《行政強(qiáng)制法》理論與實(shí)踐

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解讀的主要內(nèi)容一、《行政強(qiáng)制法》的立法過(guò)程二、《行政強(qiáng)制法》的立法背景三、《行政強(qiáng)制法》的價(jià)值取向四、《行政強(qiáng)制法》的制度框架五、《行政強(qiáng)制法》的特色亮點(diǎn)六、城管執(zhí)法中的行政強(qiáng)制第一頁(yè)，共28頁(yè)。2一、《行政強(qiáng)制法》的立法過(guò)程1988年，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)《行政強(qiáng)制執(zhí)行條例》的起草1996年，行政立法組啟動(dòng)《行政強(qiáng)制法》試擬稿起草1999年，人大法工委啟動(dòng)《行政強(qiáng)制法》草案起草2005年12月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第19次會(huì)議一審2007年10月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第30次會(huì)議二審2009年8月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第10次會(huì)議三審2011年4月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第20次會(huì)議四審2011年6月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第21次會(huì)議五審并通過(guò)第二頁(yè)，共28頁(yè)。1、該法涉及公權(quán)與私權(quán)的平衡，涉及特定相對(duì)人權(quán)益、自由、安全與他人、社會(huì)公眾的權(quán)益、自由、安全的平衡，此種平衡很難拿捏，必須填之又慎；2、該法涉及行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力配置的調(diào)整或重構(gòu)，各方在立法過(guò)程中博弈不斷；3、該法旨在加強(qiáng)對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)的限制、控制和規(guī)范，這不能不影響有關(guān)執(zhí)法部門、執(zhí)法者的利益，從而必然會(huì)遇到各種有形或無(wú)形的阻力；4、學(xué)者和實(shí)務(wù)界對(duì)該法涉及的重大問(wèn)題存在不同觀點(diǎn)和主張，存在諸多爭(zhēng)議。3

為什么經(jīng)歷了如此長(zhǎng)的立法過(guò)程？第三頁(yè)，共28頁(yè)。二、《行政強(qiáng)制法》的立法背景

行政強(qiáng)制執(zhí)法領(lǐng)域長(zhǎng)期存在“濫”、“亂”、“軟”的問(wèn)題：（1）行政強(qiáng)制權(quán)設(shè)定主體、權(quán)限不明確（2）行政強(qiáng)制手段的具體形式繁多、名稱混亂、缺乏規(guī)范（名目繁多的行政強(qiáng)制方式據(jù)統(tǒng)計(jì)達(dá)到260多種）（3）超越法律規(guī)定或沒(méi)有法律依據(jù)，無(wú)權(quán)機(jī)構(gòu)自行實(shí)施甚至授權(quán)、委托他人實(shí)施行政強(qiáng)制（4）行政強(qiáng)制缺乏程序約束，行政強(qiáng)制手段不符合比例原則，隨意性大，侵害相對(duì)人合法權(quán)益（5）某些行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)缺乏必要的強(qiáng)制手段，不能有效處理嚴(yán)重違法行為（6）行政強(qiáng)制行為與其他行政行為的異同和界限不明晰（7）行政強(qiáng)制執(zhí)行體制不盡合理，有待改進(jìn)（8）人們的認(rèn)識(shí)不一致，包括行政公務(wù)人員與法官之間的認(rèn)識(shí)差距較大。第四頁(yè)，共28頁(yè)。我國(guó)1949年至1999年間涉及行政強(qiáng)制的法律法規(guī)規(guī)章情況統(tǒng)計(jì)

第五頁(yè)，共28頁(yè)。三、《行政強(qiáng)制法》的立法目的

為了規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。第六頁(yè)，共28頁(yè)。行政權(quán)力公民權(quán)利公共利益私人利益第七頁(yè)，共28頁(yè)。（續(xù)）在保護(hù)公民權(quán)利與保證行政效率之間的矛盾難以調(diào)和時(shí)，應(yīng)確立并運(yùn)用非強(qiáng)制優(yōu)先、最小傷害性等法律原則加以處置。由于行政強(qiáng)制權(quán)具有本能的擴(kuò)張性和特殊的傷害性，而且這種傷害常常表現(xiàn)為事后難以完全補(bǔ)救的特點(diǎn)，所以需要通過(guò)專門立法對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)行使的全過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督約束?！缎姓?qiáng)制法》應(yīng)當(dāng)被解讀為“行政強(qiáng)制行為規(guī)范法”或者“行政強(qiáng)制行為控制法”。第八頁(yè)，共28頁(yè)。四、《行政強(qiáng)制法》的制度框架（一）行政強(qiáng)制設(shè)定制度《行政強(qiáng)制法》堅(jiān)持行政強(qiáng)制權(quán)的高門檻理念，規(guī)定行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定，僅在極為嚴(yán)格的條件限制下，行政法規(guī)與地方性法規(guī)可設(shè)定有限的行政強(qiáng)制措施，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。從立法上明確行政強(qiáng)制種類與設(shè)定的制度，從源頭上防止行政強(qiáng)制權(quán)力的恣意與濫用。第九頁(yè)，共28頁(yè)。第九條行政強(qiáng)制措施的種類：

（一）限制公民人身自由；

（二）查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；（三）扣押財(cái)物；

（四）凍結(jié)存款、匯款；

（五）其他行政強(qiáng)制措施。第十條行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)的行政強(qiáng)制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。具體規(guī)定第十頁(yè)，共28頁(yè)。（二）行政強(qiáng)制措施程序制度《行政強(qiáng)制法》立足于防止恣意行政、規(guī)范權(quán)力行使，規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的一般程序和查封、扣押、凍結(jié)的特殊程序，要求行政機(jī)關(guān)必須按照法律規(guī)定的程序步驟和要求采取相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施，否則將承擔(dān)行政責(zé)任、刑事責(zé)任和賠償責(zé)任。第十一頁(yè)，共28頁(yè)。（三）行政強(qiáng)制執(zhí)行制度根據(jù)行政強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施主體的不同，《行政強(qiáng)制法》將行政強(qiáng)制執(zhí)行分為行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行與申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，默認(rèn)式地延續(xù)了我國(guó)《行政訴訟法》確定的“申請(qǐng)人民法院為主，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為輔”的現(xiàn)行強(qiáng)制執(zhí)行模式?！缎姓?qiáng)制法》規(guī)定了強(qiáng)制執(zhí)行的一般程序與代履行、執(zhí)行罰、直接強(qiáng)制的特殊程序，為強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定了統(tǒng)一的規(guī)范。第十二頁(yè)，共28頁(yè)。第十二條行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式：（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；（四）排除妨礙、恢復(fù)原狀；（五）代履行；（六）其他強(qiáng)制執(zhí)行方式。第十三條行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。具體規(guī)定第十三頁(yè)，共28頁(yè)。（四）申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行制度《行政強(qiáng)制法》以行政強(qiáng)制執(zhí)行的動(dòng)態(tài)展開為序，逐步規(guī)定了行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)、人民法院受理、對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審查、作出執(zhí)行決定、實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的常態(tài)程序要求與緊急情況下的非常態(tài)程序要求，這是比較符合實(shí)際需要的。第十四頁(yè)，共28頁(yè)。（五）行政強(qiáng)制行為責(zé)任制度《行政強(qiáng)制法》第6章對(duì)行政機(jī)關(guān)、人民法院及其工作人員和具有協(xié)助義務(wù)的金融機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任作出了集中規(guī)定，責(zé)任形式有行政處分、賠償責(zé)任和刑事責(zé)任。行政強(qiáng)制法律責(zé)任的追究不僅應(yīng)當(dāng)以《行政強(qiáng)制法》作為依據(jù)，還必須結(jié)合《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》等法律文件的規(guī)定進(jìn)行綜合考量。第十五頁(yè)，共28頁(yè)。思考什么叫“對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”？它會(huì)導(dǎo)致什么樣的后果？第十六頁(yè)，共28頁(yè)。

五、《行政強(qiáng)制法》的特色亮點(diǎn)

亮點(diǎn)一：彰顯法律保留原則法律保留是指憲法關(guān)于人民基本權(quán)利限制等專屬立法事項(xiàng)，必須由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行政行為必須有法律依據(jù)，法律沒(méi)規(guī)定的行政主體不得擅自做出行政行為。法律保留本質(zhì)上決定著立法權(quán)與行政權(quán)的界限，從而也決定著行政自主性的大小。第十七頁(yè)，共28頁(yè)。（續(xù)）行政強(qiáng)制法是通過(guò)應(yīng)用法律保留來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)設(shè)定的控制。該法第10條規(guī)定：行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第9條第1項(xiàng)（即“限制公民人身自由”）、第4項(xiàng)（即“凍結(jié)存款、匯款”）和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第9條第2項(xiàng)（即“查封場(chǎng)所設(shè)施或財(cái)務(wù)”）、第3項(xiàng)（即“扣押財(cái)物”）的行政強(qiáng)制措施。第十八頁(yè)，共28頁(yè)。事例重慶對(duì)賣淫嫖娼者不再勞動(dòng)教養(yǎng)行政強(qiáng)制法已于今年1月1日施行。重慶市人大常委會(huì)根據(jù)行政強(qiáng)制法對(duì)地方性法規(guī)作了一系列修改?！吨貞c市查禁賣淫嫖娼條例》中對(duì)賣淫嫖娼者實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)的規(guī)定,在這輪修改中被刪除。重慶人大常委會(huì)將此條款修改為“按照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的規(guī)定處理”。而治安管理處罰法規(guī)定，賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。第十九頁(yè)，共28頁(yè)。亮點(diǎn)二：貫徹落實(shí)比例原則“行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性，但行政權(quán)力對(duì)人民的侵權(quán)必須符合目的性，并采行最小侵害之方法”?！獖W托?麥耶第二十頁(yè)，共28頁(yè)。（續(xù)）比例原則包括妥當(dāng)性原則、必要性原則（最小侵害原則）與均衡性原則三個(gè)子原則。比例原則以維護(hù)和發(fā)展公民權(quán)為最終歸宿，稱為行政法中的“帝王條款”，對(duì)我國(guó)行政法治建設(shè)具有很強(qiáng)的借鑒意義。第二十一頁(yè)，共28頁(yè)。第五條行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。第四十三條行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。但是，情況緊急的除外。行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。具體規(guī)定第二十二頁(yè)，共28頁(yè)。亮點(diǎn)三：遵循正當(dāng)程序美國(guó)憲法第五修正案規(guī)定“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”。正當(dāng)程序的內(nèi)涵經(jīng)諸多判例、學(xué)說(shuō)的闡釋與發(fā)揚(yáng)，不斷得到豐富和完善，聽取申辯、公職人員的回避、說(shuō)明理由和告知權(quán)利，以及公開、透明、公眾參與等都成為正當(dāng)法律程序的重要內(nèi)容，正當(dāng)程序正是通過(guò)這些具體制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)限制政府權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利的目的。第二十三頁(yè)，共28頁(yè)。第八條公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政強(qiáng)制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。第十八條行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：（五）當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；（六）聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；第三十五條行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。第三十六條當(dāng)事人收到催告書后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄、復(fù)核。當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。具體規(guī)定第二十四頁(yè)，共28頁(yè)。（續(xù)）第十四條起草法律草案、法規(guī)草案，擬設(shè)定行政強(qiáng)制的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)、論證會(huì)等形式聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)說(shuō)明設(shè)定該行政強(qiáng)制的必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。第十五條行政強(qiáng)制的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政強(qiáng)制進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)不適當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制及時(shí)予以修改或者廢止。行政強(qiáng)制的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已設(shè)定的行政強(qiáng)制的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將意見報(bào)告該行政強(qiáng)制的設(shè)