中國海洋管理法規(guī)體系

3/3中國海洋管理法規(guī)體系中國海洋管理法規(guī)體系

海洋管理的定義是，為了保障國家對其管轄海域的海域空間、資源和環(huán)境的控制、保護和利用，建立和維護正常的海洋秩序，規(guī)范在這些海域內(nèi)活動的所有組織和個人的行為，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)所進行的全部調(diào)查、研究、計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等活動。從這一概念可以看出，海洋管理的含義或者說涉及的范疇是比較廣的。

海洋管理是隨著人類開發(fā)利用海洋而建立和發(fā)展起來的，可分為兩個階段：一個是上世紀(jì)70年代以前，主要是漁業(yè)、航運、鹽業(yè)的部門和行業(yè)管理應(yīng)用時期。西方國家從上世紀(jì)70年代開始逐步推動海岸帶管理，此后，一個標(biāo)志性的事件是1992年聯(lián)合國在巴西召開了環(huán)境與發(fā)展大會，海洋領(lǐng)域的標(biāo)志性事件是1994年《聯(lián)合國海洋法公約》生效。從此，在海洋管理中樹立起兩個重要的理念就是海洋可持續(xù)發(fā)展理念和海洋管理理念。如今，基于海洋生態(tài)系統(tǒng)方式的海洋管理，成為世界上未來或者今后一段時期海洋管理的主流。

中國的海岸管理和海洋開發(fā)歷程是緊密相關(guān)的，也與海洋的管理體制機制和機構(gòu)的發(fā)展密切相關(guān)。上世紀(jì)80年代初，很多管理是基于行業(yè)、部門和產(chǎn)業(yè)的。到90年代中期，中國的海洋管理已經(jīng)逐步認(rèn)識到，要對這種原有的部門和行業(yè)進行調(diào)整，在此過程中，國家海洋局被明確賦予了調(diào)查、科研、管理和公益服務(wù)職能。隨著中國社會經(jīng)濟改革開放的進程，行政體制的改革不斷加

快，政企的分開政策使得一些行業(yè)部門如鹽業(yè)、油氣等變成了國有企業(yè)，實行自主經(jīng)營。到1996年，中國政府加入了《聯(lián)合國海洋法公約》，并根據(jù)聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會制定了海洋的21世紀(jì)議程，明確提出海洋綜合管理和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，從此開創(chuàng)了海洋綜合協(xié)調(diào)管理與分部門管理相銜接的新體制。

關(guān)于海洋管理的法律法規(guī)，從古羅馬法就提到了海洋問題，但實際上，古代的海權(quán)是沒有嚴(yán)格概念的，海洋像空氣和水一樣是大家的共有之物。隨著航海大時代和近代資本主義對領(lǐng)海擴張的主張，國家已把海洋管轄的主權(quán)問題提到議事日程。近代公海自由和國家對領(lǐng)海的主張，把全球海洋劃分為不同法律地位的區(qū)域，擴大了沿海國的海洋權(quán)益，明確了公海對所有國家開放和國際海底區(qū)域是全人類共同繼承遺產(chǎn)的理念。目前，在全球區(qū)域?qū)用妫嚓P(guān)國際和區(qū)域組織制定了450多個涉海條約和協(xié)定，內(nèi)容涉及國際海事規(guī)則、保護海洋環(huán)境、海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護、水下文化遺產(chǎn)、生物多樣性保護等等。

中國的海洋法律體系，從適用的地理范圍來看，主要適用于中國管轄海域（內(nèi)水、領(lǐng)海及毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架）及海島，從涉及的權(quán)利與義務(wù)來看，主要包括主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)和相關(guān)義務(wù)。從規(guī)范和調(diào)整的活動來看，包括海洋權(quán)益維護、海域使用及海島管理、海洋資源開發(fā)管理、海洋環(huán)境保護、海上交通安全和海洋科學(xué)研究等。

海洋法律制度和陸地相比，不同的空間有不同的制度。

首先是關(guān)于權(quán)益的法律制度，領(lǐng)海的聲明規(guī)定了內(nèi)水與領(lǐng)土具有相同的法律地位，對于領(lǐng)海內(nèi)的航行和飛越也有相關(guān)的規(guī)定。1998年我國實施了《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》，明確了中國政府一系列的主權(quán)權(quán)利，包括對大陸架上的人工島嶼、設(shè)施和構(gòu)造物的建造，以及科學(xué)研究、環(huán)境保護和資源的勘探開發(fā)。涉及到專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的，還有具體的資源和管理的要求，包括石油勘探、科學(xué)研究、電纜管道，海洋部門在直接管理中都要履行這些職責(zé)。此外，涉及漁業(yè)、測繪等也都有相關(guān)的規(guī)定。這些法律，包括《聯(lián)合國海洋法公約》，賦予沿海國按規(guī)定采取登臨、檢查、逮捕和扣留以及進行司法程序等必要措施的權(quán)利，可依法追究法律責(zé)任。

其次是在資源管理方面，重點是海域的使用和海島的管理。中國是世界上第一個真正把海洋空間制度（在我們法律描述里面叫做海洋空中區(qū)劃制度）作為法律管理的一個國家，這個制度主要是通過《海域使用管理法》來明確，實現(xiàn)了中國在海洋綜合管理方面的創(chuàng)新，并建立了三項主要制度：一是海洋功能區(qū)劃制度。海洋功能區(qū)劃根據(jù)海洋的區(qū)位條件、自然環(huán)境、自然資源、開發(fā)與保護的現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟發(fā)展需求，按照海洋功能區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)將海域劃分為不同的使用類型、不同環(huán)境質(zhì)量要求，與法律條文規(guī)定有一系列配套管理規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過這個制度控制和引導(dǎo)海域的使用方向，并且是具有法律地位的。比如山東省的海洋功能區(qū)劃是由國務(wù)院批準(zhǔn)的，一經(jīng)公布即具有法律效益，所有占用海

域空間的海洋開發(fā)行為，都要根據(jù)海域功能區(qū)劃來執(zhí)行。二是海域使用權(quán)制度。類似于土地使用權(quán)，海域使用權(quán)是一種排他性的物權(quán)。它的所有權(quán)屬于國家，但使用權(quán)可以在市場交往中進行流轉(zhuǎn)。但是，這種權(quán)益不是免費使用的，所有權(quán)人要代表國家對占用海域的人員的使用收取資金，也就是這里要講的第三個制度。僅2009年，全國的海域使用金收入是79億元，向環(huán)保部門收的排污費是200多億元。

另一項法律是剛剛公布的關(guān)于海島的制度，對于管轄的海島要進行合理的可持續(xù)的開發(fā)利用。海洋資源一方面指空間資源，包括海域空間和海島空間；另一方面是直接物化的、傳統(tǒng)的幾大資源，包括漁業(yè)資源、礦產(chǎn)資源等。漁業(yè)資源是很傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)，也有相對完備的海洋法律制度，即《漁業(yè)法》。這部法律在過去20年中隨著漁業(yè)開發(fā)和資源的變化進行過三次修訂。它包括水產(chǎn)資源的養(yǎng)護，涉及捕撈、養(yǎng)殖、資源保護的規(guī)定，借鑒了很多國際上對漁業(yè)開發(fā)的通行做法，如許可證制度、配額制度、禁漁區(qū)和捕魚方式的準(zhǔn)許制度、漁業(yè)資源的保護區(qū)制度、漁業(yè)資源的合理利用制度等等。礦產(chǎn)資源主要是石油天然氣和非金屬礦藏，《礦產(chǎn)資源法》對礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)和保護，在管理上、規(guī)劃上、許可上、有償使用上做了一系列規(guī)定。

第三是一些關(guān)于新興產(chǎn)業(yè)的法律。關(guān)于海水利用、海水淡化沒有明確的法律，只有在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》里面將其納入到鼓勵的范疇。對于新興的潮汐能、波浪能等海洋能源有相關(guān)規(guī)定。

水下文化遺產(chǎn)方面的法規(guī)是根據(jù)聯(lián)合國教科文衛(wèi)組織的水下文化遺產(chǎn)保護公約中的水下文物保護管理條例而制定的，規(guī)定了水下文物管理權(quán)保護制度，對違法勘探開采和經(jīng)營銷售都有明確規(guī)定。

第四是關(guān)于海洋環(huán)境保護法律制度。以海洋環(huán)境保護法為核心，建立了一整套海洋環(huán)境保護的法律法規(guī)體系，既有通行的、一般的防治污染、生態(tài)保護、監(jiān)督管理制度，也有針對不同的海上主要人類活動的環(huán)境保護管理，包括海岸工程、海洋工程、海洋石油勘探開發(fā)、海上情報活動、船舶等方面。區(qū)域和各部門也制定了許多相關(guān)的規(guī)章，像海洋部門、環(huán)境保護部門、農(nóng)業(yè)部門以及沿海地方政府，都發(fā)布了相關(guān)的規(guī)章制度和地方法規(guī)。

第五是海上交通安全法律制度。海洋的開發(fā)離不開海上交通這個平臺，為使海洋航行更安全、環(huán)境更清潔，我們建立了一整套的海上交通安全管理法規(guī)，包括港口、航道、航標(biāo)、船員、船舶等等，即海事法律體系。

這些法律、法規(guī)堅持了資源所有制原則和保護及利用原則，包括經(jīng)濟開發(fā)、科研、使用者的權(quán)利義務(wù)，也包括環(huán)境保護的要求，以及統(tǒng)一管理，分級、分部門管理