試論行政法中的信賴保護(hù)原則的適用

現(xiàn)代法治原則之下，行政主體在行使職權(quán)過程中，必須誠實(shí)守信，不得隨意變更、撤銷、廢止行政行為，否則應(yīng)賠償或補(bǔ)償相對(duì)人合理的信賴?yán)鎿p失。在行政法領(lǐng)域，信賴保護(hù)原則已廣泛應(yīng)用于行政許可、行政給付、行政指導(dǎo)等各個(gè)領(lǐng)域。為實(shí)現(xiàn)信賴保護(hù)原則在我國的法治化，必須在準(zhǔn)確界定信賴保護(hù)原則法制地位的基礎(chǔ)上，逐步完善現(xiàn)行的行政程序、行政補(bǔ)償、行政賠償以及司法審查制度。信賴保護(hù)原則是行政法上的一項(xiàng)非常重要的原則，目前在世界上的許多國家和地區(qū)都得到了廣泛的運(yùn)用。但是信賴保護(hù)原則在我國行政法學(xué)中的研究和行政法中的運(yùn)用相對(duì)來說還比較落后。研究信賴保護(hù)原則對(duì)于維護(hù)政府誠信、保護(hù)社會(huì)成員的合法權(quán)益、建立誠信社會(huì)具有很好的現(xiàn)實(shí)意義。一、信賴保護(hù)原則的概念及含義（一）信賴保護(hù)原則的基本含義所謂信賴保護(hù)原則指當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)行政主體所做出的授益性行政行為形成值得保護(hù)的信賴時(shí)，行政主體不得隨意變更、撤銷或廢止該行為，否則必須對(duì)行政相對(duì)人基于對(duì)該行為有效存續(xù)的信賴而獲得的合法利益予以合理補(bǔ)償。我們從以下幾個(gè)方面具體來理解：1．信賴保護(hù)原則的目的信賴保護(hù)原則在行政法上確立的目的是為了保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。同時(shí)它也是防止行政權(quán)的不當(dāng)行使和濫用的客觀需求。通常情況下，基于行政行為的效力，行政相對(duì)人會(huì)對(duì)已作出的行政行為產(chǎn)生信賴，并在此基礎(chǔ)上安排自己的權(quán)利義務(wù)活動(dòng)。這在行政行為合法無誤的情形下是沒有問題的。但當(dāng)行政行為存在違法或不當(dāng)?shù)囊蛩貢r(shí)，便極有可能對(duì)行政相對(duì)人造成利益上的損害。因此，對(duì)行政相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益設(shè)置一把保護(hù)傘是必要的。信賴保護(hù)原則就是對(duì)這一現(xiàn)實(shí)需求的積極回應(yīng)。2．信賴保護(hù)原則的優(yōu)先性信賴保護(hù)原則與行政主體對(duì)行政行為的撤銷與廢止有密切聯(lián)系。行政行為以其內(nèi)容對(duì)行政相對(duì)人是否有利為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為授益行政行為和不利行政行為。對(duì)授益行政行為，由于是對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定權(quán)利或免除義務(wù)，受益人對(duì)此行為的信賴應(yīng)受到保護(hù)，行政機(jī)關(guān)如對(duì)此行為予以撤銷或廢止，勢必會(huì)損害到相對(duì)人的信賴?yán)?。因而一般是不可以撤銷或廢止的。在此情況下，信賴保護(hù)原則就要高于法律優(yōu)先原則。3．信賴保護(hù)原則的適用的有限制性授益性行政行為的撤銷、變更、廢止通常并不是由于行政行為的違法，而往往是由于客觀情況或其他原因造成的。因而，損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益而撤銷、變更、廢止行政行為，實(shí)際上是違反政策和法律規(guī)定的。因此，必須對(duì)信賴保護(hù)原則的適用加以限制。二、信賴保護(hù)原則的必要性（一）建立誠信政府的需要政府行為，或者說行政行為，不同于一般的民事行為，它不但具有確定力，而且具有公信力。行政行為一旦作出，就需要行政相對(duì)人執(zhí)行，即使不服，尋求行政救濟(jì)提起行政復(fù)議或訴訟過程中，也可以先予執(zhí)行，這是法律對(duì)行政效率的保護(hù)，也是全社會(huì)對(duì)行政行為的信任，是公共秩序得以安定，政權(quán)得以鞏固的基礎(chǔ)。信賴保護(hù)原則有利于全面保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，信賴保護(hù)原則要求有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)保護(hù)行政相對(duì)人因信任行政主體、正當(dāng)性、權(quán)威性而無過錯(cuò)參與其實(shí)施的授益性、合意性、指導(dǎo)性等行政行為所期望得到的合法和合理利益。這種觀念涵蓋了行政合法性原則權(quán)益的要義，并突出了誠實(shí)信用原則行政相對(duì)人可期望的合法或合理權(quán)益的內(nèi)容。更有意義的是，為立法者規(guī)制自由裁量權(quán)相對(duì)人的合法權(quán)益，提供了科學(xué)的思路；為運(yùn)作行政權(quán)力，高度負(fù)責(zé)，依法行政要；為司法者立足公共利益的最大化，全面衡平公共利益與個(gè)體利益，確立了可行的準(zhǔn)則。（二）保護(hù)公民的合法權(quán)益的需要信賴保護(hù)原則保護(hù)行政相對(duì)人的合理信賴?yán)妫灰鄬?duì)人沒有可歸責(zé)自己的是由，便推定相對(duì)人的信賴?yán)媸芊杀Ｗo(hù)?；谛姓袨榈男Яπ?，相對(duì)人會(huì)對(duì)已做出的行政行為產(chǎn)生信賴，并依此安排自己的權(quán)利義務(wù)活動(dòng)。這在行政行為合法無誤的情況下無庸質(zhì)疑，然而當(dāng)行政行為現(xiàn)缺陷時(shí)，便很有可能對(duì)行政相對(duì)人造成利益上的損害，這時(shí)如果國家置之不理，那么相對(duì)人的合法利益便會(huì)成為行政行為違法不當(dāng)?shù)臓奚?，這與國家實(shí)施行政管理以保障民眾生活和社會(huì)秩序的最終目的是背道而馳，所以必然要求國家對(duì)這些行為負(fù)責(zé)，行政信賴保護(hù)原則也就產(chǎn)生了。（三）提高行政效率的需要行政機(jī)關(guān)如果出爾反爾，反復(fù)無償，那么他的行為就不具有可預(yù)測性，不值得信賴，就會(huì)降低公民參加社會(huì)活動(dòng)，行政活動(dòng)的積極性，更有甚者，如果公民的合法權(quán)益受到這種反復(fù)無常的行政行為的侵害，就會(huì)造成公民與政府的嚴(yán)重對(duì)峙，后果就是增加行政成本，降低了行政效率。這種后果是政府不愿意看到的。相反，如果行政機(jī)關(guān)能夠保護(hù)公民的信賴?yán)?，就?huì)促進(jìn)公民積極的參加行政，協(xié)助行政，服務(wù)行政，與政府形成良好的互動(dòng)，從而提高行政效率，節(jié)約社會(huì)資源。三、信賴保護(hù)原則在實(shí)踐中的運(yùn)用及不足信賴保護(hù)原則在具體行政行為中的適用，為切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人和利益相關(guān)人的信賴?yán)?，信賴保護(hù)原則應(yīng)當(dāng)適用于涉及信賴?yán)娴男姓ㄖ械母鱾€(gè)不同領(lǐng)域。行政行為的多樣性導(dǎo)致信賴保護(hù)原則在行政法上的適用，呈現(xiàn)出多種不同的形式：（一）信賴保護(hù)原則的適用1．信賴保護(hù)原則在行政給付中的適用作為授益性的行政給付行為，為了確保行政給付行為的連續(xù)性和穩(wěn)定性，行政主體必須嚴(yán)守誠實(shí)信用的理念，以誠實(shí)信用的方式作出行政給付行為，不得采取欺詐、脅迫或者其他虛假意思表示的方式，從而導(dǎo)致受益人的意思表示存在偏差。尤其對(duì)于持續(xù)性和連續(xù)性行政給付，行政主體有義務(wù)確保行政給付的持久性、有效性和穩(wěn)定性，確保相對(duì)人的合理期待，這也是責(zé)任政府、誠信政府的內(nèi)在要求。其適用信賴保護(hù)原則存在著特殊的理由：首先，行政給付權(quán)益對(duì)于受益人至關(guān)重要。尤其在行政救助中，救助或幫助是受益人生存保障唯一的或至少是主要的依靠，行政主體必須保障受益人所享有的權(quán)利或利益的穩(wěn)定性。其次，行政給付和信賴保護(hù)均可以看作是一種利益的調(diào)整機(jī)制，只不過調(diào)整方法不同。行政給付通過積極的利益分配直接改變社會(huì)成員的利益占有狀況，信賴保護(hù)原則則以利益可期性和穩(wěn)定性的形成來確保公共負(fù)擔(dān)平等。2．保護(hù)原則在行政指導(dǎo)中的適用行政指導(dǎo)作為一種靈活有效的行政活動(dòng)方式為許多國家所采用，對(duì)行政指導(dǎo)而言，信賴保護(hù)原則的適用主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，信賴保護(hù)原則與行政處分的撤銷、廢止具有直接聯(lián)系。從依法行政的角度考慮，行政主體如果作出了違法的或有瑕疵的行政指導(dǎo)，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依其職權(quán)并經(jīng)正當(dāng)程序予以撤銷。但是基于信賴保護(hù)原則，是否撤銷違法的行政指導(dǎo)，應(yīng)衡量行政合法性的公共利益和相對(duì)方信賴該行政指導(dǎo)的信賴?yán)?，而非一定維護(hù)其合法性。其次，行政指導(dǎo)實(shí)施完畢后，可能會(huì)出現(xiàn)兩種情況，一種是實(shí)現(xiàn)了行政主體與相對(duì)方所期望的結(jié)果；還有一種是行政指導(dǎo)方因自身的信息或判斷有誤，無惡意地誤導(dǎo)了被指導(dǎo)者，結(jié)果使被指導(dǎo)者遭受到重大損害。在這兩種情況下，均應(yīng)基于信賴保護(hù)原則，對(duì)相對(duì)人予以補(bǔ)償。（二）保護(hù)原則的不足信賴保護(hù)原則在實(shí)踐中運(yùn)用上的不足主要表現(xiàn)在下列方面：首先，在行政行為的撤銷與廢止方面。根據(jù)依法行政原則,任何違法的行政行為都應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻姆穸ㄔu(píng)價(jià)。所以，對(duì)違法的行政行為的撤銷（職權(quán)）并無時(shí)間的限制,也不受信賴保護(hù)原則或公共利益需要的限制爭訟撤銷除了有除斥期間的限制外,并無其他限制因素的設(shè)置。其結(jié)果,相對(duì)人的信賴?yán)娴貌坏角袑?shí)的保護(hù),政府的公信力得不到提升。其次,政府信用缺失現(xiàn)象嚴(yán)重。在行政實(shí)踐中,政府信用缺失的事件經(jīng)常見諸新聞媒體。確立信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則,防止政府失信于民可以說防止政府失信于民是防止政府失信的有力武器。再次,法院判決對(duì)原則的運(yùn)用功虧一簣。四、信賴保護(hù)原則的完善1．立法應(yīng)明確地規(guī)定補(bǔ)償或賠償標(biāo)準(zhǔn)《行政許可法》第8條雖然規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給補(bǔ)償”，但補(bǔ)償缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，到底是全部補(bǔ)償還是部分補(bǔ)償，什么情況給予補(bǔ)償，沒有明確界定，實(shí)踐中也很難操作，因此我國應(yīng)加快補(bǔ)償立法，確立主動(dòng)補(bǔ)償與申請(qǐng)補(bǔ)償相結(jié)合的方式，明確行政信賴補(bǔ)償?shù)淖钚≈挡粦?yīng)小于被許可相對(duì)人為取得許可而付出的直接成本，最大值也不超過該相對(duì)人因該可存續(xù)可得利益。2．立法應(yīng)拓寬補(bǔ)償范圍目前國際上常見的補(bǔ)償原則有正當(dāng)補(bǔ)償、公平補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償?shù)龋覈谛姓S可中主要采用適當(dāng)補(bǔ)償原則，但適當(dāng)補(bǔ)償原則標(biāo)準(zhǔn)太低，不利于保護(hù)被許可人的利益因此最好采取公平補(bǔ)償原則。在我國的行政補(bǔ)償實(shí)踐中，信賴保護(hù)原則適用的范圍太窄，不能滿足現(xiàn)實(shí)生活的需要，所以需要拓寬補(bǔ)償范圍，使補(bǔ)償不光局限于合法的授益具體行為領(lǐng)域中，而且也可適用違法的行政授益行為中補(bǔ)償?shù)姆秶粌H局限于財(cái)產(chǎn)權(quán)利方面，而且也應(yīng)擴(kuò)大到人身權(quán)利方面。這樣不僅維護(hù)了法律的權(quán)威，而且維護(hù)了社會(huì)秩序，有利于社會(huì)的穩(wěn)定。3．明確立法立法需要明確界定公共