中國行政史 第四章課件

第四章

隋唐的行政管理

一、中央政府的行政體制二、地方政府的行政體制三、行政運行與行政監(jiān)督四、行政官員的管理

第一節(jié)

中央政府的行政體制

皇權(quán)和相權(quán)的斗爭（二）二省執(zhí)要、尚書奉行體制唐朝對隋朝制度的進一步調(diào)整的內(nèi)容：1、自唐太宗起，壓抑尚書省的地位，使之變成完全奉行機構(gòu)，（簡述唐朝統(tǒng)治者針對尚書省權(quán)力過大所采取的措施。）（1）將宰相議事之所從尚書都省搬出，致使尚書省地位驟降。（2）剝奪尚書仆射的決策參與權(quán)，規(guī)定尚書仆射如不加“同三品”、“同平章事”便不能充當(dāng)宰相，使尚書省長官更喪失宰相的資格，尚書省完全成為奉行機構(gòu)，（3）尚書省內(nèi)部進行權(quán)力調(diào)整，以架空尚書省長官的行政權(quán).2、提高中書、門下兩省的地位。（1）將宰相議事之所遷往門下省，并改稱政事堂，后又遷往中書省，此舉提高中書、門下的地位；（2）擴大了中書、門下兩省的職權(quán)，中書舍人對口處理尚書六部來文，并負責(zé)提出處理意見，其中兼草擬詔旨的“知制誥”有權(quán)封還尚書仆射的進呈文件，并有權(quán)參加宰相會議。門下省對皇帝詔敕也可以“涂歸”。（三）中書門下（政事堂）與專制宰相體制政事堂的演變過程：政事堂經(jīng)歷了門下政事堂和中書政事堂兩個階段。唐玄宗將政事堂改稱中書門下。中書門下政事堂與唐初政事堂的不同：1、唐初宰相多為兼職，除三省長官外，還以他官居宰相位，加“參政朝政”、“同中書門下三品”等名目，讓他們進入政事堂分任宰相之事，以削弱三省長官的權(quán)力，共同充任兼職宰相。這些宰相上午在朝堂議政，下午回本署辦公。中書門下政事堂則不同，凡掛銜“同三品”或“同平章事”者均為專制宰相，不再在議政之后回本署辦公了。2、中書門下政事堂在正廳之后設(shè)吏、樞機、兵、戶、刑五房，對口指揮尚書六部，使宰相的辦事機構(gòu)逐漸完備，政事堂逐漸從單純的會議場所演變?yōu)橹匾霓k事機構(gòu)。3、中書門下體制下存在著宰相權(quán)力的分散和集中兩種傾向。二、翰林院和樞密院（一）翰林院：唐高宗之時，為分宰相之權(quán)，出現(xiàn)了北門學(xué)士的設(shè)置，皇帝選擇一些有文才的人讓他們參與政事，武則天時，新的秘書人員移至宮中，直接承命奏復(fù)。到唐玄宗時，設(shè)“翰林待詔”后正式設(shè)置翰林學(xué)士院，設(shè)置，翰林院學(xué)士開始具有草詔權(quán)，時稱“內(nèi)相”。翰林學(xué)士享有制詔權(quán)，使中書門下成為奉行內(nèi)制的執(zhí)行機構(gòu)。（二）樞密院：樞密使在唐朝是宦官的差遣之職。唐代宗時開始以宦官充任“內(nèi)樞密使”，參與國家政務(wù)的決策，從此，宦官在制度上被賦予參政的權(quán)力。宦官同時通過充任神策左右軍中尉而控制了京城的軍權(quán)。晚唐，隨著皇權(quán)的衰落，宦官權(quán)勢隨之煙消云散。六部、九寺、五監(jiān)的名稱及職責(zé)：（一）六部二十四司：吏、戶、禮、兵、刑、工分掌人事、財經(jīng)、文教禮儀、軍事、司法監(jiān)察和建設(shè)等事宜，是執(zhí)掌政令的重要中央職能部門；（二）九寺五監(jiān)：1、和戶部相關(guān)的有太府寺（主管錢幣收支保管）和司農(nóng)寺（主管糧食收支和保管）；2、和禮部相關(guān)的有宗正寺（主管皇族事務(wù)）、太常寺（主管祭祀禮儀）、光祿寺（主管膳食供設(shè)）、鴻臚寺（主管外交事務(wù)）和國子監(jiān)（主管文教事務(wù)）；3、和兵部職掌相關(guān)的有衛(wèi)尉寺（主管軍器儲備）、太仆寺（主管馬政）、和軍器監(jiān)（主管軍器制作）；4、和刑部職掌相關(guān)的有大理寺（主管司法審判）；5、和工部職掌相關(guān)的有少府監(jiān)（主管手工業(yè)事務(wù)）、將作監(jiān)（主管建筑工程事務(wù)）和都水監(jiān)（主管水利事務(wù)）。三司：大理寺、刑部、御史臺。是處理重大案件的特別法庭。隋唐對前代地方行政體制的調(diào)整：1、對地方行政層級進行調(diào)整。變州郡縣三級為州（郡）縣二級，在州（郡）上設(shè)置監(jiān)察區(qū)的道，以加強中央對全國的行政管理。2、削弱地方政府的自主權(quán)。廢除地方官員自辟屬吏的權(quán)力，將官員的任免權(quán)一律收歸中央。二、州府領(lǐng)縣制和縣下基層組織州的長官仍稱刺史。唐初，軍民分治，刺史僅負責(zé)民政。安史之亂后，刺史多兼軍職，握有軍權(quán)。

府設(shè)府尹一人為長官，少尹二人為次官。

和前代相比，隋唐縣制變化不大，縣之長官稱令，縣令出缺以資歷淺者代之，稱知縣或知印。唐朝縣下基層行政組織依與縣城距離的不同而有差異。在縣城和近郊，分別設(shè)鄰、保、坊三級。較遠的，實行鄰、保、里、鄉(xiāng)四級三、特殊行政區(qū)的行政體制羈縻府：

是唐初在周邊少數(shù)民族地區(qū)設(shè)置的一種自治性質(zhì)的地方行政機構(gòu)。

羈縻府州皆以各地少數(shù)民族首領(lǐng)充任刺史或都督，并允許世襲其職。羈縻府州還有財政上的自主權(quán)，但必須受邊境都督和各都督護府的統(tǒng)領(lǐng)。唐中期以后，相繼沖破羈縻府州的束縛而建立起小王國，但附屬于唐朝。第三節(jié)

行政運行與行政監(jiān)督唐玄宗時，編纂了中國最早的獨立而自成體系的行政法典---《唐六典》。一、行政決策唐代行政決策的特點

體現(xiàn)出群體決策特點的是唐代各種豐富多彩的會議形式：1、大臣廷議：參加者較多，形式靈活，可以分為皇帝主持的朝會和尚書省集議的方式。2、宰相以及高級文臣武將參與決策的會議，這類決策會議的參加者較前一種會議形式急劇減少。無論何種形式的會議，最后決策權(quán)還是在于皇帝。

詔敕的草擬和頒發(fā)：

詔敕的草擬和頒發(fā)有草詔和審詔兩個過程。

草詔有三種程序：1、由宰相將君相議政結(jié)果整理要點，稱為“詞頭”，作為草詔的依據(jù)，中書舍人中負責(zé)草詔的“知制誥”據(jù)宰相交下的詞頭負責(zé)草詔；2、皇帝派宦官至中書宣布詔敕要點，中書記錄，稱為“宣底”；3、皇帝召知制誥入宮面授要點。審詔有四個程序：1）中書舍人有權(quán)封還詞頭；2）中書舍人如無異議，由中書令、中書侍郎與中書舍人共同簽名送門下審議；3）門下給事中審議后，如認為不妥，可在稿上涂改奏還中書。4）經(jīng)門下給事中審議通過的詔書，由侍中、侍郎、給事中共同具名申請交發(fā)尚書省執(zhí)行，經(jīng)皇帝審定認可后正式交尚書省施行。

此四道程序通過的詔書是決策文書形成的規(guī)范形態(tài)，即“外制”詔書形成的過程?！皟?nèi)制”：

唐中期，皇帝以翰林學(xué)士分宰相權(quán)，由翰林學(xué)士撰擬的詔書為“內(nèi)制”。

內(nèi)制詔書無須規(guī)范程序，而是經(jīng)過皇帝的認可后，直接由禁中下發(fā)執(zhí)行，甚至連印璽也不蓋，但同樣具有法律效力。唐朝決策文書有：冊書、制書、敕三種冊書：立皇后、太子、封諸王所用，竹簡制書：頒布重大行政命令，黃麻紙敕：對具體行政事務(wù)的指令性文件，黃麻紙二、行政執(zhí)行唐朝的行政運行已經(jīng)趨于制度化和法律化，比較注重制度在行政管理中的保證作用，各級行政機構(gòu)和行政官員在執(zhí)行政令方面有嚴格的規(guī)定，必須在律、令、格、式規(guī)定的范圍內(nèi)執(zhí)行政令。律、令、格、式的內(nèi)容：1、律是國家的基本法。2、令是依法制定的行政規(guī)則，以詔制的形式頒布；3、格是以敕的形式頒布的具體行政法規(guī)，涉及范圍較為具體，是對律、令的補充。4、式是包含行政細則的文秘程式的辦事章程，行政執(zhí)行中須依式而行。尚書省為落實詔敕所制定的文件稱“符”；政事堂變?yōu)榉钚袡C構(gòu)后，發(fā)往地方機構(gòu)的文件稱“堂案”，發(fā)往中央機構(gòu)的文書稱“堂貼”。各機關(guān)往來商議文書稱“關(guān)”，互通信息的文書稱“移”，各機關(guān)據(jù)尚書省“符”行使職能的文件稱“刺”。這種文件分類反映了行政執(zhí)行上的層次性，保證了執(zhí)行機構(gòu)各環(huán)節(jié)的貫通。2、對監(jiān)察官員任用的特殊程序。3、分道巡察和分察尚書制度的確立。監(jiān)察御史奉旨按道巡按州縣，對各地州縣事務(wù)實施監(jiān)察，稱分巡。監(jiān)察御史對六部、諸寺等對中央政府職能部門執(zhí)行的政務(wù)情況實施監(jiān)督，稱分察。4、參與司法審判。刑部、大理寺、御史臺5、多種地方監(jiān)察形式的并存。分巡、帶御史銜者總之，唐代行政監(jiān)督在制度上取得了較大的成就，監(jiān)察范圍廣泛，監(jiān)察內(nèi)容具體，監(jiān)察方式增加，監(jiān)察工作不論從深度上還是廣度上都較前代有明顯的發(fā)展，但封建監(jiān)察機制的本質(zhì)上講是為皇帝駕馭大臣的工具，實際只是皇帝的私臣和特使，因此，皇帝的素質(zhì)和態(tài)度以及皇帝是否能真正控制政權(quán)是監(jiān)察工作能否有效進行的前提。第四節(jié)

行政官員的管理一、官員的選拔1、科舉制度；科舉制：隋朝廢除九品中正制，隋煬帝大業(yè)年間正式開科取士，從此確立科舉制度?？婆e本意是指分科考試選拔人才，士人可不必經(jīng)過薦舉而直接報名參加考試，由國家擇優(yōu)錄取。唐代科舉包括?？坪椭瓶苾纱箢悺３？泼磕攴挚婆e行一次，科目有五十余種，主要有明經(jīng)、進士兩科，唐朝?？瓶忌鷣碓从校荷胶袜l(xiāng)貢。鄉(xiāng)貢是士人向所在州縣“投牌自舉”后，經(jīng)考試合格，由各地按固定名額錄取，并隨各州貢品解送尚書省，故稱“鄉(xiāng)貢”。生徒是京師各官學(xué)及州縣官學(xué)的學(xué)生，經(jīng)考試獲得應(yīng)科舉考試資格者。唐中期以后，州縣官學(xué)衰落，生徒應(yīng)試者減少。制科是由皇帝親自主持的考試，科目多臨時設(shè)置，制科不定期舉行。科舉考試一般經(jīng)過兩道考試程序，先是州考，再是禮部主持的省試，武則天時又加上殿試。唐代待選士人只要通過了科舉考試，即具備了歷代封建王朝選官制度中的主要內(nèi)容。科舉制的實行二、官員的任用1、一般任用：吏部銓選官員的標準稱“四制”：即所謂身、言、書、判四條標準，要求入仕者體貌豐偉、言辭大方、書法工整、判詞通順。2、特殊任職---使職差遣（試評析唐代差遣任職法。）：唐朝任命某官負責(zé)處理專門事務(wù)，成為差遣。差遣可歸結(jié)為“置使”和“檢?！眱纱箢悺！爸檬埂庇挚杉毞郑海?）國家常有之事務(wù)，但又不適宜設(shè)專官加以管理；（2）為某門事項臨時委任負責(zé)人?！爸檬埂钡哪康氖菫榱藦浹a政務(wù)管理體制的不足，以增強其機動應(yīng)變能力?！皺z校（jiǎnjiào）”本是檢查校（jiào）閱之意。所謂檢校官是在名義上不授某官職，而在實際上讓其管理某官職應(yīng)負責(zé)的實際政務(wù)。差遣具有兩面性：（1）它是皇帝為控制政權(quán)，直接插手國家庶務(wù)的一種手段，造成國家庶務(wù)管理的隨意性，具有破壞制度的弊端。（2）隨著社會政治、經(jīng)濟的不斷發(fā)展，客觀上也要求統(tǒng)治者用臨時置使、隨意訂補的方法，在保證行政管理體制基本穩(wěn)定的情況下增加整個行政管理體制的應(yīng)變能力，使職差遣正是在不改變整個行政管理體制的情況下對原體制的進一步完善。四、官員的考課吏部主管。

吏部下設(shè)考功司具體負責(zé)考核事務(wù)，其正、副長官郎中和員外郎分別管理京官考核和外官考核。

每年一小考，四年一大考，大考之后有升降陟黜。

考核的標準：“四善二十七最”。

“四善”是考核官員品德方面的主要標準，其具體要求是“德義有聞”“清慎明著”、“公平可稱”、“恪勤匪懈”。

“二十七最”則是將官員職責(zé)分為二十七類，分類定出標準，主要考核官員的才干和政績。

考核的結(jié)果是官吏升遷的依據(jù)，還與俸祿掛鉤。五、官員的待遇唐朝官員俸祿形式有米、田兩種。高級官員還有貨幣形式的俸祿。每十天休假一天，稱旬假。還有各種節(jié)令假。七十致仕唐初在周邊少數(shù)民族地區(qū)設(shè)置了一種帶自治性質(zhì)的地方行政機構(gòu)，稱為(）A.左郡縣B.羈縻府州C.理藩院D.土司府答案：B唐代以敕的形式頒布的具體行政法規(guī)，稱為()A.律B.格C.令D.式答案：B隋唐時期選拔官員的最主要途徑是（A.門蔭B.行伍C.進入幕府D.科舉答案：D中晚唐時期，宦官藉以控制軍隊的官職是（

）A.太尉B.廷尉C.司隸校尉D.神策軍中尉答案：D唐玄宗時，翰林學(xué)士開始具有草詔權(quán)，時稱()A.內(nèi)相B.翰林待詔C.外相D.中書舍人答案：A隋唐時