新食品安全法解讀2015.5.19內(nèi)蒙課件

新食品安全法解讀

食品藥品監(jiān)管總局稽查局

2015.06.24

目錄

一、原食品安全法實(shí)施主要成效二、原食品安全法實(shí)施中存在突出問(wèn)題三、食品安全法修訂的總體思路四、食品安全法修訂的主要內(nèi)容五、食品安全法律責(zé)任部分的修訂一、食品安全法實(shí)施的主要成效（一）食品安全監(jiān)管體制進(jìn)一步完善（二）配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)進(jìn)一步健全（三）食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力進(jìn)一步提升（四）食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序進(jìn)一步規(guī)范（五）宣傳教育和社會(huì)監(jiān)督得到進(jìn)一步加強(qiáng)（六）食品安全科技支撐能力顯著提升

2013年3月，黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)食品安全監(jiān)管體制再次做出重大調(diào)整，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，整合食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職責(zé)，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

2013年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕18號(hào)），加強(qiáng)對(duì)地方食品藥品監(jiān)管體制改革指導(dǎo)。目前，地方監(jiān)管體制改革積極推進(jìn)，符合國(guó)情、適應(yīng)監(jiān)管需要的食品安全監(jiān)管體制加快形成。（二）配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)一步健全一是國(guó)務(wù)院頒布了《食品安全法實(shí)施條例》，制定了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2012〕20號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2012〕16號(hào)）等文件。

二是國(guó)務(wù)院食品安全辦組織制定了《關(guān)于嚴(yán)厲打擊食品非法添加行為切實(shí)加強(qiáng)食品添加劑監(jiān)管的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)乳品質(zhì)量安全工作任務(wù)分工的通知》、《關(guān)于印發(fā)全國(guó)食品安全整頓工作評(píng)估考核方案的通知》、《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《食品安全宣傳教育工作綱要(2011-2015年)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)道德誠(chéng)信建設(shè)推進(jìn)食品安全工作的意見(jiàn)》等30多個(gè)文件。

三是監(jiān)管部門(mén)先后制定了《食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)管理規(guī)定（試行）》、《食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定條件》、《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》、《食品添加劑新品種管理辦法》、《新食品原料安全性審查管理辦法》、《食品生產(chǎn)許可管理辦法》、《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》、《食品流通許可證管理辦法》、《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管辦法》、《餐飲服務(wù)許可管理辦法》、《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》等一系列規(guī)章和規(guī)范性文件。一些地方根據(jù)《食品安全法》和《食品安全法實(shí)施條例》要求，制定了食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法等地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。三是制定公布了303項(xiàng)新食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，包括乳

品安全、食品添加劑使用、復(fù)配食品添加劑、真菌毒素限量、預(yù)包裝食品標(biāo)簽和營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽、農(nóng)藥殘留限量以及部分食品添加劑產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等。四是推進(jìn)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)順利實(shí)施，積極開(kāi)展食品

安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)宣傳培訓(xùn)，組織開(kāi)展食品安全標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評(píng)價(jià)，指導(dǎo)食品行業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行新食品安全標(biāo)準(zhǔn)。（三）食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力進(jìn)一步提升一是組建了國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，建立評(píng)估工作機(jī)制；組織開(kāi)展食鹽加碘，食品中鎘、鋁、甲醛、反式脂肪酸、二惡英、鄰苯二甲酸酯、沙門(mén)氏菌、黃曲霉毒素M1等優(yōu)先評(píng)估和應(yīng)急評(píng)估項(xiàng)目。二是積極推進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)工作，制定并在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施了年度國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃。截至2012年底，全國(guó)化學(xué)污染物和食源性疾病生物監(jiān)測(cè)點(diǎn)達(dá)到2070個(gè)，覆蓋所有省份、90%的地市和52%的縣區(qū)，食源性疾病哨點(diǎn)醫(yī)院達(dá)到570家。（五）宣傳教育和社會(huì)監(jiān)督得到進(jìn)一步加強(qiáng)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》要求將食品安全納入公益性宣傳范圍，列入國(guó)民素質(zhì)教育內(nèi)容和中小學(xué)相關(guān)課程。《國(guó)家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》將食品安全培訓(xùn)能力建設(shè)和食品安全科普宣傳能力建設(shè)作為國(guó)家“十二五”期間食品安全重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。

國(guó)務(wù)院食品安全辦組織制定了《食品安全宣傳教育工作綱要（2011—2015年）》，要求建立起比較完善的食品安全宣傳教育工作機(jī)制，每年6月第三周確定為“食品安全宣傳周”，國(guó)務(wù)院食品安全辦會(huì)同有關(guān)部門(mén)連續(xù)三年在全國(guó)范圍內(nèi)組織開(kāi)展形式多樣、內(nèi)容豐富、聲勢(shì)浩大的食品安全主題宣傳活動(dòng)，取得積極成效。2011年7月，國(guó)務(wù)院食品安全辦印發(fā)了《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要求各地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際，迅速建立并實(shí)施行之有效的獎(jiǎng)勵(lì)制度。目前，大多數(shù)省已制定食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度及配套措施，并取得積極成效。陜西、湖南分別設(shè)立由省財(cái)政每年保障500萬(wàn)元、300萬(wàn)元的專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金。黑龍江省將單筆最高獎(jiǎng)勵(lì)金額提至50萬(wàn)元。（六）食品安全科技支撐能力顯著提升按照《食品安全法》第9條關(guān)于“國(guó)家鼓勵(lì)和支持開(kāi)展與食品安全有關(guān)的基礎(chǔ)研究”的要求，自2002年以來(lái)，通過(guò)國(guó)家科技支撐計(jì)劃、863計(jì)劃、973計(jì)劃等主體科研計(jì)劃，共投入l0.14億元，帶動(dòng)地方配套l8．45億元，積極開(kāi)展科技攻關(guān)，并取得積極進(jìn)展。制定了《國(guó)家公共安全科技發(fā)展“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》，提出將食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全監(jiān)控關(guān)鍵技術(shù)與設(shè)備開(kāi)發(fā)、食品安全應(yīng)急與中毒控制以及食品安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究等作為重點(diǎn)方向；積極開(kāi)展科研攻關(guān)，加強(qiáng)核心技術(shù)和重大產(chǎn)品研發(fā)，共研發(fā)出384項(xiàng)實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)方法，其中農(nóng)藥多殘留檢測(cè)覆蓋7OO多種農(nóng)藥(占農(nóng)藥總數(shù)的41％)，能同時(shí)檢測(cè)5OO多種，獸藥多殘留確證檢測(cè)技術(shù)覆蓋20大類300余種(占獸藥總數(shù)的7O一80％)，能同時(shí)檢測(cè)70種，激素多殘留檢測(cè)技術(shù)能同時(shí)檢測(cè)5O多種。二、實(shí)施中存在突出問(wèn)題（一）食品安全監(jiān)管體制1.有些環(huán)節(jié)監(jiān)管效能低下、職責(zé)不清。由于分段監(jiān)管采取的是切割式的監(jiān)管職責(zé)劃分方法，而食品業(yè)態(tài)又是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的鏈條，這種職責(zé)切割只能做到總體準(zhǔn)確，對(duì)于一些模糊地帶的監(jiān)管職責(zé)，則不可能做到精細(xì)化。如豆芽、網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷(xiāo)甜品、運(yùn)輸及儲(chǔ)存等。2.食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管模糊《食品安全法》第2條第2款規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全由農(nóng)業(yè)行政部門(mén)依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》管理。例如經(jīng)過(guò)清洗、切割、去皮、剝殼的農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)界定為食品還是食用農(nóng)產(chǎn)品？經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單包裝后銷(xiāo)售的食用農(nóng)產(chǎn)品，屬于食用農(nóng)產(chǎn)品還是預(yù)包裝的加工食品？農(nóng)業(yè)行政部門(mén)與衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)此理解不盡一致，監(jiān)管過(guò)程中相互扯皮的現(xiàn)象也比較突出。4、特定領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管尚不明確《食品安全法》第102條規(guī)定鐵路運(yùn)營(yíng)食品、軍隊(duì)自供食品的監(jiān)管實(shí)行特殊監(jiān)管。除第102條規(guī)定的兩類情況外，對(duì)水運(yùn)、航空、監(jiān)獄食品是否實(shí)行特殊監(jiān)管，各地在執(zhí)法實(shí)踐中的做法并不統(tǒng)一。立法的不明確影響了食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一性和全面性。5.監(jiān)管保障機(jī)制不健全

目前，仍有部分市、縣兩級(jí)政府沒(méi)有設(shè)立實(shí)體性的食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，食品安全監(jiān)管的人財(cái)物和經(jīng)費(fèi)保障不足，難以保障基層食品安全監(jiān)管工作的有效開(kāi)展。2.未建立起鼓勵(lì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的食品安全監(jiān)

管激勵(lì)機(jī)制由于目前績(jī)效管理的核心指標(biāo)是以“不出事”和“重追責(zé)”為特征的，這種旨在促進(jìn)政府履職的制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上變成了一種反向激勵(lì)機(jī)制，即導(dǎo)致食品安全等各部門(mén)監(jiān)管的領(lǐng)域往往是以不出事、不擔(dān)責(zé)作為主要目標(biāo)，反而喪失了在食品安全監(jiān)管中積極作為、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、上報(bào)問(wèn)題、解決問(wèn)題的動(dòng)力。典型例證：三聚氰胺事件3.食品安全監(jiān)管基層網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后

目前食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置到區(qū)縣一級(jí)，專門(mén)從事食品安全監(jiān)管的執(zhí)法人員較少。未能充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、居委會(huì)、村委會(huì)在保障食品安全方面的作用。4.食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息和技術(shù)資源共享機(jī)制有待健全

監(jiān)管部門(mén)之間、省際之間對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的共享和技術(shù)資源的共享機(jī)制建設(shè)滯后。食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的內(nèi)部傳遞不暢，銜接能力差，技術(shù)資源重復(fù)建設(shè)等情況普遍存在。（三）企業(yè)食品安全第一責(zé)任人制度1.企業(yè)食品安全知識(shí)普及不足一些食品企業(yè)從業(yè)人員缺乏基本的文化素養(yǎng)品安全知識(shí)和安全意識(shí)，不清楚食品操作規(guī)范及其重要性，對(duì)企業(yè)作為食品安全第一責(zé)任人的法定責(zé)任沒(méi)有準(zhǔn)確認(rèn)知，因而難以自覺(jué)落實(shí)企業(yè)第一責(zé)任人制度。3.缺乏失信綜合性治理機(jī)制在企業(yè)發(fā)生食品安全違法違規(guī)行為后，目前的懲戒措施主要依靠罰款、責(zé)令停業(yè)停產(chǎn)、吊銷(xiāo)證照等傳統(tǒng)方式，沒(méi)有明確規(guī)定行業(yè)禁入、綜合性的信用懲戒機(jī)制，導(dǎo)致當(dāng)事企業(yè)的違法成本仍然偏低。（四）食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度1.分段監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)測(cè)評(píng)估工作交叉重疊《食品安全法》確立的分段監(jiān)管制度帶來(lái)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作交叉重疊，導(dǎo)致各職能部門(mén)因監(jiān)測(cè)和評(píng)估職責(zé)不清晰而互相推諉扯皮，無(wú)法全程覆蓋種植、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的監(jiān)測(cè)評(píng)估活動(dòng)，無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代食品業(yè)態(tài)的整體性監(jiān)控要求。同時(shí)，分段監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)測(cè)評(píng)估信息、數(shù)據(jù)難以共享；如果各職能部門(mén)因監(jiān)測(cè)評(píng)估方法不同而導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果差異，還可能使得消費(fèi)者無(wú)所適從，減損政府信息的公信力。2.監(jiān)測(cè)評(píng)估保障機(jī)制不健全現(xiàn)有的監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)大都面臨設(shè)備短缺、人員缺乏、經(jīng)費(fèi)不足、技術(shù)落后等瓶頸制約，不少監(jiān)測(cè)評(píng)估單位甚至沒(méi)有足夠的經(jīng)費(fèi)購(gòu)買(mǎi)足夠數(shù)量和種類的樣本。盡管《食品安全法》第二章以專章形式規(guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度，執(zhí)法資源這根“短板”也很容易導(dǎo)致該制度在執(zhí)行中大大走樣。3.監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)難以共享分段監(jiān)管模式下，食品安全的不同監(jiān)管部門(mén)都在各自職權(quán)范圍對(duì)食品安全進(jìn)行管理，各自開(kāi)展監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作，各部門(mén)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)只為自己所用，并不共享。由此造成了實(shí)踐中兩方面的問(wèn)題：一是造成部門(mén)間信息公布的交叉和矛盾現(xiàn)象，造成國(guó)家行政資源的巨大浪費(fèi)。二是由于各個(gè)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)測(cè)方法手段不同，評(píng)估結(jié)果可能會(huì)有差異，由此導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)信息權(quán)威下降。4.評(píng)估結(jié)果不公開(kāi)《食品安全法》第16條只規(guī)定食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估得出不安全結(jié)論的，應(yīng)告知消費(fèi)者停止食用；但對(duì)于得出安全結(jié)論的評(píng)估結(jié)果，并未要求公開(kāi)。該條款涵蓋性不夠，實(shí)踐中造成以下兩方面問(wèn)題：其一，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估結(jié)果是修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)的重要科學(xué)依據(jù)，但食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂有較長(zhǎng)的周期，大量日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估結(jié)果僅僅被保留在數(shù)據(jù)庫(kù)中，未能有效利用；其二，評(píng)估中心只公布不安全結(jié)論，不公布安全結(jié)論，造成公眾認(rèn)知錯(cuò)誤，似乎接觸到的都是不安全食品，容易引發(fā)不必要的信任危機(jī)和群體恐慌。5.缺乏食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流制度由政府對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估、交流、管理是一個(gè)完整的體系，而我國(guó)目前缺乏風(fēng)險(xiǎn)交流制度，沒(méi)有專門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)交流人員隊(duì)伍，第三方平臺(tái)尚未建立，有關(guān)部門(mén)和單位風(fēng)險(xiǎn)交流意識(shí)不強(qiáng)。由于缺少有效的制度機(jī)制，食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流工作不充分，公眾不能理性看待食品安全風(fēng)險(xiǎn)，未能及時(shí)矯正媒體的不良報(bào)導(dǎo)，導(dǎo)致政府的公信力受到質(zhì)疑，食品產(chǎn)業(yè)和食品貿(mào)易的健康發(fā)展受到影響。典型例證：新西蘭口蹄疫事件（五）食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度1.部分食品安全標(biāo)準(zhǔn)之間存在沖突我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)是包括食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的雜糅型的食品安全（衛(wèi)生）標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)制定主體多、分散化，標(biāo)準(zhǔn)清理整合不及時(shí)、不到位等因素導(dǎo)致針對(duì)同一食品，不同部門(mén)之間頒布的標(biāo)準(zhǔn)存在不盡一致的情況。2.食品安全標(biāo)準(zhǔn)信息公開(kāi)的力度不夠依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的信息應(yīng)該公開(kāi)。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的信息不僅包括標(biāo)準(zhǔn)文本，還應(yīng)該包括標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中的相關(guān)信息。應(yīng)包括結(jié)果公開(kāi)和過(guò)程公開(kāi)兩個(gè)方面。實(shí)踐中，我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)文本缺乏統(tǒng)一的信息查詢平臺(tái)，公眾根本無(wú)法從官方渠道查詢?nèi)昊驇啄曛菩抻喌氖称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)的全部信息。3.食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍不明確《食品安全法》第24條規(guī)定，沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的可以制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，地方標(biāo)準(zhǔn)的制定、使用比較混亂，主要表現(xiàn)為地方標(biāo)準(zhǔn)的適用對(duì)象不明確，即食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)是只適用于本省、自治區(qū)、直轄市生產(chǎn)的食品，還是也適用于流通到本省、自治區(qū)、直轄市的食品。4.企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案流于形式《食品安全法》第25條規(guī)定企業(yè)生產(chǎn)的食品沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。該規(guī)定也不具備實(shí)踐意義，基本流于形式。食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，只有符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)才能進(jìn)行食品生產(chǎn)，否則就是違法。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)是其在已經(jīng)達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，為了提高質(zhì)量而制定的高于前述兩標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。作為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有必要在《食品安全法》中以“應(yīng)當(dāng)制定”的形式加以規(guī)定。（六）食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度1.食品和食品添加劑按照品種進(jìn)行生產(chǎn)許可（QS制度）導(dǎo)致企業(yè)成本增大《食品安全法》第29條規(guī)定從事食品生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法取得生產(chǎn)許可；第43條規(guī)定申請(qǐng)食品添加劑生產(chǎn)許可的條件、程序按照國(guó)家有關(guān)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理的規(guī)定執(zhí)行。這些法律規(guī)定本身并未明確說(shuō)明生產(chǎn)許可究竟是對(duì)企業(yè)發(fā)放一個(gè)統(tǒng)一的生產(chǎn)許可證，還是按照產(chǎn)品的品種分別進(jìn)行許可，導(dǎo)致歷史形成的按照食品和食品添加劑的品種進(jìn)行許可的QS制度仍然適用，食品安全領(lǐng)域照搬工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可制度的做法沒(méi)有改變。2.地方人大出臺(tái)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)管辦法進(jìn)展緩慢食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販?zhǔn)鞘称钒踩珕?wèn)題的高發(fā)區(qū)，又是治理的難題。一方面，它們數(shù)量眾多、分散、流動(dòng)性強(qiáng)，監(jiān)管成本比較高，監(jiān)管難度大。另一方面，它們具有方便、快捷等優(yōu)勢(shì)，能夠滿足忙碌、流動(dòng)、快節(jié)奏生活下的人們對(duì)飲食的需要，擁有很大的市場(chǎng)，因此面臨著治理機(jī)制的真空。對(duì)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，是否需要進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可，《食品安全法》本身未作規(guī)定，而是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定具體管理辦法來(lái)確定。（七）食品檢驗(yàn)制度1.有關(guān)監(jiān)管部門(mén)制定的部門(mén)規(guī)章存在不嚴(yán)密的情況從立法層面看，食品檢驗(yàn)制度的法律法規(guī)存在較為嚴(yán)重的交叉雜糅現(xiàn)象。《食品安全法》第57條第2款規(guī)定，食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)規(guī)定，而當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生行政部門(mén)僅指原衛(wèi)生部，不含國(guó)家質(zhì)檢總局。恰恰在《食品安全法》出臺(tái)不久，國(guó)家質(zhì)檢總局和原衛(wèi)生部幾乎同時(shí)出臺(tái)了關(guān)于食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的部門(mén)規(guī)章，其法律依據(jù)均為《食品安全法》的規(guī)定。不同部門(mén)規(guī)章自身的不嚴(yán)密導(dǎo)致法律規(guī)范的交叉雜糅，各部門(mén)的職權(quán)界限不清晰。2.企業(yè)自檢制度效用不高《食品安全法》第61條規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)可以自行對(duì)所生產(chǎn)的食品進(jìn)行檢驗(yàn)，本是充分發(fā)揮企業(yè)技術(shù)力量的激勵(lì)性舉措，但在實(shí)踐中多數(shù)情況是企業(yè)自檢報(bào)告做出后，經(jīng)營(yíng)主體在購(gòu)進(jìn)食品產(chǎn)品時(shí)仍然要求生產(chǎn)者出具食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)報(bào)告，并不信任企業(yè)的自檢報(bào)告，這給食品生產(chǎn)企業(yè)帶來(lái)了雙重檢驗(yàn)壓力，實(shí)際上也降低了企業(yè)自檢行為效力，架空了第61條規(guī)定的企業(yè)自檢。3.違法懲罰機(jī)制不健全《食品安全法》第五章對(duì)食品檢驗(yàn)做了專章規(guī)定，但是從第57條直至第61條，都沒(méi)有對(duì)食品檢驗(yàn)主體違反檢驗(yàn)規(guī)定的行為如何有效追究責(zé)任做出明確規(guī)定。盡管在第58條規(guī)定檢驗(yàn)人“不得出具虛假的檢驗(yàn)報(bào)告”，但是缺乏懲罰機(jī)制的禁止性規(guī)定也只能是沒(méi)有威懾力的形式而已，無(wú)法對(duì)檢驗(yàn)人起到預(yù)期的約束作用。4.檢驗(yàn)技術(shù)未能及時(shí)更新隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，越來(lái)越多的新型違法犯罪行為浮出水面，有時(shí)，僅憑借現(xiàn)有的技術(shù)和設(shè)備很難對(duì)新生原料制成的“食品”作出評(píng)價(jià)。當(dāng)下的檢驗(yàn)技術(shù)和設(shè)備均屬于被動(dòng)型發(fā)展?fàn)顟B(tài)，如果沒(méi)有食品安全事件發(fā)生，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)包括有關(guān)部門(mén)就很少關(guān)注新生食品元素或者可能成為食品元素的物質(zhì)，這就導(dǎo)致了實(shí)踐中監(jiān)管部門(mén)的檢驗(yàn)技術(shù)往往落后于食品違法企業(yè)摻假造假技術(shù)的被動(dòng)局面。1.食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)本身存在一定缺陷食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)包括使用安全標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，均為食品安全標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)雖然已經(jīng)制定了《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》（GB2760-2011），規(guī)定了2000多種食品添加劑的使用原則和范圍，但是在這2000多種食品添加劑中，1000多種香精香料全部沒(méi)有產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，加工助劑也絕大部分沒(méi)有產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，在300多種真正的食品添加劑中，至少100個(gè)沒(méi)有產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。沒(méi)有國(guó)家質(zhì)量規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)，也就沒(méi)有檢驗(yàn)方法，無(wú)法進(jìn)行檢驗(yàn)。2.食品添加劑經(jīng)營(yíng)許可立法不完善《食品安全法》第43條規(guī)定，申請(qǐng)食品添加劑生產(chǎn)許可的條件、程序，按照國(guó)家有關(guān)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理的規(guī)定執(zhí)行。該規(guī)定忽略了現(xiàn)代食品生產(chǎn)的重要技術(shù)特征，沒(méi)有注意到食品添加劑是現(xiàn)代食品工業(yè)不可或缺的，其使用范圍和限量有嚴(yán)格要求，不能簡(jiǎn)單等同于工業(yè)產(chǎn)品。應(yīng)作為特殊品種管理，對(duì)食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行單獨(dú)許可。3.食品添加劑的使用范圍缺乏明確規(guī)定《食品安全法》第46條規(guī)定了食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)依照食品安全標(biāo)準(zhǔn)使用食品添加劑，義務(wù)主體僅限于生產(chǎn)者。但實(shí)踐中食品添加劑的違法使用在流通和餐飲領(lǐng)域具有相當(dāng)市場(chǎng)，食品銷(xiāo)售、餐飲服務(wù)均有可能非法使用、濫用食品添加劑，典型的比如自制火鍋底料、自制飲料、自制調(diào)味品等，多次出現(xiàn)違法使用食品添加劑的案例。（八）保健食品安全監(jiān)管制度1.管理辦法遲遲不出臺(tái)，導(dǎo)致監(jiān)管依據(jù)不充分?！妒称钒踩ā返?1條規(guī)定，對(duì)于聲稱具有保健功能食品的具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。該條保持了我國(guó)立法授權(quán)行政機(jī)構(gòu)制定執(zhí)法操作細(xì)則的做法。但是，《食品安全法》實(shí)施近五年來(lái)，管理辦法遲遲未能出臺(tái)，使得打擊違法生產(chǎn)銷(xiāo)售保健食品行為缺乏法律依據(jù)，嚴(yán)重影響保健食品監(jiān)管工作。2.虛假宣傳混淆食品與藥品界限，誤導(dǎo)消費(fèi)者有的保健食品為了擴(kuò)大市場(chǎng)，誘使人購(gòu)買(mǎi)，超出審批部門(mén)批準(zhǔn)的功能范圍，在包裝標(biāo)簽上肆意擴(kuò)大、添加產(chǎn)品功能，有的甚至添加只有藥品才具有的適應(yīng)癥和功能主治，誤導(dǎo)消費(fèi)者。上述違法行為混淆了食品與藥品的界限，不僅嚴(yán)重誤導(dǎo)消費(fèi)者，而且嚴(yán)重?cái)_亂了保健食品市場(chǎng)正常秩序。此外，普通食品違規(guī)聲稱功能問(wèn)題嚴(yán)重。一些普通食品加工成膠囊、片劑等形態(tài)與保健食品產(chǎn)生混淆，有的使用不能作為普通食品的原料加工食品后聲稱功能。（九）食品廣告監(jiān)管制度1.立法的模糊性影響了相關(guān)社會(huì)組織發(fā)揮監(jiān)管作用《食品安全法》第54條第2款中規(guī)定：“食品安全監(jiān)督管理部門(mén)或者承擔(dān)食品檢驗(yàn)職責(zé)的機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)不得以廣告或者其他形式向消費(fèi)者推薦食品”，而并未對(duì)“其他形式”的具體表現(xiàn)做明確界定。立法的模糊性在一定程度上限制了食品監(jiān)管相關(guān)部門(mén)發(fā)揮作用。2.處理違法推薦食品行為的主體不明確《食品安全法》第94條第2款規(guī)定違法推薦食品的，由有關(guān)主管部門(mén)沒(méi)收違法所得，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過(guò)、降級(jí)或者撤職的處分。這一規(guī)定存在突出的不清晰、不明確之弊，影響違法推薦食品責(zé)任追究機(jī)制的實(shí)施績(jī)效?！坝嘘P(guān)主管部門(mén)”究竟是指廣告監(jiān)管主管部門(mén)，還是責(zé)任人員的任免機(jī)關(guān)，抑或是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)？不無(wú)疑問(wèn)。處理違法推薦食品行為的行政主體尚且無(wú)法明確，責(zé)任追究的實(shí)效自然會(huì)受到影響。3.保健食品廣告監(jiān)管難度大根據(jù)《食品安全法》確立的分段監(jiān)管體制和國(guó)家食藥總局的“三定方案”，保健食品廣告內(nèi)容由食品藥品監(jiān)管部門(mén)審查，廣告監(jiān)管和違法廣告查處由工商部門(mén)負(fù)責(zé)。這就導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)“監(jiān)測(cè)的不處罰，處罰的不監(jiān)測(cè)”的狀況，兩部門(mén)的執(zhí)法依據(jù)和判定標(biāo)準(zhǔn)有所差異，彼此之間也沒(méi)有很好的銜接機(jī)制和信息共享平臺(tái)，甚至造成部門(mén)之間的互相掣肘，容易給違法違規(guī)的保健食品廣告宣傳提供可乘之機(jī)。4.食品廣告代言監(jiān)管法律不健全我國(guó)現(xiàn)行《廣告法》中并未涉及廣告代言問(wèn)題，也未明確界定廣告代言。雖然《食品安全法》明確了食品個(gè)人推薦者的連帶責(zé)任，但也僅是原則性規(guī)定?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)廣告代言內(nèi)容更是未涉及，同樣無(wú)法解決一系列食品廣告代言問(wèn)題。基于現(xiàn)行法律不健全，導(dǎo)致在立法上對(duì)食品廣告代言法律監(jiān)管出現(xiàn)漏洞。典型例證：明星代言事件5.廣告審查責(zé)任需進(jìn)一步落實(shí)目前保健食品廣告違法問(wèn)題嚴(yán)重與部分廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者沒(méi)有切實(shí)履行廣告審查責(zé)任密切相關(guān)。廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者要建立和完善食品廣告承接登記、相關(guān)證明文件審驗(yàn)、廣告內(nèi)容核實(shí)審查、客戶檔案管理等工作制度。媒體主管部門(mén)應(yīng)監(jiān)督媒體單位健全廣告管理制度，切實(shí)履行廣告審查義務(wù)。（十）食品安全信息公開(kāi)制度1.食品安全信息公開(kāi)范圍的立法界定模糊《食品安全法》第82條規(guī)定了食品安全信息統(tǒng)一發(fā)布制度，但是同時(shí)又規(guī)定縣級(jí)以上食品監(jiān)管部門(mén)可以根據(jù)自身職責(zé)，公布食品安全日常監(jiān)管信息。由于未對(duì)重要的食品安全信息、日常監(jiān)管信息作出明確界定，導(dǎo)致食品安全信息公開(kāi)范圍的立法定義模糊不清。2.國(guó)家保密制度對(duì)食品安全信息公開(kāi)制約如何協(xié)調(diào)與國(guó)家保密制度的關(guān)系是食品安全信息公開(kāi)實(shí)踐中無(wú)法繞開(kāi)的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題，但《食品安全法》對(duì)此并無(wú)相應(yīng)規(guī)定。信息公開(kāi)領(lǐng)域并行存在有關(guān)公開(kāi)與保密的兩套法律制度，前者主要是《政府信息公開(kāi)條例》，后者則包括《保守國(guó)家秘密法》。3.食品安全信息結(jié)果公開(kāi)的系統(tǒng)性較差雖然立法規(guī)定食品安全監(jiān)管部門(mén)應(yīng)以通報(bào)、警示等不同方式對(duì)食品安全信息進(jìn)行公開(kāi)，但由于缺乏統(tǒng)一的食品安全信息發(fā)布平臺(tái)，實(shí)踐中食品安全信息的發(fā)布呈碎片化分布。（十一）食品安全投訴舉報(bào)制度1.食品安全投訴舉報(bào)立法層級(jí)較低目前除《食品安全法》中相關(guān)的幾條內(nèi)容外，食品安全投訴舉報(bào)的辦法大多數(shù)為當(dāng)?shù)厥乘幈O(jiān)部門(mén)制定的規(guī)范性文件，立法層級(jí)較低，且對(duì)舉報(bào)方式、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、舉報(bào)人的權(quán)利保護(hù)等存在諸多不一致之處，不利于投訴舉報(bào)工作的開(kāi)展。2.缺少保護(hù)食品安全舉報(bào)人的立法規(guī)范由于對(duì)舉報(bào)食品安全違法犯罪行為后個(gè)人信息可能被泄露而招致打擊報(bào)復(fù)有所顧慮，因此舉報(bào)人很少愿意實(shí)名舉報(bào)，而更愿意選擇匿名舉報(bào)。但匿名舉報(bào)會(huì)帶來(lái)無(wú)法進(jìn)一步核實(shí)舉報(bào)問(wèn)題細(xì)節(jié)的困難，甚至出現(xiàn)惡意舉報(bào)的情況。

典型例證：上海市匿名舉報(bào)制度針對(duì)此類問(wèn)題，《上海市食品藥品監(jiān)督管理局舉報(bào)有功人員獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（2012年）中特別規(guī)定了“實(shí)名、匿名、隱名”三種舉報(bào)方式，規(guī)定頒布后，2012年3月至8月，上海食品安全舉報(bào)中心共受理舉報(bào)1557件，其中隱名舉報(bào)542件，占舉報(bào)受理總量的34.8%，比同期增長(zhǎng)了4.63倍。這一數(shù)據(jù)從側(cè)面反映出食品安全投訴舉報(bào)人保護(hù)自己隱私的強(qiáng)烈意愿。（十二）食品召回制度1.食品召回制度的法律規(guī)定過(guò)于原則化《食品安全法》第53條關(guān)于食品召回制度的規(guī)定存在以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，雖然規(guī)定了召回的主體及其義務(wù)，但是沒(méi)有規(guī)定召回主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及召回義務(wù)的具體細(xì)化；第二，雖然規(guī)定了主動(dòng)召回和指令召回，但是沒(méi)有規(guī)定兩種召回程序的啟動(dòng)條件；（十三）食品召回制度第三，雖然規(guī)定了召回的處理方式，但是缺乏標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)定，難以衡量召回主體是否完全履行了召回義務(wù)；第四，雖然規(guī)定了有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，但是規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)監(jiān)管部門(mén)之間互相推諉以及爭(zhēng)相執(zhí)法的現(xiàn)象。2.食品召回分級(jí)管理制度不科學(xué)《食品召回管理規(guī)定》第18條指出：“根據(jù)食品安全危害的嚴(yán)重程度，食品召回級(jí)別分為三級(jí)”。這種分級(jí)召回管理制度具有很強(qiáng)的科學(xué)性，但需要有強(qiáng)大的技術(shù)支持，包括科學(xué)的檢測(cè)手段和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)等。而不安全標(biāo)準(zhǔn)需要量化，不符合安全標(biāo)準(zhǔn)如何認(rèn)定，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)標(biāo)，還是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至企業(yè)內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，這都需要明確的法律規(guī)定。3.食品召回的啟動(dòng)機(jī)制不完善《食品召回管理規(guī)定》第13條規(guī)定：“食品生產(chǎn)者獲知其生產(chǎn)的食品可能存在安全危害或接到所在地的省級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)的食品安全危害調(diào)查書(shū)面通知，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行食品安全危害調(diào)查和食品安全危害評(píng)估?！边@表明食品安全調(diào)查與評(píng)估主要是依靠生產(chǎn)者的自我調(diào)查和自我評(píng)估，質(zhì)監(jiān)部門(mén)只是監(jiān)督督促。在我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境下，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者者的社會(huì)責(zé)任感并不強(qiáng)，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者很難做到主動(dòng)發(fā)現(xiàn)安全隱患，啟動(dòng)食品調(diào)查與評(píng)估程序。

4.召回后續(xù)處理制度不完備根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，召回食品的后續(xù)處理制度包括采取補(bǔ)救、無(wú)害化處理、銷(xiāo)毀等措施，并將食品召回和處理情況向監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行報(bào)告的制度。這一制度在實(shí)施過(guò)程中暴露出以下三個(gè)方面的缺陷：第一，后續(xù)處理主體規(guī)定不當(dāng)。依據(jù)法律規(guī)定，對(duì)于召回食品的后續(xù)處理基本上交由企業(yè)進(jìn)行處理。雖然在《食品安全法》第53條第2款規(guī)定企業(yè)進(jìn)行后續(xù)處理后，應(yīng)將食品召回和處理情況向縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)報(bào)告，但是實(shí)踐中通常是依靠企業(yè)自律來(lái)完成。第二，后續(xù)處理方式不明確。雖然《食品安全法》規(guī)定“對(duì)召回的食品采取補(bǔ)救、無(wú)害化處理、銷(xiāo)毀等措施”，但是并沒(méi)有規(guī)定何種情況下采取補(bǔ)救措施、無(wú)害化處理、銷(xiāo)毀。這就會(huì)導(dǎo)致企業(yè)在進(jìn)行后續(xù)處理過(guò)程中，為了節(jié)約成本，而擅自選用較為成本低廉的方式進(jìn)行，為下一次的食品安全問(wèn)題埋下伏筆。第三，存在監(jiān)督漏洞。《食品安全法》規(guī)定食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)“將食品召回和處理情況向縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)報(bào)告?！睕](méi)有規(guī)定對(duì)于不安全食品的后續(xù)處理過(guò)程派工作人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。（十四）食品安全事故處置制度食品安全事故處置制度的不足主要體現(xiàn)在執(zhí)法層面落實(shí)不足，具體包括：1.應(yīng)急預(yù)案不能適應(yīng)食品安全事故處置要求首先，各地應(yīng)該結(jié)合本地的食品安全總體狀況、居民飲食習(xí)慣、各職能部門(mén)職責(zé)定位、醫(yī)療衛(wèi)生條件、傳統(tǒng)疫病爆發(fā)規(guī)律等，制定具有更強(qiáng)針對(duì)性的應(yīng)急預(yù)案。其次，預(yù)案啟動(dòng)不規(guī)范。一般而言，預(yù)案應(yīng)當(dāng)在事故發(fā)生的第一時(shí)間即刻啟動(dòng)，在事故發(fā)生后，并未啟動(dòng)預(yù)案，仍依循原有的經(jīng)驗(yàn)性處置方式。最后，疏于進(jìn)行預(yù)案演練，缺乏必要的應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)。常態(tài)化的預(yù)案演練方面，西方國(guó)家形成了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。比如美國(guó)把建立應(yīng)急管理培訓(xùn)體系作為提升國(guó)家整體應(yīng)急管理能力的重要內(nèi)容。我國(guó)在這方面還比較缺乏。2.瞞報(bào)、謊報(bào)、延誤情況嚴(yán)重食品安全事故的報(bào)告、通報(bào)、上報(bào)制度在現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有得到很好的貫徹，反而是瞞報(bào)、謊報(bào)、延誤報(bào)告成為“潛規(guī)則”，并成為導(dǎo)致事故惡化的重要原因。3.流行病學(xué)調(diào)查難以有效開(kāi)展

疾控機(jī)構(gòu)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，無(wú)法進(jìn)入食品安全事故現(xiàn)場(chǎng)，更無(wú)權(quán)對(duì)問(wèn)題食品和相關(guān)人員采取措施。由于可能涉及對(duì)監(jiān)管者的責(zé)任追究等問(wèn)題，因此有權(quán)控制現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管部門(mén)未必會(huì)第一時(shí)間通知疾控機(jī)構(gòu)派員及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，甚至放任食品經(jīng)營(yíng)者毀滅相關(guān)證據(jù)。另外，流行病學(xué)調(diào)查涉及食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)，疾控機(jī)構(gòu)難以到生產(chǎn)加工現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證。這些都使得流行病學(xué)調(diào)查流于形式。（十五）食品安全刑事責(zé)任制度1.行政執(zhí)法與刑事司法的銜接仍然不暢近年來(lái)，特別是國(guó)務(wù)院于2001年7月發(fā)布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》實(shí)行以來(lái)，各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)建立健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件工作得到加強(qiáng)，一大批危害社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)管理秩序的犯罪行為受到刑事制裁，有力遏制了違法罪犯活動(dòng)。但也要看到，在一些地區(qū)及少數(shù)執(zhí)法部門(mén)，有案不移、有案難移、以罰代刑的問(wèn)題仍難比較突出。（十六）食品安全民事責(zé)任制度1.普通消費(fèi)者主張十倍處罰性賠償也難以勝訴主要原因有：其一，證明某食品為被告所售存在困難。例如，在一個(gè)案件中，法院認(rèn)為，涉案的商品在多家商場(chǎng)均有銷(xiāo)售，原告提交的購(gòu)物小票及發(fā)票上均沒(méi)有體現(xiàn)產(chǎn)品的生產(chǎn)日期及批號(hào)，故原告提交的證據(jù)不足以證明其主張。在另一個(gè)案件中，法院指出，原告提供的已過(guò)保質(zhì)期商品并非被告商場(chǎng)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的特種商品，相反，在市場(chǎng)上有大量的同種類同品牌商品銷(xiāo)售，因此，原告現(xiàn)持有的過(guò)期商品存在多種來(lái)源可能。其二，證明涉訴食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)存在困難。在一件案件中，法院指出，食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)系由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合后統(tǒng)一公布的標(biāo)準(zhǔn)。在該標(biāo)準(zhǔn)公布前，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)行食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品。其三，立法導(dǎo)致司法適用不統(tǒng)一。（1）有的法院認(rèn)為，消費(fèi)者請(qǐng)求“十倍懲罰性賠償”必須以“造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害”為前提，但有的法院不要求具有此項(xiàng)前提。（2）“食品”的范圍有失含糊?！妒称钒踩ā返?9條規(guī)定，“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品?！本唧w法律適用時(shí)，各地法院的認(rèn)識(shí)不一致。（3）賠償前提過(guò)于嚴(yán)格，“十倍懲罰性賠償”僅適用于食品，存在適用范圍過(guò)窄的問(wèn)題，不足以遏制市場(chǎng)上日益猖獗的非食品類欺詐行為。虛假宣傳、包裝不合格未在民事賠償范圍內(nèi)。在一個(gè)案件中，法院認(rèn)為，被告的食品包裝標(biāo)簽是否符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定，僅屬于是否追究其行政責(zé)任的問(wèn)題，并不涉及民事責(zé)任的承擔(dān)，因此，原告的訴訟請(qǐng)求于法無(wú)據(jù)，法院不予支持。2.懲罰性賠償?shù)倪m用范圍和請(qǐng)求懲罰性賠償?shù)闹黧w范圍偏窄“十倍懲罰性賠償”僅適用于不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，忽略了沒(méi)有安全標(biāo)準(zhǔn)的不安全食品；請(qǐng)求賠償?shù)闹黧w限定為受到不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品侵害的“消費(fèi)者”，忽略了因不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品造成的其他“受害者”。三、食品安全修訂總體思路（一）修訂食品安全法必要性我國(guó)食品企業(yè)違法行為依然存在，食品安全事件時(shí)有發(fā)生，監(jiān)管體制、手段和制度等尚不能完全適應(yīng)需要，法律責(zé)任偏輕、重典治亂威懾作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院進(jìn)一步改革完善我國(guó)食品安全監(jiān)管體制，著力建立最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度，積極推進(jìn)社會(huì)共治格局。以法律形式固定監(jiān)管體制改革成果、完善監(jiān)管制度機(jī)制，解決當(dāng)前存在的突出問(wèn)題，以法治方式維護(hù)食品安全，為最嚴(yán)格的監(jiān)管提供體制制度保障，修改現(xiàn)行食品安全法十分必要。（二）修訂的總體思路建立最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度這一總體要求，一是更加突出預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)防范。進(jìn)一步完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性制度，增設(shè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自查、責(zé)任約談、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理等重點(diǎn)制度，重在消除隱患和防患于未然。二是建立最嚴(yán)格的全過(guò)程監(jiān)管制度。對(duì)食品生產(chǎn)、銷(xiāo)售、餐飲服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，以及食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中涉及的食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品等各有關(guān)事項(xiàng)，有針對(duì)性地補(bǔ)充、強(qiáng)化相關(guān)制度，提高標(biāo)準(zhǔn)、全程監(jiān)管。三是建立最嚴(yán)格的法律責(zé)任制度。綜合運(yùn)用民事、行政、刑事等手段，對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰，對(duì)失職瀆職的地方政府和監(jiān)管部門(mén)實(shí)行最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)，對(duì)違法作業(yè)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等實(shí)行最嚴(yán)格的追責(zé)。四是實(shí)行食品安全社會(huì)共治。充分發(fā)揮消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體等方面的監(jiān)督作用，引導(dǎo)各方有序參與治理，形成食品安全社會(huì)共治格局。五是完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。六是突出對(duì)特殊食品的嚴(yán)格監(jiān)管。保健食品、嬰幼兒配方食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品。七是處理好與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的關(guān)系。新食品安全法立法過(guò)程

1、國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局于2013年初開(kāi)始著手起草工作，2013年10月向國(guó)務(wù)院報(bào)送了食品安全法修訂草案。

2、2014年6月、8月和2015年4月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)食品安全法修訂草案進(jìn)行了初次、二次和三次審議，并最終于2015年4月24日高票通過(guò)。

一次立法前評(píng)估會(huì)，就法律的出臺(tái)時(shí)機(jī)、修訂草案主要規(guī)范的可行性和實(shí)施效果等進(jìn)行評(píng)估;兩次征求意見(jiàn)，共征集一萬(wàn)多條意見(jiàn);三次調(diào)研，赴七省市調(diào)研，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。三、食品安全法修改的主要內(nèi)容此次修訂食品安全法，采用的是全面修訂的方式，修訂的力度比較大，修訂后該法從原來(lái)的104條，增加到154條，共增加了50條。三、食品安全法修改的主要內(nèi)容

（一）關(guān)于食品安全法的調(diào)整范圍修改后的食品安全法第二條規(guī)定了法律的調(diào)整范圍，明確食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者使用食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，食品的貯存和運(yùn)輸，食品、食品添加劑和食品相關(guān)產(chǎn)品的安全管理適用本法，同時(shí)明確食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，遵守農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的規(guī)定，但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷(xiāo)售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對(duì)農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定。法律適用范圍的規(guī)定，與現(xiàn)行食品安全法相比，作了三處修改：一是將“食品流通”修改為“食品銷(xiāo)售”。二是增加規(guī)定“食品的貯存和運(yùn)輸”適用食品安全法。三是明確食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷(xiāo)售以及食品安全法對(duì)農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，適用食品安全法。（二）關(guān)于食品安全監(jiān)管體制

1、國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)2010年2月6日，國(guó)務(wù)院決定設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其職責(zé)主要有：（1）分析食品安全形勢(shì)，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作；（2）提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施；（3）督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局承擔(dān)食品安全委員會(huì)的日常工作。

2、國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)一是對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理（包括對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售的監(jiān)管、對(duì)已進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)銷(xiāo)售的進(jìn)口食品的監(jiān)管）；二是承擔(dān)食品安全委員會(huì)的日常工作，負(fù)責(zé)對(duì)食品安全工作的綜合協(xié)調(diào);三是對(duì)食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理（對(duì)已進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)銷(xiāo)售的進(jìn)口食品添加劑的監(jiān)管）；四是負(fù)責(zé)對(duì)重大食品安全信息的統(tǒng)一發(fā)布；五是負(fù)責(zé)會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)食品安全事故進(jìn)行調(diào)查處置；六是負(fù)責(zé)制定食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范；七是參與食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)會(huì)同其制定、公布食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn);八是會(huì)同農(nóng)業(yè)部門(mén)建立食品安全全程追溯協(xié)作機(jī)制；九是會(huì)同衛(wèi)生行政部門(mén)、中醫(yī)藥管理部門(mén)制定保健食品原料目錄和允許保健食品聲稱的保健功能目錄。3、國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)依照食品安全法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，組織開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，會(huì)同國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)管部門(mén)制定并公布食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

4、國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)依照食品安全法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，承擔(dān)有關(guān)食品安全工作。一是國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食品相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)對(duì)食品、食品添加劑和食品相關(guān)產(chǎn)品的出入境進(jìn)行管理。二是國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品的種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，以及食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)畜禽屠宰環(huán)節(jié)和生鮮乳收購(gòu)環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)與國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)并會(huì)同國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)制定食品中獸藥殘留、農(nóng)藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗(yàn)方法與規(guī)程，并會(huì)同國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)制定屠宰畜、禽的檢驗(yàn)規(guī)程。（三）關(guān)于地方人民政府的食品安全責(zé)任一是對(duì)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。二是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。三是建立、健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制和信息共享機(jī)制。四是依照本法和國(guó)務(wù)院的規(guī)定，確定本級(jí)食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)的職責(zé)。五是實(shí)行食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制。上級(jí)政府負(fù)責(zé)對(duì)下一級(jí)政府的食品安全監(jiān)督管理工作進(jìn)行評(píng)議考核?？h級(jí)以上地方政府負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)的食品安全監(jiān)督管理工作進(jìn)行評(píng)議考核。六是將食品安全工作納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將食品安全工作經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)食品安全監(jiān)督管理能力建設(shè)，為食品安全工作提供保障。（四）關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品的管理一是明確銷(xiāo)售食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得許可。二是加強(qiáng)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的管理。食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)配備檢驗(yàn)設(shè)備和檢驗(yàn)人員或者委托符合本法規(guī)定的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，對(duì)進(jìn)入該批發(fā)市場(chǎng)銷(xiāo)售的食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)要求銷(xiāo)售者立即停止銷(xiāo)售，并向食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)報(bào)告。

三是建立食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度。食用農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售者應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄食用農(nóng)產(chǎn)品的名稱、數(shù)量、進(jìn)貨日期以及供貨者名稱、地址、聯(lián)系方式等內(nèi)容，并保存相關(guān)憑證。記錄和憑證保存期限不得少于六個(gè)月。四是進(jìn)入市場(chǎng)銷(xiāo)售的食用農(nóng)產(chǎn)品使用保鮮劑、防腐劑等食品添加劑和包裝材料等食品相關(guān)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)符合食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。五是國(guó)家對(duì)農(nóng)藥的使用實(shí)行嚴(yán)格的管理制度，加快淘汰劇毒、高毒、高殘留農(nóng)藥，推動(dòng)替代產(chǎn)品的研發(fā)和應(yīng)用，鼓勵(lì)使用高效低毒低殘留農(nóng)藥。需要說(shuō)明：淘汰劇毒、高毒農(nóng)藥是今后的發(fā)展方向，但當(dāng)前情況下，全面淘汰劇毒、高毒農(nóng)藥還不可行，需要按照“時(shí)機(jī)成熟一個(gè)、禁用一個(gè)”的原則，分期分批加快淘汰。因此，最終規(guī)定為“加快淘汰劇毒、高毒、高殘留農(nóng)藥”。同時(shí)，在農(nóng)藥的使用方面加強(qiáng)管理，明確食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)依照食品安全標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定使用農(nóng)業(yè)投入品，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)投入品使用安全間隔期或者休藥期的規(guī)定，不得使用國(guó)家明令禁止的農(nóng)業(yè)投入品。劇毒、高毒農(nóng)藥不得用于瓜果、蔬菜、茶葉、中草藥材等國(guó)家規(guī)定的農(nóng)作物。對(duì)違反的，規(guī)定可以拘留。（五）關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)共治一是明確食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)依照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和內(nèi)部獎(jiǎng)懲機(jī)制，提供食品安全信息、技術(shù)等服務(wù)，引導(dǎo)和督促食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。二是規(guī)定消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織對(duì)違反食品安全法規(guī)定，侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，依法進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。三是增加規(guī)定食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。明確對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)，應(yīng)給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)舉報(bào)人的相關(guān)信息予以保密，保護(hù)其合法權(quán)益；對(duì)舉報(bào)所在企業(yè)食品安全違法行為的內(nèi)部舉報(bào)人給予特別保護(hù)，明確企業(yè)不得通過(guò)解除或者變更勞動(dòng)合同等方式，對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。四是規(guī)范食品安全信息發(fā)布。強(qiáng)調(diào)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、及時(shí)、客觀公布食品安全信息，鼓勵(lì)新聞媒體對(duì)食品安全違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督，同時(shí)規(guī)定有關(guān)食品安全的宣傳報(bào)道應(yīng)當(dāng)客觀、真實(shí)，任何單位和個(gè)人不得編造、散布虛假食品安全信息，等等。（六）完善食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任1、第四章分四節(jié)作了規(guī)定：一般規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程控制，標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)和廣告，特殊食品。一是在食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，增設(shè)原料控制及成品檢驗(yàn)等關(guān)鍵事項(xiàng)的控制要求，以及嬰幼兒配方食品的配方注冊(cè)、備案和出廠逐批檢驗(yàn)等義務(wù)；二是在食品流通環(huán)節(jié)，增設(shè)批發(fā)企業(yè)的銷(xiāo)售記錄制度和網(wǎng)絡(luò)食品交易相關(guān)主體的食品安全責(zé)任；三是在餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)，增設(shè)餐飲服務(wù)提供者的原料控制義務(wù)以及學(xué)校等集中用餐單位的食品安全管理規(guī)范。四是完善食品追溯制度，細(xì)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者索證索票、進(jìn)貨查驗(yàn)記錄等制度，增加規(guī)定食品安全全程追溯協(xié)作機(jī);五是補(bǔ)充規(guī)定保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方食品的產(chǎn)品注冊(cè)和備案制度以及廣告審批制度，規(guī)范保健食品原料使用和功能聲稱；六是補(bǔ)充食品添加劑的經(jīng)營(yíng)規(guī)范和食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)管理制度等。

（七）關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示管理新法規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)基因食品應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行顯著標(biāo)示。應(yīng)當(dāng)說(shuō)明兩點(diǎn)：一是實(shí)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示制度，目的在于從食品標(biāo)簽管理的角度，保障消費(fèi)者的知情權(quán)，與轉(zhuǎn)基因食品本身的安全性無(wú)關(guān)。食品的標(biāo)簽管理屬于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容之一，食品安全法應(yīng)作出規(guī)定，但具體如何實(shí)施這一制度，需要與《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》及其配套規(guī)定相銜接。二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)基因食品未按照規(guī)定進(jìn)行標(biāo)示的，由食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)予以處罰。（八）關(guān)于網(wǎng)絡(luò)食品交易1、作為新興的食品銷(xiāo)售渠道，網(wǎng)絡(luò)食品交易近幾年發(fā)展很快，自2012年以來(lái)，僅b2c電商平臺(tái)的食品交易規(guī)模就高達(dá)460億元，一些規(guī)模較小的食品賣(mài)家的數(shù)量則更為龐大。2、網(wǎng)絡(luò)食品交易在帶給人們方便的同時(shí)，也存在一些問(wèn)題，如有的電商沒(méi)有食品經(jīng)營(yíng)許可證，有的電商出售假品牌食品和三無(wú)產(chǎn)品，侵害消費(fèi)者的權(quán)益。因此規(guī)范網(wǎng)絡(luò)食品交易的第三方平臺(tái)，使其履行必要的管理職責(zé)，對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)是非常必要的。1、網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)對(duì)入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行實(shí)名登記，明確其食品安全管理責(zé)任；依法應(yīng)當(dāng)取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的，還應(yīng)當(dāng)審查其許可證。網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者發(fā)現(xiàn)入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者有違反食品安全法規(guī)定行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止并立即報(bào)告所在地縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)；發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法行為的，應(yīng)當(dāng)立即停止提供網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)服務(wù)。2、網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者未履行上述義務(wù)，使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)與食品經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任。3、消費(fèi)者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)購(gòu)買(mǎi)食品，其合法權(quán)益受到損害的，可以向入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者或者食品生產(chǎn)者要求賠償。網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者不能提供入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者的真實(shí)名稱、地址和有效聯(lián)系方式的，由網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者賠償。網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者賠償后，有權(quán)向入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者或者食品生產(chǎn)者追償。網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者作出更有利于消費(fèi)者承諾的，應(yīng)當(dāng)履行其承諾。（九）關(guān)于特殊食品管理1、特殊食品的概念：指保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方食品和其他適用于特定人群的主輔食品等食品。2、保健食品。保健食品是指聲稱具有特定保健功能或者以補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)為目的的食品，即適宜于特定人群食用，具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能，不以治療疾病為目的，并且對(duì)人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或者慢性危害的食品。保健食品屬于食品中的一個(gè)種類，但其與一般食品有明顯的區(qū)別，體現(xiàn)在：一是保健食品含有一定量的功效成分，能調(diào)節(jié)人體機(jī)能，具有特定的保健功能，而一般食品沒(méi)有；二是保健食品有特定的適用人群，而一般食品沒(méi)有。截止到2012年底，我國(guó)已審批保健食品12000余種，有保健食品生產(chǎn)企業(yè)2100多家，從業(yè)人員600多萬(wàn)人，年產(chǎn)值超過(guò)2800億元。一是在管理制度上，新法規(guī)定使用保健食品原料目錄以外原料或者首次進(jìn)口的保健食品由國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)實(shí)行注冊(cè)管理，其中首次進(jìn)口的保健食品中屬于補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的保健食品，由國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)實(shí)行備案管理。其他保健食品由省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)實(shí)行備案管理。上述規(guī)定將保健食品的管理方式從目前的全部注冊(cè)改為注冊(cè)和備案相結(jié)合。

二是明確可用于保健食品的原料目錄，除名稱、用量外，還應(yīng)當(dāng)包括每種原料對(duì)應(yīng)的功效。三是明確保健食品的標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)注冊(cè)或者備案的內(nèi)容相一致，并標(biāo)明“本品不能代替藥物”，同時(shí)對(duì)保健食品廣告也要求作“本品不能代替藥物”的聲明。2、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品。特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品是適用于患有特定疾病人群的特殊食品。特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品是一種特殊食品，安全性要求高。一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)這類食品按藥品實(shí)行注冊(cè)管理，共批準(zhǔn)了69個(gè)腸內(nèi)營(yíng)養(yǎng)制劑的藥品批準(zhǔn)文號(hào)。2013年，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委出臺(tái)了特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，將特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品納入食品管理范疇。

特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)注冊(cè)。注冊(cè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交產(chǎn)品配方、生產(chǎn)工藝、標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)以及表明產(chǎn)品安全性、營(yíng)養(yǎng)充足性和特殊醫(yī)學(xué)用途臨床效果的材料。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品在廣告宣傳方面的管理，規(guī)定特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品廣告適用廣告法和其他法律、行政法規(guī)關(guān)于藥品廣告管理的規(guī)定。3、嬰幼兒配方食品，包括嬰幼兒配方乳粉、配方米粉或者其他輔食。對(duì)嬰幼兒配方食品的特別管理措施：一是原料控制，企業(yè)使用的生鮮乳、輔料等食品原料、食品添加劑等，應(yīng)當(dāng)符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定和食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。二是實(shí)行全過(guò)程質(zhì)量控制，按照良好生產(chǎn)規(guī)范的要求建立與所生產(chǎn)食品相適應(yīng)的生產(chǎn)質(zhì)量管理體系，并確保有效運(yùn)行。三是對(duì)出廠產(chǎn)品實(shí)施逐批檢驗(yàn)，保證食品安全。四是產(chǎn)品實(shí)行備案，其中嬰幼兒配方乳粉，實(shí)行配方注冊(cè)管理。

對(duì)嬰幼兒配方乳粉實(shí)行配方注冊(cè)管理，主要是立法過(guò)程中有的意見(jiàn)提出，目前國(guó)內(nèi)嬰幼兒配方乳粉的配方過(guò)多過(guò)濫，全國(guó)共有嬰幼兒配方乳粉的配方1900多個(gè)，平均每個(gè)企業(yè)20多個(gè)配方，而一般國(guó)外的企業(yè)平均只有2至3個(gè)配方。一些企業(yè)為了營(yíng)銷(xiāo)目的，隨意制定科技含量不高的配方，誤導(dǎo)消費(fèi)者。為了加強(qiáng)對(duì)嬰幼兒配方乳粉的管理，建議對(duì)嬰幼兒配方乳粉實(shí)行配方注冊(cè)管理。國(guó)務(wù)院有關(guān)方面根據(jù)規(guī)定，從程序上進(jìn)行了專門(mén)的審查論證，并報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院同意。因此，修訂后的食品安全法規(guī)定嬰幼兒配方乳粉的產(chǎn)品配方應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)注冊(cè)。注冊(cè)時(shí)應(yīng)當(dāng)提交配方研發(fā)報(bào)告和其他表明配方科學(xué)性、安全性的材料。

關(guān)于嬰幼兒配方乳粉的管理，還涉及一個(gè)問(wèn)題。修訂草案規(guī)定，不得以委托、貼牌、分裝方式生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉。現(xiàn)行食品安全法未對(duì)此問(wèn)題作出規(guī)定。在立法過(guò)程中，有的意見(jiàn)提出，委托、貼牌是國(guó)際上通行的生產(chǎn)方式，與食品安全沒(méi)有必然聯(lián)系，如果一律禁止，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。建議刪去上述規(guī)定。立法機(jī)關(guān)經(jīng)反復(fù)研究，采納了這一意見(jiàn)。因此，食品安全法刪去了不得以委托、貼牌方式生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉的規(guī)定，但保留了不得以分裝方式生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉的規(guī)定。（十）關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等的監(jiān)管1、關(guān)于“等”的含義包含小餐飲、小食品店等。2、明確監(jiān)管主體：食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品衛(wèi)生、無(wú)毒、無(wú)害，食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督管理。3、明確地方政府的職責(zé)：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等進(jìn)行綜合治理，加強(qiáng)服務(wù)和統(tǒng)一規(guī)劃，改善其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，鼓勵(lì)和支持其改進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件，進(jìn)入集中交易市場(chǎng)、店鋪等固定場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)，或者在指定的臨時(shí)經(jīng)營(yíng)區(qū)域、時(shí)段經(jīng)營(yíng)。4、食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。(十一）關(guān)于快速檢測(cè)第112條縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)在食品安全監(jiān)督管理工作中可以采用國(guó)家規(guī)定的快速檢測(cè)方法對(duì)食品進(jìn)行抽查檢測(cè)。對(duì)抽查檢測(cè)結(jié)果表明可能不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，應(yīng)當(dāng)依照本法第八十七條的規(guī)定進(jìn)行檢驗(yàn)。抽查檢測(cè)結(jié)果確定有關(guān)食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的，可以作為行政處罰的依據(jù)。（十二）關(guān)于加大對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的懲處力度一是加大行政處罰力度1.對(duì)用非食品原料生產(chǎn)食品等嚴(yán)重違法行為，規(guī)定行政拘留。2.對(duì)在食品中添加有毒有害物質(zhì)等性質(zhì)惡劣的違法行為，規(guī)定直接吊銷(xiāo)許可證，并處最高為貨值金額三十倍的罰款；對(duì)明知從事上述嚴(yán)重違法行為、仍為其提供生產(chǎn)場(chǎng)所或者向其銷(xiāo)售違禁物質(zhì)的主體，規(guī)定了最高二十萬(wàn)元的罰款3.明確被吊銷(xiāo)許可證的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，自處罰決定作出之日起五年內(nèi)不得申請(qǐng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可。4.對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在一年內(nèi)累計(jì)三次因違反食品安全法規(guī)定受到責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證以外處罰的，規(guī)定由執(zhí)法部門(mén)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷(xiāo)許可。二是突出民事賠償責(zé)任1、完善了消費(fèi)者在法定情形下可以要求十倍價(jià)款或者三倍損失的懲罰性賠償金制度，并規(guī)定賠償金額不足1000元的，可以要求賠償1000元。2、對(duì)明知從事違法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，仍為其提供場(chǎng)所，損害消費(fèi)者合法權(quán)益等違法行為規(guī)定連帶責(zé)任三是增加規(guī)定信用記錄制度，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者食品安全信用檔案，記錄許可頒發(fā)、日常監(jiān)督檢查結(jié)果、違法行為查處等情況，依法向社會(huì)公布并實(shí)時(shí)更新；對(duì)有不良信用記錄的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者增加監(jiān)督檢查頻次，對(duì)違法行為情節(jié)嚴(yán)重的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，可以通報(bào)投資主管部門(mén)、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及有關(guān)的金融機(jī)構(gòu)。四是增加規(guī)定了行政執(zhí)法與刑事立案?jìng)刹楣ぷ鞯你暯?，?guī)定食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門(mén)發(fā)現(xiàn)涉嫌食品安全犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)將案件及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)。對(duì)移送的案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查；認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹?。公安機(jī)關(guān)在食品安全犯罪案件偵查過(guò)程中認(rèn)為沒(méi)有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微、不需要追究刑事責(zé)任，但依法應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門(mén)和監(jiān)察機(jī)關(guān)，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法處理。

食品安全法法律責(zé)任部分

修訂情況介紹一、法律責(zé)任修訂背景二、法律責(zé)任修訂原則和主要內(nèi)容三、法律責(zé)任主要條款變化一、修訂背景

食品安全案件數(shù)量大幅攀升，重大、惡性案件時(shí)有發(fā)生，如瘦肉精、農(nóng)藥獸藥濫用、地溝油、問(wèn)題膠囊、病死豬肉等系列案件，群眾對(duì)此反映強(qiáng)烈。食品安全違法犯罪的方式不斷創(chuàng)新、手段更趨隱蔽，犯罪案件性質(zhì)認(rèn)定難度越來(lái)越大。還有的通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、快遞來(lái)銷(xiāo)售，逃避一些行政部門(mén)的監(jiān)管。同時(shí)，這類犯罪的團(tuán)伙性、鏈條性、跨地區(qū)、跨行業(yè)特征明顯，犯罪分子逃避刑事追究意識(shí)不斷增強(qiáng)。2022/11/9食品安全違法行為呈現(xiàn)新變化（一）違法主體多樣一是持證企業(yè)主觀故意違法時(shí)有發(fā)生為降低成本、謀取暴利，有些持證企業(yè)，甚至大型企業(yè)，以其合法身份為掩護(hù)，大肆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)非法產(chǎn)品。比較典型的是杭州廣琪案、上海福喜案、北京陽(yáng)光100案；再如，2014年總局組織開(kāi)展的酒類產(chǎn)品專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)中，在91批次產(chǎn)品中檢出非法添加藥物成分，其中大部分產(chǎn)品為持證企業(yè)生產(chǎn)。二是“黑窩點(diǎn)”屢打不絕?！昂诟C點(diǎn)”多在農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等地區(qū)滋生，生產(chǎn)工藝簡(jiǎn)單、成本低、流動(dòng)性強(qiáng)、對(duì)外界警惕性高。在有些地方，“黑窩點(diǎn)”有向規(guī)?；?、鏈條化發(fā)展的趨勢(shì)?！昂诟C點(diǎn)”違法犯罪均帶有明顯的主觀故意性，違法行為惡劣。由于黑窩點(diǎn)制售的假劣食品多為“三無(wú)”產(chǎn)品，或冒用他人注冊(cè)信息，標(biāo)識(shí)虛假地址等，對(duì)假劣食品追蹤溯源、進(jìn)行全鏈條打擊仍存在一定困難。三是一些其他主體參與違法。有的非食品企業(yè)惡意串通食品企業(yè)或制假售假“黑窩點(diǎn)”，為其提供非食用原料或違禁物質(zhì)。如江蘇揚(yáng)州查辦的一起案件中，犯罪嫌疑人劉某明知李某購(gòu)買(mǎi)西地那非用于生產(chǎn)假冒保健食品，仍將西地那非賣(mài)給劉某。有的物流企業(yè)故意為非法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸服務(wù)。如經(jīng)營(yíng)無(wú)檢疫證明走私凍肉案，為他人提供加工場(chǎng)所，甚至提供許可證案（廣西壯天王案）。（二）違法手段隱蔽一是互聯(lián)網(wǎng)交易迅速發(fā)展導(dǎo)致違法手段更加隱蔽。互聯(lián)網(wǎng)、微信、APP等新型網(wǎng)絡(luò)終端的廣泛應(yīng)用，已成為食品安全違法犯罪新的渠道和平臺(tái)。由于網(wǎng)絡(luò)具有開(kāi)放性、輻射性和虛擬性等特征，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行違法行為隱蔽性很強(qiáng)。如江蘇查獲的網(wǎng)絡(luò)制售有毒有害食品案，該案違法分子通過(guò)網(wǎng)絡(luò)訂購(gòu)生產(chǎn)機(jī)器，設(shè)計(jì)、印制產(chǎn)品包裝、說(shuō)明書(shū)，采購(gòu)產(chǎn)品原輔料，宣傳銷(xiāo)售產(chǎn)品等整個(gè)制假售假過(guò)程全部網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作，違法行為及其隱蔽，而且調(diào)查取證難度很大。（二）違法手段隱蔽二是鉆標(biāo)準(zhǔn)漏洞逃避監(jiān)管?！妒称钒踩ā芬?，對(duì)食品檢驗(yàn)應(yīng)當(dāng)使用標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)方法，由于食品安全標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法涵蓋每一種物質(zhì)，違法分子添加的物質(zhì)往往不常見(jiàn)，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)方法，不在抽樣檢測(cè)的范圍內(nèi)，以此逃避抽檢。最常見(jiàn)的就是在食品中添加非食用物質(zhì)的案件，添加的物質(zhì)大多沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)方法，通過(guò)常規(guī)檢驗(yàn)很難發(fā)現(xiàn)線索或鎖定證據(jù)，給查處此類案件帶來(lái)了一定難度。三是以假亂真規(guī)避監(jiān)管有些企業(yè)采取“兩面”的手法，生產(chǎn)違法產(chǎn)品供銷(xiāo)售獲利，同時(shí)生產(chǎn)少量合法產(chǎn)品供監(jiān)管部門(mén)抽檢，應(yīng)付日常檢查。如江蘇揚(yáng)州查辦的某企業(yè)生產(chǎn)銷(xiāo)售有毒有害保健食品案，執(zhí)法人員到生產(chǎn)企業(yè)多次抽檢，均未發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品非法添加了藥物成分，在公安機(jī)關(guān)的支持下，最終通過(guò)其他渠道獲得了相關(guān)證據(jù)，對(duì)違法企業(yè)依法進(jìn)行了處罰。（三）違法性質(zhì)惡劣一是違法添加非食用物質(zhì)此類違法行為的主要表現(xiàn)為在食品或保健食品中添加藥物成分或食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)，對(duì)消費(fèi)者身心健康傷害很大，社會(huì)影響惡劣。如在查處的違法生產(chǎn)銷(xiāo)售保健食品案件中，大多存在非法添加藥物成分的違法行為。二是使用非食用原料加工食品。生產(chǎn)企業(yè)為了降低成本，或達(dá)到漂白、去味等效果，使用工業(yè)用等原料代替食用原料加工食品。此類案件多在“黑作坊”、“黑窩點(diǎn)”中發(fā)生，違法行為隱蔽，在日常監(jiān)管中不易被發(fā)現(xiàn)。如浙江紹興查辦的案件中，違法分子為去除加工粉絲中的酸澀味，使用漂白粉對(duì)粉絲進(jìn)行處理；福建政和縣查辦的案件中，違法分子為避免筍干發(fā)霉、生蟲(chóng)，使用工業(yè)硫磺熏蒸筍干，導(dǎo)致筍干中二氧化硫含量嚴(yán)重超標(biāo)。三是使用回收食品或超保質(zhì)期食品生產(chǎn)加工食品主要表現(xiàn)形式有兩種：一種為使用回收食品或下游環(huán)節(jié)退貨食品作為原料生產(chǎn)食品；另一種為通過(guò)更改食品生產(chǎn)日期或保質(zhì)期，違法銷(xiāo)售超保質(zhì)期食品。最典型的為“地溝油”案件，違法分子使用餐廚廢棄物等加工成食用油銷(xiāo)售給餐飲企業(yè)；再比如，2014年媒體先后曝光的杭州某公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)超過(guò)保質(zhì)期食品事件、上海某公司銷(xiāo)售超過(guò)保質(zhì)期肉制品事件等。（四）違法案件日趨復(fù)雜化一是涉及鏈條長(zhǎng)。為謀取暴利，不法分子的違法行為已經(jīng)從以往簡(jiǎn)單的小作坊式小打小鬧，逐步發(fā)展成為大規(guī)模、全鏈條、集團(tuán)化違法犯罪。從原料購(gòu)買(mǎi)、生產(chǎn)包裝到廣告發(fā)布、發(fā)貨運(yùn)送、贓款回收等各環(huán)節(jié)一應(yīng)俱全，而且分工嚴(yán)密，呈現(xiàn)出明顯的產(chǎn)業(yè)化。此類案件通常涉及多個(gè)環(huán)節(jié)、多個(gè)部門(mén)，僅靠食品藥品監(jiān)管部門(mén)無(wú)法徹底查處違法行為。二是涉及區(qū)域廣。近年來(lái)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，人、財(cái)、物的大流通，不發(fā)分子往往狡兔三窟，從本地作案演變成跨區(qū)域作案，甲地生產(chǎn)、乙地倉(cāng)儲(chǔ)、丙地銷(xiāo)售，違法行為呈現(xiàn)出跨地區(qū)、多領(lǐng)域、異地分散作案的特征。如2013年查辦的上海銳可公司生產(chǎn)銷(xiāo)售仿冒進(jìn)口嬰幼兒配方乳粉案，違法分子從內(nèi)蒙古、黑龍江采購(gòu)原料粉，在江西某地進(jìn)行生產(chǎn)加工，在上海注冊(cè)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行銷(xiāo)售，經(jīng)銷(xiāo)網(wǎng)點(diǎn)遍布全國(guó)28個(gè)?。▍^(qū)、市）。舊法行政處罰措施不夠嚴(yán)厲，有些依據(jù)不明確（一）刑法作用發(fā)揮不夠充分，表現(xiàn)為行刑銜接不緊密近年來(lái)各地高度重視食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作，食品藥品監(jiān)管部門(mén)與公安機(jī)關(guān)通過(guò)多種形式建立了行刑銜接工作機(jī)制，有力增加了對(duì)食品安全違法犯罪行為的打擊力度。由于刑法及司法解釋與《食品安全法》對(duì)接不到位，線索通報(bào)、案件移送、證據(jù)認(rèn)定等方面缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，涉案物品處置、檢驗(yàn)認(rèn)定等工作職責(zé)不清，導(dǎo)致一些地方有案不移、有案難移、以罰代刑的現(xiàn)象仍然較多。發(fā)揮刑法打擊食品犯罪顯得力不從心。（二）部分違法行為缺少相應(yīng)處罰依據(jù)一些違法行為在《食品安全法》中未明確相關(guān)法律責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)法工作中處罰依據(jù)不足。保健食品監(jiān)管、網(wǎng)購(gòu)食品監(jiān)管相關(guān)法規(guī)或規(guī)章尚未出臺(tái)，導(dǎo)致保健食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售食品違法行為處罰依據(jù)不足，監(jiān)管部門(mén)面對(duì)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)較大。如超范圍、超限量使用食品添加劑；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)其他不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品；使用回收、過(guò)期食品添加劑生產(chǎn)食品添加劑；食品運(yùn)輸、貯存環(huán)節(jié)的違法行為等。某企業(yè)使用回收或超保質(zhì)期食品添加劑生產(chǎn)食品添加劑。此類違法行為處罰依據(jù)不明確。（三）一些相關(guān)責(zé)任主體未被追究連帶責(zé)任明知他人生產(chǎn)、銷(xiāo)售有毒、有害食品，仍然為其提供資金、貸款、賬號(hào)、發(fā)票、證明、許可證件的；提供生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或者運(yùn)輸、貯存、保管、郵寄、網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售渠道等便利條件的；提供生產(chǎn)技術(shù)或者食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的；提供廣告等宣傳的，未被追究連帶責(zé)任。未能有效打擊危害食品安全犯罪鏈條性、團(tuán)伙性，滋生違法環(huán)境條件還存在。三、法律責(zé)任修訂原則和主要內(nèi)容（一）基本原則以問(wèn)題為導(dǎo)向，以違法行為呈現(xiàn)的新特征、新變化為導(dǎo)向，著力解決食品安全違法中違法添加、用非食品原料生產(chǎn)食品等六個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題，加大懲處力度。1、與刑法更加緊密銜接2、限制人身自由

3、提高處罰額度

4、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)兩個(gè)環(huán)節(jié)承擔(dān)同等法律責(zé)任

5、追究其他主體連帶責(zé)任

6、進(jìn)一步明確法律依據(jù)2022/11/9

（二）主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面在行政責(zé)任方面：一是增加限制人身自由行政處罰。對(duì)違法添加非食用物質(zhì)，經(jīng)營(yíng)病死畜禽，違法使用劇毒、高毒農(nóng)藥、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)添加藥品的食品等違法行為，情節(jié)嚴(yán)重的予以行政拘留（第123條）。1、必要性。原有法律措施對(duì)已經(jīng)不足以對(duì)食品違法行為形成有效的制約和懲戒，必須由公安機(jī)關(guān)對(duì)責(zé)任人處以限制人身自由的行政處罰，增加違法成本，形成有效威懾。增加行政拘留，為查處食品違法案件，加大對(duì)嚴(yán)重違法行為打擊力度，提供更明確、更有力的打擊力度。2022/11/92、實(shí)施行政拘留范圍。第123條所列6種情形，是我國(guó)目前食品安全領(lǐng)域存在的較為突出的問(wèn)題，主觀惡意較強(qiáng)，一般處罰難以制止。3、實(shí)施程序。由縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)管部門(mén)或其他監(jiān)管部門(mén)辦理尚不構(gòu)成犯罪，依法作出行政處罰決定后，仍需移送公安機(jī)關(guān)處以行政拘留的案件。4、制定規(guī)范性文件。配合公安機(jī)關(guān)制定食品藥品監(jiān)管部門(mén)移送適用行政拘留食品安全違法案件辦法，將食品安全法規(guī)定的6種情形進(jìn)一步細(xì)化，明確移送程序、移送材料要求、移送時(shí)限、救濟(jì)渠道等。案件移送部門(mén)應(yīng)當(dāng)協(xié)助配合公安機(jī)關(guān)做好行政復(fù)議、訴訟等工作。建立完善食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法與行政拘留銜接機(jī)制。2022/11/9二是提高了行政罰款的額度。例如對(duì)使用非食品原料生產(chǎn)食品的行為，罰款額度由原來(lái)的“貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處二千元以上五萬(wàn)元以下罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款”修改為“貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處十萬(wàn)元以上十五萬(wàn)元以下罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款”（第123條）。涉及行政罰款的條款均不同程度提高了處罰額度。（貨值金額、違法所得計(jì)算問(wèn)題）2022/11/9三是增加了為違法行為非法提供場(chǎng)所和條件的法律責(zé)任。明知從事無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者違法添加非食用物質(zhì)等違法行為，仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或者其他條件的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處罰款（第122、123條）。具有下列情形，一般推定為“明知”：1、長(zhǎng)期、專門(mén)從事食品加工銷(xiāo)售，不依法履行食品安全主體責(zé)任的。2、以明顯低于市場(chǎng)價(jià)格銷(xiāo)售的或購(gòu)進(jìn)原料的。3、加工銷(xiāo)售不合格食品被發(fā)現(xiàn)后轉(zhuǎn)移、毀滅物證或者提供虛假證明的。4、曾因違反食品安全法受過(guò)刑事或行政處罰的，又實(shí)施同類違法犯罪行為的。2022/11/9四是強(qiáng)化資格罰。因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的管理工作（第135條）。五是進(jìn)一步明確一些違法行為的法律責(zé)任。增加了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中超范圍、超限量使用食品添加劑，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)標(biāo)注虛假生產(chǎn)日期、保質(zhì)期或者超過(guò)保質(zhì)期的食品、食品添加劑，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合法律、法規(guī)或者食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品、食品添加劑等違法行為的法律責(zé)任（第124條）。2022/11/9六是強(qiáng)化檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)法律責(zé)任

食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、食品檢驗(yàn)人員出具虛假檢驗(yàn)報(bào)告的，由授予其資質(zhì)的主管部門(mén)或者機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)該檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)資質(zhì)，并處罰款。認(rèn)證機(jī)構(gòu)出具虛假認(rèn)證結(jié)論，由認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門(mén)沒(méi)收所收取的認(rèn)證費(fèi)用，并處罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)，直至撤銷(xiāo)認(rèn)證機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)文件（第138、139條）。2022/11/9七是增加對(duì)行政累犯的處罰。對(duì)于在一年內(nèi)累計(jì)三次因違反食品安全法規(guī)定受到責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證以外處罰的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，由食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷(xiāo)許可證（第134條）。八是增加了對(duì)拒絕、阻撓、干涉執(zhí)法的處罰。拒絕、阻撓、干涉食品安全監(jiān)督檢查、事故調(diào)查處理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，并處二千元以上五萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)許可證；構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰。（第133條）治安管理處罰法第50條阻礙國(guó)家公務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)的，處以罰款，情節(jié)嚴(yán)重的處以行政拘留。2022/11/9在刑事責(zé)任方面：進(jìn)一步完善了行刑銜接機(jī)制。規(guī)定縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)管部門(mén)發(fā)現(xiàn)涉嫌食品安全犯罪的，應(yīng)當(dāng)將案件及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)在食品安全犯罪案件偵查過(guò)程中認(rèn)為沒(méi)有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微、不需要追究刑事責(zé)任，但依法應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任的。公安機(jī)關(guān)商請(qǐng)食品藥品監(jiān)管等部門(mén)提供檢驗(yàn)結(jié)論、認(rèn)定意見(jiàn)以及對(duì)涉案物品進(jìn)行無(wú)害化處理等協(xié)助的，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供，予以協(xié)助。（第121條）是對(duì)傳統(tǒng)行刑銜接工作的重大變革2022/11/9現(xiàn)行行刑銜接機(jī)制：食品藥品監(jiān)管部門(mén)、農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)在查辦食品藥品行政違法案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法將案件移送公安機(jī)關(guān)，并抄送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)。（線索通報(bào)、查辦中移送、查辦后移送）

發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的重大案件線索，及時(shí)通報(bào)公安機(jī)關(guān)，商請(qǐng)公安機(jī)關(guān)提前介入，有利于在第一時(shí)間內(nèi)對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施并收集、固定證據(jù)，避免時(shí)過(guò)境遷證據(jù)流失。2022/11/9存在主要問(wèn)題：（1）對(duì)移送案件標(biāo)準(zhǔn)掌握不一致，移送工作進(jìn)展緩慢，貽誤一些偵查破案的最佳時(shí)機(jī)。

（西北某省一起經(jīng)營(yíng)未經(jīng)檢疫凍肉案）（2）司法機(jī)關(guān)往往以證據(jù)不符合法律規(guī)定作為拒收案件的主要理由，使部分案件無(wú)法移送。2022/11/9（3）移送后反饋不足、配合不力。移送案件的處理情況不予反饋或者反饋信息不具體，影響行政執(zhí)法部門(mén)后續(xù)工作的順利開(kāi)展。

（如有證企業(yè)涉嫌犯罪移送公安機(jī)關(guān)后吊銷(xiāo)許可難）（4）案件查處過(guò)程中缺乏整體配合，難以形成合力，聯(lián)合督辦、協(xié)助調(diào)查、信息發(fā)布、檢驗(yàn)認(rèn)定等還不到位。存在一移了之或一退了之現(xiàn)象。

（如監(jiān)管部門(mén)與公安機(jī)關(guān)對(duì)檢驗(yàn)認(rèn)定認(rèn)識(shí)不一致，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不積極）2022/11/9（5）重大違法線索通報(bào)缺乏法律依據(jù)，缺少?gòu)?qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，各地情況差別較大，工作不平衡。（酒類產(chǎn)品違法添加案件查處）（6）移送公安案件涉案物品處置協(xié)調(diào)配合不力，缺少專業(yè)技術(shù)支持和經(jīng)費(fèi)保障。（冷凍肉案件）2022/11/9新法實(shí)施后行刑銜接機(jī)制特點(diǎn)：1、變線索通報(bào)為線索移送2、既有“行刑銜接”，也有“刑行銜接”3、案件線索移送范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步明確4、公安機(jī)關(guān)偵辦進(jìn)一步強(qiáng)化，刑法打擊作用更

為突出。5、監(jiān)管部門(mén)與司法部門(mén)配合更緊密。2022/11/9新法下的行刑銜接指導(dǎo)意見(jiàn)：1、依法做好重大違法線索通報(bào)或移送，對(duì)征求意見(jiàn)稿作出修改。2、進(jìn)一步協(xié)助公安機(jī)關(guān)做好檢驗(yàn)認(rèn)定、涉案物品無(wú)害化處理。3、與公安機(jī)關(guān)建立處置阻礙、拒絕行政執(zhí)法工作機(jī)制，為行政執(zhí)法稽查辦案創(chuàng)造有利條件。4、完善重大案件協(xié)商、聯(lián)合督辦制度，形成打擊合力。2022/11/9

三、法律責(zé)任主要條款變化第一百二十二條違反本法規(guī)定，未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者未取得食品添加劑生產(chǎn)許可從事食品添加劑生產(chǎn)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。

明知從事前款規(guī)定的違法行為，仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或者其他條件的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款；使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)與食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任。主要變化：（一）提高了罰款額度。（二）增設(shè)了連帶責(zé)任。第一百二十三條違反本法規(guī)定，有下列情形之一，尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品，并可以沒(méi)收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處十萬(wàn)元以上十五萬(wàn)元以下罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)許可證，并可以由公安機(jī)關(guān)對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五日以上十五日以下拘留：

（一）用非食品原料生產(chǎn)食品、在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)食品，或者經(jīng)營(yíng)上述食品；

（二）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)營(yíng)養(yǎng)成分不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品；

（三）經(jīng)營(yíng)病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動(dòng)物肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)其制品；

（四）經(jīng)營(yíng)未經(jīng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)