論公共官理研究中的利益分析

論公共官理研究中的利益分析公共管理，尤其是管理，它是由作為核心的以及非公共組織和民諸多種利益主體所構(gòu)成的管理體系，共同對政治性、經(jīng)濟(jì)性與文化性的社會公共事務(wù)施行管理的活動。在公共管理的動態(tài)發(fā)展經(jīng)過中，諸多利益主體間的利益沖突愈來愈顯示出復(fù)雜化趨勢。怎樣化解各個利益主體之間的利益矛盾，實現(xiàn)作為社會利益核心的公共利益、與具有組織共享性的共同利益和私人獨享性的個人利益之間的和諧發(fā)展，便越來越顯示出其主要性和迫切性。在這種情況下，對利益問題的梳理和提煉，對利益分析方法的反思和推敲，就不是一個簡單的反復(fù)性工作。凸顯利益分析的地位，討論利益分析的基本框架，在中有側(cè)重要的理論意義。一、利益分析是基本的研究方法我們以為，利益的界定是利益分析方法的邏輯前提，只要在明確利益概念的內(nèi)涵和外延的基礎(chǔ)上，能力為利益分析方法提供穩(wěn)定的支點，進(jìn)而構(gòu)建好利益分析的基本框架。利益問題是一個特別復(fù)雜的現(xiàn)象。關(guān)于什么是利益，學(xué)者們有各種各樣的解釋。有人以為，利益“是人們通過社會關(guān)系所表現(xiàn)出來的不同需要〞也有人指出，“利益是主客體之間的一種特殊的關(guān)系〞[2丨可見，有從“需要〞的視角定義利益的;也有從“關(guān)系〞的視角定義利益的，它們都在不同的側(cè)面反映了利益的某種特性。然而，就一種分析方法而言，無論是從“需要〞層面闡釋利益，還是從“關(guān)系〞層面理解利益，都不太合適作為利益分析法的構(gòu)建基礎(chǔ)。我們以為，利益是人們?yōu)榱松妗⑾硎芎桶l(fā)展所需要的資源和條件。[3丨對這一定義，我們特作如下說明：〔1)利益的本質(zhì)是資源與條件，它具有客觀性；〔2)利益為人的生存、享受和發(fā)展所需，它具有主觀需求性；〔3)資源的表現(xiàn)形式既有物質(zhì)也有精神，因此必定存在物質(zhì)利益與精神利益；〔4)利益滿足人的生存與發(fā)展需要，具有正當(dāng)性；〔5)條件列為利益的一種特殊形式，應(yīng)遭到人們的足夠關(guān)注。首先，這種界定表示清楚了主體的需求與知足需求的客體之間的一致性。恰是人們有生存、享受、發(fā)展等各種需求的推動，才產(chǎn)生占領(lǐng)資源和條件的動機(jī)。利益的存在依靠于主體需求確實定，不同的人有不同的需求，利益最終需要主體的認(rèn)定。但利益的內(nèi)涵又集中具體表現(xiàn)出了它的客觀性。這種客觀性始終與利益主體的需求性嚴(yán)密相聯(lián)，并受制于外部環(huán)境及現(xiàn)實的制度和文化影響。只講利益定義中的客觀性，否認(rèn)它與主體的需求性親密相關(guān)，或者只講利益定義中的主體需求性，否認(rèn)它的客觀性，恐怕都有片面性。其次，這種界定表示清楚了人所需求的利益具有普遍性。只要是人，都需要生存與發(fā)展，都有利益要求;而且只要是由人構(gòu)成的組織，為了組織目的的實現(xiàn)以及組織與組織成員的生存與發(fā)展，也同樣需要資源與條件。因而，現(xiàn)實生活中的任何個人與組織，無論是私人，還是集體和，都有與之相關(guān)的利益存在利益的普遍性集中具體表現(xiàn)出在利益主體的普遍性上。再次，這種界定表示清楚了人所需求的利益具有合理性。任何人和組織都要生存與發(fā)展，這天然就需要利益。所以，個人利益的存在顯然具有基本的合理性。在公共管理中，最具有爭議的還有一類利益，它的存在是作為特殊組織所需求的利益，這就是利益。根據(jù)以上定義，如個人利益一樣，合理合法的利益存在也是不證自明的事實。與利益的普遍性一樣，利益的合理性不僅存在于人們的觀念中，更存在于現(xiàn)實中。最后，這種界定表示清楚了人所需求的利益具有交換性。資源與條件，其自己都能夠在特定環(huán)境下用于交換。人們清楚可見，公共管理的不同主體所擁有的經(jīng)濟(jì)利益或政治利益，會經(jīng)常出如今這些相關(guān)人員的交易行為中。其中物質(zhì)利益，不僅可用于交換，而且會在交換中有“量〞的具體表現(xiàn)出。這說明利益分析既有定性討論的基礎(chǔ)也有適當(dāng)定量研究之可能。綜上所述，明確的利益內(nèi)涵，能夠為紛繁復(fù)雜的人類行為提供一個有力的解釋框架?；谶@點，我們相信:利益分析在揭示人類行為的內(nèi)在動力和社會現(xiàn)象的根原來源方面有著不可或缺的主要地位。二、堅持公共管理的利益分析法在公共管理的研究中，有規(guī)范研究方法，也有實證研究方法;有從制度的視角進(jìn)行研究，也有從價值的視角進(jìn)行研究，不一而足。主張公共管理的利益分析法，并不料味著排擠其他方法對公共管理進(jìn)行研究。恰恰相反，這些方法與利益分析法是相互補(bǔ)充、相得益彰的關(guān)系。這是由于，利益問題是公共管理多種研究方法和視角的內(nèi)在焦點，所以諸如制度分析、權(quán)利分析、文化分析、倫理分析、組織分析等多種方法，必需結(jié)合利益研究才愈加具備解釋力和信服力。1.利益視角下的制度分析。制度分析可謂是迄今為止公共管理發(fā)展得最為成熟的研究方法。但制度主義研究所提出的若干核心概念，都能夠從“利益〞那里獲得基本答案::某種制度布置纟其本質(zhì)就是各利益群體之間的利益分配處于相對平衡的穩(wěn)態(tài);制度變遷的本質(zhì)就是謀求利益再分配的新形式;制度創(chuàng)新的本質(zhì)就是謀求利益分配方案的最優(yōu)化。2利益視角下的權(quán)利分析。美國學(xué)者在關(guān)于公共管理的新近研究中指出，權(quán)利研究應(yīng)該成為合作情境中公共管理的理論核心。從權(quán)利的角度看，公共管理的發(fā)展經(jīng)過是與社會之間，不斷分權(quán)、放權(quán)、還權(quán)乃至最終定權(quán)的經(jīng)過。但權(quán)利關(guān)系的分析離不開利益分析的內(nèi)核，由于“政治權(quán)利不外是用來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段〞。[5丨權(quán)利依靠實質(zhì)上就是一種利益依靠;權(quán)利鏈條的構(gòu)成與破裂內(nèi)在地由利益驅(qū)動;利益關(guān)系決定了權(quán)利關(guān)系的走向；集權(quán)與分權(quán)的選擇最終取決于何種方式能更好地實現(xiàn)社會利益。3利益視角下的組織分析。組織視角也是新近公共管理研究中的主要途徑。學(xué)者們從組織間關(guān)系及組織社會學(xué)的角度，不斷討論與非公共組織、與地方、地方之間及各部門之間的關(guān)系。能夠這樣講，除了以信仰作為構(gòu)成和維系紐帶之外，在多數(shù)情況下，組織是一個利益共同體利益是組織成員的重要聯(lián)合機(jī)制。在組織視角看來，各種同質(zhì)或異質(zhì)的組織構(gòu)成特定的組織網(wǎng)絡(luò)，并在網(wǎng)絡(luò)中平等地進(jìn)行利益博弈和利益妥協(xié)。4.利益視角下的文化分析。在某種意義上講，文化是一種利益認(rèn)知的歷史積淀。關(guān)于文化分析在公共管理中的運(yùn)用，英國公共管理研究的資深學(xué)者克里斯托弗°胡德在〔國家的藝術(shù)：文化、修辭與公共管理〕中指出，文化多樣性的分析應(yīng)當(dāng)成為公共管理研究的核心內(nèi)容。161在胡德構(gòu)建的文化分析體系中，對個人利益的鼓勵和約束是其中不可分割的一部分。從宏觀層面上看，有的文化譜系著重于實現(xiàn)公共利益，有的文化譜系則愈加關(guān)心個人利益的實現(xiàn)，由今生長出各不一樣的社會秩序和公共管理風(fēng)貌。5利益視角下的倫理分析。倫理分析是公共管理研究中的主要分支。公共倫理學(xué)的學(xué)者以為，公共效勞就是公民美德的延伸。公共倫理的最終任務(wù)，就是要促使人們除了尋求本身利益之外，應(yīng)以兼愛的姿勢關(guān)心別人及公共的利益。因而，從事公共效勞的工作人員不該該是完全自利的，而應(yīng)該承當(dāng)公共責(zé)任、尋求公共利益。公共倫理學(xué)的這些看法，本質(zhì)上是與利益分析的思路基本相容的。由于利益分析并不完全贊同“經(jīng)濟(jì)人〞假設(shè)作為公共管理人性假設(shè)的基礎(chǔ)，以為這種假設(shè)在公共管理運(yùn)用中應(yīng)有個限度，主張應(yīng)該堅持管理主體的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)與利益的有機(jī)契合。三、公共管理的利益分析框架在公共管理中，利益分析必需與事實分析、價值分析與規(guī)范分析相結(jié)合，并需要綜合運(yùn)用于實際問題的研究中。首先，人們在分析中所碰到的基本問題是:分配什么利益？向誰分配利益？誰獲利益多，誰獲利益少?這些屬于事實層面的分析。其次，利益分析離不開價值分析，在利益分析中必需浸透平衡公平與效率的價值理念，為利益分析提供價值導(dǎo)向。最后，要在各種利益關(guān)系和利益矛盾中尋找利益平衡，化解利益沖突，必需通過規(guī)范分析，達(dá)成鼓勵和約束多元利益主體行為的目的。總之，利益分析不只要明確“誰〞在尋求“什么〞利益，而且要分析其尋求利益的“方式〞及“結(jié)果〞。1.利益主體及利益構(gòu)造分析利益分析首要的問題在于明確利益主體及主體間的關(guān)系和構(gòu)造，所以利益主體及利益構(gòu)造分析是一個主要的研究工具?！叭藗兛赡軐娴睦斫庥休^大的分歧，但大多數(shù)人都以為，利益老是與主體相聯(lián)絡(luò)的，離開了利益的主體空談利益是不實際的。〞—般來說，利益主體有個人為載體和組織為載體兩種表現(xiàn)形態(tài)。在個人利益和組織利益之外，還有缺乏非常明確利益載體的公共利益，它們構(gòu)成了一個互動、沖突和相容的利益構(gòu)造。從組織形態(tài)的利益主體來看，利益分析會包含如下基本內(nèi)容:組織間的利益關(guān)系呈現(xiàn)水平型的還是垂直型的構(gòu)造？假如是水平型的利益關(guān)系構(gòu)造，主體間的利益沖突怎樣協(xié)調(diào)？假如是垂直型的構(gòu)造，弱勢主體的利益能否能夠得到補(bǔ)償?另一方面，從組織利益與個人利益的關(guān)系來看，個人利益是遵守組織利益，還是背離組織利益？哪些個體的利益與組織利益是一致的？哪些個體的利益會失去組織利益的庇護(hù)？這個層面的分析，更多的是事實分析。2利益需求分析利益主體的利益需求能夠是政治層面的，可以以是經(jīng)濟(jì)、文化等層面的。或者，能夠大致分為物質(zhì)與精神兩個方面的需求。哪種類型、哪個層面的利益需求更容易被鼓勵起來，使之與社會利益的實現(xiàn)和促進(jìn)相協(xié)調(diào)，這可能是利益分析中的一個重點。對利益主體需求的分析是一種行為動機(jī)分析?！熬途_揣測人們的意圖而言，最正確的格言是考察人們的利益，由于利益是行為最基本的動機(jī)。〞181換言之，行為是受利益支配的，理解了人的利益需求，就能夠?qū)θ说男袨檫M(jìn)行解釋和預(yù)知。西方多數(shù)學(xué)者以為，一般來說，人們的行為動機(jī)遵守著一種“經(jīng)濟(jì)人〞的自利性邏輯，并在這種自利性邏輯導(dǎo)引之下，構(gòu)成一個由親及疏的差序性格局。然而，人們的行為動機(jī)是復(fù)雜的，并不是一成不變地以自利性作為所有行動的出發(fā)點。在資源相互依靠的環(huán)境之中，利益主體必需把尋求本身利益的愿望，與實現(xiàn)別人的利益結(jié)合起來，在利他和利己之間尋找一個平衡點。3利益實現(xiàn)方式分析從宏觀層面上來看利益的實現(xiàn)方式重要包含強(qiáng)迫式的機(jī)制、交換式的市場機(jī)制和美德式的倫理機(jī)制。在公共管理的經(jīng)過中，其重要責(zé)任在于彌補(bǔ)交換式的市場機(jī)制的只重效率、掉臂公平的缺陷，用各種政策工具來對受損者進(jìn)行合理的利益補(bǔ)償，具體表現(xiàn)出起碼受惠者獲益最大的公平原則。除了市場和兩種最為基本的方式之外，道德機(jī)制也是利益實現(xiàn)的重要途徑。除此之外，在當(dāng)下的中國社會中，基于以人情為基礎(chǔ)、以社會網(wǎng)絡(luò)為載體的關(guān)系型分配以及政策經(jīng)過中履行偏差所導(dǎo)致的沖突型分配，都是特別值得人們關(guān)注并需認(rèn)真研究的利益實現(xiàn)方式。在利益實現(xiàn)方式之中，最為核心的問題是怎樣具體表現(xiàn)出效率與公平的統(tǒng)一。詳細(xì)地講，在利益實現(xiàn)活動中，怎樣杜絕個人通過搭便車和時機(jī)主義等途徑實現(xiàn)利益的方式;怎樣根據(jù)付出與回報、成本與效益相一致的原則來規(guī)范逐利行為;怎樣遵守帕累托改良的原則，以不損害其他所有人的利益為前提去提升某一部分人的福利?？梢?，這個層面的分析與規(guī)范方式是嚴(yán)密結(jié)合在一起的。4.利益分配結(jié)果分析結(jié)果層面的分析也是利益分析的主要內(nèi)容。通過判定公共管理活動，分析最終實現(xiàn)的是誰的利益，是久遠(yuǎn)的利益還是短期的利益，是大多數(shù)人的利益還是少數(shù)人的利益，由此對公共管理進(jìn)行一個價值分析。一般情況下，下面三類利益群體容易從公共管理中獲取利益:與主觀偏好一致或基本一致者;最能代表社會生產(chǎn)力發(fā)展方向者;普遍獲益的社會多數(shù)者。結(jié)果層面的利益分析，主要的目的在于研究怎樣在公共管理中實現(xiàn)社會利益的維護(hù)與促進(jìn)。事實上，公共管理活動并不是所有一切僅為實現(xiàn)具有社會共享性的公共利益。換句話說，公共利益是公共管理期望實現(xiàn)的根本目的但不是唯一目的。公共管理還包括著其他兩類目的：一部分利益主體所尋求實現(xiàn)的具有組織分享性的共同利益和具有私人獨享性的個人利益。因而，公共管理最終達(dá)成的利益分配結(jié)果，是公共利益與組織的共同利益和個人利益的和諧與平衡。衡量公共管理成功與否的標(biāo)準(zhǔn)，就是視利益分配結(jié)果中公共利益能否基本實現(xiàn)。四、結(jié)論利益分析是社會科學(xué)研究中的基本方法，它對人類行為和社會現(xiàn)象有著充分的解釋力。利益分析方法在公共管理多種研究視角和途徑中是獨特的，是多種研究方法的基礎(chǔ)和核心。運(yùn)用利益分析的方法，能夠揭示公共管理中利益沖突和利益妥協(xié)的實質(zhì)經(jīng)過，證明公共管理的要旨在于規(guī)范利益主體之間