農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的價(jià)值選擇與困境破解

農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的價(jià)值選擇與困境破解摘要：由于無法跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正遭遇“退保潮〞的強(qiáng)烈沖擊，面臨政策失效的窘境。破解退保困境需要新的價(jià)值選擇，即從非此即彼的兩極化價(jià)值定位轉(zhuǎn)向重視利益平衡與協(xié)調(diào)的多元化價(jià)值定位。從這一新的價(jià)值選擇出發(fā)，在保持現(xiàn)有各地實(shí)行的仿城型養(yǎng)老保險(xiǎn)形式根底上，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌；建立終身的社會(huì)保險(xiǎn)號制度；實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)檔案記錄管理制度；設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)中央結(jié)算中心及其在各省的分支機(jī)構(gòu)，以保障跨地區(qū)流動(dòng)人員(首先是農(nóng)民工)的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；養(yǎng)老保險(xiǎn)；價(jià)值選擇；政策設(shè)計(jì)Abstrat：Theendentinsuranesystefruraligrantrkersisfaingpliyfailure，beausethEirinsuraneauntsanntbetransferredttheplaeheretheyigrated.Therefretheyhavetterinatetheendentinsuranerelatinship，hihhasledtthe“thetidefendentinsuraneterinatin〞.Trelievetheprediaentfthetide，eneedanevalueseletinfshiftingfrEIther-rvaluerientatintulti-valueprpsitinthatpaysreattentintinterestbalaneandadjustent.iththis，thispapersuggeststhattprtettheendentinsuraneinterestftheigrantrkers(espeiallytheruraligrantrkers)，eexeuteanendentinsuranenaprvinialbasisithutlsingtheurbande，establishasystefperanentsialseuritynuber(SSN)，exeutethesystefsialseurityduentrerd，setupaentrallearingandsettleentsysteandbranhitutprvinially.Keyrds：ruraligrantrkers；endentinsurane；valueseletin；pliydesign經(jīng)過學(xué)界多年的呼吁，近幾年農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在全國各地陸續(xù)實(shí)現(xiàn)了從無到有的打破。然而，這一惠民色彩濃重的公共政策，在“退保潮〞的強(qiáng)烈沖擊下，成為政策失效的經(jīng)典范本。導(dǎo)致退保潮一浪高于一浪的原因在于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無法在不同地區(qū)之間順利地轉(zhuǎn)移接續(xù)，而不斷地跨地區(qū)流動(dòng)是農(nóng)民工最通用的就業(yè)方式，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益就這樣在無法跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中付之闕如，農(nóng)民工唯一可以選擇的就是退保。重新審視農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的價(jià)值訴求并進(jìn)展重新定位，是打破地區(qū)分割壁壘、破解退保困境的必要環(huán)節(jié)。一1987年，深圳率先開場嘗試建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；此后，鑒于農(nóng)民工數(shù)量宏大并且增加迅速，廣東(1998年)、北京(1999年)、浙江(2001年)、上海(2002年)等省市也陸續(xù)開場探究適應(yīng)本地農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)措施和方法。2022年，國家出臺(tái)了?國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工根本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定?，決定要求，“擴(kuò)大根本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍。城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶和靈敏就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工根本養(yǎng)老保險(xiǎn)〞。在這一決定的推動(dòng)下，將農(nóng)民工納入企業(yè)職工根本養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇迅速成為各地社保部門的重要職能，并且成效明顯。目前國內(nèi)各地實(shí)行的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大致可以分為3種類型[1]。①擴(kuò)面形式：即在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體制框架內(nèi)，將覆蓋面擴(kuò)大至農(nóng)民工群體。在這體制中，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工采用統(tǒng)一的政策，唯一的差異在于農(nóng)民工因工資程度低而繳費(fèi)基數(shù)明顯低于城鎮(zhèn)職工。目前采用這種形式的省市最多，深圳、廣東、江蘇、浙江、河南等采用這一形式。②仿城形式：即參照“城保〞制度的做法，為農(nóng)民工設(shè)計(jì)獨(dú)立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)施行方案，并且作為獨(dú)立的體制進(jìn)展單獨(dú)管理。目前主要有北京市采用這種方式，北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根本原那么與擴(kuò)面型養(yǎng)老保險(xiǎn)方法大體相似，唯一的差異在于：當(dāng)農(nóng)民工與原就業(yè)單位終止勞動(dòng)合同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)可以保存或轉(zhuǎn)移，但不允許退保。2001年8月公布的?北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行方法?第十條規(guī)定，“農(nóng)民工個(gè)人賬戶存儲(chǔ)額，只有在本人到達(dá)養(yǎng)老年齡時(shí)，才能支齲農(nóng)民工在到達(dá)國家規(guī)定養(yǎng)老年齡前死亡，其個(gè)人賬戶存儲(chǔ)額中的個(gè)人繳費(fèi)局部可以繼承〞。③綜合保險(xiǎn)形式：即是指將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等多種社會(huì)保險(xiǎn)置于同一個(gè)框架下統(tǒng)一承辦、獨(dú)立管理的社會(huì)保障方式，該方式由上海市于2002年首創(chuàng)施行，成都市于2022年開場推行。綜合保險(xiǎn)與前述兩種形式的主要差異為，一是將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)工程設(shè)在同一賬戶中，所繳納的綜合保險(xiǎn)費(fèi)，按照不同比例分別用于養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷3個(gè)保險(xiǎn)工程；二是全部由企業(yè)(雇主)繳費(fèi)，農(nóng)民工個(gè)人無需繳費(fèi)；三是保險(xiǎn)基金的管理、運(yùn)作和支付完全由商業(yè)保險(xiǎn)公司承當(dāng)，這樣無論農(nóng)民工如何流動(dòng)遷移，在男子滿60歲，女子滿50歲時(shí)，可以憑“老年補(bǔ)助憑證〞到戶籍所在地的商業(yè)保險(xiǎn)公司約定的機(jī)構(gòu)領(lǐng)取老年補(bǔ)貼。以上3種形式各有利弊，其中，擴(kuò)面形式是各地普遍采用的形式，最具代表性。但這一形式正在普遍遭遇退保困境。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，頻繁流動(dòng)的農(nóng)民工往往只能選擇退保。在農(nóng)民工聚集的廣東省，農(nóng)民工退保率長期保持在95%以上，東莞市社保部門60%的工作是為農(nóng)民工辦理退保手續(xù)[2]；2022年1月份，蘇州市也有600多萬民工辦理了退保[3]。2001年勞動(dòng)和社會(huì)保障部的20號文件?關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工根本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問題的通知?是退保的主要根據(jù)，該文件規(guī)定，“參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民合同制職工，在與企業(yè)終止或解除勞動(dòng)關(guān)系后，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)保存其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，保管其個(gè)人賬戶并計(jì)息，凡重新就業(yè)的，應(yīng)接續(xù)或轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系；也可按照省級政府的規(guī)定，根據(jù)農(nóng)民合同制職工本人申請，將其個(gè)人賬戶個(gè)人繳費(fèi)局部一次性支付給本人，同時(shí)終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，凡重新就業(yè)的，應(yīng)重新參加養(yǎng)老保險(xiǎn)〞。退保困境的產(chǎn)生正是源于這一制度安排。相比之下，上海市首創(chuàng)的綜合保險(xiǎn)形式，由于借助商業(yè)保險(xiǎn)公司的管理平臺(tái)和信息網(wǎng)絡(luò)，很好地解決了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題。但這一交由商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)作的措施有兩點(diǎn)始終被質(zhì)疑，一是獨(dú)立于現(xiàn)有的社會(huì)保障體制之外，不能發(fā)揮其與社會(huì)保險(xiǎn)的調(diào)劑、補(bǔ)充和統(tǒng)籌功能；二是政府對綜合保險(xiǎn)不承當(dāng)托底責(zé)任，當(dāng)保險(xiǎn)資金出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，責(zé)任完全由保險(xiǎn)公司和個(gè)人承當(dāng)，而保險(xiǎn)公司的市場經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，極有可能會(huì)完全由屬于弱勢群體的參保者承當(dāng)[4]。因此，游離于整體的社會(huì)保障體制之外、不具備社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌共濟(jì)功能的綜合保險(xiǎn)形式也難以成為解決退保難題的有效方案。二農(nóng)民工退保浪潮背后的作用機(jī)制是什么?為何被視為農(nóng)民工權(quán)益保障的重要舉措?yún)s遭到了農(nóng)民工的冷遇和放棄?農(nóng)民工的高流動(dòng)性為何在養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策設(shè)計(jì)中被簡單化地處理為“退保〞?答案正如學(xué)界所一致認(rèn)定的那樣，造成農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)無法轉(zhuǎn)移接續(xù)的關(guān)鍵在于各地方政府尤其是興旺地區(qū)政府的地方利益保護(hù)主義，在現(xiàn)有的政策設(shè)計(jì)中，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工根本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制內(nèi)，對興旺地區(qū)而言是利益極大的。因此，于建嶸鋒利地指出，正是由于制度的制定者和執(zhí)行者普遍持有的地方保護(hù)主義和對農(nóng)民工的歧視，在有意識(shí)地維護(hù)著現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)無法轉(zhuǎn)移接續(xù)的缺陷。農(nóng)民工發(fā)生跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)，盡管現(xiàn)行政策對養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的處理有“轉(zhuǎn)移接續(xù)〞和“退保〞兩種選擇，但一些地方政府在詳細(xì)執(zhí)行中，都試圖通過各種方式占有以農(nóng)民工參保名義征繳到的巨額保險(xiǎn)費(fèi)，因此，要么鼓勵(lì)農(nóng)民工退保；要么不告知利弊，就干脆將政策解釋為“解除勞動(dòng)合同必須退保〞。地方政府與農(nóng)民工爭利，導(dǎo)致農(nóng)民工的保障待遇得不到保障，“制度上的福利〞演變?yōu)椤皩?shí)際上的負(fù)擔(dān)〞[5]。身為弱勢群體的農(nóng)民工，面對這樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)，唯一能做的就是用腳投票，在無奈中被迫退保，放棄權(quán)益。有關(guān)資料為上述觀點(diǎn)提供了有力的佐證。1998年，廣東省養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)僅僅不到600萬人；在出臺(tái)了將農(nóng)民工“納入〞的政策后，參保人數(shù)急劇增加，到2022年增長到將近1600萬人，6年中增加了167%，約占當(dāng)年全國參保人數(shù)的非常之一。而與此同時(shí)，參保的離退休人員卻只從143萬人增加到220萬人，僅占全國參保離退休人員人數(shù)的二非常之一。廣東省也因此成為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余最高的省份，2022年全省累計(jì)結(jié)余的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金高達(dá)597億元，約占全國的五分之一。由于廣東省農(nóng)民工退保率長期維持在95%以上，該省將近600億的“累計(jì)結(jié)余〞很大比例是企業(yè)為農(nóng)民工繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，因?yàn)樵诂F(xiàn)行政策下農(nóng)民工退保后，這局部基金無需支付給農(nóng)民工，永久地歸入當(dāng)?shù)厣绫；餥6]。廣東省便是從農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)中獲益最為明顯的省份。然而，從政策制定者與執(zhí)行者的視角出發(fā)，中國各地在經(jīng)濟(jì)開展程度的宏大差異才是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺陷狀態(tài)不得不維持下去的主要理由。農(nóng)民工在整個(gè)就業(yè)年齡段中，往往輾轉(zhuǎn)假設(shè)干個(gè)省份和城市工作，而養(yǎng)老金的繳納地和領(lǐng)取地之間往往工資程度和養(yǎng)老金繳納程度方面懸殊較大，跨地區(qū)轉(zhuǎn)移后，養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)將難以設(shè)定，其間需要打破過多的管理難題，相應(yīng)的管理本錢也將非常高昂。從幾個(gè)農(nóng)民工輸入大省(市)的工資程度比照看，似乎也確有道理。2022年，上海全市職工平均工資為34707元，北京為39867元，廣東全省在崗職工平均工資到達(dá)29443元，江蘇為27374元，湖南為18275元，四川為21312元，安徽為22180元，相當(dāng)于江蘇的80%，江西省為18400元，僅相當(dāng)于廣東的62%。假如以城市作為比擬單位，那么差異更大。2022年江蘇省13個(gè)省轄市中，在崗職工平均工資最高的為南京市，到達(dá)35908元，最低的為宿遷市，為16852元，只及南京市的47%。三顯然，學(xué)界親密關(guān)注的是政策設(shè)計(jì)背后的價(jià)值選擇，認(rèn)定現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是建立在嚴(yán)重的價(jià)值偏誤根底之上的，即地方利益優(yōu)先的價(jià)值定位嚴(yán)重偏離了社會(huì)保障的公平準(zhǔn)那么。而政策制定者與執(zhí)行者著重強(qiáng)調(diào)的那么是政策設(shè)計(jì)所面臨的技術(shù)問題，將地區(qū)分割壁壘的形成歸因于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異導(dǎo)致的技術(shù)障礙。應(yīng)當(dāng)說，學(xué)界的剖析是準(zhǔn)確的。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)典型的公共政策，而公共政策是社會(huì)利益的調(diào)節(jié)器，是對社會(huì)價(jià)值進(jìn)展權(quán)威性的分配，公共政策與其他領(lǐng)域政策的根本區(qū)別就在于它的公共性，必