第六章-政策過程及其理論模型-《公共政策學(xué)》課件

第六章政策過程及其理論模型第六章--政策過程及其理論模型--《公共政策學(xué)》課件1第一節(jié)政策過程與理論模型構(gòu)建一、政策過程及其階段劃分（一）政策過程的含義、特點和形態(tài)政策過程就是政策的生命過程，就是一項政策從問題認(rèn)定到政策終結(jié)的整個運行過程。第一節(jié)政策過程與理論模型構(gòu)建一、政策過程及其階段劃分2政策過程的特點：第一，政策過程的主軸是公共權(quán)力機關(guān)對社會資源的配置和社會價值的分配。第二，政策過程的動力機制在于政策行為之間以及政策系統(tǒng)與政策環(huán)境之間的互動安排。第三，就實際的政策過程來說，環(huán)節(jié)缺失往往成為常態(tài)。政策過程的特點：3政策過程形態(tài)：（１）直線型。（２）循環(huán)型。政策過程形態(tài)：4（３）金字塔型。（４）同心圓型。（３）金字塔型。5（二）政策過程的階段劃分以及對階段論的不同認(rèn)識（１）三分法。如德洛爾把政策過程劃分為前決策階段、決策中階段和后決策階段。（２）四分法。如金敦認(rèn)為政策過程通常分為議程設(shè)定、方案陳述、權(quán)威性選擇、決策執(zhí)行四階段。（３）五分法。如鄧恩把政策過程劃分為議程建立、政策形成、政策采納、政策執(zhí)行、政策評估諸階段。（二）政策過程的階段劃分以及對階段論的不同認(rèn)識6（４）六分法。如布里沃和德龍把政策過程劃分為創(chuàng)議、預(yù)評、選擇、執(zhí)行、評估、終止六個階段（５）七分法。如拉斯韋爾依據(jù)功能活動的不同，將政策過程劃分為情報（intelligence）、建議（promotion）、規(guī)定（prescription）、合法化（invocation）、應(yīng)用（application）、終止（termination）、評價（appraisal）七個階段。（４）六分法。如布里沃和德龍把政策過程劃分為創(chuàng)議、預(yù)評、選7（６）八分法。如拉謝夫斯基把政策過程劃分成八個階段，即：問題認(rèn)定、議程設(shè)定、政策規(guī)劃、政策采納、預(yù)算配置、政策執(zhí)行、政策評估、政策接續(xù)。（７）九分法。如霍格伍德與岡恩把政策過程劃分成九個階段：決定是否要做出決定、決定怎樣做出決定、問題界定、做出預(yù)測（forecasting）、設(shè)定目標(biāo)和優(yōu)先順序、選項分析、政策執(zhí)行與監(jiān)控（monitoringandcontrol）、評估與審議、政策維持、接續(xù)與終結(jié)。（６）八分法。如拉謝夫斯基把政策過程劃分成八個階段，即：問8二、政策過程研究與政策過程理論模型的構(gòu)建（一）政策過程研究政策過程研究指對影響政策過程的各種主要因素之間的因果關(guān)系的發(fā)現(xiàn)和檢驗。

公共政策研究分為兩個方面：①政策內(nèi)容的研究（studiesofpolicycontent）。②政策過程的研究（studiesofpolicyprocess）。二、政策過程研究與政策過程理論模型的構(gòu)建（一）政策過程研究9（二）模型的功用與政策過程模型的構(gòu)建１、模型及其認(rèn)識論意義

簡單地講，模型就是對原型的抽象與模擬（仿真），“是對真實世界某些方面的簡單化表示?！?/p>

所謂理論模型或者概念模型，指的是一組概念或命題按照其相互間的本質(zhì)聯(lián)系被組織在一起，從而形成的一個邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)整的框架。（二）模型的功用與政策過程模型的構(gòu)建10

具體說來，模型的認(rèn)識論意義或功用有以下幾點：第一，模型具有啟發(fā)思考以及預(yù)測行為或事件所導(dǎo)致的結(jié)果的作用。第二，模型是進行科學(xué)抽象的重要工具。第三，模型是研究過程中資料搜集和經(jīng)驗觀察的指南。具體說來，模型的認(rèn)識論意義或功用有以下幾11２、政策過程研究中理論模型的功用第一，可以幫助我們從不同的視角深入地認(rèn)識和理解政治生活的不同內(nèi)容，“幫助我們就政治生活的重要方面同他人交流看法”，從而成為描述、分析和解釋政治生活的重要工具。第二，有助于研究者簡化和澄清關(guān)于政治和公共政策的思考；有助于界定政策問題中的重要方面以及通過提出哪些問題重要、哪些不重要，“更好地引導(dǎo)我們理解公共政策”；有助于解釋公共政策。２、政策過程研究中理論模型的功用12第三，從實踐中總結(jié)出來的政策過程理論模型有助于我們對政策過程中各種政治行為的把握，為政策制定和執(zhí)行提供了有價值的參考框架。第四，激發(fā)他們的想象力和洞察力，幫助他們觀察現(xiàn)實世界和系統(tǒng)地獲取有關(guān)影響政策過程的各種因素的信息的指南。第五，政策過程理論可以分為描述模型與規(guī)范模型，前者用于描述和說明具體的、個別的政策運作過程。；后者用于限定分析要素。第三，從實踐中總結(jié)出來的政策過程理論模型有助于我們對政策過程13３、政策過程理論模型的構(gòu)建德洛爾認(rèn)為政策模型應(yīng)具備如下條件：第一，必須明確把握社會發(fā)展方向；第二，必須與宏觀政策密切相關(guān)，即具備包容各項微觀、具體政策的宏觀特性；第三，必須建立在注重人文特點的行為科學(xué)與注重科學(xué)程序和方法的管理科學(xué)二者相互交融的基礎(chǔ)上；第四，必須對宗教、意識形態(tài)等大量非理性因素持客觀態(tài)度；第五，必須對時間非常敏感，并且具有歷史色彩，即具有歷時觀察的功能。３、政策過程理論模型的構(gòu)建14戴伊認(rèn)為應(yīng)依據(jù)六項“一般性標(biāo)準(zhǔn)”來評價模型的有效性：第一，對現(xiàn)實進行排序和簡化。第二，確定重要內(nèi)容。第三，適應(yīng)現(xiàn)實。第四，提供有價值的交流方式。第五，指導(dǎo)研究與探索活動。第六，提出解釋方案。戴伊認(rèn)為應(yīng)依據(jù)六項“一般性標(biāo)準(zhǔn)”來評價模型15

理論構(gòu)建采取兩個基本的路徑：歸納與演繹。

闊德認(rèn)為政策過程模型的構(gòu)建可以采用兩種方法：

一種是優(yōu)先考慮模型的有效性，這就要求在建模時必須對政策環(huán)境的各個主要變量有足夠的認(rèn)識與把握；

另一種是將模型的相關(guān)性和貼切性放在首位，這就要求在建模時要盡量抓住原型的主要特征，省略次要政策過程因素。理論構(gòu)建采取兩個基本的路徑：歸納與演繹。16

格林伯格認(rèn)為建模過程包括：①理論。首先要建立觀察現(xiàn)實的政策過程的參照系統(tǒng)（referencesystem），經(jīng)過分析，建立假設(shè)。②資料。資料的精確性與相關(guān)性對于模型的構(gòu)建很重要，因為通過資料可以檢驗第一步建立起來的參照系統(tǒng)和假設(shè)是否成立或需要改進。③方法。主要是指模型應(yīng)用中要使用的操作性方法和檢測方法。格林伯格認(rèn)為建模過程包括：17４、政策過程理論模型的類型劃分（１）關(guān)于描述性模型與規(guī)范性模型的劃分。

如果以“實事求是”的求真態(tài)度，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)方法考察客觀存在的政策運作過程，弄清“發(fā)生了什么”（whathappened）、“為什么發(fā)生”（whydidithappen）、“還將發(fā)生什么”（whatwillhappennext）這三個問題，這樣的研究所遵循的路線就是描述性政策過程理論模型。

如多元主義理論模型、精英主義理論模型、集團理論模型、官僚制理論模型、組合主義理論模型、支持聯(lián)盟框架、政策創(chuàng)新與擴散框架、政治性決策路徑，等等。４、政策過程理論模型的類型劃分18

規(guī)范性模型的政策過程理論模型除了秉持求真的科學(xué)態(tài)度，特別注重對“特定價值實現(xiàn)的最適當(dāng)方法的建議”（recommendsforoptimizingtheattainmentofsomevalue），即通過實施該模型以達到實現(xiàn)某些價值的目的，從而回答“應(yīng)該是什么”（whatoughttobe）的問題。

屬于規(guī)范性模型的政策過程理論模型有理性主義模型、漸進主義模型、規(guī)范最適模型、綜合掃描模型、博弈論模型、垃圾桶模型，等等。規(guī)范性模型的政策過程理論模型除了秉持求真19（２）關(guān)于理性過程模型與政治性過程模型的劃分

有一系列政策過程理論模型是在這一爭論中構(gòu)建起來的，如完全（或廣博）理性模型、滿意決策（或有限理性）模型、漸進主義模型、規(guī)范最適模型、綜合掃描模型、垃圾桶模型，等等。這個系列的理論模型被稱作理性過程模型。有一系列政策過程理論模型是圍繞著政策過程的權(quán)力本質(zhì)這一議題的討論構(gòu)建的，如多元主義模型、精英主義模型、制度主義模型、集團模型、官僚制模型、組合主義模型、支持聯(lián)盟框架、政治系統(tǒng)模型，等等。這個系列的政策過程理論模型被稱作政治性過程模型。（２）關(guān)于理性過程模型與政治性過程模型的劃分20第二節(jié)基于西方經(jīng)驗的政策過程模型一、揭示認(rèn)識論本質(zhì)的政策過程模型

在西方哲學(xué)的認(rèn)識論和方法論發(fā)展的歷史上，20世紀(jì)20年代以后，發(fā)生了兩次大的轉(zhuǎn)變：第一次是理性主義的主導(dǎo)地位被邏輯實證主義所取代，第二次是包括后實證主義在內(nèi)的后現(xiàn)代主義的崛起及其對邏輯實證主義的主導(dǎo)地位的強烈沖擊。

從理性主義占主導(dǎo)地位的廣博理性模型，到邏輯實證主義占主導(dǎo)地位的有限理性模型、漸進調(diào)適（漸進主義）模型、規(guī)范最適模型、綜合掃描模型，再到隨著后實證主義的崛起而形成的垃圾桶模型。第二節(jié)基于西方經(jīng)驗的政策過程模型一、揭示認(rèn)識論本質(zhì)的政策過21（一）理性主義模型決策者依據(jù)完整而綜合的信息做出理性的決策，即他遵循以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出的原則，選擇最優(yōu)方案，使用最佳、最適當(dāng)?shù)氖侄?，達到最大值的政策結(jié)果。由這樣一組假設(shè)構(gòu)成的一個分析路徑，就被叫作理性決策模型或者決策的理性主義模型。理性主義模型經(jīng)歷了一個從廣博理性模型（rationalcomprehensivemodel）到有限理性模型（boundedrationalitymodel）或滿意決策模型（satisfyingdecision‐makingmodel）的演變過程。（一）理性主義模型22１、廣博理性模型１、廣博理性模型23２、有限理性模型

西蒙認(rèn)為組織的中心任務(wù)是決策，但廣博理性模型強調(diào)的完全理性是不切實際的。西蒙提出了決策者有限理性（boundedrationality）命題。

西蒙把決策分成兩種形態(tài)：①計劃型決策（programmeddecision）。這是例行的、重復(fù)性的、有標(biāo)準(zhǔn)運作程序的決策。②非計劃型決策（non‐programmeddecision）。２、有限理性模型24

所謂有限理性或滿意決策模型，是以第二類決策的運作過程為原型而構(gòu)建的。它主要包括兩部分內(nèi)容：

一是政策制定的科學(xué)程序。這個程序包括確定政策目標(biāo)、擬訂政策方案、方案評估選優(yōu)、政策執(zhí)行。

二是努力運用各種現(xiàn)代調(diào)查技術(shù)、預(yù)測技術(shù)、決策技術(shù)、環(huán)境分析、可行性分析、可靠性分析以及電子計算機等手段與方法，依靠信息、評估、咨詢、監(jiān)控和反饋等各個政策子系統(tǒng)的決策支持，進行科學(xué)決策。所謂有限理性或滿意決策模型，是以第二類決25（二）漸進主義模型

漸進主義模型也被稱作漸進調(diào)適模型，是由美國學(xué)者林德布洛姆構(gòu)建的。

他認(rèn)為政策決策的要旨不在于專家做出周詳完備的全知分析，而在于廣泛的參與主體了解彼此的價值偏好，透過妥協(xié)調(diào)適、良性互動進而實現(xiàn)政策的動態(tài)均衡（dynamicequilibrium）。由此形成的漸進主義模型包含兩組命題：（１）公共政策實際上只是過去政府活動的持續(xù)。

（２）決策者把決策看做一個典型的一步接著一步、永遠沒有完結(jié)的過程。（二）漸進主義模型26（三）規(guī)范最佳模型與混合掃描模型１、規(guī)范最佳模型德洛爾提出的綜合模型叫做規(guī)范最佳或規(guī)范最適模型（normativeoptimummodel）。這個模型以四項假設(shè)為基礎(chǔ)，即最佳決策是一個認(rèn)同理性、增加理性的過程；這種過程對于在復(fù)雜的問題上形成最佳決策所起的作用是至關(guān)重要的；可通過多種途徑和方法使認(rèn)同理性增加理性的過程得以實現(xiàn)；現(xiàn)代政府同時面對要求穩(wěn)定的政策訴求與要求變革的政策訴求，而在一定時期內(nèi)則以其中的一種訴求為主。規(guī)范最佳模型把政策過程劃分為三大階段和17個小階段。（三）規(guī)范最佳模型與混合掃描模型27２、混合掃描模型埃齊奧尼（A暢Etzioni）提出的綜合模型叫做混合掃描模型（mixed‐scanningmodel），它在試圖保留廣博理性模型和漸進主義模型各自的優(yōu)勢并彌補其缺陷這一點上，與德洛爾的模型所抱初衷是相同的。

混合掃描則因運用了兩種攝像機闡述其基本內(nèi)容：第一種是多角度攝像機，它能觀察全部空間，只是觀察不了細節(jié)；第二種攝像機對空間做深入、細微的觀察，但不觀察已為多角度攝像機所觀察的地區(qū)。２、混合掃描模型28（四）垃圾桶模型從廣博理性模型到有限理性模型，再到規(guī)范最佳模型、綜合掃描模型，都把政策過程視為直線、階段分明、環(huán)環(huán)相扣、因果關(guān)系清晰可辨的運作過程。

政策過程的垃圾桶模型認(rèn)為政策過程內(nèi)在地缺乏理性，現(xiàn)實的決策是一個很不明確、難以預(yù)測的過程，呈現(xiàn)出模糊狀態(tài)；決策者只能以試錯的方式，從經(jīng)驗中學(xué)習(xí)決策的技能，不可能事先洞悉整體的決策過程；決策者具有流動性，不同機構(gòu)的人在不同的時間對不同的政策問題有不同程度的參與。（四）垃圾桶模型29第六章--政策過程及其理論模型--《公共政策學(xué)》課件30二、揭示權(quán)力本質(zhì)的政策過程模型政策過程就是政治過程，就是國家權(quán)力運作的過程。

政策過程的政治因素來自各種各樣的政策行為者、政策利益相關(guān)者或明或暗的參與和互動。二、揭示權(quán)力本質(zhì)的政策過程模型政策過程就31垃圾桶模型認(rèn)定政策過程的四要素之間并無一致的邏輯演繹關(guān)系，決策的形成只是機會使然。

四要素指的是問題、解決方案、參與者和抉擇機會，它們彼此獨立、互不關(guān)聯(lián)。而組織就像是一個垃圾桶，四要素被分別隨意地丟進桶里并相互混合在一起。

公共政策學(xué)者約翰·金登（JohnKingdon）將垃圾桶模型應(yīng)用于美國聯(lián)邦政府決策過程的研究，開發(fā)出了“多源流分析框架”（themultiple‐streamsframework）。垃圾桶模型認(rèn)定政策過程的四要素之間并無一32（一）多元主義與集團理論模型

多元主義政策過程模型是以集團理論模型為基礎(chǔ)開發(fā)、構(gòu)建而成的，因此既可以把二者視作一個統(tǒng)一的模型，也可以視作兩個各自單獨存在的模型。１、多元主義政策過程模型多元主義理論框架的要點是：①政治權(quán)力是高度分化的，分布于不同的行為者、不同的政策領(lǐng)域、不同的時間點；（一）多元主義與集團理論模型33②政治舞臺對全體開放，公共決策由分散在社會各領(lǐng)域的利益集團共同決定；③政府機構(gòu)只是眾多利益集團中的一個成員，政府是政策過程的直接參與者，但不具有支配的地位；④權(quán)力并不是平等分配的，不是所有的個人和集團擁有相同程度的影響力。⑤社會上存在各種不同的利益，利益相同的個體組成不同的集團，其中許多集團為了得到政府的支持而相互競爭。⑥精英是政治舞臺上較大集團的代表，他們本身是流動的和不斷變化的，而且相互競爭，所以精英不是權(quán)力的壟斷者。②政治舞臺對全體開放，公共決策由分散在社會各領(lǐng)域的利益集團34２、集團理論模型

集團模型假定：現(xiàn)代政治實際上是各個利益集團為影響公共政策而展開的一系列活動。政府的作用只在于制定各利益集團競爭的規(guī)則，平衡各種利益集團之間相互沖突的利益，公共政策是各利益集團之間爭斗和力量對比的結(jié)果。①政治過程是各集團爭取影響公共政策的行為過程。②發(fā)達的現(xiàn)代社會因利益多元化而分裂，集團之間的互動是政治的中心內(nèi)容，政治就是集團之間為了影響公共政策而展開的斗爭。２、集團理論模型35③民眾的力量只有通過利益集團的活動才能實現(xiàn)。④政黨被視為集團之間的聯(lián)盟。⑤早期的集團理論認(rèn)為政府在政策過程中只是利益集團的傳送帶，記錄和執(zhí)行利益集團下達的命令，政府是一個供競爭著的集團見面和談判的場所或舞臺。⑥公共政策的制定過程是相互競爭著的集團之間達成力量平衡的過程。⑦在現(xiàn)代政治生活中，集團間獲取公共政策資源的競爭是不可避免的。⑧公共政策都反映占支配地位的集團的利益，隨著各集團的力量和影響的消長。③民眾的力量只有通過利益集團的活動才能實現(xiàn)。36（二）組合主義政策過程模型作為政策過程理論模型，組合主義揭示了一些資本主義國家有別于多元主義的另一種公共決策體制的基本特征，即在這一體制中，國家具有自主性并主導(dǎo)著政策過程；分化的、多元的社會利益需求經(jīng)由利益集團高層代表組織的整合，而轉(zhuǎn)化成集中的、統(tǒng)一的利益要求；國家與由于它的承認(rèn)而享有獨占權(quán)的利益集團代表組織組合成一個決策系統(tǒng)；系統(tǒng)內(nèi)各方合作互動，經(jīng)由協(xié)商而化解國家與社會、勞方與資方之間的利益沖突，達成政策方案；并在方案經(jīng)公共權(quán)力機關(guān)采納為正式的政策以后，保證政策的有效執(zhí)行。（二）組合主義政策過程模型37

作為一種政治理論和政策過程理論模型，組合主義存在如下缺陷：第一，它是關(guān)于某些發(fā)達的資本主義國家（如瑞典和奧地利）的國家與社會之間特有的政治安排和公共決策體制的描述性范疇，適用范圍較小。

第二，并非各個領(lǐng)域的基本政策都必須經(jīng)由這樣的政策過程。

第三，只關(guān)注利益集團的經(jīng)濟行為，對其他各種類型的利益集團（如種族、民族、語言、宗教等集團）則不予置理，因此它對利益集團概念的界定是不周延的。

第四，組合主義理論沒有清楚地說明利益集團何以在政治生活中具有特別的重要性。作為一種政治理論和政策過程理論模型，組合主38（三）精英主義政策過程模型在多元主義與利益集團理論模型中，政策過程是自下（利益集團）而上（國家）的；在組合主義理論模型中，政策過程是上（國家）下（利益集團）互動的；而在精英主義理論模型中，政策過程則是自上（精英）而下（民眾）的。（三）精英主義政策過程模型39第六章--政策過程及其理論模型--《公共政策學(xué)》課件40（四）制度主義政策過程模型１、制度對政策過程的重要性第一，制度主義者認(rèn)為制度在政策過程中具有結(jié)構(gòu)性影響，并且把這一結(jié)構(gòu)性要素作為分析的中心。第二，制度因素是塑造決策者和政策過程的其他參與者的行為的重要力量。

第三，制度與政策結(jié)果之間存在著關(guān)聯(lián)性。（四）制度主義政策過程模型41２、對制度的不同界定

規(guī)范性解釋方式把制度界定為“一個民族在政治或社會生活中所建立起的法律、規(guī)范、風(fēng)俗、習(xí)慣、規(guī)則、約定，是一種相對而言普遍且長久的思考或行動方式”。

組織性解釋方式把制度界定為“一種社會設(shè)置、組織或協(xié)會，創(chuàng)立的目的在于促進某些目標(biāo)，特別是為了公共或大多數(shù)人的利益”。

理性選擇的制度主義對“制度”的界定主要采取規(guī)則式解釋方式，認(rèn)為制度“既包括組織，也包括用以構(gòu)成組織內(nèi)部和組織之間互動模式的規(guī)則”，而以后者為重點。２、對制度的不同界定42３、舊制度主義政策過程模型

舊制度主義政策過程模型要回答的中心問題是：從國家機構(gòu)—政治制度可以對公共決策做出什么解釋？第一，模型對國家機構(gòu)—政治制度與政策產(chǎn)出的關(guān)系給出了解釋：國家機構(gòu)是公共政策的制定者和執(zhí)行者，所以公共政策是國家組織體制的產(chǎn)物。第二，模型解釋了國家機構(gòu)—政治制度對政策過程的影響。第三，關(guān)于國家的組織結(jié)構(gòu)或體制與公共政策的內(nèi)容之間的關(guān)系，有些制度主義者認(rèn)為前者能夠?qū)笳弋a(chǎn)生極大的影響；有些制度主義者認(rèn)為前者對后者有何影響很難確定，尚需要謹(jǐn)慎考量。３、舊制度主義政策過程模型43４、公共選擇理論政治過程模型公共選擇理論政策過程模型所要回答的中心問題是：如何通過多數(shù)決的機制，將個人的理性選擇轉(zhuǎn)換成集體的選擇？（１）以個人為分析單位，而個人被假定為自利的和追求效用最大化的理性行動者。（２）認(rèn)為政府起源于個人為了各自的利益而達成的社會契約。（３）政府作為公共決策者也是“經(jīng)濟人”即追求利益最大化的自利的行動者，以服務(wù)和某種政策取向換取選民個人的選票和支持。４、公共選擇理論政治過程模型44（４）將人類社會區(qū)分為經(jīng)濟市場和政治市場，兩者都是個人相互交易的市場，都同樣存在供求雙方的互動，在兩個市場上活動的都是同一個人，即受利己心支配、追求自我利益最大化的經(jīng)濟人。（５）該模型把政治市場劃分為初始市場、政策供給市場、政策執(zhí)行市場。（６）個人作為自利和追求效用最大化的理性行動者，實現(xiàn)自我利益的行為造成“市場缺陷”。（７）公共選擇作為一種集體行動所耗費的成本可以分為外在決策成本和決策時間成本。（４）將人類社會區(qū)分為經(jīng)濟市場和政治市場，兩者都是個人相互45５、博弈論政策過程模型

多元決策可能表現(xiàn)為一種沖突，解決沖突的方法有使用武力、運籌博弈、協(xié)商三種。

“博弈”或稱“對策”，指的是在沖突情境中利害關(guān)系不同的兩方或更多的參與者按照一定的規(guī)則采取行動，根據(jù)競爭對手所采取的策略和手段，做出己方的理性選擇。５、博弈論政策過程模型46（五）政治系統(tǒng)論政策過程模型政治系統(tǒng)論政策過程模型則超越了特定社會、政治結(jié)構(gòu)所框定的具體制度，從更抽象的層次即系統(tǒng)論的角度對公共政策過程進行了描述和分析。

政治系統(tǒng)模型是公共政策分析中最具有解釋力，并且最具有普適性的一個模型。（五）政治系統(tǒng)論政策過程模型政治系統(tǒng)論47（六）系統(tǒng)論視角的政策倡導(dǎo)聯(lián)盟框架政策網(wǎng)絡(luò)是一種社會現(xiàn)實存在，而其結(jié)構(gòu)形態(tài)即政策網(wǎng)絡(luò)的模型化抽象，則可用作政策研究的方法。通過持續(xù)協(xié)商而形成的政策網(wǎng)絡(luò)或政策聯(lián)盟，是在政策過程中推動各方參與主體達成政策結(jié)果的重要動力。在20世紀(jì)80年代開發(fā)的“政策倡導(dǎo)聯(lián)盟框架”（policyadvocacycoalitionframework,，簡稱PACF）具有自強的解釋力。PAFC為解釋政策過程中不同政策網(wǎng)絡(luò)或政策聯(lián)盟間的互動對政策穩(wěn)定和變遷的影響，提供了一個系統(tǒng)論的研究框架。（六）系統(tǒng)論視角的政策倡導(dǎo)聯(lián)盟框架政策網(wǎng)絡(luò)是一種社會現(xiàn)實存在48第六章--政策過程及其理論模型--《公共政策學(xué)》課件49第三節(jié)“上下來去”———基于中國經(jīng)驗的政策過程理論模型一、中國經(jīng)驗要求構(gòu)建有解釋力的政策過程模型

中國為什么能夠獲得成功？在人們所做的這些嚴(yán)肅認(rèn)真的或主觀隨想式的因果關(guān)系分析中，值得我們特別重視的是“政策決定論”，也就是從黨的十一屆三中全會以來，黨和政府制定與實施的一系列重大決策是正確的，正確的政策產(chǎn)生了巨大的效果，使中國發(fā)生了驚人的變化。第三節(jié)“上下來去”———基于中國經(jīng)驗的政策過程理論模型50構(gòu)成這個體系的公共政策可以分成兩部分：

第一部分是政策文本已經(jīng)具有法的形態(tài)者；

第二部分是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨針對公共問題做的決策，以及全國人大及其常委會、國務(wù)院、地方政府制定的政策未獲得法的形態(tài)者。構(gòu)成這個體系的公共政策可以分成兩部分：51二、“上下來去”政策過程模型寧騷教授從２０世紀(jì)９０年代后期開始，逐漸地構(gòu)建起基于當(dāng)代中國本土經(jīng)驗的政策過程模型，并把它命名為“上下來去”模型。（一）哲學(xué)基礎(chǔ)“上下來去”模型的哲學(xué)基礎(chǔ)是辯證唯物論和歷史唯物論。二、“上下來去”政策過程模型寧騷教授從２０52

按照這一理論，政策主體在制定和執(zhí)行公共政策的過程中，要堅持以人為本；尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神；從人民的實踐中汲取智慧，從人民的發(fā)展要求中獲得動力；把最廣大人民的根本利益作為公共決策的出發(fā)點與歸宿，在制定和執(zhí)行政策的過程中切實做到集思廣益、凝聚共識，充分體現(xiàn)人民群眾的共同意愿。按照這一理論，政策主體在制定和執(zhí)行公共政策的過53第六章--政策過程及其理論模型--《公共政策學(xué)》課件54（二）政策的社會認(rèn)識過程與政策的社會操作過程及其相互關(guān)系

政策主體對政策問題的認(rèn)識經(jīng)由社會實踐而把握其因果關(guān)系的脈絡(luò)，據(jù)此形成應(yīng)對的行動方針；進而經(jīng)由社會實踐，將觀念形態(tài)的政策思維轉(zhuǎn)變成社會現(xiàn)實。這就是政策的社會認(rèn)識過程。

而在政策的社會操作過程中，政策主體經(jīng)由“從群眾中來”而集中群眾的認(rèn)識和要求，形成政策；并經(jīng)由“到群眾中去”，將政策實施于群眾之中。（二）政策的社會認(rèn)識過程與政策的社會操作過程及其相互關(guān)系55

政策的社會認(rèn)識過程為政策的社會操作過程提供觀念上的指導(dǎo)，而政策的操作過程則把抽象的認(rèn)識和理論轉(zhuǎn)換成具體的政策并將政策轉(zhuǎn)化為社會現(xiàn)實；同時，政策的社會操作過程反過來又影響政策的社會認(rèn)識過程。政策的社會認(rèn)識過程為政策的社會操作過程提56（三）“上下來去”

模型中的“上”，指的是主觀、精神、認(rèn)識、理論以及居于上位或核心地位的政策行為者；“下”，指的是客觀、物質(zhì)、實踐、行動以及居于下位或外圍地位的政策行為者。

“上”與“下”是互動的，互動的路線和方向在政策的社會認(rèn)識的過程中是客觀—主觀—客觀（或物質(zhì)—精神—物質(zhì)）、實踐—認(rèn)識—實踐、個別—一般—個別；在社會操作的過程中是從群眾中來，到群眾中去，其具體操作性程序是群眾—領(lǐng)導(dǎo)—群眾、民主—集中—民主、點—面—點。這兩個過程中的上下互動都不是一次完成的，而是要經(jīng)過無數(shù)次的循環(huán)往復(fù)。（三）“上下來去”57第六章--政策過程及其理論模型--《公共政策學(xué)》課件58（四）四個子模型

“上下來去”模型含四個子模型：政策認(rèn)識的實事求是模型，政策操作的群眾—領(lǐng)導(dǎo)模型，政策操作的民主—集中模型，政策操作的試驗?zāi)Ｐ汀＃薄⒄哒J(rèn)識的實事求是模型這也可稱作政策認(rèn)識的真理性模型。基本命題是：政策的正確性取決于政策主體經(jīng)由實踐而對客觀真理發(fā)現(xiàn)和把握的程度，客觀真理是認(rèn)識對象本身固有的規(guī)律性。（四）四個子模型

“上下來去”模型含四個子59一個特定的政策過程可分為從實踐中獲得理論的認(rèn)識，再使認(rèn)識回到實踐、指導(dǎo)實踐、受實踐檢驗這樣兩個大的階段。模型的核心命題是：“實事求是，一切從實際出發(fā)”、“摸著石頭過河”（在認(rèn)識論意義上）和“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”。一個特定的政策過程可分為從實踐中獲得理論60２、政策操作的群眾—領(lǐng)導(dǎo)模型這也可稱作政策操作的群眾路線模型?；久}：政策過程是一個群眾—領(lǐng)導(dǎo)—群眾的過程。

正確的政策來源于群眾的實踐、群眾的經(jīng)驗、群眾的意見，來源于作為政策主體的領(lǐng)導(dǎo)“緊緊地依靠群眾，密切地聯(lián)系群眾，隨時聽取群眾的呼聲，了解群眾的情緒，代表群眾的利益”。２、政策操作的群眾—領(lǐng)導(dǎo)模型61政策形成的過程應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)者將群眾的分散的無系統(tǒng)的意見集中起來，經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見，找出解決問題的方法的過程；

政策執(zhí)行過程則是領(lǐng)導(dǎo)者又到群眾中去宣傳解釋政策，使政策化為群眾的認(rèn)識，帶領(lǐng)群眾堅持下去，并在群眾行動中檢驗政策是否正確，然后再從群眾中集中起來，修正、完善政策，再到群眾中堅持下去的過程。政策形成的過程應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)者將群眾的分散的62３、政策操作的民主———集中模型這也可稱作政策操作的民主集中制模型?；久}：正確的政策的形成及其有效實施有賴于民主集中制原則的實行。３、政策操作的民主———集中模型63４、政策操作的試驗?zāi)Ｐ瓦@個模型的基本命題是：正確的政策的形成和執(zhí)行是一個從點到面、再從面到點的過程。

這個模型的核心命題是“一切經(jīng)過試驗”、“解剖麻雀，引出一般”、“一般號召與個別指導(dǎo)相結(jié)合”。４、政策操作的試驗?zāi)Ｐ?4三、“上下來去”政策過程模型的特征和適用性“上下來去”模型還具有以下特征：第一，這一模型遵循的哲學(xué)路線是辯證唯物主義和歷史唯物主義，而其他政策過程模型遵循的哲學(xué)路線則是邏輯實證主義或后現(xiàn)代主義。第二，在“上下來去”模型中，政策運作的邏輯流程是“上”、“下”互動的雙向流程；而其他模型如多元主義模型和精英主義模型，其政策運行的邏輯流程則是單向的（自下而上或自上而下）。三、“上下來去”政策過程模型的特征和適用性“上下來65第三，在“上下來去”模型中，“一切經(jīng)過試驗”對于政策的正常運行起著十分重要的作用；而在其他模型中，則未見有關(guān)于政策試驗的設(shè)計。第四，“上下來去”模型明確地把公共政策的制定與執(zhí)行設(shè)定為社會集體行為，即公共政策不僅是領(lǐng)導(dǎo)者集體決策的產(chǎn)物，而且是群眾與領(lǐng)導(dǎo)、地方與中央、下級與上級、間接決策者與直接決策者、外圍決策者與核心決策者互動的結(jié)果。第五，“上下來去”模型的根本訴求是公共決策的科學(xué)化與民主化，所以樂于容納具有同樣訴求的其他政策過程模型。第三，在“上下來去”模型中，“一切經(jīng)過試驗”對于政策的正常運66“上下來去”模型的適用性：構(gòu)建“上下來去”模型的目的是很明確的，那就是為世人提供一個從公共決策的視角觀察和分析中國為什么能夠崛起的理論框架。

模型功能的設(shè)定，不是用作分析其他國家或地區(qū)公共政策過程的理論工具，而是用作觀察和解釋當(dāng)代中國重大公共決策的指南或路線圖，其示范作用也僅限于當(dāng)代中國的公共決策機構(gòu)?！吧舷聛砣ァ蹦Ｐ偷倪m用性：67“上下來去”政策過程模型的容納性和開放性：1.理性主義模型與政策認(rèn)識的真理性模型的關(guān)系2.漸近主義模型與政策操作的實驗?zāi)Ｐ?.精英主義模型與群眾—領(lǐng)導(dǎo)模型和民主—集中模型的關(guān)系4.政策系統(tǒng)模型與“上去下來”整體模型的關(guān)系“上下來去”政策過程模型的容納性和開放性：68四、公共決策的科學(xué)化、民主化與制度化（一）關(guān)于公共決策的科學(xué)化所謂科學(xué)決策或決策過程科學(xué)化，就是決策者及其他決策參與者尊重客觀規(guī)律，采用合理的決策程序，從實際出發(fā)，充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識和方法，對政策問題及其產(chǎn)生的客觀環(huán)境，實事求是地進行分析，并以此為基礎(chǔ)對未來做出預(yù)測、判斷和抉擇。四、公共決策的科學(xué)化、民主化與制度化69第一，善于把握事物發(fā)展總體趨勢和方向，把握政策過程諸環(huán)節(jié)的起承轉(zhuǎn)合，遵循科學(xué)原則和方法進行操作。第二，改進政策制定和執(zhí)行系統(tǒng)，這主要涉及政策過程和程序、利益相關(guān)者的角色、權(quán)力的配置、決策規(guī)則、智庫的作用等要素的安排和改進。第三，進行全面深入的調(diào)查研究，建立和完善決策咨詢制度，發(fā)揮思想庫的作用。第四，重視信息技術(shù)的應(yīng)用對于決策科學(xué)化的巨大作用。第一，善于把握事物發(fā)展總體趨勢和方向，把握政策過程諸環(huán)節(jié)的起70（二）關(guān)于公共決策的民主化政策過程的民主化，是指保障公民和各種社會政治團體以及政策研究組織能夠充分參與公共決策過程，保障政策內(nèi)容盡可能地反映廣大人民群眾的根本利益與要求，在決策系統(tǒng)及其運行過程中形成民主的體制、程序和氣氛。

就形式而言，決策過程的民主化主要包括：第一，把國家一切權(quán)力屬于人民這一根本理念貫穿于公共決策的全過程，以保證人民當(dāng)家作主成為所用公共政策的靈魂和宗旨。第二，讓人民群眾走進公共決策過程。第三，把協(xié)商民主引入公共決策過程。（二）關(guān)于公共決策的民主化71（三）關(guān)于公共決策法治化或依法決策所謂公共決策法治化或依法決策，就是把公共決策納入法制化軌道，堅持在法治軌道上統(tǒng)籌社會力量、配置社會資源、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，依靠法治制定政策和執(zhí)行政策，解決各種社會矛盾和問題。第一，實現(xiàn)決策體制法治化。第二，實現(xiàn)決策程序法制化。第三，決策跟蹤反饋和責(zé)任追究法治化。（三）關(guān)于公共決策法治化或依法決策72

第六章政策過程及其理論模型第六章--政策過程及其理論模型--《公共政策學(xué)》課件73第一節(jié)政策過程與理論模型構(gòu)建一、政策過程及其階段劃分（一）政策過程的含義、特點和形態(tài)政策過程就是政策的生命過程，就是一項政策從問題認(rèn)定到政策終結(jié)的整個運行過程。第一節(jié)政策過程與理論模型構(gòu)建一、政策過程及其階段劃分74政策過程的特點：第一，政策過程的主軸是公共權(quán)力機關(guān)對社會資源的配置和社會價值的分配。第二，政策過程的動力機制在于政策行為之間以及政策系統(tǒng)與政策環(huán)境之間的互動安排。第三，就實際的政策過程來說，環(huán)節(jié)缺失往往成為常態(tài)。政策過程的特點：75政策過程形態(tài)：（１）直線型。（２）循環(huán)型。政策過程形態(tài)：76（３）金字塔型。（４）同心圓型。（３）金字塔型。77（二）政策過程的階段劃分以及對階段論的不同認(rèn)識（１）三分法。如德洛爾把政策過程劃分為前決策階段、決策中階段和后決策階段。（２）四分法。如金敦認(rèn)為政策過程通常分為議程設(shè)定、方案陳述、權(quán)威性選擇、決策執(zhí)行四階段。（３）五分法。如鄧恩把政策過程劃分為議程建立、政策形成、政策采納、政策執(zhí)行、政策評估諸階段。（二）政策過程的階段劃分以及對階段論的不同認(rèn)識78（４）六分法。如布里沃和德龍把政策過程劃分為創(chuàng)議、預(yù)評、選擇、執(zhí)行、評估、終止六個階段（５）七分法。如拉斯韋爾依據(jù)功能活動的不同，將政策過程劃分為情報（intelligence）、建議（promotion）、規(guī)定（prescription）、合法化（invocation）、應(yīng)用（application）、終止（termination）、評價（appraisal）七個階段。（４）六分法。如布里沃和德龍把政策過程劃分為創(chuàng)議、預(yù)評、選79（６）八分法。如拉謝夫斯基把政策過程劃分成八個階段，即：問題認(rèn)定、議程設(shè)定、政策規(guī)劃、政策采納、預(yù)算配置、政策執(zhí)行、政策評估、政策接續(xù)。（７）九分法。如霍格伍德與岡恩把政策過程劃分成九個階段：決定是否要做出決定、決定怎樣做出決定、問題界定、做出預(yù)測（forecasting）、設(shè)定目標(biāo)和優(yōu)先順序、選項分析、政策執(zhí)行與監(jiān)控（monitoringandcontrol）、評估與審議、政策維持、接續(xù)與終結(jié)。（６）八分法。如拉謝夫斯基把政策過程劃分成八個階段，即：問80二、政策過程研究與政策過程理論模型的構(gòu)建（一）政策過程研究政策過程研究指對影響政策過程的各種主要因素之間的因果關(guān)系的發(fā)現(xiàn)和檢驗。

公共政策研究分為兩個方面：①政策內(nèi)容的研究（studiesofpolicycontent）。②政策過程的研究（studiesofpolicyprocess）。二、政策過程研究與政策過程理論模型的構(gòu)建（一）政策過程研究81（二）模型的功用與政策過程模型的構(gòu)建１、模型及其認(rèn)識論意義

簡單地講，模型就是對原型的抽象與模擬（仿真），“是對真實世界某些方面的簡單化表示?！?/p>

所謂理論模型或者概念模型，指的是一組概念或命題按照其相互間的本質(zhì)聯(lián)系被組織在一起，從而形成的一個邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)整的框架。（二）模型的功用與政策過程模型的構(gòu)建82

具體說來，模型的認(rèn)識論意義或功用有以下幾點：第一，模型具有啟發(fā)思考以及預(yù)測行為或事件所導(dǎo)致的結(jié)果的作用。第二，模型是進行科學(xué)抽象的重要工具。第三，模型是研究過程中資料搜集和經(jīng)驗觀察的指南。具體說來，模型的認(rèn)識論意義或功用有以下幾83２、政策過程研究中理論模型的功用第一，可以幫助我們從不同的視角深入地認(rèn)識和理解政治生活的不同內(nèi)容，“幫助我們就政治生活的重要方面同他人交流看法”，從而成為描述、分析和解釋政治生活的重要工具。第二，有助于研究者簡化和澄清關(guān)于政治和公共政策的思考；有助于界定政策問題中的重要方面以及通過提出哪些問題重要、哪些不重要，“更好地引導(dǎo)我們理解公共政策”；有助于解釋公共政策。２、政策過程研究中理論模型的功用84第三，從實踐中總結(jié)出來的政策過程理論模型有助于我們對政策過程中各種政治行為的把握，為政策制定和執(zhí)行提供了有價值的參考框架。第四，激發(fā)他們的想象力和洞察力，幫助他們觀察現(xiàn)實世界和系統(tǒng)地獲取有關(guān)影響政策過程的各種因素的信息的指南。第五，政策過程理論可以分為描述模型與規(guī)范模型，前者用于描述和說明具體的、個別的政策運作過程。；后者用于限定分析要素。第三，從實踐中總結(jié)出來的政策過程理論模型有助于我們對政策過程85３、政策過程理論模型的構(gòu)建德洛爾認(rèn)為政策模型應(yīng)具備如下條件：第一，必須明確把握社會發(fā)展方向；第二，必須與宏觀政策密切相關(guān)，即具備包容各項微觀、具體政策的宏觀特性；第三，必須建立在注重人文特點的行為科學(xué)與注重科學(xué)程序和方法的管理科學(xué)二者相互交融的基礎(chǔ)上；第四，必須對宗教、意識形態(tài)等大量非理性因素持客觀態(tài)度；第五，必須對時間非常敏感，并且具有歷史色彩，即具有歷時觀察的功能。３、政策過程理論模型的構(gòu)建86戴伊認(rèn)為應(yīng)依據(jù)六項“一般性標(biāo)準(zhǔn)”來評價模型的有效性：第一，對現(xiàn)實進行排序和簡化。第二，確定重要內(nèi)容。第三，適應(yīng)現(xiàn)實。第四，提供有價值的交流方式。第五，指導(dǎo)研究與探索活動。第六，提出解釋方案。戴伊認(rèn)為應(yīng)依據(jù)六項“一般性標(biāo)準(zhǔn)”來評價模型87

理論構(gòu)建采取兩個基本的路徑：歸納與演繹。

闊德認(rèn)為政策過程模型的構(gòu)建可以采用兩種方法：

一種是優(yōu)先考慮模型的有效性，這就要求在建模時必須對政策環(huán)境的各個主要變量有足夠的認(rèn)識與把握；

另一種是將模型的相關(guān)性和貼切性放在首位，這就要求在建模時要盡量抓住原型的主要特征，省略次要政策過程因素。理論構(gòu)建采取兩個基本的路徑：歸納與演繹。88

格林伯格認(rèn)為建模過程包括：①理論。首先要建立觀察現(xiàn)實的政策過程的參照系統(tǒng)（referencesystem），經(jīng)過分析，建立假設(shè)。②資料。資料的精確性與相關(guān)性對于模型的構(gòu)建很重要，因為通過資料可以檢驗第一步建立起來的參照系統(tǒng)和假設(shè)是否成立或需要改進。③方法。主要是指模型應(yīng)用中要使用的操作性方法和檢測方法。格林伯格認(rèn)為建模過程包括：89４、政策過程理論模型的類型劃分（１）關(guān)于描述性模型與規(guī)范性模型的劃分。

如果以“實事求是”的求真態(tài)度，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)方法考察客觀存在的政策運作過程，弄清“發(fā)生了什么”（whathappened）、“為什么發(fā)生”（whydidithappen）、“還將發(fā)生什么”（whatwillhappennext）這三個問題，這樣的研究所遵循的路線就是描述性政策過程理論模型。

如多元主義理論模型、精英主義理論模型、集團理論模型、官僚制理論模型、組合主義理論模型、支持聯(lián)盟框架、政策創(chuàng)新與擴散框架、政治性決策路徑，等等。４、政策過程理論模型的類型劃分90

規(guī)范性模型的政策過程理論模型除了秉持求真的科學(xué)態(tài)度，特別注重對“特定價值實現(xiàn)的最適當(dāng)方法的建議”（recommendsforoptimizingtheattainmentofsomevalue），即通過實施該模型以達到實現(xiàn)某些價值的目的，從而回答“應(yīng)該是什么”（whatoughttobe）的問題。

屬于規(guī)范性模型的政策過程理論模型有理性主義模型、漸進主義模型、規(guī)范最適模型、綜合掃描模型、博弈論模型、垃圾桶模型，等等。規(guī)范性模型的政策過程理論模型除了秉持求真91（２）關(guān)于理性過程模型與政治性過程模型的劃分

有一系列政策過程理論模型是在這一爭論中構(gòu)建起來的，如完全（或廣博）理性模型、滿意決策（或有限理性）模型、漸進主義模型、規(guī)范最適模型、綜合掃描模型、垃圾桶模型，等等。這個系列的理論模型被稱作理性過程模型。有一系列政策過程理論模型是圍繞著政策過程的權(quán)力本質(zhì)這一議題的討論構(gòu)建的，如多元主義模型、精英主義模型、制度主義模型、集團模型、官僚制模型、組合主義模型、支持聯(lián)盟框架、政治系統(tǒng)模型，等等。這個系列的政策過程理論模型被稱作政治性過程模型。（２）關(guān)于理性過程模型與政治性過程模型的劃分92第二節(jié)基于西方經(jīng)驗的政策過程模型一、揭示認(rèn)識論本質(zhì)的政策過程模型

在西方哲學(xué)的認(rèn)識論和方法論發(fā)展的歷史上，20世紀(jì)20年代以后，發(fā)生了兩次大的轉(zhuǎn)變：第一次是理性主義的主導(dǎo)地位被邏輯實證主義所取代，第二次是包括后實證主義在內(nèi)的后現(xiàn)代主義的崛起及其對邏輯實證主義的主導(dǎo)地位的強烈沖擊。

從理性主義占主導(dǎo)地位的廣博理性模型，到邏輯實證主義占主導(dǎo)地位的有限理性模型、漸進調(diào)適（漸進主義）模型、規(guī)范最適模型、綜合掃描模型，再到隨著后實證主義的崛起而形成的垃圾桶模型。第二節(jié)基于西方經(jīng)驗的政策過程模型一、揭示認(rèn)識論本質(zhì)的政策過93（一）理性主義模型決策者依據(jù)完整而綜合的信息做出理性的決策，即他遵循以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出的原則，選擇最優(yōu)方案，使用最佳、最適當(dāng)?shù)氖侄危_到最大值的政策結(jié)果。由這樣一組假設(shè)構(gòu)成的一個分析路徑，就被叫作理性決策模型或者決策的理性主義模型。理性主義模型經(jīng)歷了一個從廣博理性模型（rationalcomprehensivemodel）到有限理性模型（boundedrationalitymodel）或滿意決策模型（satisfyingdecision‐makingmodel）的演變過程。（一）理性主義模型94１、廣博理性模型１、廣博理性模型95２、有限理性模型

西蒙認(rèn)為組織的中心任務(wù)是決策，但廣博理性模型強調(diào)的完全理性是不切實際的。西蒙提出了決策者有限理性（boundedrationality）命題。

西蒙把決策分成兩種形態(tài)：①計劃型決策（programmeddecision）。這是例行的、重復(fù)性的、有標(biāo)準(zhǔn)運作程序的決策。②非計劃型決策（non‐programmeddecision）。２、有限理性模型96

所謂有限理性或滿意決策模型，是以第二類決策的運作過程為原型而構(gòu)建的。它主要包括兩部分內(nèi)容：

一是政策制定的科學(xué)程序。這個程序包括確定政策目標(biāo)、擬訂政策方案、方案評估選優(yōu)、政策執(zhí)行。

二是努力運用各種現(xiàn)代調(diào)查技術(shù)、預(yù)測技術(shù)、決策技術(shù)、環(huán)境分析、可行性分析、可靠性分析以及電子計算機等手段與方法，依靠信息、評估、咨詢、監(jiān)控和反饋等各個政策子系統(tǒng)的決策支持，進行科學(xué)決策。所謂有限理性或滿意決策模型，是以第二類決97（二）漸進主義模型

漸進主義模型也被稱作漸進調(diào)適模型，是由美國學(xué)者林德布洛姆構(gòu)建的。

他認(rèn)為政策決策的要旨不在于專家做出周詳完備的全知分析，而在于廣泛的參與主體了解彼此的價值偏好，透過妥協(xié)調(diào)適、良性互動進而實現(xiàn)政策的動態(tài)均衡（dynamicequilibrium）。由此形成的漸進主義模型包含兩組命題：（１）公共政策實際上只是過去政府活動的持續(xù)。

（２）決策者把決策看做一個典型的一步接著一步、永遠沒有完結(jié)的過程。（二）漸進主義模型98（三）規(guī)范最佳模型與混合掃描模型１、規(guī)范最佳模型德洛爾提出的綜合模型叫做規(guī)范最佳或規(guī)范最適模型（normativeoptimummodel）。這個模型以四項假設(shè)為基礎(chǔ)，即最佳決策是一個認(rèn)同理性、增加理性的過程；這種過程對于在復(fù)雜的問題上形成最佳決策所起的作用是至關(guān)重要的；可通過多種途徑和方法使認(rèn)同理性增加理性的過程得以實現(xiàn)；現(xiàn)代政府同時面對要求穩(wěn)定的政策訴求與要求變革的政策訴求，而在一定時期內(nèi)則以其中的一種訴求為主。規(guī)范最佳模型把政策過程劃分為三大階段和17個小階段。（三）規(guī)范最佳模型與混合掃描模型99２、混合掃描模型埃齊奧尼（A暢Etzioni）提出的綜合模型叫做混合掃描模型（mixed‐scanningmodel），它在試圖保留廣博理性模型和漸進主義模型各自的優(yōu)勢并彌補其缺陷這一點上，與德洛爾的模型所抱初衷是相同的。

混合掃描則因運用了兩種攝像機闡述其基本內(nèi)容：第一種是多角度攝像機，它能觀察全部空間，只是觀察不了細節(jié)；第二種攝像機對空間做深入、細微的觀察，但不觀察已為多角度攝像機所觀察的地區(qū)。２、混合掃描模型100（四）垃圾桶模型從廣博理性模型到有限理性模型，再到規(guī)范最佳模型、綜合掃描模型，都把政策過程視為直線、階段分明、環(huán)環(huán)相扣、因果關(guān)系清晰可辨的運作過程。

政策過程的垃圾桶模型認(rèn)為政策過程內(nèi)在地缺乏理性，現(xiàn)實的決策是一個很不明確、難以預(yù)測的過程，呈現(xiàn)出模糊狀態(tài)；決策者只能以試錯的方式，從經(jīng)驗中學(xué)習(xí)決策的技能，不可能事先洞悉整體的決策過程；決策者具有流動性，不同機構(gòu)的人在不同的時間對不同的政策問題有不同程度的參與。（四）垃圾桶模型101第六章--政策過程及其理論模型--《公共政策學(xué)》課件102二、揭示權(quán)力本質(zhì)的政策過程模型政策過程就是政治過程，就是國家權(quán)力運作的過程。

政策過程的政治因素來自各種各樣的政策行為者、政策利益相關(guān)者或明或暗的參與和互動。二、揭示權(quán)力本質(zhì)的政策過程模型政策過程就103垃圾桶模型認(rèn)定政策過程的四要素之間并無一致的邏輯演繹關(guān)系，決策的形成只是機會使然。

四要素指的是問題、解決方案、參與者和抉擇機會，它們彼此獨立、互不關(guān)聯(lián)。而組織就像是一個垃圾桶，四要素被分別隨意地丟進桶里并相互混合在一起。

公共政策學(xué)者約翰·金登（JohnKingdon）將垃圾桶模型應(yīng)用于美國聯(lián)邦政府決策過程的研究，開發(fā)出了“多源流分析框架”（themultiple‐streamsframework）。垃圾桶模型認(rèn)定政策過程的四要素之間并無一104（一）多元主義與集團理論模型

多元主義政策過程模型是以集團理論模型為基礎(chǔ)開發(fā)、構(gòu)建而成的，因此既可以把二者視作一個統(tǒng)一的模型，也可以視作兩個各自單獨存在的模型。１、多元主義政策過程模型多元主義理論框架的要點是：①政治權(quán)力是高度分化的，分布于不同的行為者、不同的政策領(lǐng)域、不同的時間點；（一）多元主義與集團理論模型105②政治舞臺對全體開放，公共決策由分散在社會各領(lǐng)域的利益集團共同決定；③政府機構(gòu)只是眾多利益集團中的一個成員，政府是政策過程的直接參與者，但不具有支配的地位；④權(quán)力并不是平等分配的，不是所有的個人和集團擁有相同程度的影響力。⑤社會上存在各種不同的利益，利益相同的個體組成不同的集團，其中許多集團為了得到政府的支持而相互競爭。⑥精英是政治舞臺上較大集團的代表，他們本身是流動的和不斷變化的，而且相互競爭，所以精英不是權(quán)力的壟斷者。②政治舞臺對全體開放，公共決策由分散在社會各領(lǐng)域的利益集團106２、集團理論模型

集團模型假定：現(xiàn)代政治實際上是各個利益集團為影響公共政策而展開的一系列活動。政府的作用只在于制定各利益集團競爭的規(guī)則，平衡各種利益集團之間相互沖突的利益，公共政策是各利益集團之間爭斗和力量對比的結(jié)果。①政治過程是各集團爭取影響公共政策的行為過程。②發(fā)達的現(xiàn)代社會因利益多元化而分裂，集團之間的互動是政治的中心內(nèi)容，政治就是集團之間為了影響公共政策而展開的斗爭。２、集團理論模型107③民眾的力量只有通過利益集團的活動才能實現(xiàn)。④政黨被視為集團之間的聯(lián)盟。⑤早期的集團理論認(rèn)為政府在政策過程中只是利益集團的傳送帶，記錄和執(zhí)行利益集團下達的命令，政府是一個供競爭著的集團見面和談判的場所或舞臺。⑥公共政策的制定過程是相互競爭著的集團之間達成力量平衡的過程。⑦在現(xiàn)代政治生活中，集團間獲取公共政策資源的競爭是不可避免的。⑧公共政策都反映占支配地位的集團的利益，隨著各集團的力量和影響的消長。③民眾的力量只有通過利益集團的活動才能實現(xiàn)。108（二）組合主義政策過程模型作為政策過程理論模型，組合主義揭示了一些資本主義國家有別于多元主義的另一種公共決策體制的基本特征，即在這一體制中，國家具有自主性并主導(dǎo)著政策過程；分化的、多元的社會利益需求經(jīng)由利益集團高層代表組織的整合，而轉(zhuǎn)化成集中的、統(tǒng)一的利益要求；國家與由于它的承認(rèn)而享有獨占權(quán)的利益集團代表組織組合成一個決策系統(tǒng)；系統(tǒng)內(nèi)各方合作互動，經(jīng)由協(xié)商而化解國家與社會、勞方與資方之間的利益沖突，達成政策方案；并在方案經(jīng)公共權(quán)力機關(guān)采納為正式的政策以后，保證政策的有效執(zhí)行。（二）組合主義政策過程模型109

作為一種政治理論和政策過程理論模型，組合主義存在如下缺陷：第一，它是關(guān)于某些發(fā)達的資本主義國家（如瑞典和奧地利）的國家與社會之間特有的政治安排和公共決策體制的描述性范疇，適用范圍較小。

第二，并非各個領(lǐng)域的基本政策都必須經(jīng)由這樣的政策過程。

第三，只關(guān)注利益集團的經(jīng)濟行為，對其他各種類型的利益集團（如種族、民族、語言、宗教等集團）則不予置理，因此它對利益集團概念的界定是不周延的。

第四，組合主義理論沒有清楚地說明利益集團何以在政治生活中具有特別的重要性。作為一種政治理論和政策過程理論模型，組合主110（三）精英主義政策過程模型在多元主義與利益集團理論模型中，政策過程是自下（利益集團）而上（國家）的；在組合主義理論模型中，政策過程是上（國家）下（利益集團）互動的；而在精英主義理論模型中，政策過程則是自上（精英）而下（民眾）的。（三）精英主義政策過程模型111第六章--政策過程及其理論模型--《公共政策學(xué)》課件112（四）制度主義政策過程模型１、制度對政策過程的重要性第一，制度主義者認(rèn)為制度在政策過程中具有結(jié)構(gòu)性影響，并且把這一結(jié)構(gòu)性要素作為分析的中心。第二，制度因素是塑造決策者和政策過程的其他參與者的行為的重要力量。

第三，制度與政策結(jié)果之間存在著關(guān)聯(lián)性。（四）制度主義政策過程模型113２、對制度的不同界定

規(guī)范性解釋方式把制度界定為“一個民族在政治或社會生活中所建立起的法律、規(guī)范、風(fēng)俗、習(xí)慣、規(guī)則、約定，是一種相對而言普遍且長久的思考或行動方式”。

組織性解釋方式把制度界定為“一種社會設(shè)置、組織或協(xié)會，創(chuàng)立的目的在于促進某些目標(biāo)，特別是為了公共或大多數(shù)人的利益”。

理性選擇的制度主義對“制度”的界定主要采取規(guī)則式解釋方式，認(rèn)為制度“既包括組織，也包括用以構(gòu)成組織內(nèi)部和組織之間互動模式的規(guī)則”，而以后者為重點。２、對制度的不同界定114３、舊制度主義政策過程模型

舊制度主義政策過程模型要回答的中心問題是：從國家機構(gòu)—政治制度可以對公共決策做出什么解釋？第一，模型對國家機構(gòu)—政治制度與政策產(chǎn)出的關(guān)系給出了解釋：國家機構(gòu)是公共政策的制定者和執(zhí)行者，所以公共政策是國家組織體制的產(chǎn)物。第二，模型解釋了國家機構(gòu)—政治制度對政策過程的影響。第三，關(guān)于國家的組織結(jié)構(gòu)或體制與公共政策的內(nèi)容之間的關(guān)系，有些制度主義者認(rèn)為前者能夠?qū)笳弋a(chǎn)生極大的影響；有些制度主義者認(rèn)為前者對后者有何影響很難確定，尚需要謹(jǐn)慎考量。３、舊制度主義政策過程模型115４、公共選擇理論政治過程模型公共選擇理論政策過程模型所要回答的中心問題是：如何通過多數(shù)決的機制，將個人的理性選擇轉(zhuǎn)換成集體的選擇？（１）以個人為分析單位，而個人被假定為自利的和追求效用最大化的理性行動者。（２）認(rèn)為政府起源于個人為了各自的利益而達成的社會契約。（３）政府作為公共決策者也是“經(jīng)濟人”即追求利益最大化的自利的行動者，以服務(wù)和某種政策取向換取選民個人的選票和支持。４、公共選擇理論政治過程模型116（４）將人類社會區(qū)分為經(jīng)濟市場和政治市場，兩者都是個人相互交易的市場，都同樣存在供求雙方的互動，在兩個市場上活動的都是同一個人，即受利己心支配、追求自我利益最大化的經(jīng)濟人。（５）該模型把政治市場劃分為初始市場、政策供給市場、政策執(zhí)行市場。（６）個人作為自利和追求效用最大化的理性行動者，實現(xiàn)自我利益的行為造成“市場缺陷”。（７）公共選擇作為一種集體行動所耗費的成本可以分為外在決策成本和決策時間成本。（４）將人類社會區(qū)分為經(jīng)濟市場和政治市場，兩者都是個人相互117５、博弈論政策過程模型

多元決策可能表現(xiàn)為一種沖突，解決沖突的方法有使用武力、運籌博弈、協(xié)商三種。

“博弈”或稱“對策”，指的是在沖突情境中利害關(guān)系不同的兩方或更多的參與者按照一定的規(guī)則采取行動，根據(jù)競爭對手所采取的策略和手段，做出己方的理性選擇。５、博弈論政策過程模型118（五）政治系統(tǒng)論政策過程模型政治系統(tǒng)論政策過程模型則超越了特定社會、政治結(jié)構(gòu)所框定的具體制度，從更抽象的層次即系統(tǒng)論的角度對公共政策過程進行了描述和分析。

政治系統(tǒng)模型是公共政策分析中最具有解釋力，并且最具有普適性的一個模型。（五）政治系統(tǒng)論政策過程模型政治系統(tǒng)論119（六）系統(tǒng)論視角的政策倡導(dǎo)聯(lián)盟框架政策網(wǎng)絡(luò)是一種社會現(xiàn)實存在，而其結(jié)構(gòu)形態(tài)即政策網(wǎng)絡(luò)的模型化抽象，則可用作政策研究的方法。通過持續(xù)協(xié)商而形成的政策網(wǎng)絡(luò)或政策聯(lián)盟，是在政策過程中推動各方參與主體達成政策結(jié)果的重要動力。在20世紀(jì)80年代開發(fā)的“政策倡導(dǎo)聯(lián)盟框架”（policyadvocacycoalitionframework,，簡稱PACF）具有自強的解釋力。PAFC為解釋政策過程中不同政策網(wǎng)絡(luò)或政策聯(lián)盟間的互動對政策穩(wěn)定和變遷的影響，提供了一個系統(tǒng)論的研究框架。（六）系統(tǒng)論視角的政策倡導(dǎo)聯(lián)盟框架政策網(wǎng)絡(luò)是一種社會現(xiàn)實存在120第六章--政策過程及其理論模型--《公共政策學(xué)》課件121第三節(jié)“上下來去”———基于中國經(jīng)驗的政策過程理論模型一、中國經(jīng)驗要求構(gòu)建有解釋力的政策過程模型

中國為什么能夠獲得成功？在人們所做的這些嚴(yán)肅認(rèn)真的或主觀隨想式的因果關(guān)系分析中，值得我們特別重視的是“政策決定論”，也就是從黨的十一屆三中全會以來，黨和政府制定與實施的一系列重大決策是正確的，正確的政策產(chǎn)生了巨大的效果，使中國發(fā)生了驚人的變化。第三節(jié)“上下來去”———基于中國經(jīng)驗的政策過程理論模型122構(gòu)成這個體系的公共政策可以分成兩部分：

第一部分是政策文本已經(jīng)具有法的形態(tài)者；

第二部分是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨針對公共問題做的決策，以及全國人大及其常委會、國務(wù)院、地方政府制定的政策未獲得法的形態(tài)者。構(gòu)成這個體系的公共政策可以分成兩部分：123二、“上下來去”政策過程模型寧騷教授從２０世紀(jì)９０年代后期開始，逐漸地構(gòu)建起基于當(dāng)代中國本土經(jīng)驗的政策過程模型，并把它命名為“上下來去”模型。（一）哲學(xué)基礎(chǔ)“上下來去”模型的哲學(xué)基礎(chǔ)是辯證唯物論和歷史唯物論。二、“上下來去”政策過程模型寧騷教授從２０124

按照這一理論，政策主體在制定和執(zhí)行公共政策的過程中，要堅持以人為本；尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神；從人民的實踐中汲取智慧，從人民的發(fā)展要求中獲得動力；把最廣大人民的根本利益作為公共決策的出發(fā)點與歸宿，在制定和執(zhí)行政策的過程中切實做到集思廣益、凝聚共識，充分體現(xiàn)人民群眾的共同意愿。按照這一理論，政策主體在制定和執(zhí)行公共政策的過125第六章--政策過程及其理論模型--《公共政策學(xué)》課件126（二）政策的社會認(rèn)識過程與政策的社會操作過程及其相互關(guān)系

政策主體對政策問題的認(rèn)識經(jīng)由社會實踐而把握其因果關(guān)系的脈絡(luò)，據(jù)此形成應(yīng)對的行動方針；進而經(jīng)由社會實踐，將觀念形態(tài)的政策思維轉(zhuǎn)變成社會現(xiàn)實。這就是政策的社會認(rèn)識過程。

而在政策的社會操作過程中，政策主體經(jīng)由“從群眾中來”而集中群眾的認(rèn)識和要求，形成政策；并經(jīng)由“到群眾中去”，將政策實施于群眾之中。（二）政策的社會認(rèn)識過程與政策的社會操作過程及其相互關(guān)系127

政策的社會認(rèn)識過程為政策的社會操作過程提供觀念上的指導(dǎo)，而政策的操作過程則把抽象的認(rèn)識和理論轉(zhuǎn)換成具體的政策并將政策轉(zhuǎn)化為社會現(xiàn)實；同時，政策的社會操作過程反過來又影響政策的社會認(rèn)識過程。政策的社會認(rèn)識過程為政策的社會操作過程提128（三）“上下來去”

模型中的“上”，指的是主觀、精神、認(rèn)識、理論以及居于上位或核心地位的政策行為者；“下”，指的是客觀、物質(zhì)、實踐、行動以及居于下位或外圍地位的政策行為者。

“上”與“下”是互動的，互動的路線和方向在政策的社會認(rèn)識的過程中是客觀—主觀—客觀（或物質(zhì)—精神—物質(zhì)）、實踐—認(rèn)識—實踐、個別—一般—個別；在社會操作的過程中是從群眾中來，到群眾中去，其具體操作性程序是群眾—領(lǐng)導(dǎo)—群眾、民主—集中—民主、點—面—