《經濟法學（第二版）》第十二章計劃調控原理與制度

經濟法學（第二版）

經濟法分論

第十二章計劃調控原理與制度第一節(jié)計劃調控的基本原理一、計劃的概念、職能與宏觀調控計劃通常是指人們在行動以前預先進行的設計、規(guī)劃或籌劃。它包括行動的具體內容和實施步驟等。計劃是理性的體現(xiàn)，即使是一般的組織、個人的行動，也往往需要計劃，對于國家而言，計劃就更為必要。國家計劃是一國對其經濟和社會事業(yè)發(fā)展所作出的預測及所希望實現(xiàn)的政策目標，以及為實現(xiàn)政策目標所需采取的相互協(xié)調的政策措施。它是一國進行宏觀調控的重要手段，在國家和國民的生存和發(fā)展中有著重要的地位。我國自實行市場經濟體制以來，對于計劃職能的認識也在不斷深化。一般說來，計劃的職能主要是：（1）預測引導。即預測未來發(fā)展方向，引導市場主體遵從。（2）政策協(xié)調。即在實施計劃目標的過程中，協(xié)調各個方面的政策，以實現(xiàn)計劃目標。（3）宏觀調控。通過預測引導、政策協(xié)調，來對經濟與社會發(fā)展的主要方面進行宏觀調控。二、計劃的內容和形式1.計劃的內容通常，計劃的內容主要是確定國家在一定時期經濟和社會發(fā)展的主要目標和為實現(xiàn)計劃目標所采取的政策措施。因此，計劃的內容主要包括兩大部分，即目標體系和政策體系。計劃的目標體系包括一系列重要指標，如經濟增長率、貨幣供應量、通貨膨脹率、國民收入、國際收支、就業(yè)率、人口增長率等。計劃的政策體系包括：（1）綜合性政策，如總量平衡政策、經濟結構政策、收入分配政策、可持續(xù)發(fā)展政策、對外經濟政策等，是一些較為綜合的政策。它們與具體的經濟政策直接相關。（2）具體政策，是實現(xiàn)綜合性政策的重要工具，如財政政策、貨幣政策、投資政策、價格政策、國際收支政策、人口政策等。計劃恰恰通過相關的政策及其具體措施的變動，來實現(xiàn)宏觀調控。2.計劃的形式上述計劃的內容需要以一定的計劃的形式加以體現(xiàn)。計劃的形式依據(jù)不同的標準可作多種分類。例如，依據(jù)計劃的適用范圍，可分為綜合性計劃、行業(yè)性計劃和專項計劃；按計劃的適用期限，可分為長期計劃、中期計劃和短期計劃。其中，后一種分類更為重要。一般說來，長期計劃是期限在10年以上的計劃；中期計劃是5年計劃，是國民經濟和社會發(fā)展計劃的基本形式；短期計劃是為期1年的計劃，因而也稱年度計劃。三種期限的計劃是相互聯(lián)系的，它們共同構成一國的計劃體系，以體現(xiàn)國家計劃的遠期、中期和近期目標。三、計劃法的概念及發(fā)展計劃法是調整在制定和實施國家計劃過程中發(fā)生的社會關系的法律規(guī)范的總稱。它是經濟法中的宏觀調控法的重要部門法，在宏觀調控方面具有極為重要的作用。計劃法的調整對象是在制定和實施國家計劃的過程中發(fā)生的社會關系，簡稱計劃關系。它還可分為計劃實體關系和計劃程序關系。計劃法律關系是依據(jù)計劃法而形成的計劃主體之間的權利義務關系。我國曾長期實行計劃經濟體制，但計劃立法卻十分薄弱。至今尚無一部《計劃法》，也無一部主要調整計劃關系的法律。這主要是因為在實行計劃經濟體制時期，法律虛無主義盛行，當時的指令性計劃就是行政命令，必須執(zhí)行；而在從計劃經濟轉為市場經濟時期，雖然重視法制建設，但由于計劃虛無主義又很盛行，且對于計劃的職能、地位尚缺少明確的、統(tǒng)一的、深入的認識，因而計劃法的制定也數(shù)易其稿，時斷時續(xù)。盡管如此，在實行市場經濟體制的今天，已經有許多人認識到，國家的相關計劃仍然是必不可少的，并且，有計劃就會有計劃工作或計劃行為，有計劃行為就需要有法律對其進行規(guī)范，否則計劃的科學性就無法保障，其指導作用也無法發(fā)揮，因此，必須加強計劃立法。四、計劃法的主要立法形式計劃法的立法主要有兩種立法模式：一種是分散立法，即不進行專門的計劃立法，只是在相關的立法中規(guī)定一些有關計劃法的條款，如在產業(yè)法、投資法、價格法等相關立法中，都可以有計劃調控的規(guī)范；另一種是集中立法，即進行專門的計劃立法。在采取集中立法模式的情況下，計劃法的立法形式可以有以下幾種：（1）法典形式的《計劃法》；（2）《穩(wěn)定法》；（3）《宏觀經濟協(xié)調法》。首先，上述法典形式的《計劃法》，在我國的全稱就是《國民經濟與社會發(fā)展計劃法》，簡稱《計劃法》，這是我國曾長期擬制定的一部法律。它主要應將有關國民經濟與社會發(fā)展計劃的一些基本的制度、計劃主體的權利和義務、計劃活動的程序、計劃法律責任等內容明確下來。其次，上述的《穩(wěn)定法》，全稱為《經濟穩(wěn)定增長法》或《經濟穩(wěn)定與增長促進法》，主要是以反經濟周期，保障宏觀經濟穩(wěn)定、健康發(fā)展為宗旨的法律。最后，上述的《宏觀經濟協(xié)調法》，或稱《宏觀經濟調控法》，是協(xié)調各類宏觀經濟政策以及相關的宏觀調控立法的一部法律。以上幾種宏觀的綜合性的計劃法的形式，都屬于集中立法的形式，除此以外，由于計劃中還涉及宏觀經濟的四大目標，并由此涉及很多具體的法律制度，涉及產業(yè)的優(yōu)化以及價格總水平的調控，因而，相關的產業(yè)調控法、投資調控法以及價格調控法的有關規(guī)定，也是計劃法的重要表現(xiàn)形式，它們對于計劃調控制度的規(guī)定更為具體。五、計劃調控實體規(guī)范（一）《計劃法》中的計劃調控規(guī)范一般說來，在《計劃法》中應規(guī)定計劃調控的目標、計劃調控的手段、計劃調控的領域、計劃調控主體的職權與職責、計劃調控受體的權利和義務，以及法律責任等內容。這些內容涉及計劃管理體制、宏觀調控目標體系、宏觀調控政策體系、計劃主體的權義結構及法律責任等方面的規(guī)定。（二）《穩(wěn)定法》中的計劃調控規(guī)范如前所述，《經濟穩(wěn)定增長法》也是計劃法的重要形式，并且是較為可行的立法形式。該法的立法宗旨是通過各種法律化的經濟政策的綜合調控，來實現(xiàn)總體經濟的平衡，以求在市場經濟體制下促使經濟持續(xù)穩(wěn)定地增長，實現(xiàn)宏觀經濟的四大目標，即穩(wěn)定物價、充分就業(yè)、經濟增長和國際收支平衡?！督洕€(wěn)定增長法》的基本功能是通過法律化的經濟手段來促進經濟平衡，熨平經濟周期，防止或緩解經濟波動。六、計劃調控程序規(guī)范計劃調控程序規(guī)范，主要包括計劃的編制、審批、執(zhí)行及調整等方面的規(guī)范。計劃調控程序規(guī)范至為重要，它是計劃活動合法性的重要保障。計劃的編制主體，是依法有權編制計劃的中央和地方政府。計劃調控的起點，在于計劃的編制，它尤其要體現(xiàn)出戰(zhàn)略性、宏觀性、政策性、協(xié)調性。計劃編制完畢后，便進入審批階段。計劃經過審批后，便進入計劃的實施階段或稱執(zhí)行階段。有義務執(zhí)行計劃的主體必須依法來執(zhí)行計劃。計劃調控的實施，主要靠計劃中所體現(xiàn)出的經濟政策、經濟杠桿、經濟參數(shù)的誘導，使相關主體能夠基于理性的選擇，審時度勢，趨利避害，以實現(xiàn)計劃調控的預期目標。政府可通過相關的經濟信息的發(fā)布，國家政策的未來走向的告知，稅率、利率、匯率、保護價等經濟杠桿的調節(jié)，來使計劃調控的目標得到更加圓滿的實現(xiàn)。為了保障計劃調控的有效進行，還應當加強計劃監(jiān)督檢查。第二節(jié)計劃調控的主要制度一、產業(yè)調控制度（一）產業(yè)調控制度的定位產業(yè)調控制度，包括產業(yè)結構調控、產業(yè)技術調控、產業(yè)布局調控等制度，是計劃調控制度的重要組成部分。此類制度對于總體計劃的具體貫徹和落實，對于充分就業(yè)和經濟增長，提升產業(yè)競爭力，對于經濟與社會、人與環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，具有重要作用。為此，在計劃調控方面，必須關注產業(yè)調控；在計劃調控制度中，產業(yè)調控制度同樣占據(jù)重要地位。產業(yè)調控制度與產業(yè)政策密切相關，它是相關產業(yè)政策的法律化?；诋a業(yè)政策的法律化而形成的產業(yè)調控法，是為推進產業(yè)結構調整、實現(xiàn)產業(yè)結構合理化，從供給方面促進經濟總量平衡的法。從計劃調控的角度來看，在產業(yè)結構方面，無論是區(qū)域結構，還是技術結構，以及其他的結構，都需要按照一定的計劃安排進行調控，由此就形成了計劃調控制度中的產業(yè)調控制度。（二）產業(yè)調控的目標、重點我國產業(yè)結構調整的目標是：推進產業(yè)結構優(yōu)化升級，促進一、二、三產業(yè)健康協(xié)調發(fā)展，逐步形成農業(yè)為基礎、高新技術產業(yè)為先導、基礎產業(yè)和制造業(yè)為支撐、服務業(yè)全面發(fā)展的產業(yè)格局，堅持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。上述目標，其實也是產業(yè)調控的直接目標。在這樣的產業(yè)格局之下，產業(yè)調控的目標，就是運用財稅、金融等各種調控手段，不斷推進產業(yè)結構的升級和優(yōu)化，促進各個產業(yè)的節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展，以及整體上的協(xié)調發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，進而推進整體經濟的增長和發(fā)展，推進經濟與社會的良性運行和協(xié)調發(fā)展。目前，產業(yè)調控尤其應當著重關注以下重要產業(yè)：1.農業(yè)。主要應鞏固和加強農業(yè)的基礎地位，加快傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變。2.基礎保障產業(yè)。主要應加強能源、交通、水利和信息等基礎設施建設，以增強對經濟社會發(fā)展的保障能力。3.制造業(yè)。主要應以振興裝備制造業(yè)為重點，發(fā)展先進制造業(yè)，以發(fā)揮其對經濟發(fā)展的重要支撐作用。4.高新技術產業(yè)。尤其應當增強高新技術產業(yè)對經濟增長的帶動作用。5.服務業(yè)。主要是提高服務業(yè)比重，優(yōu)化服務業(yè)結構，促進其全面快速發(fā)展。為了更好地推進上述各重要產業(yè)的升級和優(yōu)化，在產業(yè)調控方面還應當注意以下方面：（1）產業(yè)環(huán)境。應當大力發(fā)展循環(huán)經濟，建設資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)經濟增長與人口資源環(huán)境相協(xié)調。（2）產業(yè)組織和布局。（3）對外開放。（三）產業(yè)調控的導向分類《指導目錄》是引導投資方向，政府管理投資項目，制定和實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據(jù)，它由鼓勵、限制和淘汰三類目錄組成。各種分類所適用的情況如下：1.鼓勵類，主要是對經濟社會發(fā)展有重要促進作用，有利于節(jié)約資源、保護環(huán)境、產業(yè)結構優(yōu)化升級，需要采取政策措施予以鼓勵和支持的關鍵技術、裝備及產品。2.限制類，主要是工藝技術落后，不符合行業(yè)準入條件和有關規(guī)定，不利于產業(yè)結構優(yōu)化升級，需要督促改造和禁止新建的生產能力、工藝技術、裝備及產品。3.淘汰類，主要是不符合有關法律法規(guī)規(guī)定，嚴重浪費資源、污染環(huán)境、不具備安全生產條件，需要淘汰的落后工藝技術、裝備及產品。對上述的鼓勵類投資項目，按照國家有關投資管理規(guī)定進行審批、核準或備案；各金融機構應按照信貸原則提供信貸支持；同時，還應依法給予稅收優(yōu)惠以及其他優(yōu)惠。對上述的限制類的新建項目，禁止投資。對上述的淘汰類項目，禁止投資。上述的鼓勵類、允許類、限制類、淘汰類的分類，不僅充分體現(xiàn)了經濟法的規(guī)制性，也體現(xiàn)了產業(yè)調控制度的特殊性。此外，由于這些方面都與投資密切相關，因而，要有效地進行產業(yè)調控，還應當有效地進行投資調控，還應當關注投資調控制度。二、投資調控制度投資調控也是計劃調控的重要組成部分，因為投資離不開計劃，對投資的調控實際上也是一種計劃調控，并且，沒有投資調控，就很難有效地進行產業(yè)調控。正因如此，投資調控制度也是計劃調控制度的重要內容。我國自改革開放以來，經過一系列改革，打破了傳統(tǒng)計劃經濟體制下高度集中的投資管理模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。但是，對投資的宏觀調控還很不夠，投資過熱及其引發(fā)的經濟過熱問題時有發(fā)生，如果不加強投資調控，就會給整體的經濟運行、產業(yè)結構優(yōu)化等造成負面影響。我國的投資調控制度的主要內容概括為以下方面：1.企業(yè)投資的主體地位與投資調控的間接性我國的投資調控主要強調間接調控，強調轉變政府管理職能，確立企業(yè)的投資主體地位。為此，應改革項目審批制度，落實企業(yè)投資自主權。2.政府投資的重要地位與投資調控的計劃性在新的投資體制之下，并不是不要政府投資，而是要合理界定政府投資的范圍。事實上，政府投資具有重要地位，它主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達地區(qū)的經濟和社會發(fā)展，推進科技進步和高新技術產業(yè)化等領域。3.投資調控的體制與方式在投資調控體制方面，國家發(fā)展和改革委員會要在國務院的領導下，會同有關部門，按照職責分工，密切配合、相互協(xié)作、有效運轉、依法監(jiān)督，調控全社會的投資活動，以保持合理的投資規(guī)模，優(yōu)化投資結構，提高投資效益，促進國民經濟持續(xù)、快速、協(xié)調、健康發(fā)展和社會全面進步。在投資調控方式方面，國家強調要綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進行以間接調控方式為主的有效調控。4.投資調控的手段和依據(jù)投資調控要靈活運用多種手段，主要是投資補助、貼息、價格、利率、稅收杠桿等，引導社會投資，優(yōu)化投資的產業(yè)結構和地區(qū)結構。通過適時制定和調整信貸政策，引導中長期貸款的總量和投向。同時，還要建立嚴格規(guī)范的土地使用制度，充分發(fā)揮土地供應對社會投資的調控和引導作用。為了使上述投資調控手段能夠更加有效地發(fā)揮作用，還需要加強和改進投資信息、統(tǒng)計工作，以及時、準確、全面地反映全社會固定資產存量和投資的運行態(tài)勢，并建立各類信息共享機制，為投資宏觀調控提供科學依據(jù)。同時，還應建立投資風險預警和防范體系，加強對宏觀經濟和投資運行的監(jiān)測分析。三、價格調控制度價格調控是計劃調控的重要組成部分；價格調控制度是整個計劃調控制度中的重要內容。事實上，在形式意義的《價格法》中，既涉及對微觀的市場主體的價格行為的規(guī)制，也涉及對價格總水平的宏觀調控，兩者的聯(lián)系非常密切，但又相對獨立。其中涉及價格調控的內容，是在宏觀調控法中，特別是在計劃調控法中需要加以介紹的內容。1.價格的類型與價格調控依據(jù)我國《價格法》的規(guī)定《中華人民共和國價格法》自1998年5月1日起實施。價格包括商品價格和服務價格兩類。目前，國家注意完善在宏觀調控下的市場形成價格的機制，強調價格的制定應當符合價值規(guī)律，因而對大多數(shù)商品和服務價格實行市場調節(jié)價，只對極少數(shù)商品和服務才實行政府指導價或者政府定價。這與憲法所規(guī)定的基本精神是一致的。2.政府指導價和政府定價的范圍在市場經濟條件下，定價主要是市場主體自己的事，但在某些情況下，也存在政府定價行為。政府定價和政府指導價的適用范圍主要包括：與國計民生關系重大的極少數(shù)商品價格、重要的公用事業(yè)價格、重要的公益性服務等。政府指導價、政府定價的定價權限和具體適用范圍，以中央的和地方的定價目錄為依據(jù)。商品價格和服務價格，除上述適用政府指導價或者政府定價外，實行市場調節(jié)價，由經營者依法自主制定。經營者定價的基本依據(jù)是生產經營成本和市場供求狀況。明確界定政府指導價和政府定價的范圍，有助于更好地明確價格調控的目標和手段。3.價格調控體制為了更好地進行價格調控，必須明確價格確定權或稱定價權。在定價目錄的基礎上，相關主體可以依法定價。4.價格總水平調控價格調控之所以會成為計劃調控的重要組成部分，價格總水平調控目標之所以會列入國家計劃，是因為價格總水平的調控直接關系到物價穩(wěn)定，關系到經濟的穩(wěn)定增長，關系到宏觀經濟的總體目標的實現(xiàn)。為此，我國《價格法》規(guī)定，穩(wěn)定市場價格總水平是國家重要的宏觀經濟政策目標。價格總水平的穩(wěn)定是法定的宏觀經濟目標，價格總水平的調控目標同時也是國家計劃的重要目標，需要綜合運用財政、貨幣、投資、進出口等多種調控手段來保障實現(xiàn)。其實，除了上述價格以外的手段，《價格法》還規(guī)定了多種價格調控制度，以保障價格總水平的穩(wěn)定。（1）差價調控制度為了保障價格總水平的穩(wěn)定，在制定政府指導價、政府定價時，應當依據(jù)有關商品或者服務的社會平均成本和市場供求狀況、國民經濟與社會發(fā)展要求以及社會承受能力，實行合理的購銷差價、批零差價、地區(qū)差價和季節(jié)差價。（2）壟斷價格調控制度目前，關系國計民生的許多重要商品，都由具有壟斷地位的大企業(yè)或公用事業(yè)提供，其壟斷價格對于價格總水平的影響較大，因而主要的價格形式是政府指導價或政府定價，對此類壟斷價格的調控無疑非常重要。（3）儲備調控制度為了保障價格總水平的穩(wěn)定，對于一些關系國計民生的重要商品，如糧食、石油等，有必要建立重要商品儲備制度，以在供求發(fā)生劇烈變化影響價格劇烈波動時，平抑物價。（4）價格監(jiān)測制度為了保障價格總水平的穩(wěn)定，需要對整個經濟運行情況進行監(jiān)測、預警，尤其需要建立價格監(jiān)測制度，這是價格調控的重要基礎。（5）價格保護制度實行價格保護制度，對某些重要農產品按保護價收購，對于保障農民的利益和生產積極性，保障農產品供應，防止農產品價格的大幅度波動，保護國民的生活和利益，具有重要意義。（6）價格干預制度在廣義上，各類價格調控都屬于價格干預，但在狹義上，還有一類價格干預制度，即規(guī)定在價格有劇烈波動或可能發(fā)生劇烈波動時，由政府采取各類價格限定等措施的制度。四、外貿調控制度在計劃調控方面，國際收支平衡是一個重要目標。而外貿調控則在實現(xiàn)國際收支平衡等方面具有重要作用。事實上，在經濟全球化的背景下，外貿調控對于經濟增長、穩(wěn)定物價、充分就業(yè)等其他宏觀經濟目標的實現(xiàn)都有重要價值，對于相關的產業(yè)保護、環(huán)境保護、經濟安全等方面，也具有重要作用。我國的外貿調控制度也體現(xiàn)在諸多的法律、法規(guī)規(guī)定之中。1.外貿調控中的限制和禁止除了上述的目錄引導以外，國家對限制進口或者出口的貨物，實行配額、許可證等方式管理；對限制進口或者出口的技術，實行許可證管理。這些都是較為直接的外貿調控手段。凡實行配額、許可證管理的貨物、技術，應當經國務院對外貿易主管部門或者經其會同國務院其他有關部門許可，方可進口或者出口。2.外貿調控中的鼓勵和促進（1）國家根據(jù)對外貿易發(fā)展的需要，建立和完善為對外貿易服務的金融機構，設立對外貿易發(fā)展基金、風險基金。（2）國家通過進出口信貸、出口信用保險、出口退稅及其他促進對外貿易的方式，發(fā)展對外貿易。（3）國家建立對外貿易公共信息服務體系，向對外貿易經營者和其他社會公眾提供信息服務。（4）國家采取措施鼓勵對外貿易經營者開拓國際市場，采取對外投資、對外工程承包和對外勞務合作等多種形式，發(fā)展對外貿易。（5）國家通過對外貿易經營者依法成立和參加的協(xié)會、商會，維護其成員和行業(yè)的利益，獲取有關對外貿易的建議，開展對外貿易促進活動。（6）國家扶持和促進中小企業(yè)開展對外貿易，同時，扶持和促進民族自治地方和經濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展對外貿易。五、規(guī)劃調控制度1.規(guī)劃的分類按對象和功能的不同，可以將規(guī)劃分為三類，即總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃?？傮w規(guī)劃是綜合性很強的規(guī)劃，而后兩類規(guī)劃的條塊特點更突出。總體規(guī)劃是國民經濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略性、綱領性、綜合性規(guī)劃，是編制本級和下級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及制定有關政策和年度計劃的依據(jù)，其他規(guī)劃要符合總體規(guī)劃的要求。專項規(guī)劃是以國民經濟和社會發(fā)展特定領域為對象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定領域的細化，也是政府指導該領域發(fā)展以及審批、核準重大項目，安排政府投資和財政支出預算，制定特定領域相關政策的依據(jù)。區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國民經濟和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細化和落實?？缡。▍^(qū)、市）的區(qū)域規(guī)劃是編制區(qū)域內?。▍^(qū)、市）級總體規(guī)劃、專項規(guī)劃的依據(jù)。2.規(guī)劃的編審與宏觀調控在規(guī)劃的編制方面，國家總體規(guī)劃和地方市縣級以上總體規(guī)劃分別由同級人民政府組織編制，并由同級人民政府發(fā)展改革部門會同有關部門負責起草；專項規(guī)劃由各級人民政府有關部門組織編制；跨?。▍^(qū)、市）的區(qū)域規(guī)劃，由國務院發(fā)展改革部門組織國務院有關部門和區(qū)域內?。▍^(qū)、市）人民政府有關部門編制。在規(guī)劃的審批方面，總體規(guī)劃草案由各級人民政府報同級人民代表大會審議批準。關系國民經濟和社會發(fā)展全局、需要國務院審批或者核準的重大項目以及安排國家投資數(shù)額較大的國家級專項規(guī)劃，由國務院審批；其他國家級專項規(guī)劃由國務院有關部門批準，報國務院備案?？缡。▍^(qū)、市）的區(qū)域規(guī)劃也由國務院批準。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定以及涉及國家秘密的外，規(guī)劃經法定程序批準后應當及時公布。3.《“十二五”規(guī)劃綱要》有關計劃調控的規(guī)定2011年3月14