部門預(yù)算制度改革探討課件

部門預(yù)算制度改革探討報(bào)告人：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)

財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院蔡軍教授、碩導(dǎo)2010年10月部門預(yù)算制度改革探討報(bào)告人：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)1目錄一、部門預(yù)算改革中存在的問題二、公共財(cái)政框架下部門預(yù)算應(yīng)有的基本特征三、部門預(yù)算管理進(jìn)一步改革的探討目錄一、部門預(yù)算改革中存在的問題2

預(yù)算是一系列貼著價(jià)格標(biāo)簽的目標(biāo)。預(yù)算可以是為了實(shí)現(xiàn)特定結(jié)果的一項(xiàng)計(jì)劃或合同，可以是一種控制和監(jiān)督工具?！瑐?威爾達(dá)夫斯基（1964）古訓(xùn)：凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。古訓(xùn)：凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。32011年是“十二五”開局之年，也是前面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要之年?？茖W(xué)、合理編制部門預(yù)算，確?！笆濉遍_好局、起好步，具有非常重要的意義。各級(jí)財(cái)政部門均已對(duì)2011年部門預(yù)算編制工作作出部署。如皋市財(cái)政局專門對(duì)鎮(zhèn)級(jí)部門預(yù)算編制提出要求，強(qiáng)調(diào)著重與《2011年政府收支分類科目》相銜接，與鎮(zhèn)級(jí)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革相適應(yīng)，與部門預(yù)算的精細(xì)化相呼應(yīng)，體現(xiàn)政策性，強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)確性，增強(qiáng)科學(xué)性。2010年9月6日，謝旭人部長(zhǎng)，在深圳特區(qū)30周年慶祝之際強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮深圳財(cái)政系統(tǒng)精細(xì)化管理的標(biāo)桿作用，以加強(qiáng)“兩基”建設(shè)為重點(diǎn)，全面推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理。2011年是“十二五”開局之年，也是前面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展方式4部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的預(yù)算編制方法。部門預(yù)算改革是我國(guó)財(cái)政管理制度改革的一項(xiàng)重大舉措，保證政府預(yù)算完整、實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算統(tǒng)一的必然要求，對(duì)于促進(jìn)依法理財(cái)、民主理財(cái)、科學(xué)理財(cái)具有十分重要的意義。隨著我國(guó)部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。但是從理論和實(shí)踐層面上看，當(dāng)前部門預(yù)算改革中還存在著深層次問題，必須通過進(jìn)一步的改革來完善部門預(yù)算制度。部門預(yù)算制度改革探討課件5一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財(cái)政與部門間的關(guān)系難以理順（二）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立（三）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制（四）以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財(cái)政與部門間的關(guān)系難以理順6一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財(cái)政與部門間的關(guān)系難以理順1.部門預(yù)算是以部門為主的“被動(dòng)”預(yù)算。2.財(cái)政在同部門間的博弈中往往處于劣勢(shì)。預(yù)算博弈負(fù)效應(yīng)使部門預(yù)算效率大打折扣。3.財(cái)政內(nèi)部存在“自我擴(kuò)張”機(jī)制，客觀上降低了預(yù)算編制效率。4.預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機(jī)制不暢。（二）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立1.現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。2.確立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系往往容易遭遇兩難悖論。3.定額的調(diào)整是一大難題。一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財(cái)政與部門間的關(guān)系難以理7一、部門預(yù)算改革中存在的問題（三）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制1.人大對(duì)部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。2.部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。3.部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。4.沒有建立對(duì)部門預(yù)算編制質(zhì)量和項(xiàng)目績(jī)效的考核機(jī)制。（四）以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)1.現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度無法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息。2.對(duì)部門進(jìn)行績(jī)效管理最終還是要?dú)w于對(duì)部門預(yù)算的績(jī)效評(píng)估、衡量和追蹤上。公共管理改革，對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)核算提出了更高的目標(biāo)。一、部門預(yù)算改革中存在的問題（三）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績(jī)8二、公共財(cái)政框架下部門預(yù)算應(yīng)有的基本特征綜合性科學(xué)性法治性公開性基于這些基本特征來洞察現(xiàn)行的部門預(yù)算，能夠?qū)で蟛块T預(yù)算改革的方向。二、公共財(cái)政框架下部門預(yù)算應(yīng)有的基本特征綜合性9三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

改革導(dǎo)向：科學(xué)導(dǎo)向績(jī)效導(dǎo)向透明導(dǎo)向民主導(dǎo)向法治導(dǎo)向三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

改革導(dǎo)向：10三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

（一）構(gòu)建實(shí)現(xiàn)民主型預(yù)算實(shí)現(xiàn)方式:“參與式預(yù)算”案例：溫嶺預(yù)算民主懇談會(huì)實(shí)施措施：增強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算決策的作用；擴(kuò)大公眾參與預(yù)算審議編制的范圍；落實(shí)人大監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)。三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

（一）構(gòu)建實(shí)現(xiàn)民主型預(yù)算11案例：溫嶺預(yù)算民主懇談會(huì)

溫嶺位于浙江省東南海岸，在2007年的中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣中排名14。1999年，以溫嶺市松門鎮(zhèn)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”為發(fā)端的溫嶺民主懇談會(huì)徐徐拉開序幕，一場(chǎng)數(shù)萬人的基層民主實(shí)踐開始了。溫嶺民主懇談會(huì)的起源和發(fā)展大致可以分三個(gè)階段：第一，基礎(chǔ)民主實(shí)踐階段。在這一階段中，民主懇談會(huì)作為一個(gè)新生事物出現(xiàn)在農(nóng)村的政治思想工作中，隨著主題的收束和制度的建立而逐漸成為鎮(zhèn)、市政府職能部門和村重要事項(xiàng)決策的必經(jīng)程序，成為人民群眾管理監(jiān)督基層社會(huì)公共事物的平臺(tái)。第二，以基層人大無縫結(jié)合階段。這一階段的民主懇談會(huì)充分利用了現(xiàn)有的政治資源，與我國(guó)的基層政治制度相結(jié)合，為民主懇談會(huì)奠定了基礎(chǔ)。第三，預(yù)算民主懇談會(huì)階段。選取公民感興趣的也是公共決策中最重要的預(yù)算為主題，將民主懇談會(huì)的方式融入預(yù)算的起草、審查和監(jiān)督中，這解釋預(yù)算民主懇談。

案例：溫嶺預(yù)算民主懇談會(huì)溫嶺位于浙江省東南海12案例（續(xù)）

需要說明的是，這三個(gè)階段的產(chǎn)生的時(shí)間有先后，但現(xiàn)在仍然在同一空間和時(shí)間存在著。后者的出現(xiàn)并沒有使前者消亡，因?yàn)槊恳环N形式都有其生長(zhǎng)和發(fā)展的空間。例如，第一階段的民主懇談會(huì)，現(xiàn)在仍然被廣泛使用，它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的必經(jīng)程序，并已將其列入政績(jī)考核體系，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的獎(jiǎng)金直接掛鉤。2006年3月，溫嶺新河鎮(zhèn)歷時(shí)三天的預(yù)算民主懇談，參與的人大代表和其他公眾共計(jì)410多人，在預(yù)算草案的討論、審議過程中提出的意見、建議多大112條，其中與預(yù)算有關(guān)的有55條，還有8個(gè)“預(yù)算修正議案”。鎮(zhèn)政府據(jù)此調(diào)整預(yù)算支出項(xiàng)目13項(xiàng)，新增支出項(xiàng)目1項(xiàng)，修改內(nèi)容2條，調(diào)整預(yù)算資金828萬元，其中，調(diào)減7項(xiàng)、數(shù)額414萬元；調(diào)增6項(xiàng)，數(shù)額404萬元；新增一項(xiàng)，數(shù)額10萬元。案例（續(xù)）需要說明的是，這三個(gè)階段的13實(shí)施措施：1.增強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算決策的作用。溫嶺預(yù)算民主懇談會(huì)通過賦予人大更多的權(quán)利市人大對(duì)預(yù)算的審查落在了實(shí)處，而且，還制定了預(yù)算修正案的規(guī)則，人大代表五人以上可以聯(lián)名提出“預(yù)算修正議案”，通過大會(huì)主席團(tuán)審查決定，符合條件的議案列入大會(huì)討論和表決，一旦通過，鎮(zhèn)政府必須據(jù)此修改預(yù)算。在此之前，我國(guó)各級(jí)人大從來不曾動(dòng)用過預(yù)算修正權(quán)，因?yàn)榉蓻]有具體規(guī)定，實(shí)踐中業(yè)務(wù)科因循操作。預(yù)算否定權(quán)在法律中是有規(guī)定的，而且是規(guī)定為常用途徑，但實(shí)踐中基本上沒有用過預(yù)算否定權(quán)。

實(shí)施措施：142.擴(kuò)大公眾參與預(yù)算審議編制的范圍。

在代議制民主下，公眾參與公共決策的渠道主要有三種：第一是民意代表制；第二是民間非盈利組織；第三是專家學(xué)者。

在我國(guó)體現(xiàn)為人民大表大會(huì)制定和政協(xié)的民主協(xié)商。但是在多大程度上代表了民意，這本身是值得思考的問題，再者，他們的意見對(duì)現(xiàn)實(shí)中的各種需求也缺乏全面理性的把握。所以，公眾對(duì)預(yù)算過程中直接參與，尤其顯得珍貴。

溫嶺預(yù)算民主懇談機(jī)制，在預(yù)算編制過程中采納公眾的意見，或者在預(yù)算初審階段給予人大預(yù)算修改規(guī)則，打通公眾的意愿表達(dá)機(jī)制，預(yù)算編制更加符合公眾的需求。2.擴(kuò)大公眾參與預(yù)算審議編制的范圍。153.落實(shí)人大監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)。根據(jù)憲法和法力，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)期間有一個(gè)預(yù)算審查委員會(huì)，會(huì)議閉幕后就解散，這導(dǎo)致人大會(huì)議后缺乏預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。溫嶺建立了財(cái)經(jīng)工作小組，在會(huì)議前擔(dān)負(fù)著組織預(yù)算初審的職責(zé)，會(huì)議期間先打會(huì)做財(cái)政預(yù)算初審報(bào)告，會(huì)后財(cái)經(jīng)小組可以隨時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)府了解預(yù)算執(zhí)行情況，使得預(yù)算執(zhí)行整個(gè)過程都處于民主監(jiān)督之下有效約束了政府的權(quán)力。其實(shí)，許多國(guó)家都在憲法或財(cái)政立法中對(duì)預(yù)算監(jiān)督作出了專門規(guī)定。例如，荷蘭1976年《政府財(cái)產(chǎn)法》規(guī)定，審計(jì)署可以自行或者應(yīng)議會(huì)的要求，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的有效性進(jìn)行審查。3.落實(shí)人大監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)。16關(guān)于“參與式預(yù)算”的不同模式

國(guó)內(nèi)不同地方進(jìn)行了不同模式的實(shí)踐。除了浙江溫嶺市，上海市徐匯區(qū)、哈爾濱市、焦作市等地在實(shí)踐中也取得了一定的成效。各地的“參與式預(yù)算”模式的核心環(huán)節(jié)不同，但各有所長(zhǎng)，都具有可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。溫嶺：注重程序規(guī)范。徐匯區(qū)：注重重大項(xiàng)目的詢證和績(jī)效評(píng)估工作。哈爾濱：注重預(yù)算編制的民主透明。焦作市：注重項(xiàng)目選擇、公示、論證、預(yù)算初審等環(huán)節(jié)廣泛吸收各界人士包括普通民眾的參與。關(guān)于“參與式預(yù)算”的不同模式

國(guó)內(nèi)不同地方進(jìn)行了不同模式的實(shí)17三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

（二）構(gòu)建績(jī)效型預(yù)算實(shí)現(xiàn)方式：績(jī)效預(yù)算案例：佛山市南海區(qū)財(cái)政績(jī)效預(yù)算改革的案例實(shí)施措施：用績(jī)效管理的特征改造預(yù)算系統(tǒng)；改進(jìn)績(jī)效考評(píng)工作；合理設(shè)計(jì)績(jī)效預(yù)算改革的技術(shù)路線；加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算改革的組織協(xié)調(diào)。三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

（二）構(gòu)建績(jī)效型預(yù)算18案例：佛山市南海區(qū)財(cái)政績(jī)效預(yù)算改革

佛山市南海區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，近年來每年都有10億元左右的財(cái)政收入，但長(zhǎng)期以來，區(qū)財(cái)政依然面臨著“入不敷出”的財(cái)政壓力困擾。為改變區(qū)財(cái)政工作的被動(dòng)局面，提高財(cái)政資金的分配效率和使用效益，在南海區(qū)區(qū)委區(qū)政府的支持下，南海區(qū)財(cái)政局于2004年初同廣東省財(cái)政科學(xué)研究所合作，拉開了南海區(qū)財(cái)政績(jī)效預(yù)算改革的序幕。2004年2月，廣東省財(cái)政科研所和南海區(qū)財(cái)政局共同合作，借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合南海區(qū)的財(cái)政工作具體情況，制定了初步的在南海區(qū)開展財(cái)政績(jī)效預(yù)算的管理辦法、實(shí)施方案和詳盡執(zhí)行計(jì)劃。并邀請(qǐng)了國(guó)內(nèi)著名高校的14位專家參加了2004年度的財(cái)政績(jī)效預(yù)算評(píng)審會(huì)，針對(duì)信息化項(xiàng)目進(jìn)行了初步試行，邁出了財(cái)政績(jī)效預(yù)算改革的第一步，并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)績(jī)效預(yù)算改革方案進(jìn)行了第一次完善后，2004年底，又開展了2005年度區(qū)級(jí)預(yù)算單位信息化項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算評(píng)審，共評(píng)審17個(gè)單位的38個(gè)項(xiàng)目，申報(bào)金額6244萬元，評(píng)審結(jié)果是建議安排資金3949萬元。案例：佛山市南海區(qū)財(cái)政績(jī)效預(yù)算改革佛山市南海區(qū)19案例（續(xù)）在2005年開展的2006年度專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算中，南海區(qū)共有48個(gè)單位的共提交了195個(gè)參審項(xiàng)目，預(yù)算金額共20.5億元。全部項(xiàng)目均需通過十道“關(guān)卡”，并有專家和專業(yè)小組全程參與。項(xiàng)目評(píng)審范圍也擴(kuò)大到100萬元以上的設(shè)備購置、基建工程和專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目。在2007年度專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算中，參審項(xiàng)目達(dá)到286個(gè)，參審金額達(dá)到34.7億元。2007年的評(píng)審程序更加完善，增加了形式審查環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)科室把關(guān)環(huán)節(jié)。通過評(píng)審，專家評(píng)審?fù)獍才彭?xiàng)目126個(gè)，金額12億元，砍掉項(xiàng)目160個(gè)，削減預(yù)算22億多元。案例（續(xù)）在2005年開展的2006年度專20實(shí)施措施：1.用績(jī)效管理的特征改造預(yù)算系統(tǒng)?？?jī)效管理最核心的特征是“結(jié)果導(dǎo)向”、“自主權(quán)下移”和“對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)”。用這些特征來現(xiàn)行的預(yù)算系統(tǒng)，構(gòu)成績(jī)效預(yù)算改革的首要任務(wù)。第一，重視目標(biāo)和結(jié)果。首先要求設(shè)立清晰的目標(biāo)，其次，貫穿預(yù)算管理全過程。在編制環(huán)節(jié)，要求將組織活動(dòng)至于部門總體目標(biāo)和年度目標(biāo)體系中，并按活動(dòng)所需的資源安排預(yù)算；在控制環(huán)節(jié)，要求設(shè)定一種預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏離部門目標(biāo)的問題，并對(duì)預(yù)算所確定的支出總量和結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整；在預(yù)算報(bào)告環(huán)節(jié)，要求改革預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容和形式突出標(biāo)實(shí)現(xiàn)度的信息，避免讓績(jī)效信息湮沒域龐雜的數(shù)據(jù)和文字中。實(shí)施措施：21第二，賦予部門更多的人事管理和資金管理自主權(quán)。這需要?jiǎng)?chuàng)新預(yù)算支出績(jī)效管理制度。第三，完善公共部門的績(jī)效問責(zé)制，有效解決“爭(zhēng)功諉過”、行政失職、行政不作為等問題。這其中需要強(qiáng)調(diào)異體問責(zé)，實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體多元化，保證制度的激勵(lì)效應(yīng)。部門自主權(quán)預(yù)算管理控制系統(tǒng)成熟自主權(quán)下移預(yù)算管理控制系統(tǒng)圖：自主權(quán)下移與預(yù)算管理控制控制系統(tǒng)成熟度的關(guān)系第二，賦予部門更多的人事管理和資金管理22

2.改進(jìn)績(jī)效考評(píng)工作。3.合理設(shè)計(jì)績(jī)效預(yù)算改革的技術(shù)路線?？?jī)效考評(píng)對(duì)象范圍的選擇：——宜采用“線項(xiàng)目、再部門、后政府”三步走的路線。預(yù)算管理控制系統(tǒng)的選擇：——宜采用“先傳統(tǒng)控制系統(tǒng)，再績(jī)效控制系統(tǒng)”的兩步走路線。責(zé)任機(jī)制選擇：——宜采用“先形式上的績(jī)效與預(yù)算一體化，再初步一體化”的兩步走路線。4.加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算改革的組織協(xié)調(diào)。2.改進(jìn)績(jī)效考評(píng)工作。23三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

（三）構(gòu)建科學(xué)型預(yù)算實(shí)現(xiàn)方式：“三分離”預(yù)算管理模式案例：浙江省“三分離”預(yù)算管理新模式實(shí)施措施：構(gòu)建“三分離”組織框架；建立“三分離”模式科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制力促“三分離”模式高效運(yùn)轉(zhuǎn)（編制環(huán)節(jié)須注重支出范圍合理、支出定額科學(xué)、編制程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算）三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

（三）構(gòu)建科學(xué)型預(yù)算24案例：浙江省“三分離”預(yù)算管理新模式

2008年，結(jié)合學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)，浙江省財(cái)政部門為人進(jìn)一步深化公共財(cái)政管理改革，按照預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三分離”的要求，著手開始“三分離”預(yù)算管理新模式的探索，力求通過重塑業(yè)務(wù)流程、重構(gòu)組織框架、提升管理績(jī)效，是浙江省公共預(yù)算建設(shè)真正走上科學(xué)化、規(guī)范化、法治化道路?！叭蛛x”管理模式，通過內(nèi)部的分權(quán)與制衡，有效控制財(cái)政部門自由裁量權(quán)，使所有資金的安排都置于法律的框架內(nèi)運(yùn)行，是公共財(cái)政建設(shè)域憲政理念的高度契合。案例：浙江省“三分離”預(yù)算管理新模式2008年25“三分離”管理模式改革的理論分析從政治學(xué)角度看，它是實(shí)現(xiàn)權(quán)力相互制衡的客觀需要。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，它是提高公共資源配置效率的現(xiàn)實(shí)要求。從管理學(xué)角度看，它是提升財(cái)政管理能力的內(nèi)審更需要。從財(cái)政學(xué)角度看，它是財(cái)政公共化的本質(zhì)要求?！叭蛛x”管理模式改革的理論分析26實(shí)施措施：1.構(gòu)建“三分離”組織框架（圖示）2.建立“三分離”模式科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制（編制環(huán)節(jié)須注重支出范圍合理、支出定額科學(xué)、編制程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算）3.力促“三分離”模式高效運(yùn)轉(zhuǎn)。——完善協(xié)調(diào)機(jī)制，江都改革摩擦何效率損失。——提供技術(shù)支撐，提高系統(tǒng)運(yùn)行系統(tǒng)。實(shí)施措施：27預(yù)算編制局預(yù)算編制——前輪系統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行局預(yù)算執(zhí)行——后輪系統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督局預(yù)算監(jiān)督——?jiǎng)x車系統(tǒng)信息鏈條傳感系統(tǒng)圖：預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三分離”管理模式示意圖預(yù)算編制局預(yù)算編制——前輪系統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行局預(yù)算執(zhí)行——后輪系統(tǒng)28三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

（四）構(gòu)建法治型預(yù)算預(yù)算的法治性?！胺ㄖ涡允枪藏?cái)政的精髓”。預(yù)算管理活動(dòng)必須在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，預(yù)算編制必須符合法律規(guī)定、預(yù)算報(bào)告審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整必須符合法律規(guī)定。預(yù)算公開透明才能接受監(jiān)督，是政府活動(dòng)沿著法律的軌道運(yùn)行。三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

（四）構(gòu)建法治型預(yù)算29實(shí)施措施：

1.推進(jìn)預(yù)算公開，提高預(yù)算透明度?！耙粋€(gè)沒有預(yù)算的政府是‘看不見的政府’，一個(gè)‘看不見的政府’不可能是負(fù)責(zé)的政府。有了預(yù)算不公開，也仍然是個(gè)看不見的政府”?！澜玢y行專家

我國(guó)預(yù)算制度透明度的現(xiàn)狀決定了必須建立一個(gè)公開、透明的預(yù)算管理制度

。

公開性是政府預(yù)算透明度的必然要求，也就是要將政府預(yù)算成為對(duì)全社會(huì)的公開性文件，明確收入的各項(xiàng)來源和支出的各項(xiàng)用途。

細(xì)化預(yù)算編制，使政府預(yù)算既能“看得到”，又能“看的懂”。

實(shí)施措施：302.增強(qiáng)預(yù)算的法定性。我國(guó)政府預(yù)算法定性不高。實(shí)際上我國(guó)的財(cái)政法規(guī)體系，明顯存在著立法層次較低的問題。要通過立法來明確規(guī)定預(yù)算公開的方式。首先是要加快修訂《預(yù)算法》和《保密法》。目前，推動(dòng)預(yù)算透明的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》。盡管這個(gè)《條例》對(duì)于推進(jìn)包括預(yù)算信息在內(nèi)的政府信息的公開，建設(shè)服務(wù)性政府是具有十分重要作用的。

但是，要看到，僅靠這個(gè)《條例》是很不夠的，必須抓緊修訂《預(yù)算法》和《保密法》。從開始實(shí)施起到現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很多深層次的變化，《預(yù)算法》的很多內(nèi)容已經(jīng)明顯不適應(yīng)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求了，迫切需要進(jìn)行大的修訂。在修訂中，應(yīng)當(dāng)增加有關(guān)預(yù)算信息提供和披露的具體規(guī)定。在《保密法》的修改中，關(guān)于國(guó)家秘密的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)做出明確規(guī)定，預(yù)算信息，只要不涉及國(guó)家安全的，不應(yīng)當(dāng)再列為國(guó)家秘密。如果這兩部重要法律不能得到及時(shí)的科學(xué)的修訂，預(yù)算透明就缺乏足夠的法律保障。應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息公開法定化，由預(yù)算的審查和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)來決定預(yù)算公開的內(nèi)容、形式和頻率。

2.增強(qiáng)預(yù)算的法定性。313.強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算約束力。4.要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。5.實(shí)施問責(zé)制等等。3.強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算約束力。32針對(duì)當(dāng)前：有限財(cái)政資金供應(yīng)能力與快速增長(zhǎng)的資金需求之間極不對(duì)稱的局面，加大了預(yù)算編制的難度。個(gè)人觀點(diǎn)：一方面呼吁決策層修改政策規(guī)定，促進(jìn)方方面面的法律和政策規(guī)定的協(xié)調(diào)一致；另一方面，在現(xiàn)有的條件下，只有依賴以下途徑：優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、減少資金浪費(fèi)、避免決策失誤，加強(qiáng)財(cái)政績(jī)效管理，構(gòu)建績(jī)效導(dǎo)向型財(cái)政資金分配機(jī)制等措施。針對(duì)當(dāng)前：有限財(cái)政資金供應(yīng)能力與快速增長(zhǎng)的資金33謝謝！請(qǐng)批評(píng)指正！

謝謝！請(qǐng)批評(píng)指正！

34部門預(yù)算制度改革探討報(bào)告人：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)

財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院蔡軍教授、碩導(dǎo)2010年10月部門預(yù)算制度改革探討報(bào)告人：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)35目錄一、部門預(yù)算改革中存在的問題二、公共財(cái)政框架下部門預(yù)算應(yīng)有的基本特征三、部門預(yù)算管理進(jìn)一步改革的探討目錄一、部門預(yù)算改革中存在的問題36

預(yù)算是一系列貼著價(jià)格標(biāo)簽的目標(biāo)。預(yù)算可以是為了實(shí)現(xiàn)特定結(jié)果的一項(xiàng)計(jì)劃或合同，可以是一種控制和監(jiān)督工具。——艾倫?威爾達(dá)夫斯基（1964）古訓(xùn)：凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。古訓(xùn)：凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。372011年是“十二五”開局之年，也是前面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要之年?？茖W(xué)、合理編制部門預(yù)算，確?！笆濉遍_好局、起好步，具有非常重要的意義。各級(jí)財(cái)政部門均已對(duì)2011年部門預(yù)算編制工作作出部署。如皋市財(cái)政局專門對(duì)鎮(zhèn)級(jí)部門預(yù)算編制提出要求，強(qiáng)調(diào)著重與《2011年政府收支分類科目》相銜接，與鎮(zhèn)級(jí)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革相適應(yīng)，與部門預(yù)算的精細(xì)化相呼應(yīng)，體現(xiàn)政策性，強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)確性，增強(qiáng)科學(xué)性。2010年9月6日，謝旭人部長(zhǎng)，在深圳特區(qū)30周年慶祝之際強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮深圳財(cái)政系統(tǒng)精細(xì)化管理的標(biāo)桿作用，以加強(qiáng)“兩基”建設(shè)為重點(diǎn)，全面推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理。2011年是“十二五”開局之年，也是前面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展方式38部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的預(yù)算編制方法。部門預(yù)算改革是我國(guó)財(cái)政管理制度改革的一項(xiàng)重大舉措，保證政府預(yù)算完整、實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算統(tǒng)一的必然要求，對(duì)于促進(jìn)依法理財(cái)、民主理財(cái)、科學(xué)理財(cái)具有十分重要的意義。隨著我國(guó)部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。但是從理論和實(shí)踐層面上看，當(dāng)前部門預(yù)算改革中還存在著深層次問題，必須通過進(jìn)一步的改革來完善部門預(yù)算制度。部門預(yù)算制度改革探討課件39一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財(cái)政與部門間的關(guān)系難以理順（二）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立（三）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制（四）以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財(cái)政與部門間的關(guān)系難以理順40一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財(cái)政與部門間的關(guān)系難以理順1.部門預(yù)算是以部門為主的“被動(dòng)”預(yù)算。2.財(cái)政在同部門間的博弈中往往處于劣勢(shì)。預(yù)算博弈負(fù)效應(yīng)使部門預(yù)算效率大打折扣。3.財(cái)政內(nèi)部存在“自我擴(kuò)張”機(jī)制，客觀上降低了預(yù)算編制效率。4.預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機(jī)制不暢。（二）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立1.現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。2.確立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系往往容易遭遇兩難悖論。3.定額的調(diào)整是一大難題。一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財(cái)政與部門間的關(guān)系難以理41一、部門預(yù)算改革中存在的問題（三）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制1.人大對(duì)部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。2.部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。3.部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。4.沒有建立對(duì)部門預(yù)算編制質(zhì)量和項(xiàng)目績(jī)效的考核機(jī)制。（四）以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)1.現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度無法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息。2.對(duì)部門進(jìn)行績(jī)效管理最終還是要?dú)w于對(duì)部門預(yù)算的績(jī)效評(píng)估、衡量和追蹤上。公共管理改革，對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)核算提出了更高的目標(biāo)。一、部門預(yù)算改革中存在的問題（三）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績(jī)42二、公共財(cái)政框架下部門預(yù)算應(yīng)有的基本特征綜合性科學(xué)性法治性公開性基于這些基本特征來洞察現(xiàn)行的部門預(yù)算，能夠?qū)で蟛块T預(yù)算改革的方向。二、公共財(cái)政框架下部門預(yù)算應(yīng)有的基本特征綜合性43三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

改革導(dǎo)向：科學(xué)導(dǎo)向績(jī)效導(dǎo)向透明導(dǎo)向民主導(dǎo)向法治導(dǎo)向三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

改革導(dǎo)向：44三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

（一）構(gòu)建實(shí)現(xiàn)民主型預(yù)算實(shí)現(xiàn)方式:“參與式預(yù)算”案例：溫嶺預(yù)算民主懇談會(huì)實(shí)施措施：增強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算決策的作用；擴(kuò)大公眾參與預(yù)算審議編制的范圍；落實(shí)人大監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)。三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

（一）構(gòu)建實(shí)現(xiàn)民主型預(yù)算45案例：溫嶺預(yù)算民主懇談會(huì)

溫嶺位于浙江省東南海岸，在2007年的中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣中排名14。1999年，以溫嶺市松門鎮(zhèn)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”為發(fā)端的溫嶺民主懇談會(huì)徐徐拉開序幕，一場(chǎng)數(shù)萬人的基層民主實(shí)踐開始了。溫嶺民主懇談會(huì)的起源和發(fā)展大致可以分三個(gè)階段：第一，基礎(chǔ)民主實(shí)踐階段。在這一階段中，民主懇談會(huì)作為一個(gè)新生事物出現(xiàn)在農(nóng)村的政治思想工作中，隨著主題的收束和制度的建立而逐漸成為鎮(zhèn)、市政府職能部門和村重要事項(xiàng)決策的必經(jīng)程序，成為人民群眾管理監(jiān)督基層社會(huì)公共事物的平臺(tái)。第二，以基層人大無縫結(jié)合階段。這一階段的民主懇談會(huì)充分利用了現(xiàn)有的政治資源，與我國(guó)的基層政治制度相結(jié)合，為民主懇談會(huì)奠定了基礎(chǔ)。第三，預(yù)算民主懇談會(huì)階段。選取公民感興趣的也是公共決策中最重要的預(yù)算為主題，將民主懇談會(huì)的方式融入預(yù)算的起草、審查和監(jiān)督中，這解釋預(yù)算民主懇談。

案例：溫嶺預(yù)算民主懇談會(huì)溫嶺位于浙江省東南海46案例（續(xù)）

需要說明的是，這三個(gè)階段的產(chǎn)生的時(shí)間有先后，但現(xiàn)在仍然在同一空間和時(shí)間存在著。后者的出現(xiàn)并沒有使前者消亡，因?yàn)槊恳环N形式都有其生長(zhǎng)和發(fā)展的空間。例如，第一階段的民主懇談會(huì)，現(xiàn)在仍然被廣泛使用，它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的必經(jīng)程序，并已將其列入政績(jī)考核體系，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的獎(jiǎng)金直接掛鉤。2006年3月，溫嶺新河鎮(zhèn)歷時(shí)三天的預(yù)算民主懇談，參與的人大代表和其他公眾共計(jì)410多人，在預(yù)算草案的討論、審議過程中提出的意見、建議多大112條，其中與預(yù)算有關(guān)的有55條，還有8個(gè)“預(yù)算修正議案”。鎮(zhèn)政府據(jù)此調(diào)整預(yù)算支出項(xiàng)目13項(xiàng)，新增支出項(xiàng)目1項(xiàng)，修改內(nèi)容2條，調(diào)整預(yù)算資金828萬元，其中，調(diào)減7項(xiàng)、數(shù)額414萬元；調(diào)增6項(xiàng)，數(shù)額404萬元；新增一項(xiàng)，數(shù)額10萬元。案例（續(xù)）需要說明的是，這三個(gè)階段的47實(shí)施措施：1.增強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算決策的作用。溫嶺預(yù)算民主懇談會(huì)通過賦予人大更多的權(quán)利市人大對(duì)預(yù)算的審查落在了實(shí)處，而且，還制定了預(yù)算修正案的規(guī)則，人大代表五人以上可以聯(lián)名提出“預(yù)算修正議案”，通過大會(huì)主席團(tuán)審查決定，符合條件的議案列入大會(huì)討論和表決，一旦通過，鎮(zhèn)政府必須據(jù)此修改預(yù)算。在此之前，我國(guó)各級(jí)人大從來不曾動(dòng)用過預(yù)算修正權(quán)，因?yàn)榉蓻]有具體規(guī)定，實(shí)踐中業(yè)務(wù)科因循操作。預(yù)算否定權(quán)在法律中是有規(guī)定的，而且是規(guī)定為常用途徑，但實(shí)踐中基本上沒有用過預(yù)算否定權(quán)。

實(shí)施措施：482.擴(kuò)大公眾參與預(yù)算審議編制的范圍。

在代議制民主下，公眾參與公共決策的渠道主要有三種：第一是民意代表制；第二是民間非盈利組織；第三是專家學(xué)者。

在我國(guó)體現(xiàn)為人民大表大會(huì)制定和政協(xié)的民主協(xié)商。但是在多大程度上代表了民意，這本身是值得思考的問題，再者，他們的意見對(duì)現(xiàn)實(shí)中的各種需求也缺乏全面理性的把握。所以，公眾對(duì)預(yù)算過程中直接參與，尤其顯得珍貴。

溫嶺預(yù)算民主懇談機(jī)制，在預(yù)算編制過程中采納公眾的意見，或者在預(yù)算初審階段給予人大預(yù)算修改規(guī)則，打通公眾的意愿表達(dá)機(jī)制，預(yù)算編制更加符合公眾的需求。2.擴(kuò)大公眾參與預(yù)算審議編制的范圍。493.落實(shí)人大監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)。根據(jù)憲法和法力，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)期間有一個(gè)預(yù)算審查委員會(huì)，會(huì)議閉幕后就解散，這導(dǎo)致人大會(huì)議后缺乏預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。溫嶺建立了財(cái)經(jīng)工作小組，在會(huì)議前擔(dān)負(fù)著組織預(yù)算初審的職責(zé)，會(huì)議期間先打會(huì)做財(cái)政預(yù)算初審報(bào)告，會(huì)后財(cái)經(jīng)小組可以隨時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)府了解預(yù)算執(zhí)行情況，使得預(yù)算執(zhí)行整個(gè)過程都處于民主監(jiān)督之下有效約束了政府的權(quán)力。其實(shí)，許多國(guó)家都在憲法或財(cái)政立法中對(duì)預(yù)算監(jiān)督作出了專門規(guī)定。例如，荷蘭1976年《政府財(cái)產(chǎn)法》規(guī)定，審計(jì)署可以自行或者應(yīng)議會(huì)的要求，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的有效性進(jìn)行審查。3.落實(shí)人大監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)。50關(guān)于“參與式預(yù)算”的不同模式

國(guó)內(nèi)不同地方進(jìn)行了不同模式的實(shí)踐。除了浙江溫嶺市，上海市徐匯區(qū)、哈爾濱市、焦作市等地在實(shí)踐中也取得了一定的成效。各地的“參與式預(yù)算”模式的核心環(huán)節(jié)不同，但各有所長(zhǎng)，都具有可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。溫嶺：注重程序規(guī)范。徐匯區(qū)：注重重大項(xiàng)目的詢證和績(jī)效評(píng)估工作。哈爾濱：注重預(yù)算編制的民主透明。焦作市：注重項(xiàng)目選擇、公示、論證、預(yù)算初審等環(huán)節(jié)廣泛吸收各界人士包括普通民眾的參與。關(guān)于“參與式預(yù)算”的不同模式

國(guó)內(nèi)不同地方進(jìn)行了不同模式的實(shí)51三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

（二）構(gòu)建績(jī)效型預(yù)算實(shí)現(xiàn)方式：績(jī)效預(yù)算案例：佛山市南海區(qū)財(cái)政績(jī)效預(yù)算改革的案例實(shí)施措施：用績(jī)效管理的特征改造預(yù)算系統(tǒng)；改進(jìn)績(jī)效考評(píng)工作；合理設(shè)計(jì)績(jī)效預(yù)算改革的技術(shù)路線；加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算改革的組織協(xié)調(diào)。三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

（二）構(gòu)建績(jī)效型預(yù)算52案例：佛山市南海區(qū)財(cái)政績(jī)效預(yù)算改革

佛山市南海區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，近年來每年都有10億元左右的財(cái)政收入，但長(zhǎng)期以來，區(qū)財(cái)政依然面臨著“入不敷出”的財(cái)政壓力困擾。為改變區(qū)財(cái)政工作的被動(dòng)局面，提高財(cái)政資金的分配效率和使用效益，在南海區(qū)區(qū)委區(qū)政府的支持下，南海區(qū)財(cái)政局于2004年初同廣東省財(cái)政科學(xué)研究所合作，拉開了南海區(qū)財(cái)政績(jī)效預(yù)算改革的序幕。2004年2月，廣東省財(cái)政科研所和南海區(qū)財(cái)政局共同合作，借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合南海區(qū)的財(cái)政工作具體情況，制定了初步的在南海區(qū)開展財(cái)政績(jī)效預(yù)算的管理辦法、實(shí)施方案和詳盡執(zhí)行計(jì)劃。并邀請(qǐng)了國(guó)內(nèi)著名高校的14位專家參加了2004年度的財(cái)政績(jī)效預(yù)算評(píng)審會(huì)，針對(duì)信息化項(xiàng)目進(jìn)行了初步試行，邁出了財(cái)政績(jī)效預(yù)算改革的第一步，并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)績(jī)效預(yù)算改革方案進(jìn)行了第一次完善后，2004年底，又開展了2005年度區(qū)級(jí)預(yù)算單位信息化項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算評(píng)審，共評(píng)審17個(gè)單位的38個(gè)項(xiàng)目，申報(bào)金額6244萬元，評(píng)審結(jié)果是建議安排資金3949萬元。案例：佛山市南海區(qū)財(cái)政績(jī)效預(yù)算改革佛山市南海區(qū)53案例（續(xù)）在2005年開展的2006年度專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算中，南海區(qū)共有48個(gè)單位的共提交了195個(gè)參審項(xiàng)目，預(yù)算金額共20.5億元。全部項(xiàng)目均需通過十道“關(guān)卡”，并有專家和專業(yè)小組全程參與。項(xiàng)目評(píng)審范圍也擴(kuò)大到100萬元以上的設(shè)備購置、基建工程和專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目。在2007年度專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算中，參審項(xiàng)目達(dá)到286個(gè)，參審金額達(dá)到34.7億元。2007年的評(píng)審程序更加完善，增加了形式審查環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)科室把關(guān)環(huán)節(jié)。通過評(píng)審，專家評(píng)審?fù)獍才彭?xiàng)目126個(gè)，金額12億元，砍掉項(xiàng)目160個(gè)，削減預(yù)算22億多元。案例（續(xù)）在2005年開展的2006年度專54實(shí)施措施：1.用績(jī)效管理的特征改造預(yù)算系統(tǒng)?？?jī)效管理最核心的特征是“結(jié)果導(dǎo)向”、“自主權(quán)下移”和“對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)”。用這些特征來現(xiàn)行的預(yù)算系統(tǒng)，構(gòu)成績(jī)效預(yù)算改革的首要任務(wù)。第一，重視目標(biāo)和結(jié)果。首先要求設(shè)立清晰的目標(biāo)，其次，貫穿預(yù)算管理全過程。在編制環(huán)節(jié)，要求將組織活動(dòng)至于部門總體目標(biāo)和年度目標(biāo)體系中，并按活動(dòng)所需的資源安排預(yù)算；在控制環(huán)節(jié)，要求設(shè)定一種預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏離部門目標(biāo)的問題，并對(duì)預(yù)算所確定的支出總量和結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整；在預(yù)算報(bào)告環(huán)節(jié)，要求改革預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容和形式突出標(biāo)實(shí)現(xiàn)度的信息，避免讓績(jī)效信息湮沒域龐雜的數(shù)據(jù)和文字中。實(shí)施措施：55第二，賦予部門更多的人事管理和資金管理自主權(quán)。這需要?jiǎng)?chuàng)新預(yù)算支出績(jī)效管理制度。第三，完善公共部門的績(jī)效問責(zé)制，有效解決“爭(zhēng)功諉過”、行政失職、行政不作為等問題。這其中需要強(qiáng)調(diào)異體問責(zé)，實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體多元化，保證制度的激勵(lì)效應(yīng)。部門自主權(quán)預(yù)算管理控制系統(tǒng)成熟自主權(quán)下移預(yù)算管理控制系統(tǒng)圖：自主權(quán)下移與預(yù)算管理控制控制系統(tǒng)成熟度的關(guān)系第二，賦予部門更多的人事管理和資金管理56

2.改進(jìn)績(jī)效考評(píng)工作。3.合理設(shè)計(jì)績(jī)效預(yù)算改革的技術(shù)路線。績(jī)效考評(píng)對(duì)象范圍的選擇：——宜采用“線項(xiàng)目、再部門、后政府”三步走的路線。預(yù)算管理控制系統(tǒng)的選擇：——宜采用“先傳統(tǒng)控制系統(tǒng)，再績(jī)效控制系統(tǒng)”的兩步走路線。責(zé)任機(jī)制選擇：——宜采用“先形式上的績(jī)效與預(yù)算一體化，再初步一體化”的兩步走路線。4.加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算改革的組織協(xié)調(diào)。2.改進(jìn)績(jī)效考評(píng)工作。57三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

（三）構(gòu)建科學(xué)型預(yù)算實(shí)現(xiàn)方式：“三分離”預(yù)算管理模式案例：浙江省“三分離”預(yù)算管理新模式實(shí)施措施：構(gòu)建“三分離”組織框架；建立“三分離”模式科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制力促“三分離”模式高效運(yùn)轉(zhuǎn)（編制環(huán)節(jié)須注重支出范圍合理、支出定額科學(xué)、編制程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算）三、部門預(yù)算進(jìn)一步改革的探討

（三）構(gòu)建科學(xué)型預(yù)算58案例：浙江省“三分離”預(yù)算管理新模式

2008年，結(jié)合學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)，浙江省財(cái)政部門為人進(jìn)一步深化公共財(cái)政管理改革，按照預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三分離”的要求，著手開始“三分離”預(yù)算管理新模式的探索，力求通過重塑業(yè)務(wù)流程、重構(gòu)組織框架、提升管理績(jī)效，是浙江省公共預(yù)算建設(shè)真正走上科學(xué)化、規(guī)范化、法治化道路。“三分離”管理模式，通過內(nèi)部的分權(quán)與制衡，有效控制財(cái)政部門自由裁量權(quán)，使所有資金的安排都置于法律的框架內(nèi)運(yùn)行，是公共財(cái)政建設(shè)域憲政理念的高度契合。案例：浙江省“三分離”預(yù)算管理新模式2008年59“三分離”管理模式改革的理論分析從政治學(xué)角度看，它是實(shí)現(xiàn)權(quán)力相互制衡的客觀需要。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，它是提高公共資源配置效率的現(xiàn)實(shí)要求。從管理學(xué)角度看，它是提升財(cái)政管理能力的內(nèi)審更需要。從財(cái)政學(xué)角度看，它是財(cái)政公共化的本質(zhì)要求?！叭蛛x”管理模式改革的理論分析60實(shí)施措施：1.構(gòu)建“三分離”組織框架（圖示）2.建立“三分離