我國對于電子煙的法律監(jiān)管探析

1、我國對于電子煙的法律監(jiān)管探析電子煙又名電子煙堿傳送系統(tǒng)，簡而言之，電子煙通過霧化設(shè)備 對含有尼古丁的煙油進(jìn)行加熱使其汽化，制造出類似傳統(tǒng)煙草制品可 供吸食的煙霧，使用者通過吸入煙霧達(dá)到調(diào)節(jié)身體機(jī)能的效果。而近 年來出現(xiàn)的如IQOS等新型加熱型卷煙，已經(jīng)被確定屬于煙草專賣品， 2021年世界煙草發(fā)展報(bào)告（上）中也將電子煙與加熱煙草制品做 出了區(qū)分，因而本文認(rèn)為加熱型卷煙不屬于通常意義上的電子煙。電子煙作為傳統(tǒng)煙草制品的替代品之一，在民眾越來越注重健康 的大背景之下，其發(fā)展速度令人矚目，加上商家對電子煙的“減害性” 甚至“無害性”的宣傳以及不少煙民對其的新穎性感興趣，越來越多的 煙民放棄傳統(tǒng)卷煙轉(zhuǎn)

2、而使用電子煙。目前我國對于電子煙的監(jiān)管十分 薄弱，導(dǎo)致假冒的和劣質(zhì)的商品充斥電子煙市場，商家對于電子煙的 虛假宣傳與未成年人可隨意獲得電子煙產(chǎn)品等問題也難以解決。解決 電子煙市場中存在的亂象有賴于政府更為強(qiáng)有力的監(jiān)管，而我國未有 針對電子煙的國家層面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，且我國對于將電子煙歸類為食品、 藥品、煙草專賣品還是其他產(chǎn)品，也尚無定論。雖然我國電子煙市場 與傳統(tǒng)卷煙的規(guī)模相比顯得微不足道，但結(jié)合中國龐大的潛在消費(fèi)群 體與強(qiáng)大的電子煙產(chǎn)能來看，不難看出電子煙市場的巨大潛力。此外， 電子煙的質(zhì)量也直接關(guān)乎數(shù)百萬使用者的健康，因此對電子煙的監(jiān)管 已成為一個(gè)亟待解決的問題。一、我國電子煙監(jiān)管現(xiàn)狀韓力作為

3、電子煙的發(fā)明者已逐漸被人淡忘，其開發(fā)的如煙噌在 我國風(fēng)靡一時(shí)，而由于種種原因，最終于2021年被英國帝國煙草公 司收購。中國不僅是電子煙的發(fā)源地也是全世界最大的電子煙生產(chǎn)基 地，同時(shí)我國也擁有世界上最多的煙民數(shù)量，我國每年的煙草制品消 耗量占全球總量的近四成。這為我國電子煙產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展提供了基 礎(chǔ)，各大電子煙廠商在兼顧海外市場的同時(shí)也在積極開拓國內(nèi)市場， 面對充滿潛力的消費(fèi)市場，中國煙草總公司也開始積極布局，研發(fā)電 子煙產(chǎn)品。中國電子煙產(chǎn)業(yè)迅速崛起，電子煙使用人數(shù)不斷攀升，而對電子 煙市場的監(jiān)管卻十分有限，不但對電子煙的生產(chǎn)過程、產(chǎn)品質(zhì)量沒有 明確的技術(shù)要求，對電子煙的屬性也尚無定論。或許這

4、與產(chǎn)業(yè)規(guī)模尚 小以及產(chǎn)品屬性不明確有關(guān)，相關(guān)監(jiān)管部門并沒有主動(dòng)承擔(dān)起監(jiān)管職 責(zé)。早在“如煙”問世之時(shí)社會上就已出現(xiàn)類似的討論，時(shí)至今日，已 逾十年，這些問題仍未有答案。如今我國的對電子煙僅視為一般產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，而電子煙作為一 種新興產(chǎn)品，其健康性、減害性仍存在大量爭議，長期使用對人體造 成的影響也尚不明確，對電子煙的生產(chǎn)過程、產(chǎn)品質(zhì)量以及銷售環(huán)節(jié) 理應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，將電子煙視為一般產(chǎn)品顯然無法滿足目前的監(jiān)管 需求，也會使電子煙市場愈發(fā)混亂?，F(xiàn)實(shí)中已出現(xiàn)了大量反映電子煙 混亂市場的報(bào)道，如生產(chǎn)過程的不規(guī)范可能會在電子煙產(chǎn)品中殘留重 金屬及其他有毒化合物，缺乏監(jiān)管導(dǎo)致未成年人可輕松獲得電子煙產(chǎn) 品

5、，這些問題不但使消費(fèi)者的健康得不到保障，也必將阻礙電子煙產(chǎn) 業(yè)健康發(fā)展。二、我國電子煙監(jiān)管的法律制度比較分析目前世界各國對于電子煙的政策與態(tài)度各不相同，有如泰國全面 禁止電子煙的國家，也有像英國這樣大力支持電子煙發(fā)展的國家，各 國的監(jiān)管制度與我國也不盡相同，而要分析我國如何對電子煙進(jìn)行監(jiān) 管，應(yīng)立足現(xiàn)行法律制度。我國對電子煙的監(jiān)管有四種選擇，即不予 監(jiān)管或僅作為一般產(chǎn)品監(jiān)管、全面禁止、適用煙草制品監(jiān)管制度、適 用藥品監(jiān)管制度。從中國強(qiáng)大的電子煙制造能力、龐大的吸煙人群、電子煙市場的 混亂等方面來看，對電子煙的監(jiān)管采取不予監(jiān)管或僅作為一般產(chǎn)品監(jiān) 管的方式顯然不足以滿足當(dāng)前的監(jiān)管需要，前文已有分析

6、。而剩下的 三種方式 全面禁止電子煙、適用煙草制品監(jiān)管制度、適用藥品 監(jiān)管制度，在中國現(xiàn)行法律的框架下是否可行呢？（一）全面禁止電子煙。電子煙是有害的嗎？答案是肯定的，電 子煙液中的尼古丁以及加熱過程中產(chǎn)生的某些化學(xué)物質(zhì)都能直接對 人體造成損害或者增加患病的風(fēng)險(xiǎn)。但作為傳統(tǒng)香煙的一種替代品， 對于電子煙危害性的單獨(dú)討論是毫無意義的，還應(yīng)與傳統(tǒng)卷煙的危害 性進(jìn)行比較。從目前的研究成果來看，電子煙的危害性的確比傳統(tǒng)卷 煙更小，所以筆者認(rèn)為應(yīng)該鼓勵(lì)電子煙行業(yè)并且完善監(jiān)管，確保電子 煙行業(yè)的健康發(fā)展，因?yàn)殡娮訜熁蛟S是21世紀(jì)最偉大的發(fā)明，它有 機(jī)會拯救全球超過10億人的生命。電子煙雖然有害，但那也只是

7、相 對而言，電子煙對于不抽煙的普通人來說是有害的，而對于習(xí)慣于抽 傳統(tǒng)卷煙的煙民來說則可能是損害更小的一種替代手段。早在20年前就有研究證明，尼古丁與抽吸動(dòng)作并不是香煙致癌 的主要因素，煙氣中所含的焦油才是煙草制品致癌的主要元兜。加拿 大維多利亞大學(xué)上癮研究中心研究發(fā)現(xiàn)，吸油與使用電子煙的比較研 究得出了“非常令人鼓舞”的結(jié)論，電子煙的煙霧中沒有焦油、一氧化 碳以及77%的煙草煙霧中含有的有毒物質(zhì)。英國公共衛(wèi)生署（PHE） 于2021年8月發(fā)表了一項(xiàng)113頁的報(bào)告，該報(bào)告稱電子煙是一種更 安全的替代傳統(tǒng)煙草的方式。該報(bào)告總結(jié)了當(dāng)前研究成果，認(rèn)為電子 煙比傳統(tǒng)煙草可減害約95%，并且有希望作為煙

8、草戒斷藥物如尼古丁 貼片的替代藥物。此報(bào)告發(fā)表不久便引起了科學(xué)界的廣泛關(guān)注，并迅 速獲得了 12個(gè)英國公共衛(wèi)生組織的支持。英國皇家醫(yī)師學(xué)院在2021 年4月發(fā)表了一份200頁的研究報(bào)告，針對最近的爭議和誤解，澄清 了關(guān)于電子煙的一些重要問題，該研究報(bào)告結(jié)果支持以下結(jié)論：電子 煙并非通向吸煙的大門、電子煙不會導(dǎo)致吸煙正?；?、電子煙對戒煙 大有幫助、于其他煙草產(chǎn)品相比電子煙的長期危害可能還不到5%。李 晟姝等的研究結(jié)果支持電子煙可以幫助吸煙者戒煙或減少吸煙量，這 與Siegel等進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查得出的結(jié)論相似。盡管目前圍繞電子煙的功效、危害等尚有諸多爭議，針對電子煙 的研究卻一直在繼續(xù)，而且相當(dāng)一部

9、分研究結(jié)果肯定了電子煙的價(jià)值， 其中不乏頗具權(quán)威的研究機(jī)構(gòu)。我國在2021年全國煙草工作會議上 的報(bào)告中便指出應(yīng)重視研發(fā)加熱不燃燒卷煙、電子煙、口含煙等新型 制品。中煙旗下的多家公司也早已進(jìn)入電子煙行業(yè)，研發(fā)各項(xiàng)技術(shù)。 川渝中煙與江蘇中煙先后公布了如富含生物活性多糖的超聲霧化電 子煙液及其制備方法、一種熱敏性電子煙液及其制備等發(fā)明專利，顯 然我國對電子煙的發(fā)展持支持態(tài)度。誠然電子煙作為才出現(xiàn)十幾年的新產(chǎn)品在長期風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測上仍 不確定，在這點(diǎn)上無法與人類吸食了數(shù)百年的煙草相比，但如果因?yàn)?不確定性便過度限制甚至禁止電子煙這個(gè)擁有極大潛力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展 則無異于因噎廢食。（二）適用煙草制品監(jiān)管制度。根

10、據(jù)2021年修訂的中華人民 共和國煙草專賣法的相關(guān)規(guī)定：“煙草專賣品是指卷煙、雪茄煙、煙 絲、復(fù)烤煙葉、煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械。 卷煙、雪茄煙、煙絲、復(fù)烤煙葉統(tǒng)稱煙草制品?！憋@然，電子煙并不能 直接被歸入煙草專賣品的范圍內(nèi)。而在海關(guān)總署編譯的進(jìn)出口稅則 商品及品目注釋中將電子煙歸類為了煙草代用品。這似乎為將電子 煙視為煙草制品提供了一定的依披，但就目前而言，由于并沒有明確 的法律定義，尚不能將電子煙視為煙草制品。如將電子煙納入煙草專賣制度中，毫無疑問可使電子煙的產(chǎn)品質(zhì) 量以及對未成年人的保護(hù)更有保障，同時(shí)也可以使電子煙產(chǎn)品更容易 被消費(fèi)者接受。鑒于傳統(tǒng)卷煙十分明確的危害，

11、若能引導(dǎo)更多傳統(tǒng)卷 煙使用者去使用電子煙這種可能危害性更小的產(chǎn)品也未嘗不可接受。 雖然將電子煙納入煙草專賣制度的好處不一而足。但是也仍存在許多 需要解決的問題。首先，由于中國絕大多數(shù)電子煙生產(chǎn)商是民營企業(yè)， 獨(dú)立于地方煙草公司，兩者之間如何進(jìn)行整合將是一個(gè)艱巨的任務(wù)。 其次，電子煙的銷售渠道主要是通過網(wǎng)絡(luò)商務(wù)平臺，大量銷售電子煙 的商家需要取得許可，且通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行銷售也更難進(jìn)行監(jiān)管。最后， 中國特有的環(huán)境是否適合將電子煙作為煙草制品監(jiān)管也值得討論。煙 草稅收一直是我國財(cái)政收入的重要組成部分，2021年全國煙草行業(yè) 實(shí)現(xiàn)利稅*.1億元，約占該年我國全年稅收的8%。雖然煙草主管 部門有意將電子煙作

12、為一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，但電子煙發(fā)明的初衷里 的相當(dāng)一部分是要取代傳統(tǒng)煙草的，大量研究也表明許多研究對象在 使用電子煙之后便不再使用傳統(tǒng)煙草?？雌饋砑幢銈鹘y(tǒng)煙草被電子煙 奪取了一部分市場，也可以從經(jīng)營電子煙獲得的收益中得到彌補(bǔ)，似 乎對利潤和稅收并無影響，從短期來看確實(shí)如此。然而，煙草行業(yè)擁 有從生產(chǎn)、加工到銷售等一系列完整而龐大的產(chǎn)業(yè)鏈，電子煙產(chǎn)業(yè)卻 也擁有自己的一套生產(chǎn)加工方法。長遠(yuǎn)來看，隨著電子煙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 市場占有率的提高，傳統(tǒng)煙草行業(yè)中如煙葉培育種植、加工等與電子 煙無關(guān)的產(chǎn)業(yè)的利益必將受到影響。從這個(gè)角度出發(fā)，電子煙產(chǎn)業(yè)與 傳統(tǒng)煙草產(chǎn)業(yè)似乎并不能完全和諧相處。如將電子煙作為煙草制品

13、進(jìn) 行監(jiān)管，既得利益者是否會為了保護(hù)自己的利益而刻意對電子煙進(jìn)行 限制，妨礙電子煙產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，也是必須思考的問題。（三）適用藥品監(jiān)管制度。2021年修訂的中華人民共和國藥品 管理法中規(guī)定，藥品指“用于預(yù)防、治療、診斷人的疾病，有目的地 調(diào)節(jié)人的生理機(jī)能并規(guī)定有適應(yīng)癥或者功能主治、用法和用量的物質(zhì)， 包括中藥材、中藥飲片、中成藥、化學(xué)原料藥及其制劑、抗生素、生 化藥品、放射性藥品、血清、疫苗、血液制品和診斷藥品等”。從條文 來看，電子煙產(chǎn)品似乎符合“有目的地調(diào)節(jié)人的生理機(jī)能”的要求，而 目前我國對一些與電子煙具有類似功效并且也含有尼古丁的產(chǎn)品正 是按照藥品進(jìn)行管理。電子煙適用藥品監(jiān)管制度的好

14、處顯而易見。我國對藥品管理相對 較為嚴(yán)格，不但在上市前需要經(jīng)過對安全性的審查，上市之后還需要 接受長時(shí)間的細(xì)致監(jiān)管，作為藥品所必備的主要成分、禁忌等藥品信 息也可以讓使用者更好地了解并使用電子煙。將電子煙作為藥品進(jìn)行監(jiān)管也不可避免地存在一些弊端。首先過 程將極其漫長，對電子煙安全性、有效性的論證以及臨床實(shí)驗(yàn)的觀察 將耗費(fèi)大量的時(shí)間，而這些是藥品上市必要的前提條件。如倉促間將 電子煙視為藥品進(jìn)行監(jiān)管，則企業(yè)獲得主管部門藥品批文之前，市面 上所有電子煙都將成為非法，實(shí)際上則是對電子煙下達(dá)了禁令。這樣 的禁令可能導(dǎo)致大量電子煙消費(fèi)者被迫轉(zhuǎn)而使用傳統(tǒng)煙草制品。若日 后電子煙獲得充分的研究支持，證明其的

15、安全性、減害性以及是一種 有效的尼古丁替代治療方法，那么被迫放棄使用電子煙轉(zhuǎn)而重新使用 傳統(tǒng)卷煙，這無疑是一種巨大的退步，付出的健康代價(jià)也難以估量。 另外，電子煙與類似功效的產(chǎn)品不同，含有尼古丁的咀嚼膠與貼片不 需要輔助工具也可以直接使用，而電子煙除了需要含有尼古丁的煙液 外，還需要霧化設(shè)備才能加熱煙油以供吸食，顯然霧化設(shè)備就不能納 入藥品的監(jiān)管范圍中，且對于不含有尼古丁的電子煙液能否也將其視 為藥品進(jìn)行監(jiān)管也有待討論。三、建議中國對電子煙進(jìn)行監(jiān)管就必然應(yīng)先明確電子煙的屬性，對其法律 概念做出界定，對現(xiàn)行的法律制度也要進(jìn)行修改，無論是將電子煙視 為煙草制品抑或是藥品進(jìn)行監(jiān)管都有各自的優(yōu)勢與弊端

16、。而法律的出 臺并非一日之功，可亂象叢生、形勢日益嚴(yán)峻的電子煙市場卻亟須整 頓，相關(guān)部門不妨先行出臺行政規(guī)范性文件加以規(guī)制。（一）應(yīng)禁止對電子煙的虛假宣傳。如今絕大多數(shù)電子煙產(chǎn)品都 以安全、健康、無害進(jìn)行宣傳，而前文已說明電子煙并不是對人體完 全安全無害的一種產(chǎn)品。商家的這種虛假宣傳除了能吸引傳統(tǒng)煙草的 使用者嘗試電子煙外，也有很大可能吸引原本不吸煙的人群以及未成 年人為滿足好奇心而使用電子煙，這顯然違反了我國廣告法中不 得含有虛假或引人誤解內(nèi)容的規(guī)定。應(yīng)規(guī)定電子煙商家在宣傳電子煙 時(shí)不得包含安全、健康等字樣，在宣傳電子煙的圖片以及電子煙產(chǎn)品 的包裝中都應(yīng)加入醒目的警示語。（二）應(yīng)完善電子煙的生產(chǎn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。中國是全球最大的電子煙 生產(chǎn)地，同時(shí)也是劣質(zhì)電子煙產(chǎn)品最大的重災(zāi)區(qū)?？梢哉f制定明確的 產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，保障產(chǎn)品質(zhì)量已刻不容緩，此舉不僅可以保護(hù)我國數(shù)百萬 電子煙使用者，更能維護(hù)我國電子煙廠商以及制造業(yè)的國際形象。此 外，隨著電子煙的不斷發(fā)展，越來越多新的金屬、化學(xué)原料被應(yīng)用于 電子煙的生產(chǎn)中，所以不但要對用于制作電子煙的傳統(tǒng)材料進(jìn)行監(jiān)督， 還更應(yīng)該以審慎的態(tài)度對待新原料的使用。相關(guān)部門應(yīng)充分聽取電子 煙廠商的建議，結(jié)合電子煙廠商的技術(shù)與信息優(yōu)勢，制定出合理的生 產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。（三）應(yīng)著重保護(hù)未成年人。我國法律明確規(guī)定不允許向未成年 人出售煙酒，電子煙目前雖尚不屬于