可以超期提出行政復(fù)議申請(qǐng)嗎

可以超期提出行政復(fù)議申請(qǐng)嗎？本文將結(jié)合案例、相關(guān)法律規(guī)定的理解與適用對(duì)超期提出行政復(fù)議申請(qǐng)的相關(guān)問題進(jìn)行初步分析和探討。一、基本案情及問題提出某公民曾通過電子郵件向某行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)政府信息公開。該行政機(jī)關(guān)以電子郵件方式答復(fù)不予公開。在政府信息公開答復(fù)作出一年多后，該公民就該答復(fù)申請(qǐng)了行政復(fù)議，并表示其之前患病，因此直到最近才提出復(fù)議申請(qǐng)。該案件涉及復(fù)議法定申請(qǐng)期限是否超過的問題，相關(guān)法條為2018年施行的《中華人民共和國行政復(fù)議法》（下稱“《行政復(fù)議法》”）第九條：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算?！北景干婕暗膯栴}包括：如復(fù)議機(jī)關(guān)初步判斷申請(qǐng)人已超復(fù)議法定申請(qǐng)期限，復(fù)議機(jī)關(guān)下一步如何處理更為穩(wěn)妥？在被申請(qǐng)人通過電子郵件答復(fù)的背景下，應(yīng)當(dāng)怎么判斷法定申請(qǐng)期限的起算點(diǎn)？申請(qǐng)人患病的情況是否屬于耽誤法定申請(qǐng)期限的正當(dāng)理由？本文將結(jié)合案例、相關(guān)法律規(guī)定的理解與適用對(duì)這些問題進(jìn)行初步分析和探討。二、對(duì)于可能已超期限的復(fù)議申請(qǐng)的處理根據(jù)《行政復(fù)議法》第十七條，復(fù)議機(jī)關(guān)收到復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對(duì)不符規(guī)定的復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)決定不予受理，并書面告知申請(qǐng)人。《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》（下稱“《行政復(fù)議條例》”）第二十八條第四項(xiàng)規(guī)定，符合規(guī)定的復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在法定申請(qǐng)期限內(nèi)提出。因此，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如復(fù)議機(jī)關(guān)在收到申請(qǐng)人材料時(shí)，認(rèn)為申請(qǐng)人可能超期申請(qǐng)，復(fù)議機(jī)關(guān)即可作出不予受理的決定。但我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)并不可取。原因是：第一、根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十四條，復(fù)議機(jī)關(guān)不得無正當(dāng)理由不予受理依法提出的行政復(fù)議申請(qǐng)。而且，考慮到進(jìn)入行政訴訟后，作為被告的行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)，原則上不可在訴訟過程中補(bǔ)充證據(jù)，復(fù)議機(jī)關(guān)在作出不予受理的復(fù)議決定時(shí)應(yīng)有充分依據(jù)。第二、根據(jù)《行政復(fù)議條例》第二十九條，如復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為行政復(fù)議申請(qǐng)材料不齊全或者表述不清楚，復(fù)議機(jī)構(gòu)可以自收到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起5日內(nèi)書面通知申請(qǐng)人補(bǔ)正。申請(qǐng)人無正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正的，視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)。因此，綜合考慮在不確定是否存在超期申請(qǐng)的情況時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)更為妥善的做法是書面通知申請(qǐng)人補(bǔ)交其復(fù)議申請(qǐng)符合法定期限的證明材料；如超期，補(bǔ)交其存在耽誤法定期限的正當(dāng)理由的證明材料。在(2020)川07行初20號(hào)案件中，馮某以電子郵件形式向三臺(tái)縣發(fā)展和改革局發(fā)送了政府信息公開申請(qǐng)，后因不滿該局作出的《信息公開告知書》，向被告三臺(tái)縣人民政府申請(qǐng)了行政復(fù)議。三臺(tái)縣人民政府在收到馮某的行政復(fù)議申請(qǐng)后，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)馮某提交的行政復(fù)議申請(qǐng)可能超出行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)限，向馮某發(fā)出了《補(bǔ)正行政復(fù)議申請(qǐng)通知書》，通知馮某提供其收到《信息公開告知書》的具體時(shí)間的相關(guān)證明材料。類似的，在(2020)冀08行初12號(hào)案件中，張某、王某因不滿征收標(biāo)準(zhǔn)向承德市人民政府申請(qǐng)了復(fù)議，承德市人民政府也選擇通知二人補(bǔ)交其未超出行政復(fù)議期限的相關(guān)證據(jù)。三、通過電子郵件答復(fù)的背景下法定申請(qǐng)期限的起算點(diǎn)《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定了復(fù)議法定申請(qǐng)期限起算點(diǎn)為公民“知道”某具體行政行為之日。在行政機(jī)關(guān)通過電子郵件對(duì)政府信息公開申請(qǐng)進(jìn)行答復(fù)的情況下，應(yīng)當(dāng)怎么判斷公民知道之日呢？行政機(jī)關(guān)的答復(fù)送達(dá)之日可以作為公民知道之日。我國法律對(duì)于電子送達(dá)采取“到達(dá)主義”，即如當(dāng)事人主動(dòng)提供了電子送達(dá)地址，信息到達(dá)該地址即視為當(dāng)事人知悉該信息。參照《中華人民共和國民事訴訟法(2021修正)》第九十條規(guī)定，采用電子方式送達(dá)的，以送達(dá)信息到達(dá)受送達(dá)人特定系統(tǒng)的日期為送達(dá)日期?？萍嫉陌l(fā)展使得電子方式發(fā)送時(shí)間和送達(dá)時(shí)間無限接近，因此《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋(2020修正)》第一百三十五條第二款進(jìn)一步地將“到達(dá)”受送達(dá)人特定系統(tǒng)的日期規(guī)定為人民法院對(duì)應(yīng)系統(tǒng)顯示“發(fā)送”成功的日期，但受送達(dá)人證明到達(dá)其特定系統(tǒng)的日期與人民法院對(duì)應(yīng)系統(tǒng)顯示發(fā)送成功的日期不一致的，以受送達(dá)人證明到達(dá)其特定系統(tǒng)的日期為準(zhǔn)?！督K省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范政府信息依申請(qǐng)公開辦理程序的意見（2019修正）》第八條第（三）項(xiàng)也采取了同樣態(tài)度，如采用電子送達(dá)，送達(dá)日期以網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)發(fā)出之日當(dāng)日為期限計(jì)算時(shí)點(diǎn)。因此，在政府信息公開申請(qǐng)人通過電子郵件的方式提出申請(qǐng)，且行政機(jī)關(guān)以電子郵件方式答復(fù)的背景下，復(fù)議法定申請(qǐng)期限的起算點(diǎn)應(yīng)為行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)系統(tǒng)顯示發(fā)送成功之日，除非申請(qǐng)人證明到達(dá)其特定系統(tǒng)的日期與行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)系統(tǒng)顯示發(fā)送成功的日期不一致。四、患病是否屬于耽誤法定申請(qǐng)期限的正當(dāng)理由對(duì)于這一問題，法律并無明確規(guī)定。我們注意到，在(2012)甘行終字第24號(hào)行政判決書中，該案審理法院認(rèn)為“《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條第二款所規(guī)定的‘正當(dāng)理由’，是指因客觀不能克服的原因，致使當(dāng)事人耽誤申請(qǐng)期限的情形，具體指：（一）行政機(jī)關(guān)作出限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施，公民知道行政機(jī)關(guān)作出了具體行政行為，但是，由于其被限制了人身自由而無法向復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的；（二）公民患重病或受重傷，不能提出復(fù)議申請(qǐng)，也不能委托代理人，耽誤了申請(qǐng)期限的；（三）未成年人的父母死亡或者成年人患精神病喪失民事行為能力，由于暫未確定監(jiān)護(hù)人而耽誤了法定申請(qǐng)期限的?！鼻笆霭讣?，法院列舉了三種情況，核心都是兩大條件，一是本人無法申請(qǐng)，二是本人也無法委托他人申請(qǐng)。復(fù)議法定申請(qǐng)期限的設(shè)計(jì)是為了督促申請(qǐng)人及時(shí)提出復(fù)議申請(qǐng)，避免行政行為長期處于爭(zhēng)議狀態(tài)。耽誤法定申請(qǐng)期限的正當(dāng)理由是為了保護(hù)確有困難而無法提起復(fù)議的申請(qǐng)人權(quán)益而規(guī)定的特殊救濟(jì)情形，不是常態(tài)，不能被濫用。那些碰到少許困難和不便就消極懈怠、不及時(shí)提起復(fù)議申請(qǐng)的情形與復(fù)議法定申請(qǐng)期限制度的設(shè)計(jì)初衷是不相符的，不值得保護(hù)。為了避免申請(qǐng)人濫用特殊條款要求特殊保護(hù)，立法者在《行政復(fù)議法》第十條第五款規(guī)定了“申請(qǐng)人、第三人可以委托代理人代為參加行政復(fù)議”，在《行政復(fù)議條例》第十八條規(guī)定了“申請(qǐng)人書面申請(qǐng)復(fù)議的，可以采取當(dāng)面遞交、郵寄或者傳真等方式提出行政復(fù)議申請(qǐng)。有條件的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以接受以電子郵件形式提出的行政復(fù)議申請(qǐng)”。因此，申請(qǐng)人在無法當(dāng)面遞交書面材料時(shí)，可以郵寄、傳真、電子郵件等方式自行提出申請(qǐng)，還可以委托他人代為申請(qǐng)。申請(qǐng)人僅在其本人無法申請(qǐng)，也無法委托他人申請(qǐng)的情況下，才可以援引正當(dāng)理由條款。比如，在公民生病的情況中，(2016)最高法行申第518號(hào)行政裁定書指出，當(dāng)事人患有精神分裂癥（偏執(zhí)性精神障礙）疾病，如已經(jīng)無法正常行使其權(quán)利，依據(jù)民法相關(guān)法律的規(guī)定，屬于無民事行為能力人，則需由法定代理人代為行使權(quán)利，如當(dāng)事人自行起訴，法院自應(yīng)駁回，如當(dāng)事人能夠行使權(quán)利，則其患病的情形尚不能構(gòu)成復(fù)議期限中斷的正當(dāng)事由。此處的“能夠行使權(quán)利”是指當(dāng)事人患該精神類疾病、但尚未喪失民事行為能力，則當(dāng)事人就可以自行或委托他人提出復(fù)議申請(qǐng)。再比如，在公民被行政拘留的情況中，根據(jù)《拘留所條例》第二十五條、第二十六條、《拘留所條例實(shí)施辦法》第四十條第一款的規(guī)定，行政拘留只限制被拘留人的人身自由，并未限制被拘留人通信、會(huì)見和委托代理人參加行政復(fù)議的自由。因此，在申請(qǐng)人無證據(jù)證明其在拘留期間內(nèi)的通信、會(huì)見和委托代理人參加行政復(fù)議的權(quán)利受到限制時(shí)，我們不能認(rèn)為限制了被拘留人的人身自由就等于耽誤了其復(fù)議申請(qǐng)的提出。最高院在(2020)最高法行申13508號(hào)、(2019)最高法行申3085號(hào)、(2019)最高法行申1945號(hào)都支持了這一思路。綜上，不能簡單地將生病情形作為耽誤法定申請(qǐng)期限的正當(dāng)理由。從目前司法實(shí)踐來看，對(duì)于生病情形作為正當(dāng)理由加以認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)還是比較嚴(yán)格的。五、結(jié)語對(duì)于本文開頭的問題，我們能夠得出以下初步結(jié)論：第一、在復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)人可能超期提出復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)可以作出補(bǔ)正通知書，要求申請(qǐng)人補(bǔ)充其滿足法定申請(qǐng)