）20世紀70年代之前，英國對國企較為看1.3 英國國企（2）：鐵路改革失敗1994年開始實施鐵路改革法案，1997年完成。原國家鐵路公司被120多家私營企業(yè)取代。從1997年到2002年五年期間，接連發(fā)生了13起嚴重事故。Discovery拍攝的紀錄片顯示，事故原因是：本應該統(tǒng)一經營的公共鐵路被

4、分別包給兩個不同的私有企業(yè)，負責信號系統(tǒng)和運輸的公司之間缺乏溝通；負責該線路運營的泰晤士列車公司在對新的安全系統(tǒng)進行成本核算之后，認為更新火車事故防御系統(tǒng)的費用大于事故發(fā)生后的賠償，因而擱置了更新計劃，寧可進行事故后的傷亡賠償，也不愿意進行安全系統(tǒng)改造。由于事故頻發(fā)，英國鐵路私有化最終以政府重新收回國有而結束。目前英國國企創(chuàng)造的GDP占2%。1.3 英國國企（2）：鐵路改革失敗1994年開始實施鐵路改1.4 歐洲大陸法系國企歐洲大陸法系國企的共性是：滿足公眾利益，如基礎設施、公共交通等；具有全國性意義的高風險部門，如核燃料、天然氣等；出于控制目的，如造幣廠；解決地區(qū)和部門差異；戰(zhàn)略考慮，如國防

5、；服務于私企，如成果轉化平臺、創(chuàng)造寬松環(huán)境等。概括起來：滿足公益，包括公共品（如基礎設施、國防）和準公共品（如天然氣、核燃料），以及為私企服務。經濟調控（如造幣）和經濟引領（如解決地區(qū)差異）1.4 歐洲大陸法系國企歐洲大陸法系國企的共性是：1.5 總結：西方發(fā)達國家國企基本特點國有企業(yè)是為解決因市場失靈而出現的市場本身不能解決的諸多公共問題而存在的，公共性是國有企業(yè)的本質屬性。國企有兩大職能（均不是為了盈利）實現宏觀調控（如穩(wěn)定經濟，平抑物價）；提供公共品和準公共品，包括為私企提供服務。特定時期也會謀求盈利（如引領經濟，促進經濟發(fā)展），但經濟基本穩(wěn)定后則會大部退出，只報留少部分。GDP比重絕大

6、部分介于1-10%之間，英美很低，法、德較高。總體規(guī)模不大，主要分布在公共事業(yè)、基礎設施和國家安全等領域。1.5 總結：西方發(fā)達國家國企基本特點國有企業(yè)是為解決因市場2.中國國企改革誤區(qū)及后果2.中國國企改革誤區(qū)及后果2.1 國企改革目標是什么？國民福利還是國資增值？國資所有者是誰？國民還是政府？應該是：國民福利的最大化。提供公共品和準公共品，是直接提高國民福利宏觀調控是間接提高國民福利，為提高國民福利創(chuàng)造環(huán)境。2.1 國企改革目標是什么？國民福利還是國資增值？2.2 國有企業(yè)改革的誤區(qū)（1）30多年的國企改革追求的國資增值，即大一統(tǒng)的市場化，或者說是“賺錢”，而非國民福利，把手段當成了目標。

7、十八屆三中全會決定中關于國企改革的思路基本上都是手段（如增強國企控制力、影響力，鼓勵民企進入國企，推進混合所有制），對于國企改革目標仍是模糊的。2.2 國有企業(yè)改革的誤區(qū)（1）30多年的國企改革追求的國資2.2 國有企業(yè)改革的誤區(qū)（2）國企“大一統(tǒng)”改革的表現是：其一，一些應該市場化或需要加快市場化的行業(yè)卻沒有市場化或市場化程度很低，如電信、金融、鋼鐵、路橋建設等，繼續(xù)維持高壟斷，把消費者剩余轉化為生產者剩余。其二，一些不應該市場化或者只應該適度市場化的行業(yè)卻在極力推進市場化，如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、義務教育、鐵路運輸等，這意味著百姓雙重納稅。2.2 國有企業(yè)改革的誤區(qū)（2）國企“大一統(tǒng)”改革的

8、表現是：2.3 國企“大一統(tǒng)”市場化改革后果（1）“大一統(tǒng)”改革所帶來的后果，不是國民福利的提高，而是下降。競爭性領域國企壟斷嚴重，市場化不足：創(chuàng)新動力不足，成本控制不力，技術落后；產品價高質次（包括低服務）。2.3 國企“大一統(tǒng)”市場化改革后果（1）“大一統(tǒng)”改革所帶2.3 國企“大一統(tǒng)”市場化改革后果（2）以電信為例：收入：美國低收入人群月實際收入在1700-2300美元左右，用一個最低值 1700美元表示；北京的低收入人群月實際收入在1600元左右。美元和RMB差不多數量。電話費寬帶費：美國25美元電話包月（含網絡），1700美元=68個月電話費；北京電話費加4M寬帶，至少180元/月，

9、1600=8.8月電話月租費和寬帶費。如此計算，中國電話和網費差不多是美國的近8倍。2.3 國企“大一統(tǒng)”市場化改革后果（2）以電信為例：2.3 國企“大一統(tǒng)”市場化改革后果（3）競爭性國企壟斷造成實際收益率和名義收益率的巨大差距，后者包括應歸公眾所有的壟斷租金（包括土地租、價格租、利息租、資源租、補貼、分紅租等）2.3 國企“大一統(tǒng)”市場化改革后果（3）競爭性國企壟斷造成2.3 中石油名義績效/實際績效/壟斷租金(億元)項目2007年2008年2009年2010年名義企業(yè)績效（營業(yè)利潤）1939.581495.201447.651930.86壟斷租金 其中： 土地租236.94249.302

10、53.43268.08資源租410.29498.83294.59377.61價格租153.93-226.441,631.15891.41利息租7.135.7710.0010.91政府補貼388169.1410.9715.99企業(yè)實際績效（營業(yè)利潤）743.29798.60-752.49366.86名義營業(yè)利潤率（%）23.2313.9614.2013.18實際營業(yè)利潤率（%）8.907.46-7.382.50注：本表沒有考慮分紅租等壟斷租金，因此仍是保守計算。2.3 中石油名義績效/實際績效/壟斷租金(億元)項目2002.3 國企“大一統(tǒng)”市場化改革后果（4）公益性和自然壟斷性國企過度市場化同

11、樣造成國民福利下降，如公交、醫(yī)院、鐵路運輸等。十堰市公交民營化改革5年間，發(fā)生四起大規(guī)模停運事件。長沙市公交民營化后，不愿搭載那些手持紅色免費乘車優(yōu)待證的老年人。合肥市公交民營化后，為在限定時間內跑完每一趟車，往往采取違章、超速、闖紅燈等非常手段，在2007年前5個月造成11位市民死亡。醫(yī)院市場化改革，看不起病，老人跌倒無人扶。鐵路運輸市場化改革：剛性需求的票價上漲為了誰？2.3 國企“大一統(tǒng)”市場化改革后果（4）公益性和自然壟斷性3.中國國企如何分類改革3.中國國企如何分類改革3.1 特殊國情決定國有企業(yè)應分類改革中國國企總體規(guī)模大，分布廣泛。以上市公司為例，到2013年底，上市公司中的國有

12、控股公司數量盡管降到了42%。但是，國有控股企業(yè)控制的資產和營業(yè)收入卻超過80%，體量仍然龐大。而且在上市公司涉及的18個行業(yè)中，國有控股公司分布在其中的17個行業(yè)（只有衛(wèi)生和社會工作行業(yè)沒有國有控股公司）。中國還處于社會主義市場經濟初級階段，因此，短期內不同類型的國有企業(yè)還會同時并存，但必須認識到，它們的地位和目標是不同的。3.1 特殊國情決定國有企業(yè)應分類改革中國國企總體規(guī)模大，分3.2 國企類型公益性國有企業(yè)：提供公共品，如城市基礎設施、公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、國防、公園、消防等。合理壟斷性國有企業(yè)自然壟斷性國有企業(yè)：具有規(guī)模報酬遞增和成本遞減性，如輸電、管道燃氣、自來水、鐵路運輸等。稀缺資

13、源壟斷性國有企業(yè)：不可再生的資源，如石油、黃金、稀土等競爭性國有企業(yè)：除以上兩類，其他都應納入競爭性國有企業(yè)，包括目前具有一定行政壟斷的企業(yè)，如金融、電信服務等。3.2 國企類型公益性國有企業(yè)：提供公共品，如城市基礎設施、目標企業(yè)形式收費或定價公益性國企不賺錢，以社會和諧和穩(wěn)定為唯一目標。國有獨資，特殊法人，非企業(yè)，財政支持，受專門法規(guī)范，一企一法或一類一法。原則上免費，如收費，需在征求公眾意見基礎上由政府決定。自然壟斷性國企盈虧平衡，或“賺小錢”，追求公眾福利最大化是首要目標。國有獨資企業(yè)，受專門法規(guī)范，一企一法或一類一法?；诔杀具f減性和規(guī)模經濟性，由政府基于平均成本進行定價。稀缺資源壟斷

14、性國企資源開發(fā)限制，追求經濟社會的可持續(xù)發(fā)展國有獨資企業(yè)，一企一法或一類一法按供需定價，國家征收高額資源稅，盈利全部上繳競爭性國企按市場規(guī)則追求最大化利潤，沒有強制性公共目標（環(huán)保、納稅等義務性責任除外）。產權多元化，混合所有制，受商事法規(guī)范。企業(yè)自主定價。3.3 不同類型國企改革方向目標企業(yè)形式收費或定價公益性國企不賺錢，以社會和諧和穩(wěn)定為唯3.4 如何看待現實中國企的多元性現實中的國企很少有純粹的公益性國企、自然壟斷性國企或競爭性國企？怎么歸類？應該通過改革或重組做純粹的國有企業(yè)，使不同類型國有企業(yè)更符合自身的本質屬性。如果讓同一個國企既做公益又賺錢，將導致目標的沖突，最終可能哪個目標也實

15、現不了。純粹的國企，可使復雜的問題簡單化。3.4 如何看待現實中國企的多元性現實中的國企很少有純粹的公混合所有制的“混合”意味著同一企業(yè)中存在多元股東或經濟主體，不同經濟主體入股同一企業(yè)的目的是尋求企業(yè)價值或利潤的最大化。公益性國企：不賺錢，不適合發(fā)展混合所有制。自然壟斷性國企：賺小錢，也不適合發(fā)展混合所有制。稀缺資源壟斷性國企：為防止資源過度消費，價格應由市場決定，這意味著企業(yè)能賺錢；為防止企業(yè)因能夠賺錢而過度開發(fā)，必須征收高額資源稅，盈利應全部上交國家財政。也不適合發(fā)展混合所有制經濟。只有競爭性國企才適合發(fā)展混合所有制經濟。3.5 哪類國企適合發(fā)展混合所有制混合所有制的“混合”意味著同一企

16、業(yè)中存在多元股東或經濟主體，在公司控股形態(tài)上，無需追求國有絕對控股，盡可能采用國有相對控股，以實現股東之間的相互制衡。在董事會職能上，要避免把董事會和經營層混為一談，這有利于避免國有股東干預企業(yè)經營問題。在董事會構成上，董事會中必須有較多的獨立董事，或者應有非國有股東（尤其是小股東）的代表，以增強非國有股東參股國有企業(yè)的動力。在高管選聘和考核上，必須積極發(fā)展職業(yè)經理人市場，以貢獻來對經理人進行考核。3.6 競爭性國企如何發(fā)展混合所有制在公司控股形態(tài)上，無需追求國有絕對控股，盡可能采用國有相對控2014年3月5日，李克強總理在第十二屆全國人大第二次會議的政府工作報告中指出，要“在金融、石油、電力

17、、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領域，向非國有資本推出一批投資項目”。如何看待七大領域的開放？3.7 七大領域需具體分析（1）2014年3月5日，李克強總理在第十二屆全國人大第二次會議的金融業(yè)和電信業(yè)可以歸為競爭性行業(yè)，可以放開。石油和資源開發(fā)中的不可再生的稀缺資源開發(fā)屬于同一類，應限制放開；資源開發(fā)中的可再生資源開發(fā)屬于競爭性行業(yè)，可完全放開。鐵路和電力大體可以歸為同一類，具體可以分為兩種類型：一是競爭類型，對于鐵路來說，主要指鐵路建設，如軌道鋪設、橋梁建設、機車生產、車站修建等；對于電力來說，主要包括電力設備和器材、發(fā)電等，完全可以放開經營。二是自然壟斷類型，包括鐵路運輸和輸電，應限制放

18、開3.7 七大領域放開需具體分析（2）金融業(yè)和電信業(yè)可以歸為競爭性行業(yè)，可以放開。3.7 七大領域公用事業(yè)比較復雜，大體可以分為三類：一是公益類型，比如城市基礎設施、公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、國防、道路、橋梁、公園、消防、污水處理、防洪等。對于這種類型，其建設階段以及設備生產是競爭性的，民營資本可以進入；但建設階段完成后的運營則是公益性的，只能適合國有企業(yè)來經營。二是自然壟斷類型，如自來水、輸電、管道天然氣、熱力供應等，應限制放開。三是競爭類型，如文化娛樂場所、出租車、郵政、房屋修繕等，應充分放開。3.7 七大領域需具體分析（3）公用事業(yè)比較復雜，大體可以分為三類：3.7 七大領域需具體分3.8 國有企業(yè)改革阻力在理念上，把市場經濟等同于市場化，把市場化等同于賺錢。民營企業(yè)參股國有企業(yè)的憂慮，擔心被國有資本控制。既有國有壟斷企業(yè)利益集團的阻撓。政府財政收支的壓力，短期財政收入減少，而支出會增加。3.8 國有企業(yè)改革阻力在理念上，把市場經濟等同于市場化，把4.中國國企如何分類治理4.中國國企如何分類治理4.1 公益性國企和合理壟斷性國企所有者權益：明確所有權屬公眾，公眾有決策參與權。董事