地方政府與國有企業(yè)課件

1、第四講：地方政府與國有企業(yè)第四講：地方政府與國有企業(yè)一、引言政府治理不僅涉及多層級的政府之間的關系，也涉及政府與企業(yè)的關系，政府間關系和政企關系是相互影響的。長期以來，國有企業(yè)并不是一個純粹的經(jīng)濟組織，它承擔了政府發(fā)包的大量的行政和社會責任，如同一個基層的準行政組織。國有企業(yè)和行政部門的領導同在一個“官場”相互流動就說明了這一點。國有企業(yè)作為經(jīng)濟、行政和社會事務的承包人這個特殊身份深刻地影響了國有企業(yè)的經(jīng)營績效和改革路徑。政企和政商關系反映了地方政府在當?shù)亟?jīng)濟中的作用和地位，而它的演變可以很好地折射出政府職能的變化和中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特征。一、引言二、地方政府與國有企業(yè)：歷史與現(xiàn)實建國之初，中國模

2、仿蘇聯(lián)集中管理的計劃經(jīng)濟模式建立了國有企業(yè)的管理制度，成立了許多綜合性和專業(yè)性的中央管理部門，對企業(yè)的經(jīng)濟活動進行嚴格的控制。企業(yè)的生產(chǎn)、物資供應、產(chǎn)品定價與銷售以及收入分配完全按照國家的指令性計劃進行。企業(yè)成為政府部門的行政附屬物，沒有經(jīng)營的自主權。企業(yè)利潤全部上交政府部門，企業(yè)所需的投資和經(jīng)費也由政府部門撥付，統(tǒng)收統(tǒng)支的財務管理體制使得企業(yè)對于節(jié)約成本和提高效益缺乏激勵。50年代中期，隨著社會主義“三大改造”任務的基本完成，各種私有經(jīng)濟成分逐漸消失，公有制經(jīng)濟占據(jù)了主導地位，國家的經(jīng)濟活動也基本納入了中央的計劃范圍之內(nèi)。但是這種計劃體制賦予地方政府和企業(yè)的機動性很小，中央權力過度集中的問題

3、暴漏出來。二、地方政府與國有企業(yè)：歷史與現(xiàn)實建國之初，中國模仿蘇聯(lián)集中于是就有了1958年大規(guī)模的“體制下放”改革，其核心是將原來屬于中央直接管理的企業(yè)下放給地方，同時下放計劃管理、基建投資、物資分配、信貸、財政和稅收等權力。在放權讓利過程中，地方政府是主要的受益者，下放的經(jīng)濟管理權限基本上被地方政府獲得，企業(yè)仍然是地方政府的行政附屬物和計劃生產(chǎn)單位。所以這種權力下放屬于典型的“行政性分權”，即權力主要從中央政府下放給了地方政府，而沒有主要下放給企業(yè)。體制下放改革確實調(diào)動了地方和企業(yè)的積極性，但在計劃經(jīng)濟體制框架沒有觸動的局面下，這種積極性的井噴帶來的更多是計劃失控、生產(chǎn)混亂和通貨膨脹。企業(yè)之

4、間原有的協(xié)作關系被打破了，各地區(qū)之間出現(xiàn)經(jīng)濟封鎖和地方保護主義傾向。1959年，中央急剎車，決定收回下放權力，重新回到中央集權。于是就有了1958年大規(guī)模的“體制下放”改革，其核心是將原來經(jīng)過1961-1963年的國民經(jīng)濟恢復與調(diào)整，1958年經(jīng)濟大躍進造成的經(jīng)濟混亂消失了，財政赤字和信貸失衡都得到了很好的控制，然而中央集權的種種弊端又凸顯了。結果從1966年開始，中央又開始醞釀新一輪放權改革，1970年正式實施。改革思路類似，改革結果也類似，1970年的放權造成接下來幾年里全國范圍內(nèi)的基建投資失控，財政赤字嚴重，生產(chǎn)秩序混亂。最后下方的權力被悉數(shù)收回。從1958年到1978年這段時期，中國的

5、政企關系的調(diào)整就在“放權-收權”的循環(huán)中反復，放權也只屬于行政性分權，在中央和地方政府之間重新分配管理企業(yè)的權力，企業(yè)經(jīng)營的自主權問題基本上沒有進入當時決策者的視野，因而一直未能形成實質(zhì)性改革經(jīng)過1961-1963年的國民經(jīng)濟恢復與調(diào)整，1958年經(jīng)濟文革之后，國有企業(yè)改革又提到議事日程。此時改革的思路仍然延續(xù)傳統(tǒng)的“放權讓利”邏輯，但開始把注意力放到了企業(yè)改革問題上。1978-1979年在四川、北京、天津、上海等地進行“擴大企業(yè)自主權”的試點，一方面給企業(yè)更多的生產(chǎn)、銷售、勞動人事、技術改造、中層干部任免等方面的機動權，另一方面引入企業(yè)利潤留成制度和職工獎金制度，鼓勵企業(yè)和職工超額完成指令性

6、計劃，更好地進行經(jīng)濟核算。這個改革沒有走多遠，就遇到了“工資侵蝕利潤”的問題，如企業(yè)濫發(fā)獎金，還有基建規(guī)模膨脹的問題，使得政府的財政赤字達到歷史上的最高水平，物價水平上升壓力不斷增大。出現(xiàn)這種問題其實很容易理解：當企業(yè)利潤留成和職工獎金與企業(yè)產(chǎn)值掛鉤以后，企業(yè)有充分的激勵增加投資和其他辦法去擴大產(chǎn)值。在政府和企業(yè)信息不對稱的情況下，企業(yè)有很多辦法去增加企業(yè)的利潤留成和職工的獎金支出，最后企業(yè)這些策略行為所造成的社會成本（如巨額的財政赤字和嚴重的通貨膨脹）必然是政府和社會共同買單。文革之后，國有企業(yè)改革又提到議事日程。此時改革的思路仍然延續(xù)1980年中國出現(xiàn)了嚴重的財政赤字。這一年，中央和地方的

7、財政體制實行“分灶吃飯”的財政包干制。1981年初，一些地方政府為了穩(wěn)定財政收入，對所屬企業(yè)也實行了“包干加獎勵”的辦法，即利潤（損失）包干的經(jīng)濟責任制。經(jīng)濟責任制調(diào)動了企業(yè)和職工的積極性，然而在傳統(tǒng)的不合理的價格體系下，企業(yè)盈利增加不一定代表效率的提高。經(jīng)濟責任制明確了企業(yè)和國家利益的邊界，使得企業(yè)有充分的激勵去盡可能地增加自身的利益，甚至不惜損害國家的利益，出現(xiàn)“利大大干，利小小干，無利不干”的現(xiàn)象。從1983年開始，鑒于經(jīng)濟責任制帶來的經(jīng)濟秩序混亂、財政連年赤字和通貨膨脹，中央決定停止承包制的全面推廣，轉(zhuǎn)而實行分兩步走的“利改稅”1980年中國出現(xiàn)了嚴重的財政赤字。這一年，中央和地方的財

8、政第一步利改稅改革于1983年6月實施，將以前國有大中型企業(yè)向主管部門上繳利潤的制度，改為國有企業(yè)在繳納了毛利的55%的所得稅之后，稅后利潤再一部分上繳給國家，一部分留給企業(yè)。1984年10月又進行了第二步利改稅改革，即不再實行企業(yè)與政府主管部門的利潤分成制，允許稅后利潤全部留給國有企業(yè)，企業(yè)自負盈虧。另外，考慮到國家對產(chǎn)品價格的控制，對于面臨不同價格的企業(yè)來說，很難按照相同的稅率繳納所得稅，因此，國家還向企業(yè)征收一戶一率的“調(diào)節(jié)稅”。利改稅將企業(yè)對政府承擔的責任由此前的行政隸屬意義上的利潤上繳變成了法律上的納稅義務，這有助于避免利潤留成和盈虧包干中經(jīng)常出現(xiàn)的“爭基數(shù)、吵比例”現(xiàn)象，可以實現(xiàn)改

9、革設計者預期目標：國家得大頭、企業(yè)得中頭、個人得小頭。第一步利改稅改革于1983年6月實施，將以前國有大中型企業(yè)向但是，利改稅改革仍沒有給企業(yè)創(chuàng)造一個公平的經(jīng)營環(huán)境和合適的經(jīng)濟激勵，一戶一率的“調(diào)節(jié)稅”實際上讓政府可以根據(jù)每個企業(yè)歷史上的盈利狀況制定相應的調(diào)節(jié)稅，如果企業(yè)盈利能力高，就把調(diào)節(jié)稅定高一點，這勢必導致“鞭打快牛”現(xiàn)象。第二步利改稅之后，工業(yè)企業(yè)的利潤嚴重下滑，從1985年8月一直到1987年3月持續(xù)了20個月。在大多數(shù)國有企業(yè)經(jīng)營狀況惡化、國家財政收入下滑的背景下，國務院在1986年進行承包經(jīng)營責任制試點的基礎上，于1987年5月決定在全國普遍推廣承包經(jīng)營責任制。承包制形式多種多樣

10、，其中包括“兩保一掛”（即保上繳利潤和技術改造，上繳利稅與工資總額掛鉤），上繳利潤遞增包干，上繳基數(shù)包干、超收分檔分成，虧損包干等等。大約三分之二的企業(yè)承包期在3-4年以上。但是，利改稅改革仍沒有給企業(yè)創(chuàng)造一個公平的經(jīng)營環(huán)境和合適的經(jīng)與1981-1983年第一輪的承包制相比，1987年以后的承包制是在擴大企業(yè)各方面的經(jīng)營自主權的基礎上，實行相對完整的企業(yè)經(jīng)營承包，此時除了企業(yè)的利潤指標仍由承包合同加以規(guī)定以外，其他原來由行政部門下達的指令性計劃指標已經(jīng)大部分被取消，企業(yè)可以相對自主地做出企業(yè)的生產(chǎn)、銷售、勞動、勞動人事和收入分配的決策。但是承包制不僅沒有解決政企不分的問題，反而強化了上級主管部

11、門與企業(yè)的行政隸屬關系和依附關系，因為企業(yè)最后簽訂的承包合同的條件以及事后的修改都依賴于雙方的討價還價，尤其要以地方政府的態(tài)度為轉(zhuǎn)移。第二輪承包制改革仍然面臨過去經(jīng)歷的老問題，比如政府和企業(yè)“爭基數(shù)、吵比例”問題，工資侵蝕利潤問題，企業(yè)苦樂不均和“鞭打快?！钡膯栴}，自發(fā)漲價以轉(zhuǎn)嫁成本壓力等。與1981-1983年第一輪的承包制相比，1987年以后的承股份制成為國有企業(yè)改革的主要形式是在1992年黨的十四大召開之后。國有企業(yè)的改革從以前“放權讓利”的思路轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革思路，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭實體1994年國務院選擇

12、了100家國有企業(yè)進行建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點。1997年的中共十五大，特別是1999年的中共十五屆四中全會進一步明確公司化改制的要求，國有大中型企業(yè)的公司化改革才真正進入了按照國際通行規(guī)范建立現(xiàn)代公司的階段。從90年代中期以后，中國對國有企業(yè)改革的戰(zhàn)略進行了重大調(diào)整，不再局限于“放權讓利”和“承包制”這種僅僅強化激勵的做法，而是深刻改變國有企業(yè)的經(jīng)營機制和治理結構。股份制成為國有企業(yè)改革的主要形式是在1992年黨的十四大召開三、地方政府與國有企業(yè)：理論分析在傳統(tǒng)體制下的政企關系有如下幾個特點：第一，政府既是國有企業(yè)的所有者，又是企業(yè)投資和經(jīng)營活動的宏觀管理者，與此同時還是企業(yè)產(chǎn)品和服務質(zhì)量的監(jiān)

13、管者。政府的多重角色高度合一導致了政府管理企業(yè)的多重目標之間的沖突，成為傳統(tǒng)國有企業(yè)經(jīng)營效率低下的根源之一。第二，企業(yè)作為政府的行政附屬物，還承擔了許多非生產(chǎn)性的政府職能，為職工提供醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障甚至職工子女教育等等服務，即我們通常所說的“企業(yè)辦社會”，更準確地說政府把許多政府職責發(fā)包給了國有企業(yè)，企業(yè)成為中國多級行政發(fā)包體制下的準行政基層組織第三，企業(yè)領導人是由上級主管部門任命，具有通用的行政級別。企業(yè)領導人可以平級或提升到政府部門任職，政府部門的官員也可以任命為企業(yè)領導人。三、地方政府與國有企業(yè)：理論分析在傳統(tǒng)體制下的政企關系有如下相對于私有企業(yè)，國有企業(yè)的低效率是各國都能觀察到

14、的普遍現(xiàn)象，在社會主義轉(zhuǎn)型國家尤其明顯。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？最著名的解釋是由科爾奈提出，他認為根源在于國有企業(yè)面臨“軟預算約束”。企業(yè)經(jīng)營不善，出現(xiàn)嚴重虧損時，政府出于“父愛主義”動機，仍然會出面救助，企業(yè)經(jīng)理如果事先預期到企業(yè)虧損之后政府事后會出面救助，那么就沒有激勵去改善經(jīng)營，提高效率。根據(jù)林毅夫等人的觀點，國有企業(yè)的預算軟約束問題來源于國家趕超戰(zhàn)略下企業(yè)缺乏自生能力和所承擔的政策負擔。在計劃經(jīng)濟條件下，價格不再反映資源的相對稀缺程度，企業(yè)的利潤也不可能準確反映企業(yè)的經(jīng)營效率。傳統(tǒng)計劃體制又壓抑了企業(yè)之間的競爭，政府也就失去了利用市場競爭獲取企業(yè)經(jīng)營能力的信息。相對于私有企業(yè)，國有企業(yè)的

15、低效率是各國都能觀察到的普遍現(xiàn)象，當價格和盈利信號無法傳遞經(jīng)營者經(jīng)營能力和努力的信息時，作為委托人的政府對作為代理人的企業(yè)也就失去了間接監(jiān)督的能力，只能直接監(jiān)督和控制，以限制經(jīng)理人可能的自由裁量權。這可以解釋為什么計劃體制下國有企業(yè)缺乏經(jīng)營自主權，在八九十年代政府遲遲不愿意把經(jīng)營自主權下放給企業(yè)。給予國有企業(yè)弱化的經(jīng)濟激勵還有更深層次的組織設計考慮。如果把企業(yè)真正轉(zhuǎn)換成了一個自主經(jīng)營、自負盈虧的純經(jīng)濟組織，那么，企業(yè)對保障職工就業(yè)和提高職工醫(yī)療衛(wèi)生退休等社會服務的積極性就自然會下降，因為，提供這些服務惠及全社會（有利于社會穩(wěn)定），具有公共產(chǎn)品屬性，企業(yè)不愿意自己出錢做對全社會都有利的事情，而愿

16、意“免費搭車”。所以為了維持國有企業(yè)對履行這些公共職能的激勵，不能使企業(yè)成為自負盈虧的經(jīng)營主體。這可以解釋為什么國企改革相對其他領域的改革是滯后的當價格和盈利信號無法傳遞經(jīng)營者經(jīng)營能力和努力的信息時，作為委政府把大量的政府職能發(fā)包給國有企業(yè)承擔，國有企業(yè)以此作為尋求國家補貼和救助的借口，雙方進入一種隱含的交換關系，彼此相互依賴，也相互制約，這種雙壟斷關系也是造成預算軟約束的根源之一。政府依賴國有企業(yè)提供就業(yè)和社會保障限制了政府關閉長期虧損企業(yè)的威脅能力，國有企業(yè)利用政府的“軟肋”以及信息不對稱而向政府不斷索取各種政策優(yōu)惠和財政支持政府直接控制和管理雖然可以降低代理成本，但也同時帶來了政治控制的

17、成本，即政府干預本身可能帶來的瞎指揮和管得過死的毛病。在很長一段時間內(nèi)，國有企業(yè)的改革一直面臨著“代理成本”和“政治控制成本”的權衡。政企關系中“代理成本”和“政治控制成本”的交替，根源在于改革思路僅限于擴大企業(yè)自主權和增強物質(zhì)激勵。政府把大量的政府職能發(fā)包給國有企業(yè)承擔，國有企業(yè)以此作為尋求從1993年開始尤其是1997年之后，國有企業(yè)改革進入了一個新的階段。這個階段推行的一系列改革旨在同時降低國有企業(yè)的“代理成本”和“政治控制成本”。（1）國有企業(yè)的“去政治化”（Depoliticization）（2）建立有效的“公司治理結構”（3）“去社會化”（Desocialization）為什么進入

18、90年代中期以后，國有企業(yè)改革會逐漸走向大規(guī)模改制的道路？或者說，為什么政府會最終放棄對大多數(shù)國有企業(yè)的控制權，這背后是什么力量在推動？這是一個值得深入研究的問題。從已有的文獻來看，其背后的驅(qū)動因素是國有企業(yè)的大面積虧損、地方政府預算約束硬化和產(chǎn)品市場及資本市場的競爭。從1993年開始尤其是1997年之后，國有企業(yè)改革進入了一個四、地方政府：從經(jīng)營企業(yè)到經(jīng)營城市90年代中期以后，地方政府工作重心開始轉(zhuǎn)移，經(jīng)營城市成為地方政府重置和盤活城市資產(chǎn)、招商引資、創(chuàng)造財政收入、提高城市經(jīng)濟競爭力的重要手段。在改革之前，中國城市的國有土地使用制度是行政劃撥，具有無償、無限期、無流動的特點。改革以后，土地使

19、用制度逐步轉(zhuǎn)向有償、有限期和有流動。在這個轉(zhuǎn)變過程中，對于城市經(jīng)營來說，最重要的法律基礎是1990年5月19日國務院頒布的兩個關于土地開發(fā)的文件，一是中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例，一是外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法。這兩份文件賦予地方政府負責土地開發(fā)和有償出讓事宜，規(guī)定市縣均享有國有土地使用權的出讓權。在國土資源分級管理的體制下，土地規(guī)劃、土地審批、土地出讓金收取等權力實際上屬于地方政府。四、地方政府：從經(jīng)營企業(yè)到經(jīng)營城市90年代中期以后，地方政府城市資產(chǎn)包括城市的基礎設施、土地等有形資產(chǎn)和附著在這些資產(chǎn)之上的城市形象、品牌、政府政策等無形資產(chǎn)，而土地無疑是城市經(jīng)營

20、中的重中之重。事實上，目前大多數(shù)城市經(jīng)營的核心是經(jīng)營土地，通過改造城市的硬件(基礎設施）和軟件（招商政策），改進城市的居住、投資、旅游條件，使房價上漲，土地升值，然后采取土地置換和有償出讓土地的方式，增加城市的財政收入。土地出讓日益成為地方政府最重要的財政來源。但是，經(jīng)營城市并不是簡單地“拆房子、倒地皮”。很多城市通過通過經(jīng)營，確實促進了城市經(jīng)濟的飛躍發(fā)展，也開創(chuàng)了城市建設融資和開發(fā)的新體制。城市資產(chǎn)包括城市的基礎設施、土地等有形資產(chǎn)和附著在這些資產(chǎn)之但是，城市經(jīng)營帶來了諸多問題，受到社會廣泛批評和置疑：首先，城市經(jīng)營的主體仍然是各級地方政府，地方政府決定城市的規(guī)劃、設計和經(jīng)營，其中雖有市場化

21、的運作，如吸引民間資本進入，但運作主體依然是強勢政府。政府成立眾多政策性公司直接涉足地產(chǎn)、金融、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、體育等諸多領域“與民爭利”，再次模糊了政府與企業(yè)、市場的邊界，與政府職能轉(zhuǎn)變（如政企分開、國退民進和建立有限政府）和市場化進程是沖突的。其次，政府直接主導和介入城市經(jīng)營過程勢必把政府直接管理經(jīng)濟的各種弊端帶進來，如產(chǎn)權模糊，軟預算約束，行為短期化，權力設租和尋租，官員腐敗等等，導致城市經(jīng)營效率低下，城市可持續(xù)發(fā)展的潛力受到破壞，同時也有損社會公平。由于司法不健全，政府的行為缺乏監(jiān)督和制約，在重置城市資產(chǎn)（尤其是土地）時，個人和社會的權益無法得到有力保障城市經(jīng)營在不少地區(qū)表現(xiàn)為轟轟烈的“造城運動”，政府大規(guī)模征地，強制拆遷導致大量農(nóng)田被侵占，文物古跡和生態(tài)環(huán)境被破壞。國土部統(tǒng)計，目前全國80%以上的違法用地是地方政府