強(qiáng)化預(yù)算管控-提高管理效能

強(qiáng)化預(yù)算管控提高管理效能如何加強(qiáng)預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)科學(xué)理財(cái)，最大限度的提高經(jīng)費(fèi)使用效益，促進(jìn)部隊(duì)又好又快發(fā)展，是擺在我們面前的一個(gè)重要課題。下面，本人就結(jié)合自身在財(cái)務(wù)管理工作中的實(shí)際情況談些粗淺的看法。一、加強(qiáng)預(yù)算宣傳的基礎(chǔ)性正確的理財(cái)觀念是優(yōu)化經(jīng)費(fèi)資源配置、堅(jiān)持依法理財(cái)科學(xué)管財(cái)、提高經(jīng)費(fèi)使用效益的客觀要求。弘揚(yáng)勤儉節(jié)約的優(yōu)良傳統(tǒng)，學(xué)習(xí)預(yù)算管理的重要意義，從每一個(gè)人做起，從每一件小事做起，促進(jìn)經(jīng)費(fèi)收支管理的精細(xì)化、集約化是后勤正規(guī)化建設(shè)中勢(shì)在必行、非常正確及時(shí)的重要舉措。一是責(zé)無旁貸地做好宣傳工作，通過不同形式的宣傳教育，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理工作中的決策、管理工作、執(zhí)行三個(gè)環(huán)節(jié)層次人員的教育引導(dǎo)，使全體人員認(rèn)識(shí)到預(yù)算工作的重要性和深遠(yuǎn)意義，不斷增強(qiáng)全局意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)，克服各種不良思想情緒，正確對(duì)待經(jīng)費(fèi)分配中的利益調(diào)整，達(dá)到部門之間密切配合、相互支持、協(xié)調(diào)一致，從制度上確保分配好、使用好經(jīng)費(fèi)，從源頭上促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的監(jiān)督職能。二是形成齊抓共管的工作氛圍。預(yù)算管理是部隊(duì)建設(shè)的一件大事，需要專業(yè)人員、機(jī)關(guān)部門單位、部門單位領(lǐng)導(dǎo)乃至于全體官兵共同來負(fù)責(zé)。否則，在預(yù)算編制與執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)容易造成脫節(jié)，編制是編制，執(zhí)行是執(zhí)行，達(dá)不到預(yù)算管理的目的，形不成齊抓共管的合力，形成在預(yù)算管理中普遍存在的“兩張皮”現(xiàn)象。二、加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性預(yù)算編制是否科學(xué)合理、全面準(zhǔn)確，將直接影響到預(yù)算執(zhí)行的效果，因此在預(yù)算編制過程中應(yīng)正確把握和處理好三個(gè)關(guān)系：一是需要與可能的關(guān)系。即堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、量力而行、量入為出、綜合平衡、略有結(jié)余的基本原則，根據(jù)部隊(duì)建設(shè)的需要，力求做到少花錢多辦事，厲行節(jié)約，把預(yù)算編制建立在切實(shí)可行的基礎(chǔ)上；二是全局與局部的關(guān)系。編制預(yù)算必須考慮單位、部門以及各項(xiàng)工作任務(wù)的實(shí)際特點(diǎn)，靈活協(xié)調(diào)，堅(jiān)持局部服從整體、整體照顧局部的原則。同時(shí)充分考慮眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，從計(jì)劃的角度搞好節(jié)約，提高經(jīng)費(fèi)使用的總體效益；三是重點(diǎn)與一般的關(guān)系。遵循保障重點(diǎn)、兼顧一般的原則，權(quán)衡輕重緩急，合理安排，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)方向，尤其是當(dāng)前開展的邊防檢查、愛民固邊、“三基工程”等重點(diǎn)工作，在財(cái)力上給予優(yōu)先保障，使有限的財(cái)力形成拳頭，確保重要事業(yè)及關(guān)鍵項(xiàng)目的需要。三、加強(qiáng)預(yù)算管理的權(quán)威性預(yù)算活動(dòng)要滿足宏觀調(diào)控的要求，必然牽涉到多方面的利益，會(huì)受到來自各方面的干擾和阻力，預(yù)算管理的難度很大。所以，必須強(qiáng)調(diào)預(yù)算就是法規(guī)的權(quán)威性。一是依據(jù)國家《預(yù)算法》和《經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理規(guī)定》，加強(qiáng)和完善預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，制定適合本單位、本部門的預(yù)算管理規(guī)定，明確責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，確保經(jīng)費(fèi)預(yù)算體系的有序運(yùn)行，使經(jīng)費(fèi)預(yù)算活動(dòng)得到有效的法律規(guī)范。二是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)更新理財(cái)觀念，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算就是法規(guī)的意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)把經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行關(guān)，以預(yù)算為依據(jù)對(duì)開支經(jīng)費(fèi)審核把關(guān)，對(duì)于不符合規(guī)定且超出預(yù)算范圍的，堅(jiān)決制止，從而促進(jìn)預(yù)算就是法規(guī)的權(quán)威性。三是加強(qiáng)對(duì)各級(jí)官兵的教育。讓各級(jí)官兵明確預(yù)算就是法規(guī)，減少在執(zhí)行中的多次追加，嚴(yán)格按經(jīng)費(fèi)預(yù)算項(xiàng)目和預(yù)算范圍結(jié)算報(bào)銷，防止預(yù)算和執(zhí)行“兩不相干”。同時(shí)，在經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、執(zhí)行中的責(zé)任者也要增強(qiáng)法紀(jì)觀念，樹立預(yù)算就是法規(guī)的意識(shí)，堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，認(rèn)真編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，壓縮不合理的項(xiàng)目，減少經(jīng)費(fèi)預(yù)算“水分”，提高經(jīng)費(fèi)預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，增強(qiáng)權(quán)威性。四、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性預(yù)算能否實(shí)現(xiàn)其功能，歸根結(jié)底取決于執(zhí)行的程度，這就需要建立和完善預(yù)算監(jiān)督制約機(jī)制。一是對(duì)全部經(jīng)費(fèi)都要納入預(yù)算統(tǒng)管，將分項(xiàng)預(yù)算置于單位預(yù)算之下，一切經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)與劃轉(zhuǎn)必須納入單位預(yù)算管理部門統(tǒng)一辦理。嚴(yán)格按事業(yè)任務(wù)核定預(yù)算，堅(jiān)持有多少錢安排多少事，不能花過頭錢。對(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格落實(shí)“收支兩條線”要求，全面測(cè)算，充分論證，精心籌劃，把需求搞準(zhǔn)、搞扎實(shí)，能夠利用的財(cái)力、物力資源充分利用。二是嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)開支審核報(bào)銷程序。經(jīng)費(fèi)的結(jié)算核銷是預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵，如果把關(guān)不嚴(yán)，預(yù)算的管理就很難發(fā)揮作用，所以全部經(jīng)費(fèi)支出都應(yīng)按照財(cái)務(wù)審核、領(lǐng)導(dǎo)審批、結(jié)算報(bào)銷的程序辦事。三是嚴(yán)格會(huì)計(jì)核算，規(guī)范經(jīng)費(fèi)支出范圍。按照部門預(yù)算的要求，各項(xiàng)支出明細(xì)科目列報(bào)應(yīng)與預(yù)算科目銜接。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的列報(bào)應(yīng)按照專項(xiàng)項(xiàng)目名稱分列明細(xì)，不得將專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中的各種差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等開支與部門正常的基本支出預(yù)算的日常公用開支混在一起，否則，各種定額標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)失真，預(yù)算執(zhí)行的量化分析難以完成。四是要完善修訂相關(guān)制度，落實(shí)監(jiān)督關(guān)口前移。根據(jù)單位實(shí)際逐步完善部分財(cái)務(wù)管理措施，加大預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的獎(jiǎng)懲力度，以此促進(jìn)預(yù)算編制不斷精細(xì)、預(yù)算執(zhí)行符合率不斷提高，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算的應(yīng)有作用，特別是要完善預(yù)算執(zhí)行與事業(yè)成果的審計(jì)監(jiān)督措施和考評(píng)分析。可于每年年底左右對(duì)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，檢查財(cái)務(wù)部門是否建立定期預(yù)算執(zhí)行報(bào)告制度和分析制度，這樣既可指出存在問題，又可讓其及時(shí)整改，提高當(dāng)年預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用效益。預(yù)算作為部隊(duì)日常經(jīng)費(fèi)管理的“龍頭”，在經(jīng)費(fèi)管理中具有“啟動(dòng)器”、“調(diào)節(jié)器”的作用和權(quán)威性。為此，只有加強(qiáng)預(yù)算管理，才能將有限的經(jīng)費(fèi)合理地利用于部隊(duì)建設(shè)的需要，保證部隊(duì)各項(xiàng)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)軍隊(duì)預(yù)算管理發(fā)揮預(yù)算管理效能預(yù)算管理是軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)，在軍隊(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)中發(fā)揮著龍頭控制的作用，預(yù)算管理效能的高低直接影響著軍隊(duì)財(cái)務(wù)保障效益的高低。新形勢(shì)下，要立足有限經(jīng)費(fèi)提高財(cái)務(wù)保障效益，必須探索充分發(fā)揮預(yù)算管理效能的途徑。一、預(yù)算管理效能的現(xiàn)狀（一）預(yù)算權(quán)威性不夠。預(yù)算作為保障軍隊(duì)各項(xiàng)建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的資源配置計(jì)劃，需要有足夠的權(quán)威性確保執(zhí)行，為提高預(yù)算管理效能，軍隊(duì)預(yù)算的主管是各級(jí)單位黨委。然而，預(yù)算規(guī)定的制度不統(tǒng)一，使黨委統(tǒng)一決策面臨困難。預(yù)算法規(guī)僅以總后勤部或總裝備部名義頒發(fā)，無論是權(quán)威性還是約束性，都有一定局限。預(yù)算權(quán)威性不夠，必然導(dǎo)致預(yù)算管理效能低下。（二）預(yù)算編制效能低。我軍預(yù)算編制的起點(diǎn)是微觀預(yù)算單位，由于其所處層級(jí)較低，對(duì)于來自宏觀層次的軍事政策和戰(zhàn)略計(jì)劃往往把握不準(zhǔn)，致使預(yù)算編制產(chǎn)生偏離，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算與政策、計(jì)劃目標(biāo)的有效銜接。特別是現(xiàn)行軍隊(duì)預(yù)算制度規(guī)定預(yù)算單位從年初開始編制下年度預(yù)算，經(jīng)項(xiàng)目論證、草案擬制和報(bào)批下達(dá)三個(gè)階段，在年底前完成下年度預(yù)算的編制和下達(dá)工作。由于年度工作計(jì)劃的下達(dá)時(shí)間滯后于預(yù)算編制時(shí)間，造成在編制預(yù)算時(shí)，事業(yè)任務(wù)不明確，從而導(dǎo)致一些新建項(xiàng)目缺少立項(xiàng)依據(jù)，大大降低了預(yù)算項(xiàng)目的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。特別是在當(dāng)前經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化程度還不高的情況下，許多建設(shè)項(xiàng)目的安排必須經(jīng)過周密的論證，由于事業(yè)任務(wù)不明確，部分建設(shè)項(xiàng)目得不到充分論證，造成單位、部門在安排項(xiàng)目時(shí)出現(xiàn)一定的盲目性，預(yù)算編制與事業(yè)任務(wù)脫節(jié)比較嚴(yán)重，從而導(dǎo)致預(yù)算編制效能較低。（三）預(yù)算執(zhí)行效能低現(xiàn)行軍費(fèi)管理體制主要分后勤財(cái)務(wù)和裝備財(cái)務(wù)兩大系統(tǒng)縱向獨(dú)立運(yùn)行，部分事業(yè)部門還設(shè)置了財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，按各自系統(tǒng)管理經(jīng)費(fèi)，這種狀況導(dǎo)致了預(yù)算編制單位的多元化。財(cái)務(wù)部門作為預(yù)算編制工作的主管部門，雖然負(fù)有指導(dǎo)和監(jiān)督預(yù)算編制工作職能，但在實(shí)際操作中，由于對(duì)部門經(jīng)費(fèi)需求信息掌握不完全，加之信息成本過高，財(cái)務(wù)部門在編制預(yù)算時(shí)通常會(huì)處于一種“理性無知”狀態(tài)，從而導(dǎo)致了單位預(yù)算往往就是分項(xiàng)預(yù)算的簡(jiǎn)單相加，使軍隊(duì)預(yù)算處于條塊分割的狀，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效能較低。二、提高預(yù)算管理效能的對(duì)策（一）加強(qiáng)制度建設(shè)。一是建立健全有關(guān)的法規(guī)制度，為預(yù)算改革的深化提供可靠的法律保障。明確各級(jí)各部門職責(zé)和預(yù)算的分類編制程序、審批權(quán)限等。建立預(yù)算編制的考評(píng)制度，通過考評(píng)，使預(yù)算編制嚴(yán)格按照有關(guān)法規(guī)進(jìn)行，克服隨意性和“長(zhǎng)官意志”。建立預(yù)算編制的責(zé)任追究制度。對(duì)因預(yù)算編制失誤而造成重大損失，追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任。二是實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算制度，用中期支出規(guī)劃將政策、計(jì)劃和預(yù)算結(jié)合在一起。根據(jù)軍事核心層做出的軍隊(duì)政策、戰(zhàn)略計(jì)劃，確定軍事建設(shè)項(xiàng)口的優(yōu)先發(fā)展次序，通過估算得出實(shí)現(xiàn)各建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際成本，然后按照規(guī)定的重點(diǎn)和可用財(cái)力，對(duì)預(yù)算當(dāng)年和隨后三年的情況進(jìn)行估算，從而在更長(zhǎng)的時(shí)間跨度內(nèi)調(diào)整經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)，指導(dǎo)年度預(yù)算的編制。三是調(diào)整預(yù)算時(shí)間，銜接好軍隊(duì)建設(shè)計(jì)劃下達(dá)時(shí)間、預(yù)算編制時(shí)間和預(yù)算執(zhí)行時(shí)間。（二）深化體制改革。一是要設(shè)置隸屬于各級(jí)黨委的預(yù)算機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)預(yù)算編制的管理工作。在計(jì)劃預(yù)算機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行分工管理。二是要合并財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，設(shè)置直接隸屬于各級(jí)黨委的規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算三位一體的職能機(jī)構(gòu)。將生活費(fèi)、公務(wù)事業(yè)費(fèi)、基本建設(shè)費(fèi)、裝備購置費(fèi)等納入統(tǒng)一管理，有關(guān)經(jīng)費(fèi)的計(jì)領(lǐng)、分配、劃撥、收繳、結(jié)算、報(bào)銷、檢查監(jiān)督及財(cái)務(wù)立法職能由合并后的財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一歸口實(shí)施，形成集中統(tǒng)管的軍隊(duì)財(cái)務(wù)編制體制。（三）改進(jìn)技術(shù)方法。一是完善項(xiàng)目庫的建設(shè)。以部隊(duì)建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，所有的預(yù)算項(xiàng)目都必須從項(xiàng)目庫中提取。二是要明確項(xiàng)目評(píng)估方案的具體內(nèi)容。一般來說評(píng)估方案應(yīng)包括各項(xiàng)目的費(fèi)用水平、可替代性項(xiàng)目等方面，并通過成本-效益分析，分別說明不同項(xiàng)目的成本、效益的風(fēng)險(xiǎn)程序。還應(yīng)將新項(xiàng)目的評(píng)估與已有項(xiàng)目的評(píng)估結(jié)合起來，從而形成一個(gè)完整的方案評(píng)估體系，以利于項(xiàng)目進(jìn)行審查、評(píng)價(jià)，做出最優(yōu)選擇。三是要改進(jìn)論證方式。對(duì)需要列入預(yù)算安排的項(xiàng)目，加強(qiáng)定量分析和效益評(píng)估，并積極主動(dòng)地會(huì)同業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格核算，項(xiàng)目不經(jīng)充分論證，預(yù)算就不能安排。作為現(xiàn)代管理的重要工具之一,預(yù)算管理在軍隊(duì)建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。所謂軍隊(duì)預(yù)算是按法定程序編制和審批的一定時(shí)期內(nèi)軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)的收支計(jì)劃。然而,當(dāng)前我軍的預(yù)算管理還存在諸多的問題和不足,有待加強(qiáng)。1、預(yù)算管理中存在的主要問題(一)預(yù)算的編制缺乏單位建設(shè)規(guī)劃的明確指導(dǎo),經(jīng)不起檢驗(yàn)。編制預(yù)算的目的是為了防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更好地實(shí)現(xiàn)單位建設(shè)目標(biāo)。然而很多單位的預(yù)算沒有明確的建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo),只重視短期目標(biāo),單位預(yù)算與長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃不相適應(yīng),難以取得預(yù)期的效果。另一方面,許多單位常以封閉的心態(tài)編制預(yù)算,忽視對(duì)單位實(shí)際的調(diào)研與預(yù)測(cè),許多預(yù)算指標(biāo)與單位的內(nèi)、外部環(huán)境不相容,整個(gè)預(yù)算體系很難與實(shí)際相適應(yīng)。缺乏對(duì)實(shí)際的應(yīng)變能力,預(yù)算在實(shí)施中會(huì)大打折扣,使單位的預(yù)算工作難以發(fā)揮相應(yīng)的管理作用。(二)預(yù)算管理缺乏整體觀念。不少單位缺乏完整的預(yù)算指標(biāo)體系,沒有將建設(shè)規(guī)劃的各階段有機(jī)的聯(lián)系在一起,而只對(duì)財(cái)務(wù)支出進(jìn)行預(yù)算控制。有的單位則只為交差應(yīng)付,缺乏通過預(yù)算進(jìn)行管理的意識(shí)。事實(shí)上,預(yù)算管理需要全方位、全過程的控制,這種缺乏整體觀念的預(yù)算管理會(huì)導(dǎo)致預(yù)算管理控制出現(xiàn)空白地帶,也會(huì)出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)支出心中無數(shù)的局面,影響軍隊(duì)預(yù)算管理的整體效果。(三)編制寬余,預(yù)算失去應(yīng)有的作用。預(yù)算松弛現(xiàn)象在軍隊(duì)各級(jí)單位中尤為普遍。財(cái)務(wù)預(yù)算的執(zhí)行者利用信息不對(duì)稱或參與權(quán)力,蓄意將預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)放松。財(cái)務(wù)預(yù)算的寬余扭曲了軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)資源配置。資源向預(yù)算寬余的部門流動(dòng),使單位建設(shè)的短期活動(dòng)脫離了長(zhǎng)期目標(biāo)影響單位規(guī)劃的長(zhǎng)期發(fā)展。(四)預(yù)算的執(zhí)行過程缺乏監(jiān)督控制。盡管認(rèn)識(shí)到了財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重要性,但許多單位的財(cái)務(wù)預(yù)算往往沒有嚴(yán)格執(zhí)行,缺乏監(jiān)督控制。實(shí)際狀況發(fā)生重大變化或其他原因使得預(yù)算不能實(shí)現(xiàn),但財(cái)務(wù)預(yù)算卻未能及時(shí)做出調(diào)整,使預(yù)算脫離實(shí)際變成空洞的數(shù)據(jù)游戲。這也是財(cái)務(wù)預(yù)算管理難以發(fā)揮應(yīng)有作用的原因之一。（五）預(yù)算執(zhí)行缺乏有效的考核機(jī)制?？己撕酮?jiǎng)懲不到位也是影響軍隊(duì)預(yù)算目標(biāo)不能很好實(shí)現(xiàn)的重要原因。上級(jí)單位以預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)考核責(zé)任單位和責(zé)任人,并以考核結(jié)果對(duì)其獎(jiǎng)懲時(shí),被考核方過多的強(qiáng)調(diào)客觀的因素的影響,考核方則常常參雜個(gè)人的情感因素去評(píng)價(jià)單位的預(yù)算控制指標(biāo),使考核過程在有色眼鏡下進(jìn)行?？己撕鬀]有配套的獎(jiǎng)懲措施,缺乏應(yīng)有的激勵(lì)機(jī)制,使考核工作流于形式,預(yù)算失去了權(quán)威性和嚴(yán)肅性,成為軟約束,影響了預(yù)算管理激勵(lì)機(jī)制作用的發(fā)揮。二、加強(qiáng)軍隊(duì)預(yù)算管理的對(duì)策(一)合理、有效制定預(yù)算目標(biāo)。預(yù)算目標(biāo)要服從單位建設(shè)發(fā)展規(guī)劃,預(yù)算帶有鮮明的戰(zhàn)略個(gè)性。各級(jí)單位要制定出符合自身實(shí)際的建設(shè)目標(biāo),并將既定規(guī)劃、計(jì)劃通過預(yù)算的形式加以固化與量化,以確保建設(shè)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。管理者可以透過預(yù)算這個(gè)數(shù)字化的有效溝通載體,全盤考慮單位建設(shè)發(fā)展的價(jià)值鏈間的相互聯(lián)系。在實(shí)際工作中,受管理人員管理理念以及編制的程序性、手段性等主、客觀因素制約,預(yù)算往往和戰(zhàn)略脫節(jié),這種現(xiàn)象的存在極大削弱了預(yù)算管理的實(shí)施效果。編制的不合理甚至可能阻礙單位建設(shè)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。由此看來,要先有單位建設(shè)規(guī)劃、計(jì)劃,后有預(yù)算目標(biāo),各級(jí)單位如何制定建設(shè)目標(biāo)是開展預(yù)算工作的關(guān)鍵。預(yù)算目標(biāo)的制定要依托單位規(guī)劃、計(jì)劃,是建設(shè)目標(biāo)的分解和細(xì)化,是保證黨委工作意圖得以實(shí)現(xiàn)的有效手段和工具。換言之,沒有單位建設(shè)規(guī)劃、計(jì)劃,預(yù)算就會(huì)失去方向,失去存在的價(jià)值和意義。從一個(gè)單位整體的角度講,規(guī)劃包括單位本級(jí)與下屬單位兩個(gè)層面的兩級(jí)規(guī)劃,預(yù)算也包括與之相對(duì)應(yīng)的兩級(jí)預(yù)算。兩級(jí)預(yù)算必須是建立在兩級(jí)建設(shè)規(guī)劃高度統(tǒng)一的基礎(chǔ)上,方能保持步調(diào)一致。所以,在單位本級(jí)這個(gè)層面上,就必須高度重視單位建設(shè)的規(guī)劃與制定。要側(cè)重于宏觀分析,設(shè)置高水平的建設(shè)規(guī)劃研究機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)組織各個(gè)業(yè)務(wù)部門,投入一定的人力和財(cái)力,掌握詳實(shí)、全面的信息,從而保證研究成果的可信度。在分析單位所處的環(huán)境和發(fā)展現(xiàn)狀,包括軍隊(duì)建設(shè)戰(zhàn)略方針、所擔(dān)負(fù)任務(wù)發(fā)展趨勢(shì)、單位年度主要工作任務(wù)等信息后,據(jù)此制定年度工作階段、步驟,不同階段、不同任務(wù)的應(yīng)對(duì)措施及所要達(dá)到的目標(biāo)等方方面面的計(jì)劃,以及3至5年的發(fā)展規(guī)劃。在下屬單位層面,則需要根據(jù)上級(jí)單位的建設(shè)規(guī)劃和自身實(shí)際情況制定本級(jí)單位的建設(shè)規(guī)劃、計(jì)劃。兩級(jí)規(guī)劃確定后,將其作為預(yù)算編制的綱領(lǐng)性指導(dǎo),在此基礎(chǔ)上確定的各級(jí)自己的預(yù)算目標(biāo)就具有較強(qiáng)的前瞻性和規(guī)劃性,并且貼近實(shí)際、易于操作。(二)正確處理預(yù)算目標(biāo)與軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)資源配置的關(guān)系。經(jīng)費(fèi)資源的配置要以預(yù)算目標(biāo)為依據(jù)。預(yù)算目標(biāo)是軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)資源分配的重要依據(jù)。預(yù)算必須與經(jīng)費(fèi)資源分配緊密聯(lián)系,只有這樣一個(gè)單位才能獲得支持其預(yù)算目標(biāo)的經(jīng)費(fèi)資源。高的預(yù)算目標(biāo)往往以具有增量經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算作為支撐。如果經(jīng)費(fèi)資源分配與預(yù)算目標(biāo)脫節(jié),必然會(huì)導(dǎo)致一個(gè)單位因經(jīng)費(fèi)資源不足,而在制定預(yù)算目標(biāo)時(shí)趨于保守,就會(huì)導(dǎo)致積極性不能被充分調(diào)動(dòng)和預(yù)算的前瞻性不足。同時(shí),資源的分配應(yīng)該站在單位整體的高度和層面上,綜合性地加以考慮,必須模糊掉單位內(nèi)部管理職能和行政界限,打破業(yè)務(wù)部門間的壁壘,使單位整體經(jīng)費(fèi)資源能夠相互融合流動(dòng),信息通暢,以便于更好地進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。把優(yōu)質(zhì)的經(jīng)費(fèi)資源用在刀刃上,減少經(jīng)費(fèi)資源的閑置和浪費(fèi),提高經(jīng)費(fèi)資源的使用效能和效率,支持單位預(yù)算的實(shí)現(xiàn)和單位整體建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施。只有當(dāng)人、財(cái)、物的流動(dòng)都以實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)為牽引時(shí),預(yù)算的有效性才得以真正的體現(xiàn)。(3)細(xì)致分解各項(xiàng)指標(biāo),科學(xué)確定預(yù)算管理的責(zé)任單元。將單位所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都納入到預(yù)算管理的環(huán)節(jié)中。通過目標(biāo)細(xì)致分解,層層落實(shí)。確定各部門管理人員的職責(zé)范圍管理權(quán)限以及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度,使各個(gè)部門的方向明確、責(zé)權(quán)利清晰。同時(shí)建立嚴(yán)密的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu),強(qiáng)化對(duì)各部門預(yù)算執(zhí)行過程和結(jié)果的監(jiān)督、控制、管理和考評(píng),避免由于內(nèi)部管理不善、控制薄弱而造成的浪費(fèi)損失。(四)預(yù)算實(shí)施動(dòng)態(tài)的管理。一味地采用靜態(tài)預(yù)算指標(biāo),會(huì)使預(yù)算具有盲目性、滯后性和缺乏彈性,難以成為考核和評(píng)價(jià)單位建設(shè)的有效基準(zhǔn)。所以,應(yīng)積極尋求科學(xué)合理的方法加強(qiáng)預(yù)算動(dòng)態(tài)管理。例如,在深化軍隊(duì)管理預(yù)算的過程中,引入概率預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算等。(五)強(qiáng)化預(yù)算控制力度,及時(shí)反饋預(yù)算執(zhí)行信息。單位相關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)均應(yīng)圍繞實(shí)現(xiàn)預(yù)算開展。每一個(gè)部門,每一項(xiàng)業(yè)務(wù)的發(fā)生都要受到預(yù)算的嚴(yán)格約束。在預(yù)算調(diào)整時(shí),要對(duì)調(diào)整范圍、調(diào)整程序、調(diào)整權(quán)限進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范,從制度上約束個(gè)人行為,確保預(yù)算在不失控制作用的前提下具備一定的靈活性。同時(shí)財(cái)務(wù)部門應(yīng)及時(shí)向執(zhí)行部門反饋預(yù)算執(zhí)行信息,以便各部門及時(shí)了解本部門的財(cái)務(wù)開支狀況,發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)解決,確保其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不偏離本部門的預(yù)算目標(biāo)。(六)將預(yù)算作為績(jī)效考核的基礎(chǔ)和杠桿。預(yù)算本身并不是最終目的,更多的是充當(dāng)在單位建設(shè)規(guī)劃與工作績(jī)效之間聯(lián)系的工具。在軍隊(duì)建設(shè)中,一個(gè)單位的規(guī)劃、預(yù)算和績(jī)效三者是一個(gè)密不可分的有機(jī)整體,應(yīng)該形成閉環(huán)。只有通過三者的高效互動(dòng),單位才可能達(dá)成其既定的建設(shè)目標(biāo)。預(yù)算在這個(gè)過程中,起著承前啟后的重要作用?？茖W(xué)的預(yù)算目標(biāo)值是形成關(guān)鍵績(jī)效考核指標(biāo)的主要來源,也是整個(gè)績(jī)效管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。同時(shí),績(jī)效考核也可以說是預(yù)算管理的生命線。只有通過科學(xué)考核和合理賞罰,才能確保預(yù)算管理落到實(shí)處。預(yù)算與績(jī)效管理的結(jié)合,使績(jī)效考核真正擁有明確、可行的目標(biāo),預(yù)算管理在為績(jī)效考核提供參照值的同時(shí),管理者也可以根據(jù)預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果去不斷修正,優(yōu)化績(jī)效考核體系,確保考核結(jié)果更加符合實(shí)際,真正發(fā)揮評(píng)價(jià)與激勵(lì)的作用。一個(gè)合理的績(jī)效考核制度對(duì)一個(gè)單位的預(yù)算推行和預(yù)算管理非常重要,在考核中必須體現(xiàn)客觀性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。二、現(xiàn)行軍隊(duì)預(yù)算管理制度的不足（一）預(yù)算編制有待進(jìn)一步規(guī)范一是預(yù)算科目的設(shè)置過于寬泛。隨著軍隊(duì)改革的推進(jìn)，預(yù)算編制體制的改革也在不斷深入，預(yù)算科目的設(shè)置有了改進(jìn)，但我軍目前的預(yù)算科目設(shè)置仍不夠合理，沒能充分涵蓋預(yù)算支出項(xiàng)目，也未能將所有經(jīng)費(fèi)按性質(zhì)和用途明確劃分，沒能全部分部門進(jìn)行核算。二是未能充分體現(xiàn)效益原則。零基預(yù)算和綜合預(yù)算盡管已經(jīng)在部隊(duì)中廣泛推行，但預(yù)算編制過程中仍然存在以經(jīng)驗(yàn)性決策為主導(dǎo)，局限于部門之間利益平衡的問題，未能最大限度地實(shí)現(xiàn)軍費(fèi)效益。預(yù)算編制前缺乏周密論證，討論審定時(shí)缺乏科學(xué)依據(jù)，組織預(yù)審時(shí)偏重于形式上的平衡，預(yù)算安排上存在短期行為，這些都導(dǎo)致了預(yù)算編制不能充分體現(xiàn)效益原則。（二）預(yù)算管理制度執(zhí)行不規(guī)范、不嚴(yán)肅一是隨意性大。人為因素干擾多，擅自變更預(yù)算，亂“開口子”，亂“批條子”追加支出的現(xiàn)象比較普遍。二是只講需求，不顧可能，不按預(yù)算辦事，搞變通執(zhí)行。三是不按預(yù)算撥付資金。不管預(yù)算立項(xiàng)與否，有無經(jīng)費(fèi)來源，只要領(lǐng)導(dǎo)批示就開支，致使預(yù)算與執(zhí)行相互脫節(jié)。預(yù)算編制和執(zhí)行混亂，必然造成預(yù)算管理效益低。（三）缺乏相應(yīng)的評(píng)估體系，激勵(lì)作用不足總體看來，各級(jí)部隊(duì)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理摸索了不少經(jīng)驗(yàn)做法，考核機(jī)制比較完善，但對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的評(píng)價(jià)還存在不少問題，主要是還沒有建立一套比較完善的項(xiàng)目測(cè)算和費(fèi)效比分析體系，激勵(lì)和約束作用難以發(fā)揮，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用效益還不夠高；沒有對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行有效的跟蹤檢查和成果考評(píng)；沒有形成一套有效的預(yù)算評(píng)價(jià)機(jī)制；沒有將定量分析與定性分析有機(jī)結(jié)合起來，將預(yù)算管理成效與各部門、單位的工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)掛鉤。（四）預(yù)算管理監(jiān)控不力一是監(jiān)督主體不明確。由于預(yù)算管理涵蓋面大，涉及面廣，牽扯部門多。所以監(jiān)督主體也呈現(xiàn)綜合性。目前，很多監(jiān)督主體不明確自己的監(jiān)督責(zé)任和范圍，造成事無人管或互相推委的現(xiàn)象。二是監(jiān)督程序不規(guī)范。軍隊(duì)預(yù)算管理監(jiān)督的法規(guī)性不強(qiáng)，對(duì)監(jiān)督的嚴(yán)肅性重視不夠。很多時(shí)候不按程序辦事，監(jiān)督的隨意性大，制度性差。預(yù)算的透明度不高，看似人人監(jiān)督，實(shí)則無人監(jiān)管，都嚴(yán)重影響了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、法規(guī)性和效益性。三是監(jiān)督方法陳舊。目前監(jiān)督形式主要是黨委監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督相結(jié)合的方式，監(jiān)督方法不靈活。對(duì)于事業(yè)部門監(jiān)督和群眾監(jiān)督?jīng)]有很好地運(yùn)用起來，監(jiān)督渠道窄，覆蓋面小，不能充分發(fā)揮監(jiān)督作用。三、軍隊(duì)預(yù)算管理現(xiàn)有問題的原因分析（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的雙重性對(duì)軍隊(duì)預(yù)算管理的影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能夠促進(jìn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性的充分發(fā)揮，有利于堅(jiān)定社會(huì)主義信念；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在破除小生產(chǎn)意識(shí)的同時(shí)，強(qiáng)化了人們的平等觀念、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和效益觀念，也為道德文明、優(yōu)良作風(fēng)的成長(zhǎng)奠定了物資基礎(chǔ)。但同時(shí)也應(yīng)該看到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在一定的條件下也誘發(fā)了一系列的消極因素，給廉政建設(shè)帶來了消極影響。例如，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，刺激了一部分人的投機(jī)心理和利己主義，使他們?yōu)榱俗分鹄娌粨袷侄危弧鞍萁鹬髁x”、權(quán)錢交易也在人們的思想領(lǐng)域滲透，不可避免地影響了部分軍隊(duì)財(cái)務(wù)人員的思想。（二）日常性預(yù)算管理教育工作不足有些單位或部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)新形勢(shì)下財(cái)務(wù)部門可能出現(xiàn)的新情況、新問題調(diào)查研究不夠、分析不透、估計(jì)-3-不足，對(duì)財(cái)務(wù)人員的思想教育僅僅停留在傳達(dá)文件的基礎(chǔ)上，教育針對(duì)性不足、力度不夠；相當(dāng)一部分單位或部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)務(wù)部門的教育沒有找好重點(diǎn)，只是片面的從職務(wù)上、生活上關(guān)心財(cái)務(wù)工作人員，很少對(duì)其進(jìn)行思想和道德教育，對(duì)潛在犯罪分子暴露的一些反常規(guī)現(xiàn)象沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止，錯(cuò)失了預(yù)防犯罪的時(shí)機(jī)。（三）執(zhí)法機(jī)制不健全一是財(cái)務(wù)部門的檢查監(jiān)督職權(quán)受到限制。財(cái)務(wù)部門一方面受上級(jí)業(yè)務(wù)部門指導(dǎo)，一方面又是本級(jí)黨委的理財(cái)參謀。這就使得當(dāng)上級(jí)業(yè)務(wù)部門的要求和本級(jí)黨委決定產(chǎn)生沖突時(shí)，財(cái)務(wù)部門左右為難，本級(jí)黨委的決定要執(zhí)行，上級(jí)業(yè)務(wù)部門的要求和規(guī)定又不能違背，在一定程度上削弱了財(cái)務(wù)部門的獨(dú)立性，影響了監(jiān)督權(quán)的有效行使。二是執(zhí)法彈性不合理。軍隊(duì)財(cái)務(wù)立法采取規(guī)范法的形式，而規(guī)范法最大的不足就在于執(zhí)法彈性過大。各種法規(guī)約束力不同，執(zhí)法者在執(zhí)法過程中可以依據(jù)個(gè)人對(duì)違法情況的理解進(jìn)行判斷，在處理違法情況時(shí)，主要是根據(jù)違法的情節(jié)來進(jìn)行懲罰。這種執(zhí)法活動(dòng)容易摻入非理性的因素，造成違法事實(shí)相同而處罰結(jié)果不同的情況。（四）財(cái)務(wù)人員的觀念偏差有的單位認(rèn)為計(jì)劃始終跟不上變化，預(yù)算管理強(qiáng)化與否影響不大，導(dǎo)致不重視預(yù)算工作或缺乏依靠預(yù)算加強(qiáng)管理的信心和決心；有的財(cái)務(wù)人員認(rèn)為加強(qiáng)預(yù)算管理主要責(zé)任在于單位領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)務(wù)部門只是執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)的決定，只要有明確批示，不管是否合理、合法，一概不拒，沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督、參謀作用；有的事業(yè)部門在經(jīng)費(fèi)開支上存在“擠、靠、等”的思想，只要自己認(rèn)為需要開支的項(xiàng)目，不管是否有經(jīng)費(fèi)來源，也不管是否有必要開支，均采取“擠、靠、等”的方式來解決，嚴(yán)重影響了其他事業(yè)任務(wù)的完成，甚至產(chǎn)生額外的經(jīng)費(fèi)缺口，加大了財(cái)務(wù)保障的難度。四、加強(qiáng)軍隊(duì)預(yù)算規(guī)范化管理的對(duì)策和措施（一）規(guī)范預(yù)算編制，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性各級(jí)部隊(duì)在安排預(yù)算編制過程中，要堅(jiān)持科學(xué)立項(xiàng)，應(yīng)對(duì)部隊(duì)經(jīng)費(fèi)需求進(jìn)行廣泛論證，使每個(gè)項(xiàng)目建立在“非立不可，必須建設(shè)”的基礎(chǔ)上；要對(duì)擬立項(xiàng)目進(jìn)行論證，搞清擬上項(xiàng)目的規(guī)模、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、所需經(jīng)費(fèi)及其它制約因素，做到不上則已，上則必成，凡未經(jīng)論證的項(xiàng)目，不得上馬，不得安排經(jīng)費(fèi)，堅(jiān)決杜絕計(jì)劃外項(xiàng)目；要準(zhǔn)確測(cè)算經(jīng)費(fèi)需求，尤其是要把需求算準(zhǔn)、算細(xì)，做到理由充分、程序嚴(yán)密、方法科學(xué)、結(jié)論可靠，既要把該給的經(jīng)費(fèi)領(lǐng)回來，又要不脫離實(shí)際，胡編亂造。（二）增強(qiáng)預(yù)算管理的透明度，創(chuàng)造良好的民主理財(cái)環(huán)境實(shí)踐證明，要保證預(yù)算管理活動(dòng)規(guī)范、健康、有序進(jìn)行，必須增強(qiáng)運(yùn)作過程中的透明度、公開性，以便各級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)部門及部隊(duì)官兵進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)前，在預(yù)算管理活動(dòng)中出現(xiàn)的以權(quán)謀私、以錢謀私行為，一個(gè)重要原因就是透明度不夠。因此，應(yīng)建議對(duì)無保密意義的經(jīng)費(fèi)及物資的使用，廣泛實(shí)行辦事公開制度。公開分配原則和分配依據(jù)（包括黨委分配意圖、分配標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算過程），按規(guī)定的程序公開辦理，增加透明度。同時(shí)，實(shí)行定期報(bào)告制度。對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用和撥付情況，要定期報(bào)告或通告黨委、首長(zhǎng)及有關(guān)部門。通過嚴(yán)格的權(quán)力限制，使權(quán)力在公開的情況下、正常范圍內(nèi)的軌道上運(yùn)行，自覺接受廣大官兵的監(jiān)督。（三）完善預(yù)算管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)管理手段的現(xiàn)代化完善的預(yù)算管理信息系統(tǒng)既是新預(yù)算編制制度順利推進(jìn)的需要，也是進(jìn)一步深化預(yù)算制度體制改革的重要內(nèi)容。首先，要建立預(yù)測(cè)分析系統(tǒng)。預(yù)測(cè)分析主要是統(tǒng)計(jì)分析相關(guān)