行政管理學之第04章 行政組織課件

第四章行政組織第一節(jié)行政組織概述

第二節(jié)行政組織理論

第三節(jié)行政組織的編制管理第四章行政組織第一節(jié)行政組織概述第一節(jié)行政組織概述一、行政組織的基本概念（一）行政組織的含義行政組織是靜態(tài)的組織結構和動態(tài)的組織活動過程的統(tǒng)一。就靜態(tài)而言，有廣義、狹義之分。廣義的行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業(yè)、事業(yè)等部門及社會團體中具有行政職能的機構。狹義的行政組織，則專指為推行政務，依據憲法和法律組建的國家行政機關體系，是國家機構的重要組成部分。就動態(tài)而言，行政組織是指為完成行政管理任務而進行的組織活動和運行過程。我們著重研究靜態(tài)的、狹義的行政組織，即政府行政組織。第一節(jié)行政組織概述一、行政組織的基本概念（二）行政組織的基本要素

行政組織是一個由若干要素組成的有機整體，包括以下六個方面：

①組織目標：是組織賴以建立和存在的前提和基礎，是組織活動的出發(fā)點和歸宿。實現中華民族的偉大復興，建設和諧社會。②機構設置：機構是行政組織的實體，是履行行政職能、達成組織目標的載體。中央部委、省廳、市局；人事、財政、體育、衛(wèi)生。③人員構成：組織是由人組成的，行政人員的素質及其組成結構，是行政組織是一個重要因素。④權責體系：是行政組織在組織中的地位、作用及其內在聯系的具體表現

。⑤法規(guī)制度：是行政組織依法行政的根本保障

。⑥物質因素：是進行行政管理活動必須的物質條件（二）行政組織的基本要素行政組織是一個由若干要素組成的有機（三）行政組織的基本要素的合理狀態(tài)1．法規(guī)制度健全。法規(guī)制度不僅是國家行政組織實施公共行政管理的基礎，同時也是使其行之有效的根本保障。法規(guī)制度健全與否是行政組織健全與否的主要標志之一。2.組織目標明確。目標是一個由總目標與分目標、原則目標與工作目標組成的目標網絡，各個行政機關都以目標為導向尋求自己在組織大系統(tǒng)中的位置和發(fā)揮應有的功能。

（三）行政組織的基本要素的合理狀態(tài)1．法規(guī)制度健全。（三）行政組織的基本要素的合理狀態(tài)3.人事調派恰當。制定和實施正確的公共人事政策，識才和用才，做到人盡其才、才盡其用，招攬俊才為政府工作，進而通過不斷的新陳代謝和培養(yǎng)提高，形成政府高效能所必需的合格人才群。4.權責分配合理。權責分配合理則是指權力與責任之間的對應關系。在通常情況下，權力與責任成正比關系，即權愈盛責愈大，反之亦然。（三）行政組織的基本要素的合理狀態(tài)3.人事調派恰當。（三）行政組織的基本要素的合理狀態(tài)5.財物數量適中。財物是行政組織的一大要素。行政經費是財物的核心問題?！斑m中”是個相對的概念，在不同的國家、地區(qū)、機關、層級有不同的含意或標準。如何規(guī)定和使用財物，是立法和政府經常面臨的問題。

6.運行機制有效。通過規(guī)范、目標、分工、程序、反饋、監(jiān)督等因素的有機配合形成內在的運行機制，并通過機制的有效作用保證組織行為的有效性，進而實現社會目的。（三）行政組織的基本要素的合理狀態(tài)5.財物數量適中。（三）行政組織的基本要素的合理狀態(tài)7.行為方式優(yōu)化。國家行政組織對社會公共事物的管理是通過一定的行政行為方式來實現的。優(yōu)化行為方式，即是從時空和管理對象的條件出發(fā)選擇行政行為方式，是公共行政管理的一項原則。8.價值觀念整合。價值觀念是關于是非、好壞和期望的綜合觀念形態(tài)。對國家行政組織而言，價值觀念整合表現為政府公務人員對組織的共同感受、一致態(tài)度，即認同感，共同的信念、責任和利益是價值觀念整合的基礎。（三）行政組織的基本要素的合理狀態(tài)7.行為方式優(yōu)化。第一節(jié)行政組織概述（四）行政組織的特性1．政治性與社會性2．法制性與權威性3．系統(tǒng)性與動態(tài)性第一節(jié)行政組織概述（四）行政組織的特性1．政治性與社會性政治性。政治性是一切國家組織的共同屬性。對國家行政組織而言，政治性主要表現在兩個方面：1．階級性：維護統(tǒng)治階級的利益；2．決策性：鞏固統(tǒng)治階級的地位。社會性。社會性由國家的社會職能所決定，主要指國家行政組織所承擔的社會一般公共事務管理的職能。它也有兩個相互聯系的層次1.服務性：服務社會、施益于社會公眾。2.管理性：發(fā)展經濟、穩(wěn)定生活，管理社會事務的職能。1．政治性與社會性政治性。政治性是一切國家組織的共同屬性。對2．法制性與權威性權威性。權威性以人類社會發(fā)展過程中的強制力和契約關系為基礎，并以憲法、法律和國家武裝力量為后盾。權威性有兩個最突出特點1．約束性。2．強制性。法制性。法制性的基本涵意是“依法行政”，具體說來，又可以分為兩個相互聯系的方面：1．國家行政組織自身建設的法制性。2．國家行政組織對社會公共行政管理的法制性。2．法制性與權威性權威性。權威性以人類社會發(fā)展過程中的強制力3．系統(tǒng)性與動態(tài)性系統(tǒng)性。系統(tǒng)性是說國家行政組織具有極強的整體性，其權力關系、組織結構和工作流程具有上統(tǒng)下屬、上下貫通、左右聯系、縱橫交錯、頭尾相結、政令統(tǒng)一的特征。除整體性之外，系統(tǒng)性還有兩個突出特征。

1．結構性。2．有序性。動態(tài)性。動態(tài)性是說國家行政組織適應社會歷史的進步，相應改變組織自身及社會管理行為的特征。這可以作兩點理解：1．發(fā)展性。2．適應性。3．系統(tǒng)性與動態(tài)性系統(tǒng)性。系統(tǒng)性是說國家行政組織具有極強的整第一節(jié)行政組織概述二、行政組織的類型行政組織是一個龐大復雜的組織體系，其組織類型可以從不同的角度來劃分。以上下級的權限關系為標準，行政組織可分為集權制與分權制；以各組織機構的職權性質和范圍來劃分，可分為層級制與職能制；以組織內部行使最高決策的人數劃分，可分為首長制、委員會制和混合制；以組織的不同功能和作用來區(qū)分，又可分為領導機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構、咨詢機構、信息機構、辦公機構、派出機構等。第一節(jié)行政組織概述二、行政組織的類型（一）首長制與委員會制——權力歸屬和運用完全不同的兩種體制：

1．首長制。行政機關權力交由行政首長一人負責，并同時由行政首長承擔全部領導責任的組織體制。

2．委員會制。行政權力交由若干人組成的委員會集體共同負責，并由集體承擔領導責任的組織體制。（一）首長制與委員會制——權力歸屬和運用完全不同的兩種體制：（二）分級制與分職制——縱橫相交、相輔相成的兩種體制：

1．分級制。

行政組織縱向結構的各個層級的工作性質相同，但管轄范圍隨層級下降而縮小的一種組織體制。（中央部委、省廳、市（縣）局、鄉(xiāng)）

2．分職制。

橫向劃分部門的組織體制。分職制的特征，是將組織一定層級上的職能，按照一定的標準分配給平行的、不相統(tǒng)屬的機關去完成。（財政、審計、人事、教育、稅務、公安、法院、體育、衛(wèi)生……)（二）分級制與分職制——縱橫相交、相輔相成的兩種體制：（三）分權制與集權制——行政權力的集中程度存在較大差別的兩種體制

1．集權制。

行政權力集中于上級，下級處于被動服從和嚴格受控地位，其行政行為基本上取決于上級指令的一種組織體制。

2．分權制。

將行政權力較多授予下級的一種組織體制。其特征表現為行政下級在其管轄權范圍內、名義和實際上都享有主動采取行政措施的自主權，上級除負監(jiān)督責任外不橫加干涉，而由下級根據具體情況自行其是。（三）分權制與集權制——行政權力的集中程度存在較大差別的兩種第一節(jié)行政組織概述三、行政組織結構行政組織結構指構成行政組織各要素的配合和排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門和層級之間的分工協(xié)作以及聯系、溝通方式。結構合理、運轉靈活的行政組織是實現行政目標，提高行政效率的重要組織保證。第一節(jié)行政組織概述三、行政組織結構第一節(jié)行政組織概述（一）行政組織的縱向結構行政組織的縱向結構又稱為直線式結構，是縱向分工形成的行政組織的層級制。其特點是上級直接領導下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達和貫徹。它具有事權集中、權責明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等優(yōu)點。其缺點是組織內沒有專業(yè)化的管理分工，各級行政首長管理過多，責重事繁，容易顧此失彼。第一節(jié)行政組織概述（一）行政組織的縱向結構管理幅度：

管理幅度又稱控制幅度，是指一名主管人所能夠直接領導、指揮和監(jiān)督的下級人員或下級部門的數量及范圍?？茖W合理的管理幅度沒有統(tǒng)一的標準，它取決于管理機構的合理程度以及物質設備和技術水平的先進程度，并與管理層次密切相關。管理幅度：一般說來，決定組織管理幅度寬窄的主要因素有三個方面

（1）管理者與被管理者的性格、知識、專業(yè)、技能、才干、精力、經歷、經驗、習慣、性別、年齡、動機、作風等；

（2）組織的正式規(guī)定，如規(guī)章、制度、規(guī)劃、計劃、程序、紀律、責任、待遇、慣例以及技術設備、氛圍、人際關系、權力的集中程度等

（3）社會的總體發(fā)展水平、社會對組織的需求、社會道德風尚及意識形態(tài)以及與組織有關的家庭或家族意志等。一般說來，決定組織管理幅度寬窄的主要因素有三個方面（二）管理層次。

管理層次也稱管理層級，是指組織的縱向等級結構和層級數目。管理層次是以人類勞動的垂直分工和權力的等級屬性為基礎的。因此，管理層次的劃分，不但取決于組織勞動分工的需要，而且取決于組織權力構成的需要。國家行政組織通常都是金字塔式結構。（二）管理層次。第一節(jié)行政組織概述1．管理層次與管理幅度的關系。

管理幅度與層次有密切的關系。一般說來，在條件不變的情況下，幅度與層次成反比例。加大管理幅度，層次就相應減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應增多。因此，管理幅度與層次是影響行政機構形態(tài)的決定性因素，兩者必須同時兼顧，做到幅度適當，層次少而精。2．層次管理的原則。一是層次節(jié)制原則，下層必須服從上層的領導。這是行政管理的主要特點之一。通過層次節(jié)制，才能使行政系統(tǒng)迅速運轉。二是只管一個層次原則，即上層只管下一層，一般不能越過中間層，而是分層管理，層層負責。否則，中間層就形同虛設，失去作用，整個系統(tǒng)也將混亂。當然，在遇到緊急特殊情況時，也允許越級請示或指揮。但為防止行政指揮的隨意性和片面性，必須有相應的條件和措施作保證。第一節(jié)行政組織概述1．管理層次與管理幅度的關系。第一節(jié)行政組織概述（二）行政組織的橫向結構行政組織的橫向結構又稱為職能式結構，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級行政機關和每級行政機關內部各組成部門之間的組合方式。從現代行政管理的運行過程來看，一般都要先決策，然后執(zhí)行，而決策前、執(zhí)行后都要調查研究，這就需要信息。為使決策適應復雜多變的情況，還需要參謀咨詢。從現代管理功能看，每級政府內部都由決策、執(zhí)行、咨詢、信息和監(jiān)督等部門組成，如果這樣來設置機構和配備人員，將是一種比較科學的橫向結構。第一節(jié)行政組織概述（二）行政組織的橫向結構第一節(jié)行政組織概述（三）行政組織縱向、橫向結構的統(tǒng)一單純的縱向型、橫向型結構各有其優(yōu)缺點，因此，現代各國行政組織一般把二者結合起來，形成網絡型的直線職能式結構。其特點是行政領導者的統(tǒng)一指揮同職能專業(yè)部門相結合，吸收了直線式和職能式結構的優(yōu)點，揚棄了部分缺點，使其互相補充、制約，它是前兩種結構的發(fā)展。第一節(jié)行政組織概述（三）行政組織縱向、橫向結構的統(tǒng)一行政組織與共產黨組織在我國，共產黨是我國的執(zhí)政黨，在國家的政治生活中居于領導地位，是領導社會主義和建設的核心力量，各級行政組織必須堅持共產黨的領導。而黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導，堅持黨的領導并不是凡事由黨組織直接行使行政組織的職權，應當是凡屬政府職權范圍內的工作應由各級行政組織討論決定。

行政組織與共產黨組織在我國，共產黨是我國的執(zhí)政黨，在國家的政行政機關與權力機關一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是人國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國家行政機關、審判機關和檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督。權力機關是人民代表大會、行政機關是各級權力機關的執(zhí)行機關。國家行政機關由國家權力機關產生，并向其負責、受它監(jiān)督，行政機關是國家權力機關的執(zhí)行機關，它們之間是一種從屬而不是平等的關系。行政機關與權力機關一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是行政機關與司法機關司法機關依法獨立行使審判權（法院）和檢察權（檢察院），行政機關無權干涉。司法機關既無權管理國家政務，也不負管理國家政務的責任。行政機關與司法機關司法機關依法獨立行使審判權（法院）和檢察權行政組織與民間組織行政機關是按憲法和法律程序組建的，行使國家行政權，對其管轄的民間組織（非政府組織NGO、非營利組織NPO）具有約束力。民間組織不具有國家權力的屬性，各民間組織的章程、規(guī)定不得與憲法和法律相抵觸，且僅對其團體成員有約束力。有形之手：政府無形之手：市場第三只手：民間組織行政組織與民間組織行政機關是按憲法和法律程序組建的，行使國家第二節(jié)行政組織理論一、西方行政組織理論的演變（一）古典行政組織理論（二）新古典組織理論（三）現代組織理論第二節(jié)行政組織理論一、西方行政組織理論的演變一、西方行政組織理論的演變（一）古典行政組織理論這是西方早期的行政組織理論，主要有：以泰勒(F.W.Taylor)為代表的科學管理組織理論；以法約爾（H.Fayol）、古立克（L.Gulick）為代表的行政管理組織理論；以韋伯（M.Weber）為代表的科層組織理論（舊譯作“官僚組織理論”）。其共同特點是：從制度規(guī)范的角度研究行政組織。

一、西方行政組織理論的演變（一）古典行政組織理論一、西方行政組織理論的演變（二）新古典組織理論新古典組織理論。又稱行為科學組織理論。從20世紀30年代起，行政組織理論的研究逐漸引進行為科學的方法，形成了新古典組織理論。主要有以梅奧（E.Mayo）為代表的人際關系組織理論；以巴納德（C.I.Barnard）為代表的組織平衡理論和以西蒙（H.A.Simon）為代表的決策過程組織理論。新古典理論的特點是以組織中人的總是為中心，從動態(tài)的角度研究人的行為對于組織的影響及其相互關系。但局限于人的組織行為的研究，只注重社會科學實證的研究方法，忽視組織結構法規(guī)及環(huán)境的作用等。。一、西方行政組織理論的演變（二）新古典組織理論一、西方行政組織理論的演變（三）現代組織理論20年代60年代后，組織理論的研究引進系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進入了一個新的發(fā)展階段。主要有以卡斯特（F.E.Kast）、羅森茨韋克（J.E.Rosenzweig）為代表的系統(tǒng)分析組織理論和以勞倫斯（P.R.Lawrence）、洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德（J.Woodward）為代表的權變組織理論。一、西方行政組織理論的演變（三）現代組織理論一、西方行政組織理論的演變系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究組織，認為行政組織是一個“結構的社會技術系統(tǒng)”，由許多分系統(tǒng)組成；組織又是一個有機的開放性系統(tǒng)，是受社會經濟、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，它在與社會環(huán)境的互相作用中建立和維護自身的工作流程，從而保持組織功能與社會環(huán)境的動態(tài)平衡。一、西方行政組織理論的演變系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究二、馬克思主義的行政組織理論（一）馬克思、恩格斯的組織理論馬克思、恩格斯在總結巴黎公社經驗的基礎上，對社會主義國家行政組織的建設提出了重要的原則構想。1）主張人民參加政府管理，人民有權隨時撤換和罷免這些代表。2）主張建立廉價政府，簡化機構，所有公職人員，不論職高低，都只付給跟其他工人同樣的工資。3）在行政組織形式上，主張采取巴黎公社議行合一的形式，是同時兼管理行政和立法的工作機關。指出“為防止國家和國家機關由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕?，必須徹底清除國家等級制，以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正負責制來代替虛偽的負責制，同時，使這些勤務員經常處于公眾監(jiān)督之下。這些原則構想，對我國當前的行政組織改革仍有重要的指導意義。二、馬克思主義的行政組織理論（一）馬克思、恩格斯的組織理論（二）列寧的組織理論列寧領導和建立了世界上第一個蘇維埃政權，對社會主義國家行政組織的建設進行了實踐的控索和理論的總結，提出組織建設若干重要理論原則。主要是：1）主張精簡機構。2）強調民主管理。3）強調行政組織的效能問題。4）克服行政組織中的官僚主義現象。（二）列寧的組織理論二、馬克思主義的行政組織理論（三）毛澤東、鄧小平的組織理論毛澤東創(chuàng)立的適合我國實際的行政組織原則。主要是：堅持共產黨對行政組織的領導；依靠人民大眾管政府；強調行政組織的設置必須適應革命中心任務的需要；實行民主集中制的原則，較好地劃分中央政府與地方政府的職權，調動各方面積極性；實行精兵簡政，要求“達到精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義五項目的”；注重行政組織的作風建設，強調實事求是，密切聯系群眾等；加強思想政治工作，形成官兵一致、軍政一致、軍民一致的良好人際關系。二、馬克思主義的行政組織理論（三）毛澤東、鄧小平的組織理論二、馬克思主義的行政組織理論鄧小平在領導我國社會主義現代化建設和改革開放的過程中，進一步豐富和發(fā)展了馬克思主義的行政組織理論：針對我國存在的機構臃腫，層次重疊，手續(xù)繁雜，效率極低的問題，明確提出“精簡機構是一場革命”的論斷；指出改革的目標是建立“精簡、統(tǒng)一、效能”的行政組織體系；改革的方針是“膽子要大，步子要穩(wěn)，走一步，看一步”。二、馬克思主義的行政組織理論鄧小平在領導我國社會主義現代化建第三節(jié)行政組織的編制管理一、編制管理的含義及其意義（一）編制管理的含義狹義的編制是指一個法定社會組織內人員的數額及職位的配置。廣義的編制則指一個法定社會組織的職能范圍、機構設置、隸屬關系、規(guī)格級別、人員數額、人員結構及職位的配置。行政組織的編制管理，就是按法律規(guī)定的制度和程序，對行政組織的職能范圍、機構設置和人員配備等進行的管理。它包括職能管理、機構管理、人員編制管理三方面。第三節(jié)行政組織的編制管理一、編制管理的含義及其意義編制管理的內容：從實際運作來看，編制管理的具體內容包括：1．制訂編制方案；2．確定各部門的職能范圍，進行科學的職能配置；3．審批機構與人員；4．監(jiān)督編制執(zhí)行情況；5．做好編制統(tǒng)計；6．制定有關的編制法規(guī)。一、編制管理的含義及其意義編制管理的內容：一、編制管理的含義及其意義（二）編制管理的意義1．編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。2．編制管理是防止官僚主義，密切政府與群眾關系的重要手段。3．編制管理有助于節(jié)省國家財政開支。行政機構的經費開支由國家財政撥款。一、編制管理的含義及其意義（二）編制管理的意義一、編制管理的含義及其意義二、編制管理的原則和方法（一）編制管理的原則編制管理直接涉及政府機構的設置和人員配備，政策性強，影響深遠。為切實搞好編制管理，應遵循下述基本原則：1）精簡原則。一是精簡機構，減少層次。二是精簡人員，合理定編定員。2）統(tǒng)一原則。一是統(tǒng)一領導，嚴格按統(tǒng)一規(guī)定，制度，程序進行。二是統(tǒng)一職能目標，明確職責權限，保證同類行政事務由同一行政機構負責，防止機構重疊，政出多門。三是機構設置統(tǒng)一完整。3）編制立法的原則。做好編制立法，對各級政府，各個部門的機構設置，人員配備和審批手續(xù)及違反編制紀委的懲治辦法等作出明確規(guī)定，使編制管理有法可依。第三節(jié)行政組織的編制管理二、編制管理的原則和方法第三節(jié)行政組織的編制管理（二）編制管理的基本方法1）行政方法指編制管理部門領先行政組織的權力，按照組織系統(tǒng)對編制進行直接管理的方法。這是編制管理中傳統(tǒng)的基本管理方法。它包括制訂編制方案，核定編制總額，具體審批編制，進行編制監(jiān)督等。2）經濟方法。指按照物質利益原則，運用經濟手段，對編制進行調控的方法。它包括經費預算管理，編制與工資基金結合管理，編制包干，經濟獎罰等。3）法律方法。指運用法律規(guī)范，對機構和人員編制等進行調控管理的方法。這是有效控制編制的方法。（二）編制管理的基本方法1）行政方法指編制管理部門領先行政組案例1：某市、某縣機構改革失敗案例1：某市、某縣機構改革失敗分析下列機構改革失敗的原因

據去年的報刊報道，10年前，某市按照“小政府、大社會”的模式組建起一個精干高效的政府機構，政府僅有政府辦、經濟局等14個單位（經濟局對應上級34個單位和兄弟縣市的22個單位）；黨委僅設黨務工作部和市委辦。這種改革，使得某市成為當時全國地方機構改革的5種模式之一。如今，10年過去了，當年的這個“小政府的典范”卻重新走上了機構膨脹的老路。10年中，該市精簡的人員、機構逐漸反彈，機構由14個增至25個，黨政工作人員由600人增至1300多人，再次出現“官”多“兵”少的現象，僅市委常委就多達15人，正副市長9人。分析下列機構改革失敗的原因據報道，1992年，只有4萬多人口的某縣吃財政飯的有3100人；縣委主動向地委申請讓該縣成為機構改革試點縣。改革后，縣委部門由13個變?yōu)?6個，政府部門由44個減為16個，事業(yè)單位由94個減為58個，人員減少了800人。但由于“上下對齊、左右對稱”的要求和大環(huán)境的局限，1997年縣機構設置恢復到改革前；現在的政府事業(yè)單位比改革前增加了100多個；到1998年新一輪機構改革之前，行政人員又增加了1000多人。據報道，1992年，只有4萬多人口的某縣吃財政飯的有310案例2：小王的困境

用行政組織的相關理論分析小王的處境，并分析該組織可能遇到的問題及解決辦法。

小王是剛剛畢業(yè)的大學生，通過國家公務員考試進入了某機關。初進單位他就感到有些不適應，原因是每到午飯后，同事們就關在辦公室里打撲克，有時科室之間還會相互串門，好不熱鬧。而小王恰恰不愛打撲克，很長一段時間，他都無法融入“撲克”隊伍中面對這種局面，小王感到很苦惱。案例2：小王的困境用行政組織的相關理論案例3：“八大處”和“五官科”的故事案例3：“八大處”和“五官科”的故事根據以下材料，分析該局長的做法有何失誤之處？違背了機構和職位設置哪些原則？

某局是一個有幾十年歷史的老單位，為老百姓辦了不少實事，政績不凡。一直以來，在公眾心目中都有一個較好的形象。局長在這個單位呆了近二十年，從科員到科長，從科長升到處長，再從處長升到局長。兩年前他當了局里的第一把手之后，很重視搞好與同事的關系，很能體貼下屬的甘苦。他覺得自己能有今天的地位，離不開同事們的幫助，只有給他們都安排一個合適的位置，心里才會踏實。于是，他多方努力，說通上級，增設了許多機構，同時增設了一些副職，使許多老同事和新同事都得到了安排，大家都很高興。但是，這樣一來，這個局暴露出了新的問題：原來的四個處變成了八個，原來每個處管轄三個科室，如今變成了五個，正副處長和正副科長也成倍地增加，結果造成機構臃腫、互相扯皮?！鞍舜筇帯焙汀拔骞倏啤笔咕珠L吃盡了苦頭，這個局的工作也碰到了前所未有的難題。根據以下材料，分析該局長的做法有何失誤之處？違背了機構和職位案例4：三個主管城市建設的機構案例4：三個主管城市建設的機構該市的做法違反了行政管理理論中的什么原則？

應該如何對這個市的城建職能機構加以改革？

某市原主管城市建設的職能部門是城建局。為適應城市建設事業(yè)發(fā)展的需要，協(xié)調城建局與其他政府職能部門的關系，市政府成立了城市建設委員會。后來，市政府為加強對城市建設工作的領導，又在市政府辦公廳成立了城市建設科，協(xié)助市長協(xié)調城建委和城建局的關系。這樣，就出現了三個主管城市建設的機構。

該市的做法違反了行政管理理論中的什么原則？

應該如何對這個市Thanks！Thanks！第四章行政組織第一節(jié)行政組織概述

第二節(jié)行政組織理論

第三節(jié)行政組織的編制管理第四章行政組織第一節(jié)行政組織概述第一節(jié)行政組織概述一、行政組織的基本概念（一）行政組織的含義行政組織是靜態(tài)的組織結構和動態(tài)的組織活動過程的統(tǒng)一。就靜態(tài)而言，有廣義、狹義之分。廣義的行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業(yè)、事業(yè)等部門及社會團體中具有行政職能的機構。狹義的行政組織，則專指為推行政務，依據憲法和法律組建的國家行政機關體系，是國家機構的重要組成部分。就動態(tài)而言，行政組織是指為完成行政管理任務而進行的組織活動和運行過程。我們著重研究靜態(tài)的、狹義的行政組織，即政府行政組織。第一節(jié)行政組織概述一、行政組織的基本概念（二）行政組織的基本要素

行政組織是一個由若干要素組成的有機整體，包括以下六個方面：

①組織目標：是組織賴以建立和存在的前提和基礎，是組織活動的出發(fā)點和歸宿。實現中華民族的偉大復興，建設和諧社會。②機構設置：機構是行政組織的實體，是履行行政職能、達成組織目標的載體。中央部委、省廳、市局；人事、財政、體育、衛(wèi)生。③人員構成：組織是由人組成的，行政人員的素質及其組成結構，是行政組織是一個重要因素。④權責體系：是行政組織在組織中的地位、作用及其內在聯系的具體表現

。⑤法規(guī)制度：是行政組織依法行政的根本保障

。⑥物質因素：是進行行政管理活動必須的物質條件（二）行政組織的基本要素行政組織是一個由若干要素組成的有機（三）行政組織的基本要素的合理狀態(tài)1．法規(guī)制度健全。法規(guī)制度不僅是國家行政組織實施公共行政管理的基礎，同時也是使其行之有效的根本保障。法規(guī)制度健全與否是行政組織健全與否的主要標志之一。2.組織目標明確。目標是一個由總目標與分目標、原則目標與工作目標組成的目標網絡，各個行政機關都以目標為導向尋求自己在組織大系統(tǒng)中的位置和發(fā)揮應有的功能。

（三）行政組織的基本要素的合理狀態(tài)1．法規(guī)制度健全。（三）行政組織的基本要素的合理狀態(tài)3.人事調派恰當。制定和實施正確的公共人事政策，識才和用才，做到人盡其才、才盡其用，招攬俊才為政府工作，進而通過不斷的新陳代謝和培養(yǎng)提高，形成政府高效能所必需的合格人才群。4.權責分配合理。權責分配合理則是指權力與責任之間的對應關系。在通常情況下，權力與責任成正比關系，即權愈盛責愈大，反之亦然。（三）行政組織的基本要素的合理狀態(tài)3.人事調派恰當。（三）行政組織的基本要素的合理狀態(tài)5.財物數量適中。財物是行政組織的一大要素。行政經費是財物的核心問題?！斑m中”是個相對的概念，在不同的國家、地區(qū)、機關、層級有不同的含意或標準。如何規(guī)定和使用財物，是立法和政府經常面臨的問題。

6.運行機制有效。通過規(guī)范、目標、分工、程序、反饋、監(jiān)督等因素的有機配合形成內在的運行機制，并通過機制的有效作用保證組織行為的有效性，進而實現社會目的。（三）行政組織的基本要素的合理狀態(tài)5.財物數量適中。（三）行政組織的基本要素的合理狀態(tài)7.行為方式優(yōu)化。國家行政組織對社會公共事物的管理是通過一定的行政行為方式來實現的。優(yōu)化行為方式，即是從時空和管理對象的條件出發(fā)選擇行政行為方式，是公共行政管理的一項原則。8.價值觀念整合。價值觀念是關于是非、好壞和期望的綜合觀念形態(tài)。對國家行政組織而言，價值觀念整合表現為政府公務人員對組織的共同感受、一致態(tài)度，即認同感，共同的信念、責任和利益是價值觀念整合的基礎。（三）行政組織的基本要素的合理狀態(tài)7.行為方式優(yōu)化。第一節(jié)行政組織概述（四）行政組織的特性1．政治性與社會性2．法制性與權威性3．系統(tǒng)性與動態(tài)性第一節(jié)行政組織概述（四）行政組織的特性1．政治性與社會性政治性。政治性是一切國家組織的共同屬性。對國家行政組織而言，政治性主要表現在兩個方面：1．階級性：維護統(tǒng)治階級的利益；2．決策性：鞏固統(tǒng)治階級的地位。社會性。社會性由國家的社會職能所決定，主要指國家行政組織所承擔的社會一般公共事務管理的職能。它也有兩個相互聯系的層次1.服務性：服務社會、施益于社會公眾。2.管理性：發(fā)展經濟、穩(wěn)定生活，管理社會事務的職能。1．政治性與社會性政治性。政治性是一切國家組織的共同屬性。對2．法制性與權威性權威性。權威性以人類社會發(fā)展過程中的強制力和契約關系為基礎，并以憲法、法律和國家武裝力量為后盾。權威性有兩個最突出特點1．約束性。2．強制性。法制性。法制性的基本涵意是“依法行政”，具體說來，又可以分為兩個相互聯系的方面：1．國家行政組織自身建設的法制性。2．國家行政組織對社會公共行政管理的法制性。2．法制性與權威性權威性。權威性以人類社會發(fā)展過程中的強制力3．系統(tǒng)性與動態(tài)性系統(tǒng)性。系統(tǒng)性是說國家行政組織具有極強的整體性，其權力關系、組織結構和工作流程具有上統(tǒng)下屬、上下貫通、左右聯系、縱橫交錯、頭尾相結、政令統(tǒng)一的特征。除整體性之外，系統(tǒng)性還有兩個突出特征。

1．結構性。2．有序性。動態(tài)性。動態(tài)性是說國家行政組織適應社會歷史的進步，相應改變組織自身及社會管理行為的特征。這可以作兩點理解：1．發(fā)展性。2．適應性。3．系統(tǒng)性與動態(tài)性系統(tǒng)性。系統(tǒng)性是說國家行政組織具有極強的整第一節(jié)行政組織概述二、行政組織的類型行政組織是一個龐大復雜的組織體系，其組織類型可以從不同的角度來劃分。以上下級的權限關系為標準，行政組織可分為集權制與分權制；以各組織機構的職權性質和范圍來劃分，可分為層級制與職能制；以組織內部行使最高決策的人數劃分，可分為首長制、委員會制和混合制；以組織的不同功能和作用來區(qū)分，又可分為領導機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構、咨詢機構、信息機構、辦公機構、派出機構等。第一節(jié)行政組織概述二、行政組織的類型（一）首長制與委員會制——權力歸屬和運用完全不同的兩種體制：

1．首長制。行政機關權力交由行政首長一人負責，并同時由行政首長承擔全部領導責任的組織體制。

2．委員會制。行政權力交由若干人組成的委員會集體共同負責，并由集體承擔領導責任的組織體制。（一）首長制與委員會制——權力歸屬和運用完全不同的兩種體制：（二）分級制與分職制——縱橫相交、相輔相成的兩種體制：

1．分級制。

行政組織縱向結構的各個層級的工作性質相同，但管轄范圍隨層級下降而縮小的一種組織體制。（中央部委、省廳、市（縣）局、鄉(xiāng)）

2．分職制。

橫向劃分部門的組織體制。分職制的特征，是將組織一定層級上的職能，按照一定的標準分配給平行的、不相統(tǒng)屬的機關去完成。（財政、審計、人事、教育、稅務、公安、法院、體育、衛(wèi)生……)（二）分級制與分職制——縱橫相交、相輔相成的兩種體制：（三）分權制與集權制——行政權力的集中程度存在較大差別的兩種體制

1．集權制。

行政權力集中于上級，下級處于被動服從和嚴格受控地位，其行政行為基本上取決于上級指令的一種組織體制。

2．分權制。

將行政權力較多授予下級的一種組織體制。其特征表現為行政下級在其管轄權范圍內、名義和實際上都享有主動采取行政措施的自主權，上級除負監(jiān)督責任外不橫加干涉，而由下級根據具體情況自行其是。（三）分權制與集權制——行政權力的集中程度存在較大差別的兩種第一節(jié)行政組織概述三、行政組織結構行政組織結構指構成行政組織各要素的配合和排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門和層級之間的分工協(xié)作以及聯系、溝通方式。結構合理、運轉靈活的行政組織是實現行政目標，提高行政效率的重要組織保證。第一節(jié)行政組織概述三、行政組織結構第一節(jié)行政組織概述（一）行政組織的縱向結構行政組織的縱向結構又稱為直線式結構，是縱向分工形成的行政組織的層級制。其特點是上級直接領導下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達和貫徹。它具有事權集中、權責明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等優(yōu)點。其缺點是組織內沒有專業(yè)化的管理分工，各級行政首長管理過多，責重事繁，容易顧此失彼。第一節(jié)行政組織概述（一）行政組織的縱向結構管理幅度：

管理幅度又稱控制幅度，是指一名主管人所能夠直接領導、指揮和監(jiān)督的下級人員或下級部門的數量及范圍?？茖W合理的管理幅度沒有統(tǒng)一的標準，它取決于管理機構的合理程度以及物質設備和技術水平的先進程度，并與管理層次密切相關。管理幅度：一般說來，決定組織管理幅度寬窄的主要因素有三個方面

（1）管理者與被管理者的性格、知識、專業(yè)、技能、才干、精力、經歷、經驗、習慣、性別、年齡、動機、作風等；

（2）組織的正式規(guī)定，如規(guī)章、制度、規(guī)劃、計劃、程序、紀律、責任、待遇、慣例以及技術設備、氛圍、人際關系、權力的集中程度等

（3）社會的總體發(fā)展水平、社會對組織的需求、社會道德風尚及意識形態(tài)以及與組織有關的家庭或家族意志等。一般說來，決定組織管理幅度寬窄的主要因素有三個方面（二）管理層次。

管理層次也稱管理層級，是指組織的縱向等級結構和層級數目。管理層次是以人類勞動的垂直分工和權力的等級屬性為基礎的。因此，管理層次的劃分，不但取決于組織勞動分工的需要，而且取決于組織權力構成的需要。國家行政組織通常都是金字塔式結構。（二）管理層次。第一節(jié)行政組織概述1．管理層次與管理幅度的關系。

管理幅度與層次有密切的關系。一般說來，在條件不變的情況下，幅度與層次成反比例。加大管理幅度，層次就相應減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應增多。因此，管理幅度與層次是影響行政機構形態(tài)的決定性因素，兩者必須同時兼顧，做到幅度適當，層次少而精。2．層次管理的原則。一是層次節(jié)制原則，下層必須服從上層的領導。這是行政管理的主要特點之一。通過層次節(jié)制，才能使行政系統(tǒng)迅速運轉。二是只管一個層次原則，即上層只管下一層，一般不能越過中間層，而是分層管理，層層負責。否則，中間層就形同虛設，失去作用，整個系統(tǒng)也將混亂。當然，在遇到緊急特殊情況時，也允許越級請示或指揮。但為防止行政指揮的隨意性和片面性，必須有相應的條件和措施作保證。第一節(jié)行政組織概述1．管理層次與管理幅度的關系。第一節(jié)行政組織概述（二）行政組織的橫向結構行政組織的橫向結構又稱為職能式結構，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級行政機關和每級行政機關內部各組成部門之間的組合方式。從現代行政管理的運行過程來看，一般都要先決策，然后執(zhí)行，而決策前、執(zhí)行后都要調查研究，這就需要信息。為使決策適應復雜多變的情況，還需要參謀咨詢。從現代管理功能看，每級政府內部都由決策、執(zhí)行、咨詢、信息和監(jiān)督等部門組成，如果這樣來設置機構和配備人員，將是一種比較科學的橫向結構。第一節(jié)行政組織概述（二）行政組織的橫向結構第一節(jié)行政組織概述（三）行政組織縱向、橫向結構的統(tǒng)一單純的縱向型、橫向型結構各有其優(yōu)缺點，因此，現代各國行政組織一般把二者結合起來，形成網絡型的直線職能式結構。其特點是行政領導者的統(tǒng)一指揮同職能專業(yè)部門相結合，吸收了直線式和職能式結構的優(yōu)點，揚棄了部分缺點，使其互相補充、制約，它是前兩種結構的發(fā)展。第一節(jié)行政組織概述（三）行政組織縱向、橫向結構的統(tǒng)一行政組織與共產黨組織在我國，共產黨是我國的執(zhí)政黨，在國家的政治生活中居于領導地位，是領導社會主義和建設的核心力量，各級行政組織必須堅持共產黨的領導。而黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導，堅持黨的領導并不是凡事由黨組織直接行使行政組織的職權，應當是凡屬政府職權范圍內的工作應由各級行政組織討論決定。

行政組織與共產黨組織在我國，共產黨是我國的執(zhí)政黨，在國家的政行政機關與權力機關一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是人國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國家行政機關、審判機關和檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督。權力機關是人民代表大會、行政機關是各級權力機關的執(zhí)行機關。國家行政機關由國家權力機關產生，并向其負責、受它監(jiān)督，行政機關是國家權力機關的執(zhí)行機關，它們之間是一種從屬而不是平等的關系。行政機關與權力機關一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是行政機關與司法機關司法機關依法獨立行使審判權（法院）和檢察權（檢察院），行政機關無權干涉。司法機關既無權管理國家政務，也不負管理國家政務的責任。行政機關與司法機關司法機關依法獨立行使審判權（法院）和檢察權行政組織與民間組織行政機關是按憲法和法律程序組建的，行使國家行政權，對其管轄的民間組織（非政府組織NGO、非營利組織NPO）具有約束力。民間組織不具有國家權力的屬性，各民間組織的章程、規(guī)定不得與憲法和法律相抵觸，且僅對其團體成員有約束力。有形之手：政府無形之手：市場第三只手：民間組織行政組織與民間組織行政機關是按憲法和法律程序組建的，行使國家第二節(jié)行政組織理論一、西方行政組織理論的演變（一）古典行政組織理論（二）新古典組織理論（三）現代組織理論第二節(jié)行政組織理論一、西方行政組織理論的演變一、西方行政組織理論的演變（一）古典行政組織理論這是西方早期的行政組織理論，主要有：以泰勒(F.W.Taylor)為代表的科學管理組織理論；以法約爾（H.Fayol）、古立克（L.Gulick）為代表的行政管理組織理論；以韋伯（M.Weber）為代表的科層組織理論（舊譯作“官僚組織理論”）。其共同特點是：從制度規(guī)范的角度研究行政組織。

一、西方行政組織理論的演變（一）古典行政組織理論一、西方行政組織理論的演變（二）新古典組織理論新古典組織理論。又稱行為科學組織理論。從20世紀30年代起，行政組織理論的研究逐漸引進行為科學的方法，形成了新古典組織理論。主要有以梅奧（E.Mayo）為代表的人際關系組織理論；以巴納德（C.I.Barnard）為代表的組織平衡理論和以西蒙（H.A.Simon）為代表的決策過程組織理論。新古典理論的特點是以組織中人的總是為中心，從動態(tài)的角度研究人的行為對于組織的影響及其相互關系。但局限于人的組織行為的研究，只注重社會科學實證的研究方法，忽視組織結構法規(guī)及環(huán)境的作用等。。一、西方行政組織理論的演變（二）新古典組織理論一、西方行政組織理論的演變（三）現代組織理論20年代60年代后，組織理論的研究引進系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進入了一個新的發(fā)展階段。主要有以卡斯特（F.E.Kast）、羅森茨韋克（J.E.Rosenzweig）為代表的系統(tǒng)分析組織理論和以勞倫斯（P.R.Lawrence）、洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德（J.Woodward）為代表的權變組織理論。一、西方行政組織理論的演變（三）現代組織理論一、西方行政組織理論的演變系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究組織，認為行政組織是一個“結構的社會技術系統(tǒng)”，由許多分系統(tǒng)組成；組織又是一個有機的開放性系統(tǒng)，是受社會經濟、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，它在與社會環(huán)境的互相作用中建立和維護自身的工作流程，從而保持組織功能與社會環(huán)境的動態(tài)平衡。一、西方行政組織理論的演變系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究二、馬克思主義的行政組織理論（一）馬克思、恩格斯的組織理論馬克思、恩格斯在總結巴黎公社經驗的基礎上，對社會主義國家行政組織的建設提出了重要的原則構想。1）主張人民參加政府管理，人民有權隨時撤換和罷免這些代表。2）主張建立廉價政府，簡化機構，所有公職人員，不論職高低，都只付給跟其他工人同樣的工資。3）在行政組織形式上，主張采取巴黎公社議行合一的形式，是同時兼管理行政和立法的工作機關。指出“為防止國家和國家機關由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕?，必須徹底清除國家等級制，以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正負責制來代替虛偽的負責制，同時，使這些勤務員經常處于公眾監(jiān)督之下。這些原則構想，對我國當前的行政組織改革仍有重要的指導意義。二、馬克思主義的行政組織理論（一）馬克思、恩格斯的組織理論（二）列寧的組織理論列寧領導和建立了世界上第一個蘇維埃政權，對社會主義國家行政組織的建設進行了實踐的控索和理論的總結，提出組織建設若干重要理論原則。主要是：1）主張精簡機構。2）強調民主管理。3）強調行政組織的效能問題。4）克服行政組織中的官僚主義現象。（二）列寧的組織理論二、馬克思主義的行政組織理論（三）毛澤東、鄧小平的組織理論毛澤東創(chuàng)立的適合我國實際的行政組織原則。主要是：堅持共產黨對行政組織的領導；依靠人民大眾管政府；強調行政組織的設置必須適應革命中心任務的需要；實行民主集中制的原則，較好地劃分中央政府與地方政府的職權，調動各方面積極性；實行精兵簡政，要求“達到精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義五項目的”；注重行政組織的作風建設，強調實事求是，密切聯系群眾等；加強思想政治工作，形成官兵一致、軍政一致、軍民一致的良好人際關系。二、馬克思主義的行政組織理論（三）毛澤東、鄧小平的組織理論二、馬克思主義的行政組織理論鄧小平在領導我國社會主義現代化建設和改革開放的過程中，進一步豐富和發(fā)展了馬克思主義的行政組織理論：針對我國存在的機構臃腫，層次重疊，手續(xù)繁雜，效率極低的問題，明確提出“精簡機構是一場革命”的論斷；指出改革的目標是建立“精簡、統(tǒng)一、效能”的行政組織體系；改革的方針是“膽子要大，步子要穩(wěn)，走一步，看一步”。二、馬克思主義的行政組織理論鄧小平在領導我國社會主義現代化建第三節(jié)行政組織的編制管理一、編制管理的含義及其意義（一）編制管理的含義狹義的編制是指一個法定社會組織內人員的數額及職位的配置。廣義的編制則指一個法定社會組織的職能范圍、機構設置、隸屬關系、規(guī)格級別、人員數額、人員結構及職位的配置。行政組織的編制管理，就是按法律規(guī)定的制度和程序，對行政組織的職能范圍、機構設置和人員配備等進行的管理。它包括職能管理、機構管理、人員編制管理三方面。第三節(jié)行政組織的編制管理一、編制管理的含義及其意義編制管理的內容：從實際運作來看，編制管理的具體內容包括：1．制訂編制方案；2．確定各部門的職能范圍，進行科學的職能配置；3．審批機構與人員；4．監(jiān)督編制執(zhí)行情況；5．做好編制統(tǒng)計；6．制定有關的編制法規(guī)。一、編制管理的含義及其意義編制管理的內容：一、編制管理的含義及其意義（二）編制管理的意義1．編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。2．編制管理是防止官僚主義，密切政府與群眾關系的重要手段。3．編制管理有助于節(jié)省國家財政開支。行政機構的經費開支由國家財政撥款。一、編制管理的含義及其意義（二）編制管理的意義一、編制管理的含義及其意義二、編制管理的原則和方法（一）編制管理的原則編制管理直接涉及政府機構的設置和人員配備，政策性強，影響深遠。為切實搞好編制管理，應遵循下述基本原則：1）精簡原則。一是精簡機構，減少層次。二是精簡人員，合理定編定員。2）統(tǒng)一原則。一是統(tǒng)一領導，嚴格按統(tǒng)一規(guī)定，制度，程序進行。二是統(tǒng)一職能目標，明確職責權限，保證同類行政事務由同一