奧斯本的企業(yè)家政府理論

第十二章奧斯本的奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第1頁!戴維·奧斯本，美國著名的進(jìn)步政策研究所研究員，被稱為“政府再造大師”。同時兼任美國州長政策顧問委員會成員和內(nèi)布拉斯加州研究和發(fā)展局顧問委員會委員。畢業(yè)于斯坦福大學(xué)，擔(dān)任過耶魯大學(xué)客座講師。一、生平與著述奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第2頁!主要著述：《民主實(shí)驗(yàn)室》（1988）《改革政府—企業(yè)精神如何改革著公營部門》（1992）（與特德·蓋布勒合著）1993年3月美國總統(tǒng)克林頓成立工作班子對聯(lián)邦政府的行為進(jìn)行全面調(diào)查研究，并形成一份長達(dá)100多頁的調(diào)查報告。報告依據(jù)“企業(yè)家政府”理論的基本主張，尖銳地揭露了聯(lián)邦政府所面臨的危機(jī)，詳述了解決危機(jī)的途徑，由此揭開了克林頓政府行政改革的序幕。奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第3頁!二、企業(yè)家政府理論產(chǎn)生的背景

什么是政府？在奧斯本看來，所謂政府，是“我們用來作出公共決策的一種機(jī)制”。政府可以向我們提供有益服務(wù)的方式。他認(rèn)為，對于一切文明社會來說，政府都是必不可少的。他對政府充滿信心，通過政府采取集體行動來解決共同問題。從某種意義上看，奧斯本對政府本質(zhì)及存在必要性的見解不失為一種頗有見地的觀點(diǎn)。（一）政府的本質(zhì)及其存在的必要性奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第4頁!（二）傳統(tǒng)的政府官僚體制的危機(jī)與企業(yè)家政府理論的出現(xiàn)

企業(yè)家政府理論就是伴隨著西方傳統(tǒng)官僚體制的危機(jī)而出現(xiàn)的。奧斯本認(rèn)為，官僚制的政府組織形式之所以在過去的很長一個時期內(nèi)經(jīng)久不衰，其原因并非僅僅在于它的高效率，在很大程度上更在于它適應(yīng)了當(dāng)時社會的需要，它向人們提供了相對穩(wěn)定的職業(yè)，向社會顯示了公開、平等的精神，提供了最基本的社會服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)蕭條和兩次世界大戰(zhàn)期間，官僚制便是以它的中央集權(quán)、令行禁止的特征來表現(xiàn)出其優(yōu)勢的。奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第5頁!（二）傳統(tǒng)的政府官僚體制的危機(jī)與企業(yè)家政府理論的出現(xiàn)

到20世紀(jì)80—90年代，當(dāng)美國經(jīng)濟(jì)蕭條乃至更加不景氣時，一些地方政府的行政首長們便首先對新的社會現(xiàn)實(shí)做出了反應(yīng)，紛紛開始尋找出路，他們自愿拋棄舊的管理方法，遵循市場規(guī)律，與私營企業(yè)進(jìn)行合作，以多種方式提供服務(wù)。城市間也展開了競爭，公共管理人員也大談企業(yè)經(jīng)營之道，各州也開始重新設(shè)計(jì)它們的公共制度和社會福利。于是乎，“重新塑造政府”的呼聲日益高漲。在這種背景下，奧斯本提出了企業(yè)家政府理論，用企業(yè)家精神來改革或重新塑造政府，即把企業(yè)管理的精髓移植到政府中來，通過改變官僚政府內(nèi)部的管理機(jī)制和內(nèi)部驅(qū)動力，來達(dá)到重新塑造政府形象的目的。奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第6頁!政府領(lǐng)導(dǎo)者與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的行為動機(jī)不同。（連任、獲利）第一政府與企業(yè)的主要收入來源和方式不同。（納稅人納稅、顧客選購）第二

為了進(jìn)一步揭示“企業(yè)家政府”的本質(zhì)特征，以免引起人們對這一概念的誤解，奧斯本對政府組織與企業(yè)組織的差異進(jìn)行了比較分析。二者的區(qū)別主要在以下幾個方面：奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第7頁!

在奧斯本看來，正是由于政府與企業(yè)存在著上述種種區(qū)別，所以政府不能像企業(yè)那樣運(yùn)行。然而，奧斯本強(qiáng)調(diào)指出“政府不可能像企業(yè)那樣運(yùn)行這一事實(shí)并不意味著它不可能更有企業(yè)家精神。任何機(jī)構(gòu)，無論是公營私營，都可以有企業(yè)家的精神，正像任何公司機(jī)構(gòu)，都會出現(xiàn)官僚主義┅┅”。

奧斯本認(rèn)為，對于政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者來說，面對政府存在的種種問題，絕不是僅僅靠增點(diǎn)兒稅、節(jié)點(diǎn)兒支，砍點(diǎn)兒計(jì)劃、撤點(diǎn)兒機(jī)構(gòu)和辭退點(diǎn)兒雇員就能解決的，關(guān)鍵是要更新舊觀念，吸納新思想。（P375）“但是今天我們問題的根本之處不是政府太大或政府太小。我們需要更好的政府治理。我們需要的是一種美國的改革?！眾W斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第8頁!2

重妥善授權(quán)而非事必躬親

奧斯本認(rèn)為，在一個民眾自治的國家里，政府的行政專家們不應(yīng)事必躬親，而要善于授權(quán)，鼓勵公眾參與管理。但遺憾的是，我們依靠專家來解決問題，讓警察、醫(yī)生、教師和其他社會工作者掌握一切，卻把那些被服務(wù)對象的主動性忘在腦后。當(dāng)我們做這一切時，我們實(shí)際上是在破壞廣大民眾的自信心和能力，并導(dǎo)致了市民對政府的嚴(yán)重依賴心理。當(dāng)然，奧斯本也沒簡單地說要拋棄政府或?qū)＜业姆?wù)，相反，他認(rèn)為政府有許多事情要做，例如，制定政策、消除阻力，鼓勵自治等等。奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第9頁!4

注重目標(biāo)使命而非繁文縟節(jié)

奧斯本認(rèn)為，長期以來，大多數(shù)公共組織都是被它們的規(guī)章制度和預(yù)算所左右，因而常常被稱之為“規(guī)章驅(qū)動的政府”。在奧斯本看來，應(yīng)該承認(rèn)，規(guī)章制度在建立之初，其出發(fā)點(diǎn)是好的。但當(dāng)這種制度發(fā)展得越來越復(fù)雜時，一系列問題便出來了。奧斯本認(rèn)為，企業(yè)家政府是有使命感的政府，它擺脫了這種繁文縟節(jié)的束縛，它只是簡單地界定它的基本目標(biāo)和任務(wù)，再根據(jù)這一目標(biāo)和任務(wù)制定必要的規(guī)章和預(yù)算，然后就放手讓其雇員去履行各自的責(zé)任。如果事情出錯，只是解雇肇事者。這個就是所謂的“任務(wù)驅(qū)動型政府”。奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第10頁!6

具備“顧客意識”

奧斯本這里所謂的“顧客”就是指政府公共組織的服務(wù)對象——公民。他說，從理論上講“民主政府是為它們的公民服務(wù)而存在的。企業(yè)是為贏利而存在的”。但現(xiàn)實(shí)政府卻是個“顧客盲”。按照企業(yè)家政府理論，政府是受顧客驅(qū)使的，其宗旨是滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要。在奧斯本看來，顧客驅(qū)使的制度具有種種好處。因此，奧斯本強(qiáng)調(diào)，政府應(yīng)像企業(yè)一樣具備“顧客意識”。奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第11頁!8

重預(yù)防而不是治療

在奧斯本看來，具有企業(yè)家精神的政府解決問題應(yīng)該著眼于以預(yù)防為主，而不是通過事后服務(wù)來挽回?fù)p失。應(yīng)該是有預(yù)見力的政府，“它們使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療；它們在作出決定時，盡一切可能考慮到未來?！彼俚刂赋觯骸澳芨傻娜私鉀Q問題，天才的人避免問題。奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第12頁!10

重市場機(jī)制調(diào)節(jié)而非僅靠行政指令控制

奧斯本認(rèn)為，上述討論的官僚體制的種種不足，大都可以概括為行政機(jī)制與市場機(jī)制之爭。市場機(jī)制有許多優(yōu)勢。而行政的方法則是一種指令和控制的機(jī)制，這種機(jī)制在某些場合下是可行的，但也有其致命的弱點(diǎn)。奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第13頁!

（二）異議與批評： 認(rèn)為企業(yè)家政府理論可能導(dǎo)致許多負(fù)面問題，如： （1）政府責(zé)任的削弱， （2）重復(fù)與浪費(fèi)； （3）顧客意識損害公民意識。奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第14頁!（二）傳統(tǒng)的政府官僚體制的危機(jī)與企業(yè)家政府理論的出現(xiàn)

奧斯本認(rèn)為，政府對于社會的存在和發(fā)展固然是必不可少的，但遺憾的是，政府的現(xiàn)狀并不令人滿意，它并沒有像人們所期望的那樣有效地運(yùn)行。“我相信問題不在于政府中工作的人，問題在于他們工作所在的體制”，“負(fù)責(zé)的，有才能的，立志獻(xiàn)身的人，只是受制于陳舊體制的桎梏，創(chuàng)造性得不到發(fā)揮，精力遭到浪費(fèi)”。在他看來，改進(jìn)政府工作效率，從根本上說就是要改革政府的不良體制。奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第15頁!（二）傳統(tǒng)的政府官僚體制的危機(jī)與企業(yè)家政府理論的出現(xiàn)

然而奧斯本又認(rèn)為，當(dāng)今的社會環(huán)境與官僚制組成產(chǎn)生的環(huán)境大不相同?！靶袆舆t緩，效率低下和刻板而且無人情味，這就是今天政府這個詞在人們腦子里的形象，也是大多數(shù)美國人認(rèn)為美國政府的本質(zhì)所在”。傳統(tǒng)的政府官僚體制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會環(huán)境的變化。盡管奧斯本清醒地認(rèn)識到政府現(xiàn)行的管理體制存在著嚴(yán)重的弊端，但是他并未因此而對政府產(chǎn)生悲觀的態(tài)度，相反，他對政府的未來充滿信心，認(rèn)為傳統(tǒng)的官僚制度在某些特定的場合仍能發(fā)揮作用?！敖裉煳覀冋〉闹饕?，不在于目的而在手段”，“我們的目的不是批評政府而是重新改造政府”。奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第16頁!三、企業(yè)家政府的本質(zhì)含義

“我們使用“企業(yè)家政府”一詞來指我們目睹在美國各地出現(xiàn)的新模式?！眾W斯本采用企業(yè)家政府這一概念，試圖把企業(yè)經(jīng)營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)那樣，合理利用資源，注重投入產(chǎn)出，提高行政效率。

一般認(rèn)為企業(yè)家就是男、女生意人。1800年法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家JB薩伊創(chuàng)造了這個詞，企業(yè)家運(yùn)用新的形式創(chuàng)造最大限度的生產(chǎn)率和實(shí)效。奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第17頁!政府與企業(yè)的動力不同。（壟斷、競爭）第三政府部門與企業(yè)組織對其成員的考核標(biāo)準(zhǔn)不同。（討好、業(yè)績）第四政府雇員與企業(yè)雇員對風(fēng)險和報酬和看法不同。（不犯錯誤、業(yè)績）第五奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第18頁!1

掌舵而不是劃槳四、企業(yè)家政府的基本特征與改革政府的十項(xiàng)原則

奧斯本認(rèn)為，對傳統(tǒng)的政府官僚體制的改革應(yīng)當(dāng)遵循以下十項(xiàng)原則，在他看來，這十項(xiàng)原則所規(guī)定的內(nèi)容也正是他所謂的企業(yè)家政府的基本特征。奧斯本認(rèn)為，政府的中心工作應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”。向社會提供各種服務(wù)時劃槳，政府并不精通此道。為此，他提出政府應(yīng)該集中精力做好決策工作（即掌好舵），而把具體的服務(wù)性工作承包給私營企業(yè)和非營利性機(jī)構(gòu)去做。這樣，政府可以居高臨下，用政策吸引競爭者，保持最大的靈活性來應(yīng)付變化著的環(huán)境，出色地扮演好自己的角色。奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第19頁!3

注重引入競爭機(jī)制

奧斯本看來，政府之所以沒有商界那樣富有效率，其主要的原因就在于它缺乏競爭機(jī)制。為此，他提出政府應(yīng)通過各種形式引入競爭機(jī)制，改善行政管理。雖然“競爭不能解決我們的一切問題。但是在解開使許多政府機(jī)構(gòu)限于癱瘓的官僚主義死結(jié)方面，它也許比本書中的其他任何概念更加關(guān)鍵”。當(dāng)然，競爭也不是放任自流的東西。奧斯本認(rèn)為，不經(jīng)規(guī)范的競爭可能導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題。為此，公共政策必須規(guī)范什么樣的競爭可以開展，什么樣的競爭不能開展。奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第20頁!5

重產(chǎn)出而非投入奧斯本認(rèn)為，傳統(tǒng)的官僚制度注重投入，而非產(chǎn)出。原因是政府工作好壞的根本標(biāo)志不是它的表現(xiàn)，而是它能否連選連任。在奧斯本看來，企業(yè)家政府體制則可以避免傳統(tǒng)政府管理體制的這種弊端，因?yàn)槠髽I(yè)家政府是講究效果的政府，它是按效果而不是按投入撥款；它對政府各部門表現(xiàn)的評估和資助是以其政策效果為依據(jù)，而非依據(jù)項(xiàng)目的多少。奧斯本認(rèn)為，盡管對政府某些行為結(jié)果的測量有一定的難度，但是，一旦適當(dāng)?shù)拇胧┑轿?，政府部門便可以采取以下三種方法來利用測量提供的信息去改進(jìn)自己的業(yè)績：按業(yè)績付酬；按業(yè)績進(jìn)行管理；按效果做預(yù)算。奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第21頁!7

有收益而不浪費(fèi)

奧斯本認(rèn)為，企業(yè)家政府是有事業(yè)心的政府，是有收益而不浪費(fèi)的政府，它不應(yīng)僅僅靠預(yù)算度日，他應(yīng)學(xué)會用種種形式集資、賺錢，它主張以花錢來省錢，為回報而投資。在他看來，企業(yè)家政府一個重要特征就是具有一種“投資”觀點(diǎn)，要變管理者為企業(yè)家，要變花錢政府為賺錢政府。不過，奧斯本認(rèn)為，這里面有個利益機(jī)制問題。如果管理者不能從贏利的收入中獲益，他當(dāng)然不愿意花時間去追究它。奧斯本的企業(yè)家政府理論共25頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第22頁!9重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級節(jié)制的集權(quán)模式

奧斯本認(rèn)為，50年前集權(quán)式的政府是不可避免的。但是今天的實(shí)際情況發(fā)生了變化，政府應(yīng)當(dāng)仿效企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的做法，要善于分權(quán)，即應(yīng)削平復(fù)雜的層級組織模式，將集權(quán)式的管理權(quán)下放。在奧斯本看來，分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)越性。奧斯本明確指出分權(quán)的政府應(yīng)變層級節(jié)制模式為參與協(xié)作模式，為此，他還特別提出了“合作式組織”形式，即圍繞某個具體項(xiàng)目，組成跨組織