財政分權理論

財政分權理論

財政聯邦制單一制與聯邦制有區(qū)別：在單一制國家，地方政府只是中央政府的代理機構；只有一個立法機關和一套政府；只有一部統(tǒng)一的憲法，并由最高立法機構制定。在聯邦制國家，成員政府不從屬聯邦政府，有一定的自治權；有聯邦政府和成員政府這樣兩套政府；有聯邦憲法，成員政府也可以在不違反聯邦憲法的前提下，制定憲法和法律。公共經濟學中所謂的“財政聯邦制”．是指公共部門的經濟職能不是由中央政府或地方政府獨自去履行。而是由它們在合理分工，鼎力合作的基礎上共同去完成。各級政府在財權和財力上應擁有一定的獨立性和自主性．但上級政府應當對下級政府提供補助。財政聯邦制能比極度的中央集權和極度的地方分權更好地實現公共部門的職能。因為它實現了中央與地方決策權的分離，發(fā)揮了各自的比較優(yōu)勢。在絕大多數國家，公共部門職能是由不同級次的政府共同承擔的，因此，公共部門內部尤其是上下級政府之間如何劃分財權和財力，就成為經濟學家們熱烈討論的問題。中央政府與地方政府《世界圖書百科全書》概括了地方政府的特征:第一，每一地方政府負有某種重要責任，為其轄區(qū)的居民提供福利和某些服務；第二，大多數地方政府由選舉產生的官員進行管理；第三，有征收地方稅的權力?！恫既R克韋爾政治學百科全書》指出:地方政府“具有如下特點:長期的歷史發(fā)展，在一國政治結構中處于隸屬地位，具有地方參與權、稅收權和諸多職責”。在我國，大多數學者從單一制國家中央與地方關系的角度，把“地方政府”表述為“中央政府”的對稱，即中國省級或省級以下各級政府組織和行政主體。對地方政府的特征，我國學者也有一些論述，主要分兩種情況。一是把地方政府理解成地方國家行政機關和執(zhí)行機關，并由此解釋地方政府的特征:第一，職能的雙重性，即執(zhí)行職能和領導職能。前者指執(zhí)行中央政府的政令，推進中央政府政策；后者指對所管轄區(qū)域內的行政事務進行領導和管理，促進地方事業(yè)發(fā)展。第二，雙重隸屬性，即地方政府既隸屬于同級立法機關，又隸屬于上級行政機關。第三，權力的有限性，即在對內對外關系上，地方政府的權力無論有多大，都不享有真正的主權。第四，體制上的相似性。二是側重從中央與地方關系的角度談論地方政府的特征:第一，沒有獨立的主權:第二，行政地位和職能的特殊性；第三，地方分權與中央集權的矛盾統(tǒng)一。地方政府的特征，概括起來，就是以下幾點:第一，地域的特定性。第二，地位的隸屬性。第三，職能的雙重性。第四，權力的有限性。第五，一定的代表性。研究地方政府的經濟行為至少服從以下幾個假設。第一，地方政府經濟行為的基本動機是效用最大化，既包括物質方面的，也包括精神方面的。其效用最大化可以分解為以下方面:一是地區(qū)福利最大化；二是政府官員福利最大化。第二，地方政府行為具有機會主義傾向，即利用中央與地方的信息不對稱或時間不一致，容易產生“逆向選擇”和“道德風險”。第三，地方政府經濟行為具有示范效應。地方政府投資也一樣，相互之間具有攀比行為和博弈傾向。正是由于地方政府特定時期的目標函數決定了其對公共品偏好及福利受益與公眾產生差異，從而導致了其行為的異化。這種異化來自地方政府的功利主義所導致的公共物品供給中政績的顯性追求。財政分權理論它是國家在中央和地方以及地方各級政權之間，劃分財政收支范圍和財政管理職責與權限的一項根本制度?，F代社會中的各級財政的財權和財力的劃分是以各級政權的職能劃分為基礎，表現在公共財政上則是以各級政府所提供的公共產品和服務在社會政治經濟生活中的地位作用及受益覆蓋面為依據。每一級政府的支出責任最終要與其財力相匹配。如果一級政府的支出責任大于自有收入和轉移支付之和，就會出現政府服務不足等問題；如果小于自有收入和轉移支付之和，則就會出現資源浪費等問題。從各國的實踐來看，沒有任何一個國家其下級政府具有與事權完全相對應的自有稅收權。目前，世界上絕大多數國家的中央政府的收入在全國財政收入中都占絕大多數，而且中央政府的收入遠遠大于其支出責任；而地方政府的自有收入則遠遠小于其支出責任。所謂的分權化實際上有幾個維度：一是地方支出責任的提高，二是地方收入自主權的提高，三是地方政府在支出責任和自主收入兩方面均得到提高。政府事權劃分的國際趨勢從各國地方政府支出份額的變化來看，支出責任在近二十年來分權化的趨勢比較明顯。大多數國家地方政府的支出在總政府支出中的比例都在上升。因此，支出責任的劃分呈現明顯的分權化趨勢。根據經典的財政理論，政府事權劃分主要考慮三個原則，即效率原則、公平原則和經濟穩(wěn)定的原則。在效率方面，一般而言，政府層級越與服務對象接近，則效率就越高。也就是說，支出責任的劃分上應貫徹屬地化原則，越分權往往越有效率。在再分配方面則不一樣，由于各地的經濟發(fā)展狀況不一致，就需要較高層級的政府統(tǒng)一制定分配政策。在經濟穩(wěn)定方面，中央政府往往具有優(yōu)勢。在效率、公平、穩(wěn)定三者之間存在著兩難沖突。由于各個國家的經濟狀況、人口、行政設置、文化背景等約束條件不同，故而世界上不存在一種統(tǒng)一的最優(yōu)標準。政府間財權劃分的國際趨勢如果不考慮地方債和其他收入，則一級政府的財權主要包括自有收入和轉移支付兩大部分。其中，自有收入是事前的收入，而轉移支付后的收入則是事后收入。國際經驗表明，地方政府的自有收入并沒有出現分權化的趨勢。近二十年來，多數國家地方政府的自有收入在總的政府收入中的份額基本穩(wěn)定或出現下降；少數份額提高的國家，其提高的幅度也沒有支出份額提高的幅度大。地方政府支出和收入之間的差距越來越大，也即支出責任與其籌資能力越來越不對稱。這就導致縱向財政不平衡的問題更加嚴重，地方政府越來越依賴于中央政府的轉移支付。實行財政聯邦制的理由現實生活中絕大多數國家都實行分級管理的模式，即除中央政府之外，通常還有多級地方政府。這是因為中央集權與地方分權各有其優(yōu)點。中央集權的主要優(yōu)點包括：（1）有利于矯正外部效應

(2)有利于產生“規(guī)模效益”

[3)有利于實現宏觀調控

地方分權的主要優(yōu)點包括：

1)有利于充分顯示居民的偏好

(2)有利于發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢

[3)有利于推動制度創(chuàng)新財政聯邦制的具體形式是分稅制，所謂分稅制是指各級政府之間在明確劃分支出責任的基礎上，按照事權與財權相對稱的原則，結合稅種的特點，劃分稅收收入及相應的管理權限，再輔之以轉移支付手段的比較規(guī)范的分級財政制度。分稅制的具體形式多種多樣，但大體可分為兩類：一類是偏重于分權的分稅制。以法律形式明確劃分中央與地方的支出責任；將全部稅種分為中央稅和地方稅，各級政府具有相對獨立的稅收體系；中央和地方各自亨有獨立的稅收立法權、調整權、減免權等；設立中央和地方兩套稅收管理機構，明確各自的征收管理權限；地方財政的最終平衡通過中央轉移支付實現。另—類是偏重于集權的分稅制。以法律形式明確劃分中央與地方的支出責任；在稅種劃分上，除中央稅和地方稅之外，還設置共享稅；中央制訂統(tǒng)一的稅收法律法規(guī)．地方政府主要是執(zhí)行統(tǒng)一的稅收法律法規(guī)．但可以此為依據制定具體實施辦法；中央政府掌握較多的公共收入，絕大多數的地方財政要依賴于中央轉移支付實現平衡，單一制國家大多實行這種類型的分稅制。俱樂部理論與蒂博特模型既然公共經濟職能要由中央政府和地方政府共同去履行，那么．多大的地方轄區(qū)規(guī)模才是最佳的呢?美國著名經濟學家布坎南提出的俱樂部理論是探討這—問題的代表性觀點?！銟凡俊北緛硎侨藗?yōu)榉窒砟撤N利益自愿聯合起來的—種組織。布坎南的“俱樂部”理論，就是把轄區(qū)比作俱樂部，研究在面臨外在因素的條件下如何確定其最優(yōu)成員數量的—種理論。這個理論的核心內容有兩條：第一、隨著某俱樂部接受新成員，現有俱樂部成員原來所承擔的成本就由更多的成員來分攤；第二、新成員的加入會使俱樂部發(fā)生擁擠，從而使設施更加緊張。顯然，一個俱樂部的最佳規(guī)模應界定在這樣一個均衡點上：新成員加入所產生的邊際成本(擁擠成本)與由于新成員分攤成本所帶來的邊際節(jié)省恰好相等。如果公共產品數量既定．則必然存在一個人均凈收益獲益最大的最優(yōu)成員數。一個俱樂部每增加一位成員，他就給原有成員帶來邊際收益，即原有成員因人數增加而分攤較少的費用；但也帶來邊際成本，即原有成員的舒適感降低。一般說來，隨著成員數量的增加，邊際成本和邊際收益均增加，當兩者相等時，最優(yōu)成員數也就確定：顯然，如果公共產品數量增加．最優(yōu)成員數也增加。反之，如果俱樂部成員數既定，則必然存在一個最優(yōu)公共產品數量，此時，俱樂部成員從公共產品中獲得的邊際收益等于邊際成本。顯然，如果最優(yōu)成員數增加，最優(yōu)公共產品數量也增加。蒂博特模型略蒂布特的“用腳投票”理論是財政分權的經典模型，他認為將更多的財政權力下放給地方政府，可以鼓勵地方政府在提供公共服務方面的競爭。居民在地區(qū)間流動，選擇能夠提供最滿意的公共服務和稅收組合的地區(qū)，可以實現公共資源配置的最大效率。財政分權理論在政策上一般主張讓地方政府擁有更多的財政資源支配權，當然他們也認識到伴隨著財政的分權可能會引起地區(qū)間資源配置扭曲、地區(qū)之間不平等、甚至導致財政不穩(wěn)定等問題。這些經濟學家的探討都與公共財政學有關，因此，人們往往把他們的研究結果叫做財政聯邦主義。地方財政收入與其支出掛鉤，會使地方政府更有積極性促進本地區(qū)的經濟發(fā)展。中央與地方財力劃分的理論依據（政府間事權的劃分）事權即各級政府承擔的支出責任。公共部門有三大經濟職能，即參與資源配置、協調收入分配、促進經濟穩(wěn)定。這三大經濟職能有—定的層次性，上下級政府之間在履行職能時應有所分工。中央與地方在履行職能時應有所分工。正如馬斯格雷夫所說，“財政聯邦制的核心在于如命題：有關配置職能的政策應當允許在各州之間有所不同，這取決于各州居民的偏好。而分配職能和穩(wěn)定職能的目標實現．主要是中央政府的職責”。（P.M.杰克遜主編，郭慶旺等譯：《公共部門經濟學前沿問題》

(1)資源配置職能的分工參與資源配置的任務應以地方為主，中央為輔。通過圖以中央和地方分別提供地方性公共產品作個比較分析。圖中縱軸表示居民對公共產品的需求數量，橫軸表示居民人數。設有A、B、C三個轄區(qū)，它們對地方性公共產品的需求曲線分別是UA、UB、UC。當三個轄區(qū)的居民人數都為E時，它們的需求量分別為DA、DB、DC。如果由中央政府以三個轄區(qū)對地方性公共產品的平均需求量為標準統(tǒng)一提供，則地方性公共產品數量為G。G距DB很近．說明轄區(qū)B的居民滿足程度較高；但G距DA很遠，由于DA在個G的上方，說明不能滿足轄區(qū)A居民的需求；同樣，G距Dc也很遠．由于DC在G的下方，說明提供給轄區(qū)C的地方性公共產品大大超過了需求量。無論供給不足還是供給過剩，都是無效率的表現。如果由地方政府分別提供，便會形成與DA、DB、Dc相適應的供給量，地方性公共產品的供給效率就提高了。

對于外部效應的消除，也應由地方政府為主。正、負外部效應均具有明顯的區(qū)域性，應根據外部效應的范圍來決定由哪級政府承擔。(2)收入分配職能的分工協調收入分配的任務應以中央為主，地方為輔。在生產要素可以充分流動的前提下，由地方政府來協調收入的分配，那么不同轄區(qū)之間的收入再分配計劃會引起居民的流動。協調轄區(qū)之間的貧富差別，同樣要由中央政府負責。中央政府有權要求富裕的轄區(qū)上繳一部分公共收入，再以轉移支付的方式補給貧窮的轄區(qū)，從而消除由于地理位置、氣候條件等客觀因素造成的貧富差距。3)經濟穩(wěn)定職能的分工促進經濟穩(wěn)定的任務應以中央為主，地方為輔?，F代市場經濟條件下，一國內部各轄區(qū)的經濟具有高度的開放性，生產要素和商品在國內市場上的流動性也很強，這種開放性和流動性嚴重地限制了地方政府實行反周期財政政策的能力。各國在確定中央財政和地方財政支出時，基本上遵循英國學者巴斯特布爾提出的三個原則：第一，受益原則。凡政府提供的公共產品，如果其受益對象是全國的公眾，則該項支出屬于中央政府；凡其受益對象是一定轄區(qū)范圍內的公眾，則應屬于地方政府負擔。第二，行動原則。凡必須全國統(tǒng)一規(guī)劃的政府公共服務項目，應屬于中央財政公共支出；凡必須因地制宜的政府公共活動，屬于地方政府的公共支出。第三，技術性原則。凡其規(guī)模龐大，需要高度技術才能完成的政府活動或公共工程項目，歸入中央政府支出；否則，應屬于地方政府支出。中央與地方財力的具體劃分由于稅收是政府財力的主要來源，因而中央與地方財力的劃分主要是對稅收的劃分。

1)個人所得稅個人所得稅應作為中央稅。這是因為，個人所得稅具有收入再分配性質，是宏觀經濟調控的重要工具。[2)公司所得稅公司所得稅也應作為中央稅。因為公司所得稅的稅基具有流動性，由中央政府征收更具有效率性。(3)增值稅增值稅應作為中央稅。增值稅的課稅對象是增值額，即企業(yè)在生產經營過程中新創(chuàng)造的價值，這就是說，增值稅的稅基也具有流動性。4)關稅關稅包括進口關稅和出口關稅，對國家的進出門具有較強的調控能力，是保護國家主權利益的主要政策工具，應作為中央稅。5)自然資源稅自然資源具有不可流動性，本應由地方政府征收。但是，自然資源在各轄區(qū)之問的分布往往很不均勻，且來自自然資源的收入具有不穩(wěn)定性和非持續(xù)性，若將自然資源稅劃歸為地方稅，會使地方政府之間的財力差距長期存在．也會引起資源貧瘠轄區(qū)的居民間資源富饒轄區(qū)遷移的現象。因此，有必要將自然資源稅作為中央稅。6)消費稅消費稅就其征收環(huán)節(jié)而言可分為兩類：一類是產地型消費稅，即對某—轄區(qū)生產者征收的消費稅；另一類是終點型消費稅，即對商品的消費者征收的消費稅，前一類消費費稅可通過價格轉嫁，如果作為地方稅，勢必造成本轄區(qū)所征的稅轉嫁給其他轄區(qū)居民的不合理現象，因此宜作為中央稅。后一類消費稅不會發(fā)生稅收轉嫁，故可作為地方稅。7〕環(huán)境污染稅包括對廢氣、廢物、廢水等征收的稅，應根據負外部效應的范圍決定稅種的歸屬。8財產稅財產稅包括對房產、地產等不動產征收的稅，由于稅基缺乏流動性，而且稅源分散，因為歸地方政府征管效率更高，可以成為地方政府的主要稅種。但對動產征收的財產稅，因其稅基的流動性，比較道宜于由中央政府征管。

9）使用費使用費是對享用地方性準公共產品的一種補償，具有收益稅性質，不會引起資源配置的扭曲，而且稅源分散，由地方政府征收效率更高。中央對地方的轉移支付中央與地方財力的劃分使各級政府擁有相對獨立的利益，但是中央仍有必要對地方政府的行為進行約束，而轉移支付就是一種重要的約束手段。所謂轉移支付，就是中央政府對地方政府進行撥款的補助金制度，它是財政聯邦制的重要組成部分。轉移支付的功能

1）保障地方政府提供最基本的公共產品

2）調節(jié)轄區(qū)之間的財政凈收益財政凈收益是指居民從公共支出中獲得的收益與他們通過納稅而承擔的成本之間的差額。

3）矯正地方政府活動在轄區(qū)之間的外部效應當存在負外部效應時，地方政府只考慮本轄區(qū)所付出的成本與獲得的收益，其他轄區(qū)所付出的成本不予考慮，因而，它的活動規(guī)模會超過應有的規(guī)模，不符合資源配置的效率要求。當存在正外部效應時．地方政府同樣只考慮本轄區(qū)獲得的收益與所付出的成木，其他轄區(qū)所獲得的收益不予考慮，因而，它的活動規(guī)模會低于應有的規(guī)模，也不符合資源配置的效率要求。與正外部效應的矯正相類似的一種情況是，中央政府通過轉移支付鼓勵地方政府增加供給具有全國性優(yōu)值品性質的地方公共產品。中央政府對地方政府的轉移支付會產生收入效應和替代效應：轉移支付的收入效應是指地方政府接受了中央政府的補助款之后，可支配收入增加，從而放松征稅的努力．結果私人部門的支出增加；轉移支付的替代效應是指地方政府接受了中央政府的補助款之后，提供公共產品的實際成本下降，從而傾向于進一步擴大公共支出規(guī)模。市場經濟國家的實踐表明，各國財政收入集中程度普遍較高，發(fā)展不平衡的地方財政要在既定的支出水平上實現平衡都須不同程度地依賴政府間的轉移支付。美國聯邦政府對州和地方的全部撥款額占國內生產總值約為2%，占州和地方政府支出約為18%。英國地方支出中，用地方自有財力安排的支出只有30%，70%的地方支出依賴中央政府撥款。日本的國稅收入占整個稅收收入的2/3，地稅收入占1/3，但國稅中的45%通過撥款，轉移到地方政府手中。由此可見，各國的轉移支付規(guī)模都比較大，成為地方政府支出的主要來源之一。與此同時，各國財政補助的范圍也在不斷擴寬，涉及能源、自然資源與環(huán)境、農業(yè)、交通、社區(qū)和區(qū)域發(fā)展、教育和訓練、就業(yè)、社會服務、保健以及收入保證等領域。中國政府間關系的演變中國中央和省級政府之間的關系，以及省與地方之間的關系可以劃分為幾個階段。在改革開放前，上級政府不僅控制下級政府的人事任免，而且控制地方的財政。改革開放后，中國實現了“分灶吃飯”的財政包干制，被國際學術界稱為財政聯邦制。中央政府控制下級政府官員的任免，但不控制地方的財政，地方財政收入占全國財政收入中占多數。這種結構是一種相對有效的結構，它能夠較為有效地限制上級政府的機會主義行為，從而激發(fā)下級政府的積極性。1994年中國實行分稅制以來，中央政府的財政收入迅速提高，上級政府不僅控制下級政府的官員任免，而且控制地方的財政收入，因為下級政府很大程度上依靠上級政府的轉移支付。在縱向政府間關系上，就財政資源的集中程度而言，中國和發(fā)達市場經濟國家正在趨同，即上級政府控制下級政府主要財政收入，下級政府很大程度上依賴上級政府的轉移支付。區(qū)別主要在于，發(fā)達市場經濟國家下級政府官員不受上級控制，從而使其有能力和動力代表當地居民同上級政府討價還價。正是由于這種區(qū)別，中國的下級政府既缺乏對上級政府的談判力，也缺乏足夠的動力去同上級討價還價。由于上級政府既控制下級政府的人事任免，也控制地方的財政收入，就會出現上級政府侵犯地方政府利益的情況，即將支出責任盡量推給下級政府，而盡量保留財權，從而導致基層政府出現支出責任過大而財權不足的情況。存在的主要問題第一，基層政府服務不足。第二，地方政府向市場尋租。第三，變相舉債。優(yōu)化地方政府經濟行為導向的公共財政制度建設一、進一步明晰政府間事權劃分

在我國，“每一級政府都在管理相同的事情，而不是每一級政府只管理特定的事情”，一方面要按照“不越位、不缺位”的原則來重新界定財政的職責范圍；。另一方面，在政府間事權劃分上，應該根據“比較優(yōu)勢”原則，凡是地方具有比較優(yōu)勢的事權項目，原則上都應該劃給地方。同時，中央與地方應該更多的強調彼此獨立地行使職責，進一步減少中央對地方政府的干預事項，處理好中央與地方的分權制衡關系。二、合理配置稅種，明確劃分各級政府的財權這要求進一步改革和完善稅制，適度擴大地方稅權。主要是推進稅費改革，規(guī)范政府收入分配體系;完善消費型增值