關于運用財稅政策支持節(jié)能事業(yè)發(fā)展的思路

1、關于運用財稅政政策支持節(jié)能能事業(yè)發(fā)展的的思路財政部財政科學學研究所 蘇 明20世紀90年年代以來，隨隨著經(jīng)濟體制制改革的不斷斷深入，我國國的節(jié)能管理理工作取得了了較大進展。首首先，19998年實施了了節(jié)能法，并并已經(jīng)制定或或正在制定若若干配套法規(guī)規(guī)，節(jié)能初步步納入了法制制的軌道。其其次，在改革革節(jié)能管理體體系和方法上上取得進展，政政府改變對企企業(yè)節(jié)能直接接管理和財政政補貼的做法法，引導和鼓鼓勵企業(yè)節(jié)能能，加強國內(nèi)內(nèi)外節(jié)能信息息交流，運用用價格和市場場手段引導用用戶節(jié)能。國國家在節(jié)能工工作中所采用用的財稅政策策是作為政府府整個節(jié)能工工作體系與政政策組合的一一部分出現(xiàn)的的。一、中國運用財財稅政策支

2、持持節(jié)能的現(xiàn)狀狀和問題（一）節(jié)能工作作尚未擺到國國家財政應有有的位置我國政府的公共共管理脫胎于于計劃經(jīng)濟體體制下，與市市場經(jīng)濟體制制相適應的管管理模式遠沒沒有真正建立立起來，政府府公共管理的的理念、方式式、效率等與與成熟市場經(jīng)經(jīng)濟國家還有有相當大的差差距，節(jié)能管管理水平也不不例外。其中中，首要的是是在節(jié)能重要要性認識上的的差距。主要要表現(xiàn)是將節(jié)節(jié)能視為彌補補能源短缺的的臨時措施和和權宜之計，沒沒有認識到能能源問題是關關系國家現(xiàn)代代化建設的長長遠大計。在在能源緊張的的的大背景下下，社會各界界才對節(jié)能問問題有了切身身體會，這種種情況下決策策層高度關注注節(jié)能依然帶帶有已往行政政管理中常見見的“救火隊

3、”角色出了問題題才想應對措措施。在能源源供應緊張情情況下關注節(jié)節(jié)能問題，既既為節(jié)能工作作發(fā)展帶來了了新的機遇，同同時也提醒我我們，所有考考慮的關于節(jié)節(jié)能的財稅政政策必須正視視我國在能源源認識上的現(xiàn)現(xiàn)狀。（二）對節(jié)能產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的投入嚴嚴重不足對節(jié)能的投入不不僅僅表現(xiàn)為為以往政府習習慣的財政出出資建設幾個個節(jié)能示范項項目以及完成成若干節(jié)能技技改，或者對對某些節(jié)能項項目進行某種種稅收優(yōu)惠。節(jié)節(jié)能是一個動動態(tài)發(fā)展的概概念，應將其其視為一個產(chǎn)產(chǎn)業(yè)。要通過過政府節(jié)能的的優(yōu)化管理和和政策引導，不不斷提高社會會各界的節(jié)能能意識，不斷斷提高終端產(chǎn)產(chǎn)品能效，形形成節(jié)能產(chǎn)品品的推陳出新新和節(jié)能產(chǎn)業(yè)業(yè)的研究、生生產(chǎn)、銷售

4、、使使用、服務、回回收、信息傳傳播等的良性性循環(huán)。而財財稅政策則體體現(xiàn)在作用于于各個環(huán)節(jié)。截截至目前，國國家還沒有建建立獨立的節(jié)節(jié)能發(fā)展專項項資金，相關關節(jié)能產(chǎn)業(yè)的的投入分散在在企業(yè)技改資資金和高新技技術發(fā)展創(chuàng)新新項目資金中中，使政府在在節(jié)能投入上上處于相當不不穩(wěn)定的狀態(tài)態(tài)。而且，政政府的直接投投入只局限于于研發(fā)和生產(chǎn)產(chǎn)（技改）領領域，在節(jié)能能產(chǎn)品銷售、使使用、服務、回回收、信息傳傳播等方面幾幾乎是一個空空白。（三）節(jié)能方面面的財稅政策策手段單一在財政支出方面面，除了預算算內(nèi)的財政資資金直接支持持節(jié)能項目研研發(fā)和技改外外，缺少其它它政策手段；在稅收優(yōu)惠惠政策上，目目前節(jié)能政策策與資源可持持續(xù)利

5、用以及及環(huán)境保護政政策混在一起起，基本上只只采用稅收減減免這個單一一措施，對投投資抵免、加加速折舊、延延期納稅等其其他政策手段段沒有采用，這這與我國當前前的稅收征管管水平低下不不無關系。（四）節(jié)能方面面的財稅政策策的效果不甚甚理想由于財稅政策在在節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)發(fā)展方面的力力度不足，部部分廠商反映映沒有從政府府的財稅政策策方面感受到到國家支持節(jié)節(jié)能的有利條條件，財稅政政策似乎可有有可無。消費費者則認為節(jié)節(jié)能產(chǎn)品價格格太貴，質(zhì)量量也是良莠不不齊，有可能能花高價錢買買不到真正的的節(jié)能產(chǎn)品。二、我國未來中中長期鼓勵節(jié)節(jié)能財稅政策策的總體思路路和主要建議議未來我國政府對對能源的管理理應由能源供供應轉(zhuǎn)向供應應

6、與終端消費費并重，要從從行政手段為為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟濟政策調(diào)控手手段為主。在在操作層面上上，政府應該該通過采取有有效的經(jīng)濟激激勵政策，建建立終端用能能設備能效標標準和標識體體系，鼓勵生生產(chǎn)和使用各各類節(jié)能設備備，以減少能能源消費、促促進市場競爭爭、減少污染染物排放，從從而逐步建立立起有效的節(jié)節(jié)能性社會。財財稅政策是國國家鼓勵節(jié)能能經(jīng)濟政策的的重要方面，我我們將從稅收收政策、政府府預算政策、政政府采購政策策等方面提出出相應的對策策建議。（一）鼓勵節(jié)能能的稅收政策策稅收政策是國家家宏觀調(diào)控的的重要工具，在在促進能源節(jié)節(jié)約及可持續(xù)續(xù)開發(fā)和利用用上具有其他他經(jīng)濟手段難難以替代的功功能。參照國國際慣例，結結合

7、我國實際際，在調(diào)整和和優(yōu)化節(jié)能稅稅收政策體系系中，既要立立足我國能源源政策的目標標導向和節(jié)能能戰(zhàn)略的現(xiàn)實實需求，同時時也要考慮我我國稅制的結結構現(xiàn)狀和發(fā)發(fā)展方向，既既要有利于促促進節(jié)能戰(zhàn)略略的實施，又又要符合稅制制發(fā)展的整體體要求，主要要應遵循以下下基本原則：一是間接引導與與直接激勵相相結合的原則則。稅收支持持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的的重心由直接接型優(yōu)惠向間間接型優(yōu)惠轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移，是當前前國際上的通通行做法，也也是我國稅制制的發(fā)展方向向。在促進節(jié)節(jié)能產(chǎn)業(yè)方展展方面，稅收收政策的制定定和調(diào)整也應應體現(xiàn)這一要要求，堅持以以間接優(yōu)惠為為主，輔之以以必要的直接接優(yōu)惠手段。二是鼓勵性政策策與限制性政政策相結合的的原則。國家

8、家的能源政策策一方面鼓勵勵節(jié)能型產(chǎn)業(yè)業(yè)的發(fā)展，另另一方面要求求對高能耗產(chǎn)產(chǎn)業(yè)加以限制制。節(jié)能稅收收政策的制定定也應從這兩兩個方面加以以考慮，鼓勵勵與限制并舉舉，更好地體體現(xiàn)國家的政政策導向。三是全方位促進進與多環(huán)節(jié)引引導相結合的的原則。發(fā)展展節(jié)能產(chǎn)業(yè)是是一項系統(tǒng)工工程，既要求求鼓勵節(jié)能投投資，又要求求引導節(jié)能消消費，既要求求扶持節(jié)能產(chǎn)產(chǎn)品的生產(chǎn)，又又要求促進節(jié)節(jié)能技術的推推廣，既要求求加大與節(jié)能能相關的設備備和技術進口口，又需要調(diào)調(diào)節(jié)與節(jié)能相相關的產(chǎn)品和和資源的出口口等等。不同同的方面需要要有不同的政政策手段，需需要體現(xiàn)不同同的政策導向向，稅收政策策應該根據(jù)自自身的特點，全全面著眼，多多方引導

9、，通通過構建科學學、合理的政政策體系，更更好地發(fā)揮促促進節(jié)能的政政策效應。根據(jù)上述原則，我我們從促進節(jié)節(jié)能投資、引引導節(jié)能消費費、調(diào)整節(jié)能能產(chǎn)品進出口口以及鼓勵節(jié)節(jié)能技術推廣廣等方面提出出以下具體政政策建議：1.促進節(jié)能投投資的稅收政政策。（1）關于所得得稅方面。所所得稅是引導導社會投資方方向，優(yōu)化產(chǎn)產(chǎn)業(yè)結構的重重要政策工具具。在促進節(jié)節(jié)能投資上，對對生產(chǎn)和制造造節(jié)能設備和和產(chǎn)品的企業(yè)業(yè)，給予一定定的企業(yè)所得得稅間接優(yōu)惠惠政策。所得得稅的政策重重點可以從以以下幾個方面面給予傾斜：一是加大對節(jié)能能設備和產(chǎn)品品研發(fā)費用的的稅前抵扣比比例，如可規(guī)規(guī)定企業(yè)當年年發(fā)生的用于于節(jié)能設備、產(chǎn)產(chǎn)品的研發(fā)費費用

10、可以在所所得稅前據(jù)實實列支，并可可按已發(fā)生費費用的一定比比例（如500100）在所得稅稅前增列，建建立研發(fā)專項項基金，用于于以后企業(yè)節(jié)節(jié)能設備、產(chǎn)產(chǎn)品的開發(fā)與與研制；二是對生產(chǎn)節(jié)能能產(chǎn)品的專用用設備，可以以實行加速折折舊法計提折折舊；三是對購置生產(chǎn)產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的的設備，可以以在一定額度度內(nèi)實行投資資抵免企業(yè)當當年新增所得得稅優(yōu)惠政策策。上述考慮的依據(jù)據(jù)：目前財稅稅部門正在醞醞釀的所得稅稅改革的總體體方向是，由由以往的降低低所得稅率、減減免所得稅或或所得稅返還還等直接減免免向稅前抵扣扣、加速折舊舊等間接減免免過渡。在這這種背景下，單單獨對節(jié)能設設備、產(chǎn)品實實行所得稅直直接減免與我我國所得稅改改革的

11、總體方方向相悖。此此外，當企業(yè)業(yè)內(nèi)部會計核核算不十分規(guī)規(guī)范時，幾乎乎無法分清節(jié)節(jié)能產(chǎn)品與非非節(jié)能產(chǎn)品所所分別實現(xiàn)的的所得稅。因因此，對節(jié)能能產(chǎn)品實現(xiàn)的的所得稅進行行直接減免政政策的可操作作性不強，也也不利于稅收收管理。（2）增值稅方方面。增值稅稅在我國當前前的稅制結構構中占有重要要地位。其重重要特點是一一種“鏈條稅”上游產(chǎn)品的的銷項稅額恰恰恰是下游產(chǎn)產(chǎn)品的進項稅稅額，通過銷銷項稅額與進進項稅額的抵抵扣后的差額額來標志在本本企業(yè)環(huán)節(jié)中中應繳納的實實際稅額。這這種稅制特點點決定了對增增值稅減免需需要特別慎重重，否則就會會與其環(huán)環(huán)抵抵扣特點相違違背。此外，增增值稅是一種種較為中性的的稅種，除對對個別

12、產(chǎn)品實實行零稅率以以及少數(shù)產(chǎn)品品實行低稅率率(13%)外，絕大多多數(shù)產(chǎn)品都采采用統(tǒng)一的117標準稅稅率，一般無無法利用增值值稅達到限制制非節(jié)能產(chǎn)品品發(fā)展的目的的。在技術上上無法決定只只有節(jié)能產(chǎn)品品才使用某種種材料的情況況下，對其實實行優(yōu)惠稅率率也是不現(xiàn)實實的。利用增值稅支持持節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)發(fā)展方面可以以借鑒國家支支持資源綜合合利用產(chǎn)品的的相關政策。對對關鍵性的、節(jié)節(jié)能效益異常常顯著且價格格等因素制約約其推廣的重重大節(jié)能設備備和產(chǎn)品，國國家在一定期期限內(nèi)實行一一定的增值稅稅減免優(yōu)惠政政策。對個別別節(jié)能效果非非常明顯的產(chǎn)產(chǎn)品，在一定定期限內(nèi)，可可以實行增值值稅即征即退退措施。退還還增值稅可以以是全部，

13、也也可以是按一一定比例，達達到增加企業(yè)業(yè)發(fā)展后勁的的效果。需要說明的是，在在利用增值稅稅優(yōu)惠政策時時要注意三個個問題：一要嚴格界定和和限制優(yōu)惠范范圍。由于增增值稅的上述述特點，利用用增值稅的優(yōu)優(yōu)惠政策支持持節(jié)能產(chǎn)品生生產(chǎn)應該是當當前在技術上上節(jié)能效果確確實非常明顯顯、同時市場場占有率又很很低的產(chǎn)品，政政府利用稅收收優(yōu)惠政策的的意義是幫助助其啟動市場場。這就決定定了優(yōu)惠的范范圍必須限制制在一個非常常小的范圍，避避免過多過濫濫?？上硎茉鲈鲋刀悆?yōu)惠政政策的節(jié)能設設備和產(chǎn)品的的范圍不宜過過寬，只限于于少量節(jié)能效效益顯著、受受價格等因素素影響較大，國國家支持后有有助于提高市市場占有率的的“關鍵性的節(jié)節(jié)能

14、設備和產(chǎn)產(chǎn)品”。二要嚴格限定優(yōu)優(yōu)惠時限。節(jié)節(jié)能是一個動動態(tài)的概念。隨隨著技術的發(fā)發(fā)展，原來認認定為節(jié)能產(chǎn)產(chǎn)品，經(jīng)過一一段時間以后后很可能變?yōu)闉橐话惝a(chǎn)品，市市場隨之出現(xiàn)現(xiàn)了更新的節(jié)節(jié)能產(chǎn)品。所所以，政策的的優(yōu)惠必須有有一個時限，不不能長期化。三要客觀認識增增值稅優(yōu)惠政政策的效果。增增值稅是一種種價外稅，利利用其優(yōu)惠政政策除了能影影響節(jié)能產(chǎn)品品的生產(chǎn)外，短短期內(nèi)對最終終產(chǎn)品的價格格形成以及消消費者的消費費行為引導等等方面效果并并不明顯。基于上述分析，利利用增值稅的的優(yōu)惠政策來來鼓勵企業(yè)發(fā)發(fā)展，政策的的示范意義將將大于實際上上的財務意義義，更多地體體現(xiàn)為對企業(yè)業(yè)生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)產(chǎn)品或消費者者選用節(jié)能設設備

15、這一具有有正外部性舉舉動的一種國國家導向，效效果更好的政政策應該在其其它稅種中尋尋找答案。（3）其他稅收收方面?？梢砸钥紤]從如下下幾個方面著著手，選擇其其他的稅收優(yōu)優(yōu)惠政策：一是對符合一定定標準的節(jié)能能生產(chǎn)企業(yè)，在在城鎮(zhèn)土地使使用稅、房產(chǎn)產(chǎn)稅方面可適適當給予一定定的減稅或免免稅優(yōu)惠。二是改革資源稅稅制度。將一一些尚未納入入資源稅征稅稅范圍的資源源品，如水資資源、森林資資源等，納入入資源稅征稅稅范圍；對于于國家需要重重點保護或限限制開采的能能源資源，適適當提高資源源稅的稅額，甚甚至可以采取取從量定額征征收與從價定定率征收相結結合的征稅辦辦法。三是開征環(huán)境保保護稅，將一一些超過國家家規(guī)定標準的的高

16、能耗產(chǎn)品品納入征稅范范圍，引導社社會投資向節(jié)節(jié)能型產(chǎn)品的的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移。2.關于引導節(jié)節(jié)能消費的稅稅收政策。稅收對節(jié)能消費費的調(diào)節(jié)主要要通過消費品品的價格來體體現(xiàn)。上述促促進節(jié)能投資資的稅收政策策雖然也可以以最終反映到到產(chǎn)品的價格格上，但是其其調(diào)節(jié)的主要要著力點還是是生產(chǎn)企業(yè)的的投資行為，其其傳導政策信信號到消費者者方面需要有有個過程，作作用不很直接接，從引導社社會節(jié)能消費費傾向的角度度考慮，可以以采取以下政政策：（1）調(diào)整現(xiàn)行行的消費稅政政策。一是將將目前尚未納納消費稅征收收范圍不符合合節(jié)能技術標標準的高能耗耗產(chǎn)品、資源源消耗品納入入消費稅征稅稅范圍；二是是適當調(diào)整現(xiàn)現(xiàn)行一些應稅稅消費品的稅稅率

17、水平，如如提高大排氣氣量轎車的消消費稅稅率，適適當降低低排排氣量汽車、摩摩托車稅率等等；三是適當當調(diào)整消費稅稅的優(yōu)惠政策策，比照對達達到低污染排排放值的小轎轎車、越野車車和小客車減減征30消消費稅的政策策，對符合一一定節(jié)能標準準的節(jié)能產(chǎn)品品，允許按照照一定比例享享受消費稅減減征的優(yōu)惠。將將來在實施對對達到歐-IIII標準的的汽車減征消消費稅政策時時，將節(jié)能的的要求考慮進進去，以引導導企業(yè)生產(chǎn)節(jié)節(jié)能汽車。（2）調(diào)整車輛輛購置稅、車車船使用稅政政策。一是對對以清潔能源源為動力，符符合節(jié)能技術術標準的車輛輛，可按適當當比例給予減減征車輛購置置稅的優(yōu)惠；二是改革車車船使用稅的的計稅標準，對對不同能耗水

18、水平的車船規(guī)規(guī)定不同的征征稅額度，實實行差別征收收。（3）開征燃油油稅。國際經(jīng)經(jīng)驗表明，推推行汽車燃油油稅是推動節(jié)節(jié)油事業(yè)發(fā)展展的成功舉措措，對推動汽汽車節(jié)油具有有重要意義。建建議國家擇機機盡快推行燃燃油稅，以此此推動節(jié)能汽汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展展。對不同能能耗的燃油或或燃氣，規(guī)定定不同的稅額額予以征收。改改革現(xiàn)行對原原油征收資源源稅的計稅辦辦法，改從量量征收為從價價征收，使國國家能從原油油價格上漲中中分享部分收收益。（4）從長遠看看，對消耗不不可再生能源源的產(chǎn)品，要要設立一些新新的稅種，如如環(huán)境污染稅稅、碳稅、能能源消耗稅等等，對耗能大大戶由目前的的實行單一的的行政處罰手手段變?yōu)閷嵭行薪?jīng)濟（稅收收）調(diào)

19、控與行行政處罰相結結合的組合政政策措施，在在抑制耗能大大戶發(fā)展的同同時，客觀上上也是推動節(jié)節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展展的另一個動動力。3.調(diào)節(jié)節(jié)能產(chǎn)產(chǎn)品進出口的的稅收政策。從進口稅收方面面看，可以考考慮如下措施施：對境外捐贈贈人無償捐贈贈的直接用于于節(jié)能產(chǎn)品生生產(chǎn)的儀器、設設備和圖書資資料，免征進進口關稅和進進口環(huán)節(jié)增值值稅。在合理數(shù)量量范圍內(nèi)，進進口國內(nèi)不能能生產(chǎn)的直接接用于生產(chǎn)節(jié)節(jié)能產(chǎn)品的設設備，免征進進口關稅和進進口環(huán)節(jié)增值值稅。對國內(nèi)確實實不能生產(chǎn)或或技術上達不不到要求、將將用于節(jié)能產(chǎn)產(chǎn)品生產(chǎn)、節(jié)節(jié)能效益非常常顯著的重大大設備，可以以免除關稅，以以有效降低企企業(yè)的生產(chǎn)成成本，推動節(jié)節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展展。從

20、出口稅收方面面看，應當考考慮根據(jù)國家家能源政策導導向，調(diào)整出出口貨物退稅稅率，對鼓勵勵類的出口產(chǎn)產(chǎn)品，適當提提高退稅率，對對限制類出口口產(chǎn)品的退稅稅率，適當予予以降低甚至至取消。4.鼓勵節(jié)能技技術推廣的稅稅收政策。促進節(jié)能的稅收收政策，不僅僅應注重于節(jié)節(jié)能產(chǎn)品的生生產(chǎn)和消費，同同時還應注重重于節(jié)能技術術的推廣和應應用，推動節(jié)節(jié)能技術向商商品的轉(zhuǎn)化：一是對從事節(jié)能能技術開發(fā)、技技術轉(zhuǎn)讓業(yè)務務和與之相關關的技術咨詢詢、技術服務務業(yè)務取得的的收入，免征征營業(yè)稅。二是對單位和個個人為生產(chǎn)節(jié)節(jié)能產(chǎn)品服務務的技術轉(zhuǎn)讓讓、技術培訓訓、技術咨詢詢、技術服務務、技術承包包所取得的技技術性服務收收入，可予以以免征

21、或減征征企業(yè)所得稅稅和個人所得得稅。（二）政府預算算投入政策1.鼓勵節(jié)能應應納入政府公公共預算支持持范圍。理論分析和國際際經(jīng)驗表明，節(jié)節(jié)能具有鮮明明的公益性特特征，由此決決定政府必須須予以扶持，而而公共財政預預算是政府推推進節(jié)能事業(yè)業(yè)發(fā)展的重要要財力支柱。工工業(yè)化國家一一般通過預算算投資、預算算補貼、財政政貼息、研究究和開發(fā)投入入等方式，著著力深化節(jié)能能投入。支持持的重點包括括法規(guī)制定、公公眾宣傳、教教育培訓、信信息服務、課課題研究，同同時組織和引引導企業(yè)對關關鍵性、共性性和前瞻性節(jié)節(jié)能技術進行行開發(fā)、示范范，引導能源源效率技術的的推廣應用，以以發(fā)揮公共財財政“四兩撥千斤斤”的功效。從從國外的

22、實踐踐看，公共財財政的強力介介入，有效地地推進了節(jié)能能的技術進步步，提高了能能源效率，使使節(jié)能、環(huán)保保與經(jīng)濟發(fā)展展步入良性循循環(huán)的軌道。中國過去長時期期，為了改變變能源短缺的的狀況，政府府預算的基本本政策取向是是加大財政投投資力度，提提高能源產(chǎn)出出。甚至一度度通過建立能能源交通基金金方式向能源源投資傾斜，從從而有效地緩緩解了能源“瓶頸”的約束，支支持了國民經(jīng)經(jīng)濟發(fā)展。這這在當時特定定的歷史背景景下有其一定定的必然性和和合理性。問問題在于，國國家節(jié)能發(fā)展展戰(zhàn)略并未能能夠得到切實實有效的貫徹徹和實施，我我們長期存在在重能源供給給、輕能源節(jié)節(jié)約的偏頗，在在政府預算的的分配結構中中，節(jié)能始終終未能放到

23、應應有的位置，節(jié)節(jié)能的預算投投入微乎其微微?？梢哉f，政政府預算的缺缺位是中國節(jié)節(jié)能及能源效效率水平遠遠遠滯后于國外外的一個重要要原因，其教教訓極為深刻刻。當前中國經(jīng)濟發(fā)發(fā)展已進入一一個新階段，節(jié)節(jié)能不僅僅是是國際化的大大趨勢，而且且也是源于中中國國情的一一個正確選擇擇，是確保我我國未來能源源安全、促進進中國經(jīng)濟社社會長期可持持續(xù)發(fā)展的重重大戰(zhàn)略安排排，應當成為為國家的一項項基本國策。公公共財政預算算反映和體現(xiàn)現(xiàn)了政府的政政策意圖，是是國家宏觀調(diào)調(diào)控的重要工工具，在未來來預算結構調(diào)調(diào)整和改革中中，應該從政政策到財力重重視節(jié)能投入入，為逐步建建立一個節(jié)能能型社會做出出應有的貢獻獻。2.主要政策建建

24、議。（1）在經(jīng)常性性預算中，設設立節(jié)能支出出科目，安排排相應的節(jié)能能支出預算。這這是確保政府府預算予以重重視和支持節(jié)節(jié)能的一項重重大改革措施施。未來政府府財政預算改改革的基本取取向是建立公公共財政，預預算資金安排排要體現(xiàn)公共共性、政策性性的客觀要求求。由于節(jié)能能具有鮮明的的公益性特征征，屬于社會會共同需要的的范疇，因此此，公共預算算設立節(jié)能科科目與公共預預算的改革方方面是吻合的的。在我國財財政經(jīng)濟實力力不斷增強的的背景下，加加之必要的預預算結構調(diào)整整，我國的財財政經(jīng)常性預預算已具備支支持節(jié)能支出出的財力基礎礎。在我國現(xiàn)有的預預算支出結構構中，已有環(huán)環(huán)保支出科目目，但無節(jié)能能支出科目。實實際上兩

25、者的的關系非常密密切，搞好節(jié)節(jié)能，提高能能效，對環(huán)境境保護具有至至關重要的意意義。因此，可可考慮將兩者者合并，設立立“環(huán)保與節(jié)能能”支出科目，也也可增設節(jié)能能支出項目。這這純粹是一個個技術性問題題，關鍵是節(jié)節(jié)能支出應作作為經(jīng)常性支支出預算得以以確立，并保保持一定增長長比例。為此此，一方面要要把每年增加加的一部分財財政收入用于于節(jié)能預算資資金，另一方方面還可以通通過調(diào)整預算算支出結構，壓壓縮或削減其其它支出來解解決一部分節(jié)節(jié)能投入。經(jīng)常性預算中的的節(jié)能投入主主要用于下述述四方面：一是節(jié)能科技的的研究與開發(fā)發(fā)?？萍佳邪l(fā)發(fā)投入是衡量量一國整體科科技投入的重重要指標，是是推進科技進進步、增強國國家經(jīng)濟

26、競爭爭力的關鍵所所在。據(jù)聯(lián)合合國教科文組組織發(fā)表的世世界科學報告告，目前發(fā)發(fā)展中國家的的研發(fā)投入占占GDP的比比例一般在11%左右，而而發(fā)達國家這這一比重平均均為2.9%。中國200世紀80年年代以來，研研發(fā)投入比重重不斷下降，11997年僅僅為0.544%，近幾年年有所上升，也也不足1%。二是節(jié)能技術示示范和推廣。這這是將節(jié)能技技術變成生產(chǎn)產(chǎn)力、推動節(jié)節(jié)能科技進步步的重要一環(huán)環(huán)，政府亦肩肩負著組織、協(xié)協(xié)調(diào)和引導的的作用。因此此，政府預算算需安排必要要的資金，以以引導能源效效率技術的推推廣應用。三是節(jié)能教育和和培訓。全國國節(jié)能重點企企業(yè)就有75500家，這這是節(jié)能教育育和培訓的重重點。需要編編

27、印相關教材材和舉辦培訓訓班，其基本本費用應由預預算予以安排排。此外，我我國的各類學學校需開設不不同層次的節(jié)節(jié)能課程，還還需充分運用用電視、廣播播、報刊等煤煤介進行節(jié)能能方面的宣傳傳，政府預算算應給予必要要的經(jīng)費支持持。這對于提提高全社會的的節(jié)能和環(huán)保保意識，有效效建立節(jié)能型型社會，必將將發(fā)揮重要作作用。四是節(jié)能管理監(jiān)監(jiān)督體系建設設。20世紀紀80年代，我我國建立了以以節(jié)能服務中中心為主體的的節(jié)能服務體體系，全國成成立了2000多個地方、行行業(yè)節(jié)能服務務中心和監(jiān)督督中心，擁有有數(shù)千人的技技術服務隊伍伍，為企業(yè)提提供節(jié)能方面面的信息、咨咨詢和技術服服務。節(jié)能服服務中心是我我國特有的一一支節(jié)能服務務

28、隊伍，如何何在市場經(jīng)濟濟下發(fā)揮這支支隊伍的作用用，需認真研研究并妥善處處理。對于一一部分具備條條件的節(jié)能服服務中心，政政府可支持其其改組為能源源服務公司，使使其通過開展展節(jié)能技術的的商業(yè)化經(jīng)營營，積極為企企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)質(zhì)的能源管理理和服務來求求得生存和發(fā)發(fā)展。對大多多數(shù)節(jié)能服務務中心，可給給予適當?shù)念A預算經(jīng)費支持持，為其發(fā)展展創(chuàng)造環(huán)境，一一方面協(xié)助政政府部門推進進企業(yè)的節(jié)能能工作，如協(xié)協(xié)助政府部門門貫徹落實節(jié)節(jié)能法及其配配套法規(guī)、節(jié)節(jié)能政策，開開展節(jié)能宣傳傳、教育和培培訓；另一方方面為企業(yè)提提供能源審計計、檢測、監(jiān)監(jiān)測、節(jié)能項項目評估等多多方面的、合合格的節(jié)能服服務，并將企企業(yè)的聲音反反映到政府

29、，成成為政府和企企業(yè)之間聯(lián)系系的橋梁和紐紐帶。（2）在建設性性預算中，加加強財政的節(jié)節(jié)能投資力度度。節(jié)能投資資是指對能源源使用單位的的技術改造投投資及其生產(chǎn)產(chǎn)新型節(jié)能設設備的投資，其其投資來源一一般以市場和和企業(yè)為主體體，但政府為為了發(fā)揮支持持節(jié)能的政策策導向作用，也也應安排必要要的財政節(jié)能能投資，以促促進全社會節(jié)節(jié)能事業(yè)發(fā)展展和能效水平平提高。從中國的實際看看，節(jié)能投資資少，資金和和節(jié)能任務不不匹配，是長長期以來我國國節(jié)能工作面面臨的一個主主要問題。由由于缺乏政府府投資的有效效支持，節(jié)能能技術改造主主要由企業(yè)承承擔。企業(yè)作作為節(jié)能投資資的主體，投投資能力較弱弱，也缺乏有有效的融資途途徑，大量

30、節(jié)節(jié)能技改項目目難以及時實實施，很多好好的節(jié)能新技技術、新工藝藝、新產(chǎn)品難難以得到推廣廣和普及。這這說明，投資資缺失是我國國節(jié)能技術進進步緩慢的癥癥結所在。目前從總體上看看，我國主流流生產(chǎn)和生活活能力的能源源技術和裝備備水平仍然很很低，多數(shù)技技術相對落后后，能源效率率水平與國際際上的差距為為10200年?，F(xiàn)在，技技術進步的節(jié)節(jié)能促進作用用越來越明顯顯，不僅有助助于推動結構構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)業(yè)升級，而且且有助于培育育和提高企業(yè)業(yè)核心競爭力力。因此，加加強政府預算算的節(jié)能投資資，顯得日益益必要和迫切切。具體建議包括三三方面：一是逐步提高節(jié)節(jié)能投資占預預算內(nèi)投資的的比重。在未未來的公共財財政改革中，預預算

31、內(nèi)投資規(guī)規(guī)模并不會削削弱，恰恰相相反，它會隨隨著國家財力力總規(guī)模的增增長而相應擴擴大。此外，預預算內(nèi)投資將將會改變過去去投資范圍太太寬、包攬?zhí)嗟母窬?，從從一般競爭性性領域的投資資中逐步退出出，對國家基基礎性、公益益性、戰(zhàn)略性性的產(chǎn)業(yè)予以以投資傾斜。顯顯然，強化節(jié)節(jié)能投資符合合國家預算內(nèi)內(nèi)投資的改革革趨向。二是預算內(nèi)節(jié)能能投資要更多多地利用貸款款貼息方式。近近年來中央一一級和某些地地方選擇一些些節(jié)能項目，通通過專項貼息息貸款方式予予以支持，深深受企業(yè)歡迎迎，取得了明明顯的投資效效果，進而有有力地推進了了我國節(jié)能的的發(fā)展。這一一做法值得肯肯定并在今后后予以進一步步推行。三是要選擇一些些特殊重要

32、的的、投資數(shù)額額巨大的國家家級節(jié)能項目目，國家財政政可采取直接接投資的方式式予以支持。當當然，這類項項目并不是由由預算內(nèi)投資資獨立承擔，而而是與企業(yè)融融資一道完成成。預算內(nèi)直直接投資與貼貼息貸款比較較，對節(jié)能項項目的支持力力度更大，有有利于更好地地解決投資來來源，并減輕輕企業(yè)負擔和和壓力。但受受國家財力制制約，節(jié)能的的預算內(nèi)直接接投資項目不不宜太多。（3）完善政府府間轉(zhuǎn)移支付付制度，設立立中央對地方方的節(jié)能專項項撥款。政府間轉(zhuǎn)移支付付制度是公共共財政體系的的一個重要內(nèi)內(nèi)容，是市場場經(jīng)濟國家的的通行做法。通通常包括兩種種，一是無條條件轉(zhuǎn)移支付付，二是有條條件轉(zhuǎn)移支付付（亦稱專項項撥款）。“有條件

33、”一般是指規(guī)規(guī)定專門用途途，要專款專專用；另外一一般要求地方方亦有配套資資金。因此，專專項撥款的政政策性導向十十分明顯，是是貫徹中央宏宏觀政策意圖圖的一個重要要工具。我國由于各地經(jīng)經(jīng)濟發(fā)展極不不平衡，區(qū)域域間政府財力力差距懸殊，特特別是那些以以重化工業(yè)為為主導產(chǎn)業(yè)的的省份往往是是能耗大省，節(jié)節(jié)能大省和財財政窮省。因因此，在未來來政府間轉(zhuǎn)移移支付制度改改革中，為了了有效地縮減減區(qū)域之間節(jié)節(jié)能的差距，推推進全國的節(jié)節(jié)能技術進步步，設立中央央對地方的節(jié)節(jié)能專項撥款款非常必要。初步考慮提出三三條建議：一是中央的節(jié)能能專項撥款主主要是向中西西部地區(qū)的能能耗大省和節(jié)節(jié)能大省傾斜斜，避免平均均分配和撒“糊椒

34、面”；二是中央節(jié)能專專款應采取科科學、規(guī)范、透透明的方法進進行分配，避避免“暗箱操作”和撥“人情款”；三是接受節(jié)能專專項撥款的省省份必須按照照相關規(guī)定，從從地方預算中中安排相應的的配套資金，與與中央專款一一道專門用于于節(jié)能方面，不不得挪作它用用。要制訂周周密的規(guī)劃，進進行安排使用用資金，要把把錢花在最急急需的節(jié)能項項目上。（三）政府采購購政策1.政府采購是是促進節(jié)能技技術進步的重重要政策工具具。政府采購有助于于節(jié)約財政支支出，但節(jié)約約支出，提高高支出效率并并不是建立政政府采購制度度的唯一出發(fā)發(fā)點。因為政政府采購是社社會總需求的的一個組成部部分，它對社社會經(jīng)濟的流流通、生產(chǎn)、分分配和消費環(huán)環(huán)節(jié)均

35、有重要要影響。這個個制度的建立立和發(fā)展，直直接反映政府府介入社會經(jīng)經(jīng)濟的規(guī)模和和深度，也反反映著公共財財政在經(jīng)濟生生活和社會生生活中的地位位。因此，政政府采購制度度的實行不僅僅具有財政意意義，更具有有廣泛的社會會意義和政治治意義。從國外經(jīng)驗看，良良好的政府采采購制度的主主要功能之一一是發(fā)揮宏觀觀調(diào)控作用。政政府采購客觀觀上對于不同同的產(chǎn)品和行行業(yè)有一定的的選擇余地，可可以據(jù)此體現(xiàn)現(xiàn)不同的政策策傾向。于是是市場化國家家政府通常把把環(huán)境保護、生生態(tài)平衡、資資源節(jié)約與合合理開發(fā)利用用等特定政策策目標納入政政府采購的通通盤考慮。在在我國，隨著著國民經(jīng)濟和和社會的快速速發(fā)展，能源源和環(huán)保問題題日益突出，

36、節(jié)節(jié)能已成為國國家未來中長長期確保融資資安全、改善善環(huán)境質(zhì)量、實實現(xiàn)社會經(jīng)濟濟長期可持續(xù)續(xù)發(fā)展的一個個重大戰(zhàn)略問問題。這就從從客觀上決定定了節(jié)能更應應當成為我國國宏觀調(diào)控的的一個重要政政策目標，也也應當將節(jié)能能納入政府采采購范圍。我國未來政府采采購的空間很很大。20004年我國GGDP突破112萬億元，按按國際上政府府采購規(guī)模一一般占GDPP10%計算算，我國政府府采購規(guī)模應應在1.2萬萬億元以上。22004年全全國財政支出出計劃為266566億元元，按照財政政支出的30040%計計算，政府采采購也有80000111000億元元。我國政府府采購起步效效晚，發(fā)展很很快，近年來來每年以40060%

37、的的速度增長，22003年政政府采購規(guī)模模已達16000多億元，照照上述增長速速度發(fā)展下去去，未來我國國的政府采購購規(guī)模將會不不可抑制地大大大擴張。同時，我國未來來節(jié)能和能效效水平提高的的潛力巨大。中中國GDP目目前居世界第第六位，占世世界總量的33.4%，但但能耗卻居世世界第二位，占占世界能源消消費總量的110.5%，主主要產(chǎn)品消耗耗市場化比國國際平均水平平高46%。聯(lián)聯(lián)合國開發(fā)計計劃署報告評評價：“中國經(jīng)濟的的能源強度用用國際標準衡衡量，至今仍仍保持在較高高水平，大約約是主要發(fā)達達國家的310倍”。“按目前的趨趨勢發(fā)展，中中國的能源強強度到20220年將達到到每10000美元GDPP消耗0.5586t標準準煤。雖與11985年相相比（1.88t），降低低到了三分之之一，但仍比比目前的美國國水平高400%。由此可可見，中國在在降低能耗強強度方面仍大大有潛力”。上述情況可以說說明，面對未未來巨大的政政府采購規(guī)模模和節(jié)能潛力力，如能通過過正確的政策策和措施將二二者加以結合合，必將大大大地推進我國國節(jié)能事業(yè)的的發(fā)展。2.將節(jié)能納入入政府采購的的思路和建議議。（1）加大節(jié)能能產(chǎn)品認證力力度，這是做做好節(jié)能政府府采購工作的的前提和基礎礎。所謂節(jié)能能產(chǎn)品是指符符合與該種產(chǎn)產(chǎn)品有關的質(zhì)質(zhì)