y幼兒園是普惠還是營利？民辦幼兒園的發(fā)展困境與突圍方向

是普惠還是營利？民辦幼兒園的發(fā)展困境與突圍方向民辦幼兒園是指國家機構以外的社會組織或者個人、利用非國家財政性經費、面向社會舉辦的幼兒園的總稱。這一界定包括兩個要義：第一，辦學主體是國家機構以外的社會組織或個人；第二，經費來源于非國家財政性經費。這兩個要義意味著，相對于公辦園，民辦幼兒園代表的是社會力量，遵循的是市場邏輯，訴求的是利潤積累。2010年《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》提出“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展”，首次將“民辦幼兒園”與“普惠性”組合在一起，形成了一個極具內在張力感與矛盾性的“普惠性民辦園”概念。2016年新修訂的《民辦教育促進法》出臺，標志著對民辦園開始實施“營利”與“非營利”的分類管理改革。2018年《中共中央國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》將誕生了八年的“普惠性民辦園”與法律意義上不到兩年的“非營利性民辦園”再次并軌，提出到2020年“普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達到80%”的目標，要求“積極扶持民辦園提供普惠性服務，規(guī)范營利性民辦園發(fā)展”“配套幼兒園由當?shù)卣y(tǒng)籌安排，辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園”，可以看出政策在有意無意中將“普惠”與“非營利”拉攏與合并的傾向。民辦學校分類管理是解決民辦教育宏觀管理與微觀運行沖突、推進民辦學校良善治理的有效路徑。在急速運轉的政策漩渦中，被卷入的民辦幼兒園的選擇也在不斷變化：從“普惠”還是“非普惠”到“營利”還是“非營利”再到“普惠”還是“營利”。然而，在這場轟轟烈烈的民辦園改革中，作為被迫嵌入的主體——民辦園舉辦者卻一直處于相對缺席、基本失聲的無參與狀態(tài)，只能被動地回應著、困惑著、掙扎著。必須認識到，民辦教育事業(yè)改革的成功最后仍要落實到具體的民辦學校，而當前民辦學校舉辦者對“身份”與“性質”的選擇直接影響到民辦學校當前的改革與未來的發(fā)展。因此，為實現(xiàn)我國民辦學前教育事業(yè)的改革振興，有必要站在民辦園舉辦者的立場，分析民辦園舉辦者在“普惠”還是“營利”的選擇中的現(xiàn)實遭遇及所思所想，在此基礎上為破解民辦園的兩難困境找尋破解之道。一、“轉向普惠”的路與困：主動提升還是被動降級（一）低端收費民辦園：上正軌或走偏路由于自身資源的匱乏與各類資本的窘迫，作為蕓蕓眾生的低端收費民辦園，在面對各級政府指向民辦園的各類改革政策時，并無顯性談判籌碼與主動還手之力。但這并不意味著低端收費民辦園會逆來順受，恰恰相反，這類民辦園大多會祭出“弱者的武器”，選擇各種“游擊戰(zhàn)術”，用隱性的方式消耗掉改革可能帶給他們的負面影響。根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，低端收費民辦園在面對“普惠”與“非普惠”的選擇時通常有兩種心態(tài)：第一種是“主動爭取”：利用政策的利好及各類財政補貼，為幼兒園爭取政府認可、百姓認同的“普惠性民辦園”招牌，吸引生源、穩(wěn)定家長、筑就口碑，給教師一定的心理歸屬感，乘政策東風實現(xiàn)辦園水平的升級換代。第二種是“被動選擇”：接受政府的條件，以穩(wěn)定的利潤預期為前提，壓縮辦園成本，譬如擴大班額、減少玩教具支出、教師培訓支出，甚至教師福利等，表面完成了“改造”要求，實為辦園水平的降級。需要說明的是，根據(jù)調研數(shù)據(jù)，低端收費民辦園在“轉向普惠”時，更多表現(xiàn)為利益獲得者而非利益受損者。即便利益有所損失也是有限損失，可以通過政策的變通加以彌補。以廈門湖里區(qū)為例，政府在推行普惠性民辦園扶持政策時，對那些收費標準過低、達不到基本質量的民辦園，是通過先提高收費再進行補貼的方式來推進的。湖里區(qū)政府的這一舉措強烈地表明了政府的普惠化措施是質量保證前提下的普惠化，而非犧牲質量來求得數(shù)量和比例的達標。（二）中端收費民辦園：享雙贏或瞎折騰與低端收費民辦園整體的“利益獲得”、“質量提升”相比，中端收費民辦園一方面辦園收益與風險最為適宜，故而不愿變動；另一方面在各類競爭幼兒園的壓力下也有著轉型與升級的需求，因此在“轉向普惠”時最易因地方政策不同而境遇不一。換句話說，在引導民辦園“轉向普惠”的改革中，中端收費民辦園是政策最能發(fā)力、影響最大的園所。若地方性扶持政策是“人財物到位型”，與其他兩類民辦園相比，中端收費民辦園相對最可能會成為利益、質量“雙贏”型的優(yōu)質普惠民辦園。但是，若地方性扶持辦法是一陣“幸福的毛毛雨”，即一方面雖然有支持政策，但卻是臨時性扶持或專項撥款，缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性；另一方面，扶持政策雖然內容細目很多，但總體財政體量不大，造成每個可能方面都有一些“看上去很美”的“雞肋”式扶持，使得中端收費民辦園感到既有得也有失的同時亦會感嘆其實無所得亦無所失，有的只是“瞎折騰”。若地方性扶持更多表現(xiàn)為“象征性政策”，即“雷聲大雨聲小”或“只聞樓梯響，不見麗人來”，那么“不得不配合表演”的中端收費民辦園則會因為政策的“空頭支票”成為輕度“利益受損型”。政府的這種象征性政策與達標式導向是典型的政府為中心的行政思維邏輯的結果，其將政府的行政壓力轉化為民辦園的辦園壓力，是一種權力無約束、行動少智慧、責任非共擔的執(zhí)政方式，既會直接造成民辦幼兒園對轉向“普惠”的困擾，更損傷政府自身的政策公信力。（三）高端收費民辦園：避風險或砍成本從“普惠性民辦園”概念內在的緊張感來看，高端收費民辦園在轉向普惠時遭遇的壓力感、矛盾感及抗拒感是最大的。從數(shù)量與占比來看，高端收費民辦園都只是民辦園群體中的小部分，不到整個民辦園比例的10%，但在民辦園整體中，就是這小部分的高端收費民辦園擁有著大部分經濟資本、社會資本甚至文化資本，在與政府就是否轉向普惠的談判中，他們自身擁有的話語權、資源動員能力決定了他們不會甘于被動、屈于強制。因此，面對當?shù)卣憩F(xiàn)得過于強勢乃至采取脅迫的手段，與其他兩類民辦園相比，他們的不滿、委屈、無奈、抗爭表現(xiàn)得更加直白張揚。高端收費民辦園本身就是市場運作、利潤導向的結果，如果強行用政府的行政邏輯脅迫其降低收費、回歸普惠，在高端收費民辦園的自利驅動與自我保存策略下，最終受損的不是民辦園的利潤，而是兒童的受教育質量與教師有尊嚴的職業(yè)生活。二、“堅守營利”的樂與憂：投靠大樹還是自力更生既然“轉向普惠”困難重重，你不情我也不愿，普惠與質量似乎兩難全，那么，是否民辦幼兒園就應該轉向另一條道路——“堅守營利”？根據(jù)調研，民辦園舉辦者選擇“堅守營利”大抵基于以下六類原因：土地屬性困境、前期投入較大、個人回報訴求、園所高起點定位、彈性運作空間、監(jiān)管部門太多約束。（一）身份轉變、財務清算的累與痛在放棄“堅守營利”的舉辦者中，有一部分是在現(xiàn)有政策空間與個人特定條件下的有限選擇與無奈舉措。譬如，在現(xiàn)有民辦園群體中，有一部分是政府的劃撥用地、免費租金或優(yōu)惠租金民辦園，有的甚至就是政府產權幼兒園、小區(qū)配套幼兒園等。這一類民辦園的舉辦者，即便其辦學歷史很長，辦學積累深厚，聲望口碑良好，舉辦者也無法將其經營多年的幼兒園轉設成為營利性民辦園。因為，按照現(xiàn)有政策規(guī)定，這一類幼兒園要想轉設成為營利性民辦園，首先要經歷財務清算，尤其是土地清算、房產清算、辦學積累清算，甚至個人所得稅清算等。在土地國有的前提條件下，任何單位或個人擁有的只有土地使用權，且劃撥土地的清算價格是按照出讓價格的市場調節(jié)價來計量。一般而言，土地出讓的價格約20倍于土地劃撥價格。對于大多數(shù)只擁有輕資產的舉辦者而言，時間成本、經濟成本等財務清算的代價是其無法承受的。（二）收費自主、財務自由的危與險當民辦園舉辦者擺脫了土地與房產的羈絆，其營利與回報的主觀愿望便會占據(jù)上風。成為一所營利性民辦園，在現(xiàn)行政策環(huán)境下，舉辦者可獲得收費自主、利潤自主的優(yōu)勢，實現(xiàn)其財務自由的夢想。但是，一旦針對營利性民辦園財務的相關規(guī)范監(jiān)管政策到位，其財務自由的前提是滿足法人財產權，即舉辦者要將其個人名下的土地所有權、房產所有權及辦學現(xiàn)金轉移到法人賬戶中，法人財產權的實現(xiàn)對于大多數(shù)舉辦者而言都是一種財產風險。再倘若董事會、監(jiān)事會制度執(zhí)行到位，或者營利性民辦園收費自主的地方性限制，營利性民辦園舉辦者還會更多地處于政策的不確定之中，其自力更生之路前途未卜。（三）成本增加、利潤下滑的讓與退利潤回報是多數(shù)民辦幼兒園舉辦者的初衷之一。一方面，“堅守營利”意味著合理回報率的降低。因為按照現(xiàn)有的政策規(guī)定，營利性民辦園必須要繳納各種稅費。根據(jù)測算，這可能會增加舉辦者30%的成本、降低50%的利潤。此外，“合理回報”的界定目前尚無統(tǒng)一定論。以江蘇省為例，倘若按照《中共江蘇省委江蘇省人民政府關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的意見》的規(guī)定，“營利性民辦幼兒園收益比例原則上不超過辦園成本的15%”，那么超過15%即屬于過度逐利行為，是需要重新調節(jié)收費標準加強監(jiān)管的對象。江蘇省的這一規(guī)定意味著，在未來的營利性民辦園辦學過程中，關于什么是營利、什么是合理營利、什么是過度營利都有了新的標準，舉辦者需要形成新的認知模式，采取新的判斷標準，確立新的發(fā)展空間。三、民辦園的困頓之因：政府邏輯與市場慣習的南轅北轍當下民辦園的“普惠之困”與“營利之憂”既折射出一個有待優(yōu)化的政府扶持政策體系與一個有待完善的市場競爭空間，也反映出一個有待重建信任與合作的政府與市場關系。在推動民辦園良性發(fā)展的過程中，政府與市場有各自適用的政策工具箱，兩者既要相互競爭，更要相互補充，共同推動民辦學前教育分類改革的成功著陸，在助力大多數(shù)社會公眾實現(xiàn)“上得起家門口有質量的幼兒園”的同時，也助力少部分群體實現(xiàn)接受個性化教育、實現(xiàn)選擇性需求的期望。（一）政府的拉平化治理邏輯：普惠指標化與財政硬約束在普惠性民辦園政策設計與政策執(zhí)行兩個階段，政府的各種行為表現(xiàn)出典型的拉平化傾向，即通過“削峰填谷”的方式將全國大多數(shù)幼兒園變成“可獲得”“付得起”“有質量”的普惠性幼兒園，而不管這些幼兒園的歷史、現(xiàn)在及未來如何。“拉平化”本身是一個推動公平、促進普惠的重要策略，它能保證大家站在同一起跑線上齊步走。然則，理想型的普惠性政策設計不是“削峰填谷”，而是在保持“峰值”的同時，通過加大財政投入來“填谷”、“造峰”，實現(xiàn)高標準、高質量的普惠。研究數(shù)據(jù)表明：第一，政府對普惠性民辦園采取的更多是管控式思維；第二，政府概念中的普惠首先是降低收費；第三，政府對普惠與優(yōu)質的關系關注度不夠。從普惠性民辦園政策執(zhí)行來看，地方財政的預算硬約束成了其無法兌現(xiàn)政策承諾的硬約束，而財政硬約束又再次成為政府執(zhí)政公信力低下的直接因素。在80%普惠目標成為政府政績考核的硬指標下，地方政府面對財政硬約束，只好硬著頭皮從數(shù)量上、形式上先行達標，至于質量與內涵上的達標是現(xiàn)有財政能力下無法兩全的。而這樣一種追求形式、滿足數(shù)量的達標方式，一定會導致社會公眾對普惠的“拉低化”理解，也會造成舉辦者對政府執(zhí)政公信力的質疑。如果政府的執(zhí)政更多是為了政府本位的形式主義達標，最終將傷害民辦學前教育乃至整個學前教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。（二）市場的競爭性運行慣習：利潤最大化與成本硬約束與政府的“拉平化”邏輯不同，市場更傾向于利用差異乃至制造差異。廣大民辦園舉辦者在“轉向普惠”還是“堅守營利”的選擇上之所以困擾重重、瞻前顧后，采取各種或隱或顯的“游擊戰(zhàn)術”和“迂回小動作”面對民辦園改革措施的一輪又一輪沖擊，是在長期的“適者生存”的競爭性市場文化浸潤中所養(yǎng)成的行為習慣的自然表現(xiàn)，是缺少生存安全感、社會聯(lián)結感、公益責任感的表現(xiàn)，也是與政府部門長期打交道所養(yǎng)成的權力不信任、政策象征化的結果。追溯根源，我國的民辦園舉辦者大多是在改革開放與市場經濟制度的不斷確立中成長起來的，從辦園初期便一直浸潤在不太成熟的競爭環(huán)境中，一方面是市場內部的非完全競爭，一方面是市場與政府的非公平競爭。在這樣的生態(tài)環(huán)境中，舉辦者習得的更多是惡性競爭、互不信任、叢林法則。因此，在面對改革與轉型時，舉辦者的第一反應便是自保自利，努力穩(wěn)定利潤，甚至不惜犧牲辦園質量和社會大義，而不是首先努力尋求政府資源和社會資源的幫助，最大限度地爭取自己的生存空間。（三）政府與市場的協(xié)同缺失：你走陽關道與我走獨木橋政府與市場是轉型社會中進行學前教育資源配置的兩種重要工具，兩者遵循不同的規(guī)則和邏輯，既有沖突的一面也有協(xié)調的一面。政府是一種集中決策、人為設計、分層管理的行政組織體系，其基本行動規(guī)則建立在權力之上，通過制度、政策來管理學前教育；市場是在分散決策、自發(fā)形成、自由競爭的基礎上形成的交換體系，其實質是給社會民眾提供充分的教育選擇權利和空間。在當下的民辦園改革中，圍繞著“普惠之困”與“營利之憂”，政府與市場的協(xié)同缺失表現(xiàn)在兩個方面：第一，政府對市場的認可與規(guī)范不夠。市場作為一種提供學前教育資源的方式，需要政府的認可、尊重與信任，特別是要給予高端收費民辦園更多自主選擇的權利與機會，在系列監(jiān)管制度設計到位的前提條件下，以信任培植信任，支持民辦園提供質價對等的學前教育服務。第二，政府對市場的培育與支持不夠。一個健康的、完全競爭的幼教市場并不是民辦園自組織發(fā)展的結果，它需要政府運用可能的政策工具箱給予有目的的培育，將市場的逐利沖動、無序競爭、破壞公平等市場失靈行為控制在一定范圍內，支持那些轉向普惠的民辦園成為真正的受政府委托、資助的普惠性民辦園，讓普惠民辦園從形式、數(shù)量的普惠變成內涵、質量的普惠。在推動民辦園分類改革過程中，政府與市場要相互協(xié)同，政府要堅守底線公平與普惠眾生，既要踐行信念倫理，更要實踐責任倫理，用人財物的實際保障支持選擇“轉向普惠”的民辦園真正發(fā)展成為既價格惠民也有質量保障的普惠性民辦園。四、民辦園的突圍之道：有質普惠與良知營利攜手并進如前所述，民辦園的“普惠之困”更多是在政府降低收費政策下“以兒童為人質”的利潤與質量的博弈。在大多數(shù)舉辦者那里，利潤是其首先要保全的價值，在政府財政補貼不及收費降低額度的情況下，舉辦者通常的選擇是做質量的減法而非利潤的減法，由此造成一種輿論假象，即“普惠”與“優(yōu)質”是無法調和的一對矛盾。實際上，如果政府做適宜的財政加法、舉辦者做適度的利潤減法，便能達到“普惠”與“優(yōu)質”的雙贏。其次，民辦園的“營利之憂”更多是緣于長期以來占著兩頭好的結果，即民辦園既不用像經營性企業(yè)那樣繳納稅費，有時甚至能獲得政府的不同項目的顯性補貼或隱性支持，也可以依托市場的靈活機制來發(fā)展壯大自身。而分類改革讓原來合法化的灰色區(qū)域變得清晰可見，民辦園在要么投奔政府要么擁抱市場中難舍灰色區(qū)域帶來的可見利益，便以成本增加利潤降低為由來抵制稅費，并再次“以兒童為人質”展開利潤與質量的博弈。然而，分類改革真的不能陷入“普惠”還是“優(yōu)質”的虛假矛盾，亦不能絕對化地認為“普惠是善”“營利是惡”，而要更多求同存異，“兩條腿”齊行并進，讓普惠成為有質量的普惠，讓營利成為有良心的營利，讓民辦幼教成為有情懷的幼教。（一）有質量的普惠：政府支持與公眾信任普惠一詞在英文翻譯中有三個詞：universal、generalized、inclusive，若將三者整合可知，普惠的本意在于包括、容納所有的一般事物或人。從“普惠”的詞源看，政府是推動普惠的重要力量，要在財政投入的基礎上與民辦園建立起具有約束力的委托代理關系，確?！捌毡椤?、“包容”、“無差別”這些價值的真正落地，防范逆向選擇、“劣幣驅逐良幣”現(xiàn)象的發(fā)生。即由于委托人激勵不足，只有辦園質量較差且運行成本低于激勵水平的普惠性民辦園愿意繼續(xù)成為普惠性民辦園，而辦園質量較好、運行成本高于激勵水平的普惠性民辦園則偏向于選擇退出普惠性民辦園序列。在當下的普惠性民辦園制度設計中，政府在如何推動普惠上存在著誤解，以為普惠就是降低收費標準。從可持續(xù)發(fā)展的意義上，普惠應有三重內涵：價格之惠、家庭分擔之惠、質量之惠。所謂“價格之惠”并非單純的收費價格的降低，還包括收費在當?shù)貎r格指數(shù)中的變化趨勢；所謂“家庭分擔之惠”是依據(jù)彈性原則，根據(jù)幼兒園辦園成本中家庭分擔比例來評價幼兒園是否具有普惠；所謂“質量之惠”強調的是有質量的、可持續(xù)的普惠，即讓優(yōu)質這種看不見的軟指標嵌入普惠這種看得見的硬指標，實現(xiàn)形式普惠與實質普惠的融合。因此，價格之惠、家庭分擔之惠、質量之惠是“公益普惠指數(shù)”的重要組成部分，是政府與舉辦者共同努力的結果，它不是舉辦者的單向義務，也不是政府的責任逃避結果。（二）有良心的營利：合理回報與質價對等民辦教育出現(xiàn)和發(fā)展的根本原因在于它的制度優(yōu)勢，在于民辦教育比公辦教育能夠更符合市場經濟體制下社會對多樣化、優(yōu)質教育的需要，能夠更有效地化解人民對美好生活的需要與教育發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。政府無須為民辦園轉變?yōu)闋I利性幼兒園設置更多制度障礙，而是要出臺更多監(jiān)管細則，譬如法人財產權制度、監(jiān)事會制度、財務審計制度、質量監(jiān)督制度等，規(guī)范營利性幼兒園合理營利、質價對等，做有良心的營利園。不少民辦園舉辦者覺得，在中國，真正的企業(yè)家辦學、教育家辦學其實都很少，大多數(shù)人其實都是養(yǎng)家糊口型，幼兒園的