國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋的路徑探究　

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國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋的路徑探究

一、引言及文獻綜述

國家審計作為國家治理的重要組成部分，其審計內(nèi)容受國家治理目標(biāo)的影響。黨的十八屆四中全會首次將審計監(jiān)督納入了黨和國家監(jiān)督的體系，同時明確指出要對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行審計監(jiān)督的全覆蓋，2022年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》是對審計監(jiān)督全覆蓋做了制度性的規(guī)定。作為新一輪的技術(shù)變革，大數(shù)據(jù)對人們的生產(chǎn)生活等各個方面都產(chǎn)生了影響，對審計領(lǐng)域也不例外，尤其在特殊的時代要求下，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用也開始不可或缺。

（一）大數(shù)據(jù)相關(guān)研究

隨著社會信息化和網(wǎng)絡(luò)化的快速發(fā)展，“大數(shù)據(jù)”逐漸走入人們的視野并且引起了巨大的關(guān)注，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心（IDC）將大數(shù)據(jù)定義為滿足4V，即種類多、流量大、容量大、價值高的數(shù)據(jù)為大數(shù)據(jù)；麥肯錫則指出“大數(shù)據(jù)指的是大小超出常規(guī)的數(shù)據(jù)庫工具獲取、存儲、管理和分析能力的數(shù)據(jù)集。事實上，無論對于“大數(shù)據(jù)”做了何種定義，它都是一種數(shù)據(jù)的集合體，但是數(shù)據(jù)卻“大”到無法用常規(guī)的工具進行提取和分析，同時，它也可以被視為是一種擁有海量數(shù)據(jù)并且變化速度極高的信息資產(chǎn)。

大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用給國家經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了深刻的影響，審計也不例外。秦榮生（2022）介紹了云計算、大數(shù)據(jù)技術(shù)對審計方法、審計抽樣技術(shù)、審計報告模式、審計證據(jù)搜集等技術(shù)和方法的影響。王雯婷等（2022）從開展審計的角度，分析了在審計計劃、實施和完成階段應(yīng)用大數(shù)據(jù)和云技術(shù)對審計思維模式以及審計方法的影響。此外，為了實現(xiàn)大數(shù)據(jù)時代的審計監(jiān)督全覆蓋，楊愛梅（2022）從全面梳理審計計劃、有效整合審計業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、充分發(fā)揮計算機審計的優(yōu)勢三個方面構(gòu)建了其實現(xiàn)途徑。

（二）國有資產(chǎn)審計相關(guān)研究

國有資產(chǎn)體制的不斷變革，對國家審計產(chǎn)生了重大的影響。國有企業(yè)利用國有資本進行運作，對國有資產(chǎn)的審計，實際上是對國有企業(yè)的審計。在全面深化改革的背景下，國家審計應(yīng)該要揭示國企改革的進程中的深層次問題，從國企戰(zhàn)略定位的高度出發(fā)，促進國企改革。此外，為深化國企審計，劉璇等人在2022年提出調(diào)整國企審計的宏觀審計目標(biāo)、改革國企審計的組織模式及經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容和模式、暢通國企審計成果利用渠道的深化對策。

國有資產(chǎn)審計的內(nèi)容不僅包括對境內(nèi)國有資產(chǎn)的審計，還包括對境外國有資產(chǎn)的審計，而針對境外國有資產(chǎn)存在著監(jiān)管立法滯后、審計監(jiān)督薄弱、監(jiān)督管理手段不力等問題，李海燕、李新凈、任雙梅（2022）提出加強境外國有資產(chǎn)投資審計、安全審計、主要負責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計，實行境外國有資產(chǎn)投資全過程跟蹤審計及境外國有資產(chǎn)網(wǎng)上審計等，加強境外國有資產(chǎn)審計監(jiān)督。王長友、戚艷霞（2022）則依據(jù)國外國企審計的特點，借鑒其做法，提出完善我國國企審計法律法規(guī)制度、實現(xiàn)國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋、構(gòu)建國企審計類型體系、加大審計結(jié)果公告力度等建議，推動國企審計的不斷完善。

（三）審計監(jiān)督全覆蓋相關(guān)研究

2022年11月27日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關(guān)配套文件，明確要對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。劉振峰（2022）指出公共資金審計全覆蓋要處理好流量資金與存量資金審計、審計任務(wù)和審計資源、審計重點和盲區(qū)的關(guān)系，并提出了相關(guān)對策；馬志娟、梁思源（2022）在大數(shù)據(jù)背景下，提出了政府環(huán)境責(zé)任審計監(jiān)督全覆蓋的實現(xiàn)路徑；李曉慧、金彪（2022）通過對中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計的現(xiàn)狀及特征分析，提出了加大任中審計比重、加強權(quán)力制約、構(gòu)建科學(xué)的中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計評價體系等改進建議；而歐陽沁（2022）通過對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟權(quán)力與經(jīng)濟責(zé)任特點的分析，指出當(dāng)前審計監(jiān)督存在的不足，提出基層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計全覆蓋的實現(xiàn)途徑。

二、國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋理論分析

（一）理論基礎(chǔ)——公共受托責(zé)任

國有資產(chǎn)是屬于國家所有的各種財產(chǎn)、物資、債權(quán)和其他權(quán)益，并在未來能為國家提供經(jīng)濟效益的所有資源的總和。國有企業(yè)代為管理這些公共資源，就承擔(dān)了報告管理這些資源的有關(guān)規(guī)劃、控制及財務(wù)結(jié)果的責(zé)任，即公共受托責(zé)任。然而，所有的受托責(zé)任中都不可避免地會產(chǎn)生信息不對稱的問題，公共受托責(zé)任亦是如此，人民不了解公共資源的真正使用情況，造成了委托方和受托方的利益不均衡。因此，對國有資產(chǎn)的審計就形成了一種自上而下的監(jiān)督，監(jiān)督國有企業(yè)受托履行管理責(zé)任的情況，檢查國有企業(yè)在對公共資源的管理過程中是否合法、合規(guī)，并產(chǎn)生了效益，這樣一來，不僅可以有效地消除委托方和受托方之間信息不對稱的現(xiàn)象，而且還可以通過明確受托方管理責(zé)任來進一步完善國家治理。

（二）國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋的對象

我國實行公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟體制，國有企業(yè)占據(jù)著國民經(jīng)濟的主導(dǎo)地位。但是對國有資產(chǎn)的審計監(jiān)督全覆蓋不是只對國有企業(yè)進行審計，還包括了對國資委和受托對國有企業(yè)進行財務(wù)審計的社會審計組織進行的監(jiān)督。因此目前我國對國有資產(chǎn)的審計監(jiān)督全覆蓋的對象應(yīng)該包括：

1.國資委。國資委根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，依據(jù)《公司法》等法律法規(guī)履行出資人職責(zé)，指導(dǎo)國有企業(yè)的改革和重組，同時還監(jiān)督國有資產(chǎn)的保值增值，自身集管人、管事、管資產(chǎn)的權(quán)利為一體，對國有資產(chǎn)的運營管理起指導(dǎo)作用。

2.國有企業(yè)。國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟的主流企業(yè)，受托管理國有資產(chǎn)，一方面要為社會創(chuàng)造經(jīng)濟利益，確保國有資產(chǎn)的保值增值，另一方面也起著調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟各方面的作用，以達到經(jīng)濟效益和社會效益“雙贏”的目標(biāo)。

3.會計師事務(wù)所。國家為了優(yōu)化配置審計資源，會委托會計師事務(wù)所審計國有企業(yè)的財政財務(wù)收支情況，而對于經(jīng)濟責(zé)任、政策落實情況等方面的審計則由政府審計機構(gòu)來開展，此時會計師事務(wù)所的業(yè)務(wù)執(zhí)行情況就為國有資產(chǎn)審計起到了輔助作用。

（三）國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋的內(nèi)容

在明確了國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋的對象后，其審計內(nèi)容也相應(yīng)地明晰起來，我國對國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋：

1.對國資委的監(jiān)督。國家審計機關(guān)對國資委的審計，不能再只是簡單的關(guān)注其財務(wù)收支情況，由于國資委權(quán)利和責(zé)任的特殊性，對國資委的監(jiān)督在進行常規(guī)財政財務(wù)收支真實合法審計的同時，還應(yīng)著力對其履行職責(zé)的有效性進行審計監(jiān)督，即對國資委履行資產(chǎn)收益權(quán)、重大決策權(quán)和選擇經(jīng)營權(quán)情況進行監(jiān)督，檢查其是否正確使用了國家賦予的各項權(quán)利，是否維護了所有者的利益，防止了資產(chǎn)流失，對其開展績效審計。

2.對國有企業(yè)的審計。國資委在經(jīng)國務(wù)院授權(quán)將國有資產(chǎn)交由國有企業(yè)進行管理時，對國有企業(yè)的審計不僅僅包括對經(jīng)營合規(guī)性的審計，重點還要對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人與國資委之間簽訂的經(jīng)濟責(zé)任的履行情況進行審計，也就是經(jīng)濟責(zé)任審計。

3.對會計師事務(wù)所的質(zhì)量監(jiān)督。國家審計機關(guān)委托部分會計師事務(wù)所對國有企業(yè)的財務(wù)報告進行審計，其審計結(jié)果會對政府審計的其他方面產(chǎn)生重要的影響，因此要加大對事務(wù)所的質(zhì)量監(jiān)督，同時抽查其審計的財務(wù)報表，監(jiān)督會計師事務(wù)所在揭露和查處財務(wù)報告錯漏報的過程中是否存在與國有企業(yè)相關(guān)負責(zé)人進行聯(lián)合舞弊的行為，達到防范經(jīng)營者的道德風(fēng)險，同時提高會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的目的。

三、大數(shù)據(jù)對國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋的影響

（一）發(fā)展機遇

1.方法的改進

隨著“大數(shù)據(jù)”“云計算”等的快速興起，被審計單位已從傳統(tǒng)的會計信息系統(tǒng)和經(jīng)營管理系統(tǒng)轉(zhuǎn)為了更為復(fù)雜和高效的信息系統(tǒng)，審計人員面臨的資料也開始變成更為模糊和海量的數(shù)據(jù)。傳統(tǒng)的會計賬簿、文件等資料無法揭示深層次的問題，而且對于國有資產(chǎn)的審計偏重于財務(wù)收支審計。但是在大數(shù)據(jù)背景下，審計人員不再是簡單的關(guān)注數(shù)據(jù)之間的因果關(guān)系，而是更多地尋找數(shù)據(jù)之間的相關(guān)關(guān)系，深度挖掘數(shù)據(jù)，并進行多維度、多層次的分析，由事后的單一財政財務(wù)收支審計轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性的、實時的審計方式，對國有資產(chǎn)進行了更為動態(tài)的監(jiān)控。此外，利用大數(shù)據(jù)信息共享平臺，可以融合多種監(jiān)督資源，達到資源信息的共同利用，在外部中介結(jié)構(gòu)輔助審計時，還可以提升審計的效率。

2.思路的創(chuàng)新

對國有資產(chǎn)的審計，其中一個目標(biāo)就是要防止資產(chǎn)的流失。大數(shù)據(jù)環(huán)境下，審計人員可以充分利用信息化的手段，緊跟信息流向，對國有資產(chǎn)的“去向”進行實時跟蹤，從中發(fā)現(xiàn)疑點，重點審查。同時，在總體審計模式的應(yīng)用背景下，對國有資產(chǎn)的審計監(jiān)督全覆蓋，不僅要對國有企業(yè)經(jīng)營合規(guī)性進行調(diào)查，更要對領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任履責(zé)情況進行審計，要發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)以及風(fēng)險隱患，及時防范風(fēng)險。最后，大數(shù)據(jù)背景下，審計人員從傳統(tǒng)的抽樣審計轉(zhuǎn)變?yōu)閷Χ嗟貐^(qū)、多行業(yè)進行調(diào)查分析，促進了在國有資產(chǎn)審計中對多維度的數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)分析，強化財政與宏觀經(jīng)濟之間的關(guān)聯(lián)分析、不同領(lǐng)域和專業(yè)之間的橫向分析等關(guān)聯(lián)分析。

3.視角的開拓

以前對國有資產(chǎn)的審計主要是國有企業(yè)經(jīng)營國有資產(chǎn)的經(jīng)濟性、效率性、效果性，但是隨著全覆蓋審計的縱深推進，構(gòu)建審計“免疫系統(tǒng)”必不可少。大數(shù)據(jù)時代的一個突出特點是存在海量的數(shù)據(jù)，而對這些海量數(shù)據(jù)的分析，不能僅是關(guān)注數(shù)據(jù)本身，還要關(guān)注數(shù)據(jù)的形成過程。審計人員要從立體的視角去挖掘分析數(shù)據(jù)，對國有資產(chǎn)的全覆蓋審計，要利用大數(shù)據(jù)關(guān)注國有資產(chǎn)流向及運行機制，同時還包括對領(lǐng)導(dǎo)人員的履責(zé)績效的審計，深層次分析國有資產(chǎn)的管理使用情況，推動主要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性改革，加強國有資本的安全，維護國家經(jīng)濟安全。此外，通過大數(shù)據(jù)信息平臺的建立，加大了對境外國有資產(chǎn)的審計，實現(xiàn)真正意義上的國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋。

（二）面臨的挑戰(zhàn)

1.法律法規(guī)建設(shè)滯后

2022年10月，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》，這是審計全覆蓋首次出現(xiàn)在政府文件中，但是從規(guī)范的效力來看，該文件屬于行政法規(guī)，還未在法律層面對其進行強化，而對于大數(shù)據(jù)背景下國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋的相關(guān)法律法規(guī)更是缺乏，這就導(dǎo)致了審計人員在大數(shù)據(jù)環(huán)境中開展審計工作時無章可循。因此，建立全面、科學(xué)、規(guī)范的法律法規(guī)，將大數(shù)據(jù)置于審計法律法規(guī)和準(zhǔn)則中，從大數(shù)據(jù)的收集、挖掘、分析、利用直到形成審計結(jié)論的過程中都建立一套完善的規(guī)范體系，保證大數(shù)據(jù)技術(shù)在國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋中的應(yīng)用和發(fā)展。

2.審計資源不足

目前，大數(shù)據(jù)技術(shù)在審計中的應(yīng)用尚處于一個起步階段，為了把握大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展機遇，我國已經(jīng)建立了國家級別的數(shù)據(jù)中心，但是我國對國有資產(chǎn)審計全覆蓋監(jiān)督的范圍廣，還包括境外國有資產(chǎn)的審計，而境內(nèi)外國有企業(yè)并沒有建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)存儲并不完整。此外，大數(shù)據(jù)背景下的審計監(jiān)督全覆蓋需要具備計算機知識和審計專業(yè)知識的高端復(fù)合型人才，并且要熟練掌握有關(guān)大數(shù)據(jù)挖掘和分析的相關(guān)軟件，然而，目前我國審計人員的知識結(jié)構(gòu)體系還不夠健全，審計信息化程度也還有待提升，大數(shù)據(jù)在國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋中的應(yīng)用也還有待推廣。

四、大數(shù)據(jù)背景下國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋的實現(xiàn)路徑

（一）構(gòu)建決策信息系統(tǒng)

大數(shù)據(jù)環(huán)境下對信息技術(shù)的要求很高，如果能夠?qū)⒋髷?shù)據(jù)和信息技術(shù)有效結(jié)合，會為國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋帶來事半功倍的成效。建立國有資產(chǎn)信息收集、處理、加工、分析等功能的信息決策系統(tǒng)，會對國有資產(chǎn)的使用情況進行實時的監(jiān)控，更及時、全面地了解國有資產(chǎn)流向，為國有資本的安全提供更為可靠的保障。

決策信息系統(tǒng)的建立一方面可以明確決策者的責(zé)任，包括國資委的決策責(zé)任和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。國資委代國家履行出資人職責(zé)，自身擁有很高的權(quán)利，但是對權(quán)力的運用是否公平、合規(guī)、適當(dāng)，是開展國有資產(chǎn)審計的一個方面，決策信息會體現(xiàn)國資委決策過程中是否遵循了相關(guān)原則，進而為審計人員提供有關(guān)履責(zé)情況的審計證據(jù)；國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人作為管理國有資產(chǎn)的直接責(zé)任人，其決策行為直接影響到國有資產(chǎn)的使用效果，決策信息系統(tǒng)會提供相關(guān)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人是否科學(xué)、合理、合規(guī)地對國有資產(chǎn)進行管理，并產(chǎn)生了經(jīng)濟效益和社會效益的信息，為企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責(zé)任審計提供審計證據(jù)。另一方面，通過獲取決策信息系統(tǒng)中存儲的信息，可以及時地揭示出有關(guān)國有資產(chǎn)的決策行為中不科學(xué)、不公正、不可行的因素，并提出可供解決的方案。

（二）建立國有資產(chǎn)信息平臺

通過信息平臺整合國有資產(chǎn)的分配、使用、管理等情況，實時掌握國有資產(chǎn)的使用流向和效果。首先，要建立與決策信息系統(tǒng)、財務(wù)信息系統(tǒng)、專家咨詢系統(tǒng)等獨立的、但是相互銜接的信息網(wǎng)絡(luò)組織，使信息能夠暢通使用，避免信息不對稱的情況出現(xiàn)；其次要擴大審計信息系統(tǒng)的范圍，要將境外國有資產(chǎn)使用情況也納入信息平臺內(nèi)，統(tǒng)一建立數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)國有資產(chǎn)審計的全覆蓋；最后，利用信息平臺對國有企業(yè)混合所有制改革全過程進行跟蹤審計，促進國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)，防止國有資本流失。

建立信息平臺可以利用實時信息對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人開展任中審計。以前對國企領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責(zé)任審計主要是事后審計，無法及時的發(fā)現(xiàn)問題所在并進行整改，信息平臺的構(gòu)建可以幫助審計人員重點關(guān)注企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任期內(nèi)是否存在重大違規(guī)事件，及時發(fā)現(xiàn)違紀違規(guī)情況并進行整改。此外，信息平臺的構(gòu)建，可以更全面詳細地公布對國企審計的結(jié)果，使社會公眾也參與到國家審計全覆蓋的工作中，同時借助審計監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，推動國有資產(chǎn)審計的有效進行。

（三）聯(lián)網(wǎng)審計

“聯(lián)網(wǎng)審計”并不僅僅指借助互聯(lián)網(wǎng)審計，更多是要將具有不同審計目標(biāo)的審計組織模式有機結(jié)合起來。過去國家審計機關(guān)對國有企業(yè)審計的內(nèi)容主要是財政財務(wù)收支審計，而對績效審計和政策措施落實情況的跟蹤審計等方面相對比較欠缺。但是在國家實行審計監(jiān)督全覆蓋的要求下，對國企的審計要全面進行，大數(shù)據(jù)背景下審計企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的任期經(jīng)濟責(zé)任履行情況和政策措施的落實情況會更為有效。

對不同功能的國企審計會有不同的審計目標(biāo)和審計重點，聯(lián)網(wǎng)審計的目的一方面在于將不同審計組織模式通過互聯(lián)網(wǎng)銜接，共享審計資源，并通過購買社會審計服務(wù)的方式與外部審計機構(gòu)進行聯(lián)合審計，優(yōu)化配置審計資源。另一方面，我國國有企業(yè)除了接受社會審計監(jiān)督以外，還要接受審計署或國資委對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任的審計等各項審計，這樣一來會不可避免地產(chǎn)生交叉重復(fù)審計，聯(lián)網(wǎng)審計就可以避免這一問題，各部門或?qū)徲嫏C構(gòu)通過大數(shù)據(jù)這一平臺公布審計結(jié)果，相互利用監(jiān)督檢查的資源，并與公安、檢查、司法等各部門建立聯(lián)動工作機制，擴大審計效果。

（四）開發(fā)國有資產(chǎn)審計的大數(shù)據(jù)軟件

審計人員利用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展國有資產(chǎn)的審計，必不可少的一項環(huán)節(jié)在于數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。國家審計機關(guān)要建立以國有資產(chǎn)大數(shù)據(jù)為中心，能夠大量存儲和快速獲取信息的數(shù)據(jù)庫，在保證了數(shù)據(jù)存儲完整性的基礎(chǔ)上，審計人員才能夠利用數(shù)據(jù)進行分析，進而獲取充分、適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)，確保審計結(jié)果的真實準(zhǔn)確。此外，審計機關(guān)還應(yīng)加強審計軟件的研