關(guān)于土地非農(nóng)化控制低效原因探析

關(guān)于土地非農(nóng)化控制低效原因探析工業(yè)化、城市化是現(xiàn)代文明社會的最重要特征。當(dāng)前我國正處于城市化、工業(yè)化快速開展時期。處在中期開展階段的工業(yè)化與城市化互相推動，互相促進。工業(yè)化、城市化的快速開展，使得對建立用地的需求急劇增加，而這一般是通過土地農(nóng)轉(zhuǎn)非，即土地非農(nóng)化，改變土地使用用處性質(zhì)來進展的。因此，城市化、工業(yè)化過程也是大量土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程。據(jù)測算，我國城市化程度每進步一個百分點，就要相應(yīng)減少41萬公頃耕地。LWLM編輯。眾所周知，我國人口眾多，土地資源極為匾乏，人地矛盾非常突出。這使得糧食平安問題對我國至關(guān)重要，成為國家經(jīng)濟平安的重要組成局部。解決中國的糧食問題不能依靠國外，必須立足國內(nèi)，確保供求大體平衡。從國外進口調(diào)劑糧食受制于國際經(jīng)濟、政治等諸多環(huán)境約束，只能將之作為滿足國內(nèi)需求的一個補充。這就要求我國必須嚴(yán)格控制、保護好耕地，尤其是根本農(nóng)田。節(jié)約利用每一寸土地，嚴(yán)格控制土地非農(nóng)化進程，實行世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，成為我國一項需要長期堅持的根本國策。為控制土地非農(nóng)化進程，我國采取了“征用制+批租制〞的制度與機制。由于我國憲法規(guī)定城市土地屬于國家所有，而農(nóng)村土地又實行集體所有制，于是土地非農(nóng)化采取國家征用方式，給予農(nóng)民一定的經(jīng)濟利益補償，先將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜兄疲l(fā)生土地產(chǎn)權(quán)主體的強迫換位。而后再將征到的土地通過拍賣、協(xié)議等市場交易方式有償轉(zhuǎn)讓、出讓給土地使用者，將一定時間段的土地使用權(quán)出賣給土地使用者，而不改變土地的國家所有制性質(zhì)。除此之外，還存在土地的無償劃撥方式。根據(jù)這種方式獲得的土地，具有無限的使用期。這里我們暫且對之不管。顯然，目前采用的這套“征用制十批租制〞的制度集方案經(jīng)濟與市場經(jīng)濟手段于一體，在世界上獨一無二，具有鮮明的中國特色。然而正是這套“征用制+批租制〞的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非制度導(dǎo)致了土地非農(nóng)化控制的低效率，并造成一定程度的失控場面，或稱“控而不制〞。這種征地補償存在不合理之處，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，且補償標(biāo)準(zhǔn)缺乏動態(tài)調(diào)整。2022年全國人大檢查?土地管理法?施行情況的報告也指出存在“征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低〞的問題。這些補償缺乏以保障失地農(nóng)民的長期生活與開展。并且，這些補償并不會全部兌現(xiàn)到農(nóng)民手里，村集體組織還要扣除其中相當(dāng)大的比例。盡管如此，農(nóng)民最終得到的補償與土地農(nóng)用收人相比還是比擬高的(雖然征地補償?shù)摹案擗暿找媸嵌唐诘模y以保障失地農(nóng)民的長期生活與開展。)。所以即便單純出于經(jīng)濟利益的考慮，許多農(nóng)民都會放棄自己承包的農(nóng)地。另外，即便農(nóng)民不同意政府對其擁有土地的征用，也由于集體行動的困難不得不“同意〞。所謂集體行動的困難，是由于〞外部性〞問題，付出本錢的個人只能獲得其行動收益的一個極小的份額。集體越大，分享收益的人越多，為實現(xiàn)集體利益而進展活動的個人分享的份額也就越小。這就使得對個人行動的鼓勵嚴(yán)重缺乏，處在集體中的作為經(jīng)濟人的成員就不會為集體的共同利益而采取行動。我國農(nóng)民數(shù)量非常龐大，但由于集體行動的困難，而造成農(nóng)民組織化程度很低，在博弈過程中力量小，難以用響亮的聲音說話，即處于“喊話權(quán)〞上的弱勢地位，最終不得不“同意〞政府對其擁有土地的征用。其次，由于農(nóng)村上地實行集體所有制，在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的征地過程中，農(nóng)村集體組織可以根據(jù)對土地的集體所有制而獲得比擬可觀的收益。據(jù)曲福田等(2001)對位于經(jīng)濟興隆的長江三角洲的G市實證研究，在征地過程中，村集體組織以農(nóng)村集體土地所有者的身份獲得了45.3%的征地補償費用。征地過程中村集體組織憑借土地產(chǎn)權(quán)主體地位可以獲得比擬可觀的收益，這也使其有比擬強烈的促進土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的利益沖動。我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地實行集體所有制。而這個集體指什么?現(xiàn)行法律并沒有給予明確規(guī)定，從而導(dǎo)致了模糊的集體所有制?？梢?，農(nóng)村土地集體所有制并沒有一個明確的、最終的所有權(quán)主體，集體所有制處于虛置狀態(tài)。在實際經(jīng)濟生活中，農(nóng)村土地往往是村民委員會所有，而又進一步流變?yōu)榇甯刹?支書、村長)所有，村干部(支書、村長)掌握了集體土地的實際所有權(quán)、控制權(quán)，這使得村干部在土地轉(zhuǎn)讓過程中獲得宏大的經(jīng)濟收益。由此造成實際經(jīng)濟生活中，存在農(nóng)民在不知情，或者雖然知情，但不同意土地轉(zhuǎn)讓的情況下，土地就由村干部與政府簽訂協(xié)議，將其轉(zhuǎn)讓出去了。這種事情并不在少數(shù)。由此可見，作為村集體代表的村干部將土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的利益沖動，比農(nóng)民為甚。再次，在政府征用農(nóng)村集體所有制土地時，其只需要付給農(nóng)民和村集體組織相對較少的土地補償、安置補助費和土地附著物、青苗補償費，而政府將征到手的土地一“批租〞，通過拍賣、協(xié)議等市場交易方式出讓給土地使用者，就能獲得宏大的收益。并且由于政府嚴(yán)格控制著城市建立用地的供應(yīng)，形成了供應(yīng)高度壟斷的城市土地一級市場，而迅速開展的城市化進程又存在大量的不短增長的土地需求，這使得土地供應(yīng)嚴(yán)重缺乏，使土地轉(zhuǎn)讓、出讓的價格更高，從而使政府獲得的收益更高。一個比擬公認的估計是政府通過“征用制+批租制〞可以獲得土地出讓金的60%一80%。據(jù)陳錫文(2022)的估計，改革開放以來，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中政府獲得了大約2萬億元的收益。這一數(shù)額，數(shù)倍于因長期實行“剪刀差〞〞作為第二財政來源，亂占濫用耕地，上有政策，下有對策，越.權(quán)審批建立用地，或者將應(yīng)由上級政府批準(zhǔn)的用地工程分解，最后由自己審批過去，造成了土地市場秩序的混亂場面。從2022年下半年開場，同時配合緊縮的宏觀調(diào)控政策，開場了全國土地市場的綜合治理與整頓，獲得了一定的成效。雖然如此，土地市場綜合治理整頓仍然存在很大的壓力，很可能的情況是，一旦取消治理整頓，將重現(xiàn)亂占濫用土地等混亂場面。所以，巫需建立土地管理的長效制度與機制。從上分析可見，正是“征用制+批租制〞下各利益集團的利益沖動造成了土地非農(nóng)化控制的低效率以及一定程度上的失控場面。要想從根本上革除之，需要進展征地制度以及土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和重新設(shè)計。首先，農(nóng)村土地集體所有制存在嚴(yán)重弊端。集體所有制下，根據(jù)成員權(quán)原那么，發(fā)生比擬頻繁的承包土地調(diào)整難以防止。又正是基于此，難以調(diào)動農(nóng)民對土地的長期投資，難以從制度上限制人口增長，使人地矛盾更為突出。并且，雖然目前土地交易數(shù)量相對來說比例還比擬低，但隨著城鄉(xiāng)一體化的進一步推進，城市化的快速開展，土地農(nóng)業(yè)范圍內(nèi)、農(nóng)轉(zhuǎn)非范圍內(nèi)的交易更為頻繁，因集體制造成的產(chǎn)權(quán)不明晰，只會造成大量的交易費用。如今，我們逐漸在進步農(nóng)民對土地的使用期，從過去的15年進一步延長為30年不變。經(jīng)濟界和法學(xué)界、學(xué)術(shù)界和決策層又在試圖將土地使用期再延長為50甚至70年，賦予農(nóng)民長期的土地使用權(quán)。按照此途徑，實行土地的農(nóng)民家庭所有制將很可能成為現(xiàn)實。在此根底上，我們可以設(shè)想，假設(shè)實行農(nóng)地農(nóng)民家庭所有制，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非可以采取兩種途徑，一是政府征地，將征來的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜兄疲缓髮⑼恋匾欢ㄆ谙薜氖褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓給土地使用者。這一過程中，政府直接參與土地交易，存在宏大的利益沖動，如此那么難以控制土地非農(nóng)化進程。另一種是，土地使用者在需要土地時，可以和農(nóng)民進展土地交易，購置一定時間段的土地使用權(quán)，而國家將所有權(quán)收為國家所有。這一過程中，政府根本不插手土