對我國行政行為司法審查原則的再認識

PAGEPAGE11對我國行政行為司法審查原則的再認識我國《行政訴訟法》第五條規(guī)定：人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。據(jù)此，很多人認為合法性審查是對具體行政行為進行司法審查的唯一原則。但隨著實踐的發(fā)展，尤其是當“自由裁量”成為現(xiàn)代行政法的一個重要特點和趨勢的時候，越來越多的人意識到單靠一個合法性審查原則無法對具體行政行為作出一個全面、客觀、公正的評價，于是認為“合理性原則是對合法性原則補充與發(fā)展”的“補充說”大行其道，學者們紛紛以比較法學的眼光從國外行政法的發(fā)展以及我國行政訴訟法的字里行間挖掘合理性原則的存在空間。對于該學說，筆者認為有其合理性但也難逃中庸和不徹底的嫌疑，試論之。一、行政法基本原則與司法審查(一))行政法法基本原原則概述述所謂行行政法的的基本原原則，是是指貫穿穿在一國國行政法法中，指指導和統(tǒng)統(tǒng)帥具體體行政法法律規(guī)范范，并由由它們所所體現(xiàn)的的基本精精神，是是要求所所有行政政主體在在國家行行政管理理中必須須遵循的的基本行行為準則則。概念念雖然簡簡單，但但究竟哪哪些原則則才算行行政法的的基本原原則，歷歷來頗有有爭議。就就我國而而言，真真正對行行政法基基本原則則以及司司法審查查的全面面研究應應該自上上世紀880年代代才起步步，19989年年《行政政訴訟法法》頒布布后，對對該基本本原則的的表述才才逐漸明明晰和統(tǒng)統(tǒng)一，也也即傳統(tǒng)統(tǒng)理論認認為的，我我國行政政法基本本原則為為合法性性原則與與合理性性原則。然然而，隨隨著近些些年來研研究的深深入，更更多的學學者將我我國行政政法的研研究置于于西方發(fā)發(fā)達國家家視野內內，而對對上訴傳傳統(tǒng)理論論提出了了挑戰(zhàn)，并并提出了了諸如將將誠信原原則作為為行政法法的最高高形式原原則，建建立行政政法上的的衡平制制度，進進行公益益和私益益間的利利益衡量量，以及及推進誠誠信政府府的建立立等學說說。就我國國傳統(tǒng)的的行政法法兩基本本原則來來說，合合法性和和合理性性原則既既然能成成為行政政法的基基本原則則，筆者者認為其其內涵應應涉及兩兩個部分分，一是是該兩原原則是行行政機關關作出行行政行為為時應遵遵循的普普遍性原原則，這這也是作作為行政政法基本本原則的的主要方方面。引引申開來來，嚴格格按照該該基本原原則作出出的行政政行為應應該能夠夠經受住住司法權權的監(jiān)督督和檢驗驗，故在在司法權權對行政政權進行行司法審審查時，行行政法的的基本原原則也應應在很大大程度上上成為司司法審查查原則的的參照。(二))行政行行為司法法審查原原則援引我我國行政政法的基基本原則則，人民民法院對對具體行行政行為為進行合合法性審審查，指指的是人人民法院院在行政政審判中中，原則則上只對對具體行行政行為為是否構構成違法法進行審審查并作作出判決決;而合合理性審審查是指指審判權權審查行行政自由由裁量行行為是否否符合理理性、公公平、正正義的準準則。正如上上文所言言，我國國的行政政訴訟法法僅明確確規(guī)定了了法院對對具體行行政行為為的合法法性進行行審查，對對合理性性問題規(guī)規(guī)定不甚甚明確，學學者和實實踐工作作者也是是見仁見見智，意意見并不不能得到到統(tǒng)一。其其中，較較為一致致的觀點點是認為為，我國國對行政政行為的的司法審審查是以以合法性性為標準準，對顯顯失公正正的行政政處罰可可適用合合理性標標準。但但是，基基于我國國行政訴訴訟法同同時規(guī)定定了濫用用職權行行為也是是可被法法院判決決撤銷的的，法院院撤銷濫濫用職權權的行政政行為究究竟屬于于合法性性審查還還是合理理性審查查，仍存存在一定定的爭議議。(三))行政權權與司法法權的交交叉及爭爭議傳統(tǒng)理理論之所所以否定定對行政政行為進進行合理理性審查查，主要要是基于于對行政政權與司司法權的的不同定定位的考考量。即即認為，行行政權與與審判權權是兩種種不同的的國家權權力，“立立法機關關將權力力委托給給一個具具體機構構，并授授予它行行使此行行政權的的自由裁裁量權，法法院無權權對這種種自由裁裁量權提提出異議議”。對對于行政政權而言言，作為為處于監(jiān)監(jiān)督地位位的行政政訴訟，其其制度安安排的目目的之一一是為了了實現(xiàn)司司法權與與行政權權的制衡衡。行政政機關的的行政權權力與司司法權是是此消彼彼長的關關系，雖雖然司法法權可以以介入行行政權，但但這種介介入是受受到嚴格格限制的的。司法法權必須須尊重行行政權，最最基本的的要求是是認為司司法權不不能破壞壞行政權權對社會會管理的的基本能能力。除了上上述“權權力分立立”理理由外，傳傳統(tǒng)學說說還認為為，行政政機關因因長期處處理行政政事務而而具備了了專門經經驗和素素質，有有能力對對各種復復雜的行行政事務務作出恰恰如其分分的處斷斷。因此此法院在在審理行行政案件件時不應應該以審審判的自自由裁量量代行行行政機關關的自由由裁量。是是故，由由于這種種行政技技術的壁壁壘，合合理性審審查似乎乎已無必必要性。然而，從從古典自自然法的的政權理理論來看看，上述述“分權權說”，以以及此中中體現(xiàn)的的以維護護社會秩秩序(一一定程度度上體現(xiàn)現(xiàn)為行政政權威))為主，保保護相對對人權益益為次的的傾向，卻卻存在較較大的缺缺失。西西方的政政權理論論核心在在于“社社會契約約論”，其其基本精精神在于于：國家家是由具具有“天天賦人權權”的人人們，在在自由平平等的基基礎上，經經過平等等協(xié)商，訂訂立契約約形成的的;國家家的權力力來源于于人們在在訂立契契約時讓讓渡出的的自然權權利;國國家的存存在是為為了謀求求公共幸幸福與公公共利益益。不難難發(fā)現(xiàn)，根根據(jù)這一一理論，必必然得出出國家權權力來源源于人們們的權利利并服務務于公民民權利的的憲政結結論。在在國家權權力和公公民權利利的關系系上，權權力是手手段，公公民權利利才是目目的。正正因為如如此，在在“權利利無限擴擴張必然然導致暴暴政和專專制”法法則下，隨隨著行政政機關自自由裁量量權的日日益擴大大，法律律更應該該側重保保護處于于弱勢地地位的行行政相對對人的合合法權益益，并在在其權益益受到行行政機關關侵害的的時候給給予更多多的救濟濟。此為為司法對對行政進進行合理理性審查查的法理理基礎。二、我我國對行行政行為為司法審審查的現(xiàn)現(xiàn)狀我國對對行政法法以及行行政訴訟訟的研究究起步相相對較晚晚，但民民國時期期即已設設立的平平政院((后來改改為行政政法院))表明前前人已經經在該問問題上邁邁出過實實質性的的步伐。在在總結前前人經驗驗和借鑒鑒當時的的國外司司法審查查標準的的基礎上上，我國國《行政政訴訟法法》第五五十四條條對行政政行為確確立了七七個司法法審查標標準：((1)證證據(jù)是否否確鑿;;(2))適用法法律、法法規(guī)是否否正確;;(3))是否符符合法定定程序;;(4))是否超超越職權權;(55)是否否濫用職職權;((6)是是否不履履行、拖拖延履行行法定職職責;((7)是是否顯失失公正。對在上上述審查查標準中中體現(xiàn)的的審查原原則問題題，理論論和實務務界存在在著多種種看法。有有的援引引《行政政訴訟法法》第五五條的規(guī)規(guī)定，認認為法律律僅確認認了合法法性審查查標準;;有的則則認為對對濫用職職權和顯顯失公正正的審查查就是一一種合理理性審查查，故認認為司法法權對行行政權的的審查屬屬于合法法性審查查和合理理性審查查兼而有有之，但但以合法法性為主主。當然然，還有有第三種種觀點，不不一而表表。筆者認認為，我我國行政政訴訟法法對“濫濫用職權權”和“顯顯失公正正”審查查標準的的規(guī)定，事事實上已已經跨越越了行政政訴訟法法第五條條“合法法性審查查”的規(guī)規(guī)定?；蚧蛘呖梢砸哉f，行行政訴訟訟法第五五條的“合合法性審審查”已已經在一一定程度度上包涵涵了合理理性審查查的內容容，從而而使法條條規(guī)定的的合法性性審查在在一定程程度上具具備了實實質法治治原則的的部分特特征。三、域域外行政政法的發(fā)發(fā)展及其其對司法法審查的的要求隨著實實踐的發(fā)發(fā)展，“合合理原則則已成為為近年賦賦予行政政法生命命力最積積極和最最著名的的理論之之一”。越越來越多多的人開開始意識識到，傳傳統(tǒng)上所所指的合合法性問問題僅是是外在、形形式的合合法，而而合理性性原則則則是內在在和實質質的合法法。傳統(tǒng)統(tǒng)理論認認為的，行行政權在在一定程程度上的的司法豁豁免雖然然給予了了行政機機關較大大的活動動空間，也也有利于于行政效效率的實實現(xiàn)，但但隨著“實實質法治治”思想想的傳播播和對國國家地位位的再認認識，傳傳統(tǒng)理論論出現(xiàn)了了重大的的缺憾。比比如，在在司法監(jiān)監(jiān)督受到到限制的的情況下下，“完完全沒有有限制的的自由裁裁量權必必然導致致專橫”，這這引起的的直接后后果就是是法治主主義的形形式化和和行政立立法的繁繁瑣、復復雜化。(一))法國行行政法的的基本原原則及對對我國的的借鑒意意義上文已已有提及及，現(xiàn)代代行政法法及其基基本原則則的發(fā)展展在很大大程度上上是與行行政自由由裁量權權的擴大大和實質質法治原原則的深深入人心心分不開開的。這這在素有有“行政政法母國國”之譽譽的法國國也體現(xiàn)現(xiàn)得相當當明顯，對對確立我我國的行行政法基基本原則則也有相相當?shù)闹钢笇Ш徒杞梃b意義義。“法治治國”思思想的傳傳播是法法國行政政法基本本原則形形成和發(fā)發(fā)展的思思想基礎礎。在117899年法國國資產階階級大革革命前的的啟蒙時時代，以以孟德斯斯鳩、盧盧梭、伏伏爾泰等等為代表表的一大大批資產產階級啟啟蒙思想想家以“三三權分立立制衡”、“天天賦人權權”、“人人民主權權論”等等思想武武器向宗宗教神學學和君主主專制發(fā)發(fā)起了猛猛烈的攻攻擊，系系統(tǒng)散播播了法治治國的思思想，并并逐漸喚喚醒了民民眾的權權利意識識。這種種法治國國思想的的基本精精神在于于使國家家公權力力從屬于于法律，在在行政領領域就體體現(xiàn)為行行政法治治原則。其其中，要要求公權權力服從從于法律律是形式式法治的的體現(xiàn)而而要求公公權力的的行使必必須符合合公平、正正義的觀觀念則體體現(xiàn)了實實質法治治原則。二二站后，為為了加強強對行政政自由裁裁量權的的控制，行行政法院院通過判判例發(fā)展展出了行行政均衡衡原則，要要求在法法律沒有有明確規(guī)規(guī)定的情情況下，行行政行為為必須合合理、適適度、均均衡。自自此，法法國行政政法的兩兩大基本本原則形形成，即即行政法法治原則則和行政政均衡原原則。行政法法治原則則是指法法律規(guī)定定行政機機關的組組織、權權限、手手段、方方式和違違法的后后果，行行政機關關的行政政行為必必須嚴格格遵守法法律的規(guī)規(guī)定并積積極保證證法律的的實施。法法國的行行政法治治原則包包含三方方面內容容，一是是行政行行為必須須具有法法律依據(jù)據(jù)，比如如無權限限的行為為即被視視為最嚴嚴重的違違法行為為;二是是行政行行為必須須符合法法律要求求，包括括作出的的行政行行為的形形式、程程序、目目的必須須合法;;三是行行政機關關必須以以自己的的積極行行為來保保證法律律的實施施。我國行行政法中中的合法法性原則則在形式式上非常常類似于于法國的的行政法法治原則則。這是是一種法法律移植植，應該該說是我我國的行行政法吸吸收和借借鑒了法法國的經經驗，但但兩者在在細節(jié)和和技術處處理上卻卻還是存存在著較較大的差差異。比比如無權權機關作作出了羈羈束行政政行為，且且該行為為的內容容符合法法律規(guī)定定，有管管轄權的的機關在在同樣的的情況下下也只能能作出同同樣決定定的，法法國行政政法院對對該行政政行為不不予撤銷銷;再如如，法國國行政處處理行為為和行政政條例都都要受到到行政法法治原則則的支配配，但從從司法審審查的角角度來看看，我國國目前還還僅限于于具體行行政行為為，跟實實質法治治原則還還存在一一定的差差距。當當然，這這些區(qū)別別和差距距正逐漸漸進入國國內學者者及立法法者的視視野，必必將在可可預見的的將來得得到更多多借鑒和和改善。比比如行政政訴訟受受案范圍圍的問題題，現(xiàn)行行法律以以列舉的的方式規(guī)規(guī)定了九九種具體體行政行行為可訴訴，而其其他大量量的行政政行為是是不可訴訴的。這這就使得得很多學學者認為為，行政政案件的的受案范范圍與其其說是法法律問題題，不如如說是政政策問題題，司法法審查權權的作用用被限制制在很小小的一個個范圍內內。行政法法治原則則雖然是是法國行行政法的的核心原原則，但但其作用用并不是是萬能的的，行政政均衡原原則的出出現(xiàn)正是是加強了了對自由由裁量行行為和特特殊情況況下的行行政行為為的監(jiān)督督，彌補補了行政政法治原原則的不不足。對于均均衡原則則，學術術界尚未未形成權權威定義義。一個個比較通通行的看看法是指指行政法法院在行行政機關關具有自自由裁量量權或其其他特殊殊情況下下，監(jiān)督督、審查查、決定定是否撤撤銷一定定行政行行為的法法律手段段。其實實質是行行政法院院通過對對行政行行為的均均衡性審審查，防防止行政政自由裁裁量權的的濫用，維維護行政政機關和和相對人人之間，公公共利益益和個人人利益之之間的平平衡。盡盡管均衡衡原則是是建立在在西方政政權理論論基礎上上的，但但從外觀觀表現(xiàn)來來看，均均衡原則則在很大大程度上上類似于于我國學學者所提提的合理理性原則則，以至至于均衡衡原則也也被稱為為“均衡衡合理原原則”。然然而，必必須指出出的是，相相對于行行政法治治原則的的核心地地位，行行政均衡衡原則的的適用是是被嚴格格限制在在特定范范圍內的的，比如如目前法法國的行行政法院院只將該該原則適適用于行行政處理理的審查查而不適適用于對對行政條條例的監(jiān)監(jiān)督。這這與我國國很多學學者提出出的以合合法性審審查為主主，合理理性審查查為補充充的觀點點較為一一致。(二))英美行行政法的的基本原原則及對對我國的的借鑒意意義與大陸陸法系不不同，英英美法系系國家特特別重視視程序法法的運作作，正因因為如此此，行政政權具有有比較強強的公信信力，公公眾比較較相信事事實問題題已經在在程序里里面得到到了很好好解決，一一般無須須法官重重審。另另一方面面，英美美等國家家有較為為完善的的行政救救濟途徑徑，司法法審查處處于上訴訴審的地地位，而而上訴審審應該是是法律審審。因此此，英美美國家對對法律問問題的審審查強度度要高于于事實問問題。根根據(jù)《聯(lián)聯(lián)邦行政政程序法法》和司司法實踐踐，美國國對法律律問題的的審查主主要限于于其“正正確性”，即即審查行行政機構構對法律律是否理理解正確確、解釋釋正確、適適用正確確;對事事實問題題的審查查主要限限于審查查其“合合理性”，即即審查行行政機構構是否有有偏見、是是否偏私私、是否否專斷與與反復無無常，是是否有事事實根據(jù)據(jù)，是否否有“實實質性證證據(jù)”等等。但是是，鑒于于法律問問題與事事實問題題往往糾糾纏在一一起難以以區(qū)分，美美國司法法審查的的標準沒沒有被機機械地執(zhí)執(zhí)行，而而是根據(jù)據(jù)行政案案件的具具體情況況，靈活活地確立立與適用用。應該認認識到，英英美國家家的司法法運行機機制是建建立在一一套比較較完善的的法律體體制及法法理基礎礎上的，但但在我國國，由于于法治傳傳統(tǒng)的缺缺失和整整個社會會處于轉轉型期的的不確定定性，以以及法律律和行政政工作人人員素質質不高等等因素，放放松對事事實問題題的審查查顯然會會使行政政相對人人處于更更加孤立立無援的的境地，甚甚至放縱縱了行政政權的濫濫用?？v觀以以法國為為代表的的大陸法法系和英英美法系系的行政政法，我我們不難難得出一一些共性性特點：：1、法法院對行行政行為為(一定定程度上上包括行行政條例例)是否否合法，是是否經由由法律授授權，有有權進行行審查，而而且這是是審查的的首要原原則。22、自由由裁量權權的擴大大是現(xiàn)代代行政法法的基本本特征，但但廣泛的的自由裁裁量與法法不相容容，司法法必須在在合理限限度內監(jiān)監(jiān)督行政政權濫用用自由裁裁量。33、均衡衡合理是是法院對對行政行行為進行行司法評評價的標標準之一一。四、對對我國行行政行為為司法審審查原則則的再認認識關于我我國行政政行為司司法審查查的原則則問題，討討論由來來已久。一一般的認認識是認認為合法法性是個個大范圍圍，在此此之內要要由合理理性來調調節(jié)，也也即上文文所述的的“補充充說”。然然而，近近些年來來有越來來越多的的學者開開始對我我國行政政法及行行政訴訟訟制度進進行了深深入的反反思并提提出了一一系列意意見和建建議。比比如與司司法審查查有關的的就涉及及行政訴訴訟的受受案范圍圍問題，包包括公益益訴訟問問題，這這都可能能直接影影響司法法對行政政審查的的標準。應應該說，我我國的行行政法領領域正醞醞釀著一一場變革革，而對對行政行行為的司司法審查查原則也也將從學學者的討討論中更更多地進進入到實實踐的視視野內。筆者認認為，盡盡管現(xiàn)行行《行政政訴訟法法》沒有有直接提提出合理理性審查查問題，但但對“濫濫用職權權”和“顯顯失公正正”審查查標準的的規(guī)定，已已經在實實質上承承認并初初步確定定了合理理性審查查原則。同同時，參參考《行行政訴訟訟法》第第五條的的規(guī)定：：人民法法院審理理行政案案件，對對具體行行政行為為是否合合法進行行審查。按按“違法法”概念念的擴大大解釋，不不合理行行政行為為即不合合法律之之目的和和精神，在在該意義義上，行行政行為為是否合合理也應應納入司司法審查查的范圍圍。再如如，我國國行政訴訴訟法規(guī)規(guī)定法院院審理行行政案件件，依據(jù)據(jù)法律法法規(guī)，參參照規(guī)章章。那么么該如何何看待和和處理規(guī)規(guī)章以下下的規(guī)范范性文件件呢?這這實際上上也是個個合理性性審查的的范疇。擴擴展開來來，筆者者認為，我我國所謂謂的合法法性審查查和合理理性審查查間的界界限不甚甚明確，適適用的主主次也存存在不合合理因素素，確有有再認識識和重構構之必要要。傳統(tǒng)學學說和實實踐即使使承認合合理性審審查的存存在但也也一直將將合理性性審查限限定于自自由裁量量的具體體行政行行為，這這當然跟跟現(xiàn)行行行政訴訟訟法的受受案范圍圍有關，但但筆者認認為這個個審查范范圍卻是是被人為為縮小了了。首先先是合理理性審查查是否僅僅適用于于具體行行政行為為?從國國外