淺析行政決策咨詢系統(tǒng)構(gòu)建存在的問題及對策

淺析行政決策咨詢系統(tǒng)構(gòu)建存在的問題及對策［摘要］在現(xiàn)代復(fù)雜的信息社會中,科學(xué)民主的行政離不開行政系統(tǒng)的支持,對行政決策咨詢系統(tǒng)進(jìn)行研究非常需要且意義重大。當(dāng)下我們國家行政決策咨詢系統(tǒng)的構(gòu)建還存在一些不盡完善的地方,本文從提升對咨詢系統(tǒng)主要性的認(rèn)識,加強咨詢系統(tǒng)構(gòu)建的法制化、獨立性,以及通順信息渠道四個方面著手,對行政決策咨詢系統(tǒng)的改革完善提出對策建議,以期促進(jìn)行政決策咨詢系統(tǒng)的健康發(fā)展。［本文關(guān)鍵詞語］行政咨詢；行政決策；問題；對策行政決策咨詢系統(tǒng),又稱為智囊團(tuán)、腦庫、思想庫、思想工廠或行政決策智囊系統(tǒng),作為行政決策系統(tǒng)的主要構(gòu)成部分,它是“輔助行政決策中樞系統(tǒng)決策的智囊機(jī)構(gòu),是現(xiàn)代行政決策體制的主要構(gòu)成部分，由輔助決策中樞系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)決策的專家學(xué)者、專職人員和決策咨詢機(jī)構(gòu)等構(gòu)成。這一系統(tǒng)的任務(wù)是以建議、參謀等形式為決策機(jī)關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)者效勞,向他們提供科學(xué)的決策方案,并發(fā)揮決策經(jīng)過中的輔助性作用〞。行政決策中樞系統(tǒng)要科學(xué)決策離不開決策咨詢系統(tǒng)向其提供效勞,充足發(fā)揮智囊團(tuán)的作用。1我們國家行政咨詢的發(fā)展和現(xiàn)在狀況咨詢活動古來有之,諸葛亮的“隆中對〞就是歷史上謀士策劃的經(jīng)典。但是新中國成立后,由于缺乏依靠咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策的習(xí)慣,咨詢機(jī)構(gòu)基本沒有,不看重科學(xué)決策造成的損失,印象深刻。例如，“2050年代的大煉鋼鐵和‘大躍進(jìn)’、60年代的‘文化大革命’、70年代的洋躍進(jìn)〞,這些決策給我們國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來了宏大的損失。這些歷史性決策失誤的最重要原因就是：缺乏對這些問題進(jìn)行全面科學(xué)的分析。改革開放后,隨著經(jīng)濟(jì)的快速增加,促進(jìn)了咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計,到1986年,我們國家各類咨詢性質(zhì)的科研機(jī)構(gòu)已發(fā)展到420個,從事軟科學(xué)研究的人員有15000多名,完成各類項目1700多項。自20世紀(jì)90年代中期以來,隨著我們國家經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的不斷深切進(jìn)入,計劃經(jīng)濟(jì)時期建立的咨詢研究機(jī)構(gòu)中的一些科研人員開始走向市場,并紛紛成立了各種咨詢企業(yè)。進(jìn)入新的歷史時期,的十六大報告將“改革和完善決策機(jī)制〞作為政治建設(shè)和政治體制改革的主要任務(wù)之一進(jìn)行了專門論述,明確提出,要“完善專家咨詢制度,實行決策的論證制和責(zé)任制,防止決策的隨意性〞。的十六屆四中全會又從加強的執(zhí)政能力建設(shè)的高度,愈加全面深刻地論述了改革和完善決策機(jī)制、推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化的重大理論和理論問題。明確提出,“要有組織地廣泛聯(lián)絡(luò)專家學(xué)者,建立多種形式的決策咨詢機(jī)制和信息支持系統(tǒng)〞，推動了行政咨詢系統(tǒng)的發(fā)展。2行政決策咨詢系統(tǒng)構(gòu)建存在的問題固然我們國家的行政決策咨詢經(jīng)過幾十年的發(fā)展獲得了豐富的結(jié)果,但它在構(gòu)建上仍存在一些問題。首先,對咨詢主要性的認(rèn)識不夠。一些地方和部門在決策時根本就沒發(fā)揮咨詢工作的作用。由于認(rèn)識上的不到位,他們很少支持行政咨詢業(yè)的健康和快速發(fā)展。重要具體表現(xiàn)出為在資金上的支持較少,在人力資源的開發(fā)上投入較少以及沒有為行政咨詢系統(tǒng)的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。在詳細(xì)的理論經(jīng)過中,也往往存在著決策主體對決策咨詢不看重的現(xiàn)象,對決策科學(xué)的內(nèi)容、程序、功能等缺乏深切進(jìn)入了解,對咨詢機(jī)構(gòu)的地位、作用認(rèn)識不到位。雖然我們國家的現(xiàn)代化決策系統(tǒng)已經(jīng)開始發(fā)育,但許多行政部門領(lǐng)導(dǎo)人只是把咨詢?nèi)藛T當(dāng)做依附于本身的“謀士〞,由于慣性很少自動地運用咨詢機(jī)構(gòu)來對決策進(jìn)行分析,使問題得到解決,而更多的是憑以往的經(jīng)歷體驗來作出決策。其次,法律制度不健全,咨詢的政策環(huán)境不完善。任何政治和行政出現(xiàn)問題,追根溯源都要落實到體制和機(jī)制上,當(dāng)前我們國家行政決策咨詢出現(xiàn)的問題,咨詢在決策中的作用沒有得到充足發(fā)揮,咨詢的結(jié)果沒有得到充足看重。單純依靠決策者的素質(zhì)和需要,而不是用制度來作保障,沒有相應(yīng)的責(zé)任追查制度,責(zé)任不明,決策者和咨詢者就沒有決策失誤的壓力,決策者就難免會“想咨詢就咨詢,想不咨詢就不咨詢〞,在認(rèn)識上、行動上沒有利用咨詢的動力,而咨詢者沒有責(zé)任風(fēng)險就難以保證咨詢方案的科學(xué)、中立、公正。再次,咨詢系統(tǒng)的本能機(jī)能定位不精確。行政決策咨詢系統(tǒng)是獨立于決策中樞系統(tǒng)的,為決策中樞系統(tǒng)效勞的輔助工作機(jī)構(gòu),處于相對獨立的地位。作用是“謀〞,為領(lǐng)導(dǎo)“斷〞出謀獻(xiàn)策。行政咨詢系統(tǒng)的重要本能機(jī)能,孔昭林在〔實用行政管理〕一書中將其概括為“調(diào)查研究,分析決策的環(huán)境與條件,進(jìn)行科學(xué)預(yù)測；擬訂各種可行方案；論證、評估各種方案,提出取舍意見、建議等,輔助中樞系統(tǒng)決策〞。如今很多行政決策咨詢機(jī)構(gòu)脫離了自己的本能機(jī)能定位,其獨立性不夠。一些咨詢機(jī)構(gòu)自己就是政部門的下屬單位,對行政部門具有高度的依靠性。有的部門把內(nèi)設(shè)的政策研究、議事參謀等咨詢研究機(jī)構(gòu)當(dāng)做秘書班子或班子,讓其撰寫講話,起草報告,辦詳細(xì)事務(wù)。有的部門即便找了咨詢機(jī)構(gòu)研究論證問題,也僅僅將之當(dāng)做為了具體表現(xiàn)出民主而走的形式,讓他們被動地做“命題作文〞,完全沒有具體表現(xiàn)出其應(yīng)有的功能。最后,機(jī)構(gòu)設(shè)置反復(fù)浪費,內(nèi)部缺少溝通和合作,信息不暢。當(dāng)前,我們國家的咨詢機(jī)構(gòu)數(shù)量應(yīng)該說不少,并已構(gòu)成一定的規(guī)模和條理。但是各咨詢機(jī)構(gòu)分散,相互間聯(lián)合不緊,協(xié)作攻關(guān)不經(jīng)常,導(dǎo)致在咨詢研究工作中形不成合力。有的決策部門經(jīng)常在碰到一個大的研究論證課題時,就把有關(guān)部門的人員召集過來進(jìn)行任務(wù)的分配,你研究一個課題,他研究一個課題,規(guī)定時間上交研究材料,而后匯總成一個總報告,這種任務(wù)切塊、分工研究、機(jī)械匯總的方法,容易回避矛盾,忽略系統(tǒng)構(gòu)成部分之間的互相聯(lián)絡(luò)和影響。除此之外,在官方咨詢機(jī)構(gòu)和民間咨詢機(jī)構(gòu)之間也缺乏溝通和合作。當(dāng)下,與政策制訂、評估嚴(yán)密相關(guān)的關(guān)鍵性信息仍然把握在部門,信息資源開發(fā)利用水平低,沒有實現(xiàn)與民間咨詢機(jī)構(gòu)分享,導(dǎo)致民間決策咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)育緩慢,不僅數(shù)量少,而且功能少,與部門缺乏制度化的聯(lián)絡(luò),沒有得到有效的發(fā)展和扶持。3完善行政決策咨詢系統(tǒng)的對策考慮首先,加強對咨詢系統(tǒng)主要性認(rèn)識。要做到這一點,就需要有關(guān)部門鼎力宣傳咨詢知識,向各級決策者全面介紹國外發(fā)達(dá)國家的決策咨詢狀態(tài),而且強調(diào)不看重咨詢所產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)。即便決策者改變咨詢觀念,其實質(zhì)是實現(xiàn)由經(jīng)歷體驗決策向民主、科學(xué)決策的改變。這就要使決策者必需認(rèn)識到:的核心本能機(jī)能是“掌舵〞而不是“劃槳〞。不僅要把部分行政履行本能機(jī)能分解給第三部門,而且也應(yīng)該把部門中可由咨詢組織替代的功能剝離出去,如體改辦、發(fā)改委、法制部門等的部分本能機(jī)能,能夠由相應(yīng)的咨詢組織分擔(dān)。在的決策經(jīng)過中,也要借助于“外腦〞的力量,自動吸納專家學(xué)者參與公共決策的問題發(fā)現(xiàn)、對策討論、可行性論證等環(huán)節(jié),構(gòu)成中樞系統(tǒng)與咨詢系統(tǒng)的良性互動,既保證“謀〞、“斷〞互相獨立,又做到以“謀〞助“斷〞。在我們國家,大量的科研機(jī)構(gòu),大專院校學(xué)術(shù)團(tuán)體、民間組織都具備了充任“外腦〞的實力,把部分決策咨詢?nèi)蝿?wù)分解給他們,能夠推動本能機(jī)能的改變,提升決策的質(zhì)量。其次,將行政決策咨詢納入法制化軌道。決策咨詢的生存及發(fā)展前景,必需要有立法上的保障。通過法律建立經(jīng)常性的、規(guī)范化的決策咨詢制度對于保證咨詢的真實和有效是極為主要和必不可少的。有關(guān)決策咨詢的政策、法規(guī)和制度對于實現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化來說,它既是一種監(jiān)控機(jī)制,也是一種保障辦法。建立現(xiàn)代化的決策咨詢系統(tǒng),完善決策咨詢機(jī)制,需要各級決策機(jī)關(guān)的高度看重,也要有決策咨詢系統(tǒng)高質(zhì)量的研究和咨詢工作。但是為了防止個別領(lǐng)導(dǎo)者對決策咨詢的不看重,以至掉臂決策咨詢機(jī)構(gòu)的意見和建議,一意孤行,也為了防止個其余決策咨詢機(jī)構(gòu)的不規(guī)范的行為發(fā)生,必需制訂相關(guān)的法律法規(guī),對必需進(jìn)行咨詢的決策范圍、程序、途徑、責(zé)任等作出明確的規(guī)定,對決策咨詢機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、運作等作出明確的規(guī)范,并加大執(zhí)法檢查力度,使的決策咨詢工作納入法制化軌道。再次,加強咨詢系統(tǒng)的獨立性。決策咨詢是一種獨立的、創(chuàng)造性的活動,獨立性是決策咨詢最重要的特點。缺少獨立性的只是詮釋和論證領(lǐng)導(dǎo)意圖的咨詢,不是真正意義上的咨詢,依靠這樣的咨詢是難以避免決策失誤的。加強決策咨詢研究的獨立性,關(guān)鍵在于正確認(rèn)識和處理咨詢機(jī)構(gòu)和決策者的關(guān)系。在民主型決策體制下的現(xiàn)代咨詢,是民主政治的產(chǎn)品,咨詢機(jī)構(gòu)與決策者是一種平等的關(guān)系。咨詢機(jī)構(gòu)在咨詢經(jīng)過中堅持很強的獨立性,咨詢結(jié)論不以決策者的意志為轉(zhuǎn)移。對決策者來說,能夠不同意咨詢機(jī)構(gòu)提出的觀點,否認(rèn)他們作出的結(jié)論,不承受他們的建議,但不能強迫咨詢機(jī)構(gòu)的研究人員違心的改變觀點,修改結(jié)論,也不能干預(yù)研究人員的詳細(xì)工作。從咨詢機(jī)構(gòu)來說,咨詢研究應(yīng)堅持實事求是,一切從實際出發(fā),不受決策者意圖的影響,敢于發(fā)表與決策者意見不同的觀點,堅持研究結(jié)論的客觀性和公正性。最后,建立咨詢系統(tǒng)內(nèi)部之間通順的溝通渠道。在決策者與專家學(xué)者之間、各個咨詢機(jī)構(gòu)之間建立起通順的溝通渠道，使之能愈加及時快速地進(jìn)行溝通與溝通：一方面使咨詢機(jī)構(gòu)及時了解決策需求,并把握大量的實際資料，了解其他咨詢機(jī)構(gòu)的相關(guān)研究狀態(tài)，提出具有針對性和操作性的咨詢方