財(cái)政管理體制課件

財(cái)政管理體制是指國家管理財(cái)政的組織體系、管理制度和管理形式。一、財(cái)政管理體制的內(nèi)涵二、分級(jí)財(cái)政體制收支劃分的原則與方法三、分級(jí)財(cái)政體制中的轉(zhuǎn)移支付四、我國財(cái)政管理體制的演變五、目前我國的財(cái)政管理體制第1頁/共36頁財(cái)政管理體制是指國家管理財(cái)政的組織體系、管理制度和管理形

一般地說，各級(jí)政府有什么樣的事權(quán)，就應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的財(cái)權(quán)，以便從財(cái)力上保證各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)其職能。一、財(cái)政管理體制的內(nèi)涵1、財(cái)政管理體制的實(shí)質(zhì)是正確處理國家在財(cái)政資金分配上的集權(quán)與分權(quán)問題。國家的各項(xiàng)職能是由各級(jí)政府共同承擔(dān)的，為了保證各級(jí)政府完成一定的政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)，就必須在中央與地方政府、地方各級(jí)政府之間，明確劃分各自的財(cái)政收支范圍、財(cái)政資金支配權(quán)和財(cái)政管理權(quán)。第2頁/共36頁一、財(cái)政管理體制的內(nèi)涵1、財(cái)政管理體制的實(shí)質(zhì)第2頁/共36頁2、分級(jí)財(cái)政管理體制政府間分級(jí)財(cái)政管理體制主要包括各級(jí)政府間的事權(quán)劃分、收支劃分和政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面的內(nèi)容。財(cái)權(quán)反映著事權(quán)。在合理地劃分了事權(quán)之后，要對支出的職責(zé)細(xì)化，特別是在中央與地方之間有交叉的支出、跨地區(qū)性支出、具有外溢性的支出時(shí)，更應(yīng)該防止互相干擾，避免混淆不清，力求邊界幾清晰。

第3頁/共36頁2、分級(jí)財(cái)政管理體制第3頁/共36頁3、現(xiàn)代西方財(cái)政理論對政府事權(quán)和財(cái)政支出范圍的劃分西方財(cái)政理論界是從公共產(chǎn)品的分析入手的，普遍承認(rèn)政府具有資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展這三大職能：中央政府事關(guān)國家全局利益的收入分配職能穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能地方政府地域性較強(qiáng)的資源配置職能

英國學(xué)者巴斯特布爾提出了劃分中央與地方財(cái)政支出的幾個(gè)原則：技術(shù)原則：凡屬復(fù)雜的支出項(xiàng)目應(yīng)劃歸中央財(cái)政，一般性的而又需要適時(shí)進(jìn)行監(jiān)督的支出項(xiàng)目歸地方財(cái)政;利益原則：凡屬事關(guān)國家范圍內(nèi)的整體利益的支出，應(yīng)劃歸中央，而與地方利益有直接關(guān)系的支出則應(yīng)劃歸地方政府;行動(dòng)原則：行動(dòng)需要一致的項(xiàng)目歸中央，須因地制宜安排的支出歸地方財(cái)政。

第4頁/共36頁3、現(xiàn)代西方財(cái)政理論對政府事權(quán)和財(cái)政支出范圍的劃分西方財(cái)政理美國經(jīng)濟(jì)學(xué)者阿圖·埃克斯坦更重視決策程序問題，認(rèn)為：與中央政府決策相比較，地方政府通過一項(xiàng)決策程序所需的時(shí)間更短一些，能符合本地居民的利益，體現(xiàn)本地居民的偏好和習(xí)慣。中央決策往往會(huì)因?yàn)闆Q策程序過長而錯(cuò)過了執(zhí)行的最佳時(shí)機(jī)。因此，除國防、外交、國家管理等項(xiàng)支出須由中央財(cái)政承擔(dān)之外,其他支出應(yīng)主要由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)者塞力格曼提出：規(guī)模較大的支出歸中央財(cái)政,規(guī)模較小的支出歸地方財(cái)政。美國財(cái)政學(xué)者費(fèi)舍爾認(rèn)為:外溢性較小和地方性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品,包括基礎(chǔ)設(shè)施、警察、消防等,更適合于由地方政府提供。

這些觀點(diǎn)對西方各國財(cái)政支出的實(shí)踐影響很大，使得各級(jí)政府的財(cái)政支出與其職責(zé)范圍之間形成了密切的對應(yīng)關(guān)系。第5頁/共36頁美國經(jīng)濟(jì)學(xué)者阿圖·?？怂固垢匾暃Q策程序問題，認(rèn)為：第5頁/4、各級(jí)政府在財(cái)政三大職能上的事權(quán)劃分及收支范圍各級(jí)政府在財(cái)政三大職能上的事權(quán)劃分主要包括三個(gè)方面：資源配置職能上的事權(quán)劃分收入分配職能上的職責(zé)

經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展職能上的職責(zé)

第6頁/共36頁4、各級(jí)政府在財(cái)政三大職能上的事權(quán)劃分及收支范圍各級(jí)政府在財(cái)

二、分級(jí)財(cái)政體制收支劃分的原則與方法稅收是財(cái)政收入的最主要來源，因此收入在政府間的合理劃分指的主要是應(yīng)建立起一套有效的、以保證各級(jí)政府職能發(fā)揮的分稅方法。1、政府間分稅的一些基本原則

流動(dòng)性稅基的稅種應(yīng)為中央稅，不能流動(dòng)的或難以流動(dòng)的稅基屬地方稅。

具有再分配性質(zhì)、以支付能力為基礎(chǔ)的稅種應(yīng)為中央政府所掌握。有差別的累進(jìn)稅率應(yīng)由中央政府在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一征，形成統(tǒng)一的累進(jìn)稅，并使之成為中央政府進(jìn)行收入再分配的有力工具。

地方政府適于征收受益型稅即依據(jù)受益原則征收的稅。因?yàn)檫@類稅收是根據(jù)人們獲得利益的大小來征收的，較高的稅率意味著可以獲得較高水平的利益，各地區(qū)稅率的差別會(huì)被利益水平的差別所中和,不會(huì)引起生產(chǎn)和居住地點(diǎn)選擇上的扭曲。

稅基在全國范圍內(nèi)分布不平衡的稅種應(yīng)為中央稅。因?yàn)檫@類稅若由地方政府來征收，則會(huì)引起各地財(cái)政收入的極大差異，影響地方政府間財(cái)政能力的平衡，加大地區(qū)間財(cái)政利益的差距。收入易發(fā)生周期性波動(dòng)的稅種應(yīng)由中央政府征收。這樣做既可以使稅收成為中央政府穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要的政策工具，又可以保證地方政府財(cái)政收入的穩(wěn)定。在稅收體系中占主要地位、收入比重較大的稅種應(yīng)為中央稅。

第7頁/共36頁二、分級(jí)財(cái)政體制收2、稅種的劃分考慮到應(yīng)賦予地方政府一定的組織收入的積極性，保證地方收入的穩(wěn)定增長，可以對稅種做如下劃分：

個(gè)人所得稅應(yīng)為中央稅。因?yàn)槠涠惵适抢圻M(jìn)的，并且稅收收入會(huì)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生周期性波動(dòng)，可以成為中央政府進(jìn)行收入再分配及調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要手段。公司所得稅和增值稅應(yīng)由中央政府進(jìn)行統(tǒng)一的管理，并可以成為中央政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的工具。資源稅應(yīng)為中央稅。因?yàn)槠涠惢哂械貐^(qū)間分布極其不平衡的性質(zhì)，若由地方政府征收，各地會(huì)僅僅因?yàn)樽匀毁Y源分布的差異而造成財(cái)政能力的不平衡，加大中央政府進(jìn)行地區(qū)間財(cái)力調(diào)節(jié)的難度。

非流動(dòng)性稅基的稅收，如土地稅、房產(chǎn)稅等，可以作為地方政府的主要稅種，以穩(wěn)定地方的財(cái)政收入。地方政府可以根據(jù)各地的實(shí)際情況，開征一些使用費(fèi)和捐稅。該類稅費(fèi)屬于受益型稅，不易引起資源配置的扭曲；且稅收較為分散，由地方政府征收可以因地制宜，提高效率。第8頁/共36頁2、稅種的劃分第8頁/共36頁3、稅收分享一種稅收可以由各級(jí)政府共同分享。稅收分享的方式主要有三種：對某一稅基分別設(shè)置中央稅和地方稅，由兩套稅制共同征收。對某一稅基只設(shè)置中央稅，地方政府通過在中央稅稅率上附加一定的比例或以附加費(fèi)的形式分享。只設(shè)一種稅，由一級(jí)政府進(jìn)行征管，征得的收入在中央和地方政府之間分享。在這三者中進(jìn)行選擇是構(gòu)建一個(gè)合理的稅收體系的重要組成部分，所以也應(yīng)該從公平和效率的角度出發(fā)，并應(yīng)保證各級(jí)政府取得足夠的財(cái)政收入。一般認(rèn)為，后兩種方式比較可取，因?yàn)閷σ粋€(gè)稅基同時(shí)征收兩種稅會(huì)使稅收體系變得更加復(fù)雜，加大征收、管理及協(xié)調(diào)的費(fèi)用。第9頁/共36頁3、稅收分享第9頁/共36頁三、分級(jí)財(cái)政體制中的轉(zhuǎn)移支付

現(xiàn)實(shí)中，不同程度地存在著事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力的縱向與橫向的不均衡。為緩解矛盾要建立健全政府間轉(zhuǎn)移支付制度。從世界范圍上看，各國一般都在中央與地方劃分收支的基礎(chǔ)上，輔之以方式有別、程度不同的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，用以調(diào)整中央與地方的財(cái)政關(guān)系。

“政府間轉(zhuǎn)移支付”概念在我國是在1993年分稅制財(cái)政體制研究與方案醞釀過程中才被廣泛應(yīng)用的。

政府間轉(zhuǎn)移支付是一個(gè)國家的各級(jí)政府之間在既定的職責(zé)、支出責(zé)任和稅收劃分框架下財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移。包括上級(jí)政府對下級(jí)政府的各項(xiàng)補(bǔ)助，向上級(jí)政府的上解、共享稅的分配，發(fā)達(dá)地區(qū)對不發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)助等。

轉(zhuǎn)移支付范圍僅限于政府之間，財(cái)政資源的轉(zhuǎn)移是無償?shù)?。?0頁/共36頁三、分級(jí)財(cái)政體制中的轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)實(shí)中，不同程度地存在著事權(quán)1、政府間轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)彌補(bǔ)財(cái)政缺口。財(cái)政缺口是地方財(cái)政收支不對稱的結(jié)果，但不是地方財(cái)政赤字；是對地方政府在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)過程中受益外溢的補(bǔ)償；確保地方政府最低服務(wù)水準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)，保證地方政府最低的公共產(chǎn)品和勞務(wù)提供水平。由于自然條件、經(jīng)濟(jì)條件和歷史背景的差異，各地滿足最低公共產(chǎn)品和勞務(wù)提供的自有財(cái)力存在差別，這就要求中央政府提供財(cái)力以確保地方政府最低服務(wù)水平的實(shí)現(xiàn)；縮小地方政府間財(cái)政凈受益的差別，縮短地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)充經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”,體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策，履行政府的資源配置和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。

第11頁/共36頁1、政府間轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)第11頁/共36頁2、政府間轉(zhuǎn)移支付制度的特征

轉(zhuǎn)移支付制度雖然不存在一個(gè)統(tǒng)一的模式，但是多數(shù)國家國家的轉(zhuǎn)移交付制度都具有以下共同特征：彈性化各國中央政府對地方政府的補(bǔ)助不是一成不變的,避免固化中央政府的支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控的靈活性。公式化不少國家都設(shè)計(jì)出較為科學(xué)的公式，作為撥款的依據(jù)，從而提高了轉(zhuǎn)移支付的透明度和規(guī)范性，排除了轉(zhuǎn)移支付過程中的隨意性。一旦公式被認(rèn)可，就照此辦理。法制化健全的法律體系是轉(zhuǎn)移支付制度有力的保障。不僅轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)作的外部環(huán)境法制化，而且，轉(zhuǎn)移支付制度本身也以立法的形式加以確立。鼓勵(lì)性設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)鼓勵(lì)健全的財(cái)政管理，抑制無效率的財(cái)政行為。因此，不應(yīng)設(shè)立專門用于彌補(bǔ)地方政府財(cái)政赤字的轉(zhuǎn)移支付?？深A(yù)見性撥款機(jī)制應(yīng)保證地方政府所得份額的可預(yù)見性，有利于地方政府合理地安排與使用這些資金，因此，轉(zhuǎn)移支付制度的意圖、基本思路、主要方法、所采用的數(shù)據(jù)與分配結(jié)果等，應(yīng)高度透明化。第12頁/共36頁2、政府間轉(zhuǎn)移支付制度的特征第12頁/四、我國財(cái)政管理體制的演變

自建國以來，我國財(cái)政管理體制經(jīng)歷過多次變動(dòng)總的趨勢是根據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的原則由高度集中的管理體制逐步過渡到實(shí)行各種形式的在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理的體制。第13頁/共36頁四、我國財(cái)政管理體制的演變自建國以來，我國財(cái)政管理體制經(jīng)1、建國初期新中國成立后，面臨著生產(chǎn)停頓、職工失業(yè)、通貨膨脹等殘破不堪的經(jīng)濟(jì)局面，只能實(shí)行高度集中的財(cái)政管理體制。高度集中的財(cái)政管理體制，是把國家收入和支出的支配權(quán)集中在中央，即“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度。－優(yōu)點(diǎn)：中央是唯一的分配主體，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)資源的集中安排使用。缺點(diǎn)：不利于發(fā)揮地方的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，不利于形成最大合力。2、“一五時(shí)期”

我國從恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)開始轉(zhuǎn)向有計(jì)劃進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化相適應(yīng)，財(cái)政下放了權(quán)限，實(shí)行中央、省（市）和縣（市）三級(jí)財(cái)政。把地方收人劃分為：地方固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入，支出大體上按照企業(yè)、事業(yè)和行政單位的隸屬關(guān)系，劃分各級(jí)財(cái)政支出范圍。3、1958年～1959年這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)管理體制作了較大的改革，中心是擴(kuò)大地方的權(quán)限。財(cái)政管理體制也相應(yīng)作了重大的改革，即中央企業(yè)下放給地方，收入歸地方，支出也相應(yīng)地下放，實(shí)行以收定支，確定收支比例、五年不變，但只執(zhí)行了一年，而后改“總額分成、一年一變”的做法。4、1961年～1966年

1961年中央實(shí)行“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針。與國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整相適應(yīng)，財(cái)政管理體制作了必要的改進(jìn)，主要采取集中財(cái)政，加強(qiáng)財(cái)政管理，強(qiáng)調(diào)“全國一盤棋”、上下一本賬。第14頁/共36頁1、建國初期第14頁/共36頁5、“十年動(dòng)亂”時(shí)期國家的經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)政管理處于半計(jì)劃、半無政府狀態(tài)。1971年開始實(shí)行企業(yè)下放，財(cái)政收支實(shí)行大包干。企業(yè)大幅度下放后，中央各部幾乎沒有直屬企業(yè)，而地方又沒辦法把這些大企業(yè)管好。6、1980年～1984年

從1980年起，實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”（“分灶吃飯”）的財(cái)政體制。這個(gè)體制的主要內(nèi)容是：按照經(jīng)濟(jì)管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央和地方財(cái)政的收支范圍，中央所屬企業(yè)的收入、關(guān)稅收入和中央其他收入作為中央財(cái)政的固定收入中央的基本建設(shè)投資、中央企業(yè)的流動(dòng)資金、國防費(fèi)、中央級(jí)的事業(yè)費(fèi)等由中央支出；地方所屬企業(yè)的收入、鹽稅、工商所得稅和地方其他收入作為地方財(cái)政的固定收入；地方的基本建設(shè)投資、地方企業(yè)流動(dòng)資金、地方各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)及行政費(fèi)等，由地方財(cái)政支出。后來，把“劃分收支、分級(jí)包干”的辦法，逐步改為“總額分成、比例包干”，的辦法。

第15頁/共36頁5、“十年動(dòng)亂”時(shí)期第15頁/共36頁“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制有以下幾個(gè)特點(diǎn)：由過去全國“一灶吃飯”，改變?yōu)椤胺衷畛燥垺?，地方?cái)政收支的平衡也由過去中央一家平衡，改變?yōu)楦鞯刈郧笃胶?。各?xiàng)財(cái)政支出，不再由中央歸口下達(dá)。包干比例和補(bǔ)助數(shù)額改為一定五年不變。由于做到了財(cái)權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一，收支掛鉤，所以“分灶吃飯”更好地調(diào)動(dòng)了地方的積極性。

但是在執(zhí)行中也存在一些問題：中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)較重，收支難以平衡，沒有充分考慮到在中央與地方財(cái)力分配上中央要有適當(dāng)?shù)募胸?cái)政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革沒有同步進(jìn)行，而是先行一步實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的辦法后，一些地方為了爭取財(cái)源盲目建設(shè)，從而影響了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)效益。第16頁/共36頁“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第16頁/共7、1985年-1993年大部分地區(qū)實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制，基本上按照利改稅第二步改革以后的稅種設(shè)置，按隸屬關(guān)系劃分中央財(cái)政收支和地方財(cái)政收支，根據(jù)地方的收支基數(shù)，計(jì)算確定地方新的收入分成比例和上解、補(bǔ)助數(shù)額，一定五年不變。福建、廣東兩省實(shí)行“大包干”的體制。國務(wù)院決定從1980年起，福建省實(shí)行“劃分收支、定額補(bǔ)助、五年不變”；在廣東省實(shí)行“劃分收支、定額上交、五年不變”的體制。在財(cái)政收支方面，除中央直屬企業(yè)、事業(yè)單位的收支和關(guān)稅劃歸中央外，其余收支均由地方管理。

“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制調(diào)動(dòng)了地方的積極性，但也存在一些問題，主要是收入較多、上交比例大的地區(qū)組織收入的積極性不高，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)收入下降的情況。因此，從1988年起，國務(wù)院對收入上交較多的13個(gè)省、市，實(shí)行“財(cái)政包干、一定三年不變”的辦法，以便進(jìn)一步調(diào)動(dòng)這些地方的積極性。第17頁/共36頁7、1985年-1993年第17頁/共36頁五、目前我國的財(cái)政管理體制1、分稅制財(cái)政體制改革的必要性國務(wù)院決定從1994年1月1日起改革當(dāng)時(shí)的地方財(cái)政包干體制，實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。由于舊的財(cái)政包干制弊端明顯，諸如：稅收調(diào)節(jié)功能弱化，影響統(tǒng)一市場的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；國家財(cái)力偏于分散、制約財(cái)政收入合理增長，特別是中央財(cái)政收入比重不斷下降，影響到中央政府的宏觀調(diào)控能力，可見對財(cái)政體制的改革已刻不容緩，分稅制改革正是在這個(gè)背景下出臺(tái)的。第18頁/共36頁五、目前我國的財(cái)政管理體制1、分稅制財(cái)政體制改革的必要性第1

中央與地方事權(quán)和支出的劃分中央與地方收入的劃分中央財(cái)政對地方稅收返還數(shù)額的確定原體制中央補(bǔ)助配套改革和其他政策措施2、分稅制財(cái)政管理體制的具體內(nèi)容第19頁/共36頁中央與地方事權(quán)和支出的劃分2、分稅制財(cái)政管理體制的具體內(nèi)3分稅制財(cái)政管理體制的成效與問題(p381—383)

成效:第一,初步確立中國分稅制財(cái)政管理體制的基本框架,使中央與地方財(cái)政分配關(guān)系相對規(guī)范化.第二,建立了財(cái)政收入的增長機(jī)制，使中央與地方財(cái)政收入均有較大幅度的增長。第三，強(qiáng)化了中央的調(diào)控能力。第四，有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善，優(yōu)化資源配置。問題：第一,事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清。第二,稅權(quán)過分集中中央。第三，稅種劃分不盡科學(xué)。第四，轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范第20頁/共36頁3分稅制財(cái)政管理體制的成效與問題(p381—383)第20頁現(xiàn)行的財(cái)政管理體制對于增強(qiáng)政府尤其是中央政府在市場經(jīng)濟(jì)中的宏觀調(diào)控能力，起到了積極的作用。分稅制通過大量的中央對地方的稅收返還，強(qiáng)化了中央在上下級(jí)財(cái)政分配中的主導(dǎo)地位，通過對收入增量的調(diào)整，形成了有利于中央財(cái)政收入適度增長的運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)了中央財(cái)政的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，使中央財(cái)政建立和完善轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)施有效的橫向和縱向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)成為可能。但毋庸諱言，現(xiàn)行財(cái)政管理體制還不是徹底的分稅制，還存在著一些需要改進(jìn)的地方。第21頁/共36頁現(xiàn)行的財(cái)政管理體制對于增強(qiáng)政府尤其是中央政府在市場經(jīng)濟(jì)中的宏4。進(jìn)一步完善分稅制的思路第一，進(jìn)一步明確和規(guī)范各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)政職能

§經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，社會(huì)公平，全國性公共產(chǎn)品供給---中央財(cái)政

§資源配置，地方性公共產(chǎn)品供給---地方財(cái)政

§增加對以往的“缺位”支出

§減少“越位”支出第二，完善稅權(quán)劃分稅權(quán)包括：稅收的立法權(quán)，稅收征管權(quán)，稅收政策制定權(quán)。§世界稅權(quán)的三種模式□相對分權(quán)模式----美國□適度分權(quán)模式----日本

第22頁/共36頁4。進(jìn)一步完善分稅制的思路第22頁/共36頁□集權(quán)模式----德國§中國應(yīng)建立適合本國國情的分稅制模式中央稅收和全國性的地方稅收立法權(quán)集中在中央,但地方政府有權(quán)制定地方稅的實(shí)施方法和調(diào)整方法。中央與地方共享稅的立法權(quán)在中央。第三，完善稅種劃分基本標(biāo)準(zhǔn)：§經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)----基于能力原則的稅種給中央，基于利益原則的稅種給地方§宏觀調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)---體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策、收入分配、總量均衡政策的稅種給中央§政府職能標(biāo)準(zhǔn)----轉(zhuǎn)換政府職能，著眼于各施職能，提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品。第23頁/共36頁□集權(quán)模式----德國第23頁/共36頁§管理標(biāo)準(zhǔn)---零星分散，管理難度大，適合地方管理的稅種給地方。§財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)---既要強(qiáng)化中央財(cái)政的主導(dǎo)地位，又要適合地方特點(diǎn)，使地方稅源具有內(nèi)在的穩(wěn)定增長機(jī)制。第四，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度

§世界上轉(zhuǎn)移支付制度的三種模式：□補(bǔ)助金制度-----美國□財(cái)政平衡法制度----德國□稅收返還制度-----日本§中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)：□調(diào)控地區(qū)財(cái)政能力的差異，關(guān)注橫向公平?！跆岣叩胤秸峁┕伯a(chǎn)品的能力

第24頁/共36頁§管理標(biāo)準(zhǔn)---零星分散，管理難度大，適合地方管理的稅種給地

政府間資源配置職能上的事權(quán)劃分與公共產(chǎn)品的受益范圍和有效供給相聯(lián)系，主要涉及兩個(gè)方面：1、全國性公共產(chǎn)品與地方性公共產(chǎn)品從純理論意義上分析，全國性的公共產(chǎn)品應(yīng)該具有三個(gè)特征：

受益范圍被限定在整個(gè)國家的疆域之內(nèi)。受益應(yīng)在整個(gè)國家疆域內(nèi)均勻分布(如國防、外交等公共產(chǎn)品)。提供者為中央政府，而不可能是某一級(jí)地方政府提供。

地方性公共產(chǎn)品的特征也有三個(gè)：提供者是各級(jí)地方政府，而不應(yīng)該是中央政府。受益范圍基本上被局限在某一個(gè)區(qū)域范圍之內(nèi)。受益者主要是本區(qū)域范圍內(nèi)的居民。純公共產(chǎn)品并非肯定就是全國性的，準(zhǔn)公共產(chǎn)品也并不一定就是地方性的。例如，路燈的受益范圍有明顯的地域性特征。

第25頁/共36頁政府間資源配置職能上的事權(quán)劃分與公中央政府和地方政府有提供不同層次公共產(chǎn)品中的職責(zé)。但：由地方性政府提供的公共產(chǎn)品不一定就是地方性公共產(chǎn)品,如公路、橋梁、水利工程、病蟲害防治等；由中央政府提供的公共產(chǎn)品也不一定就是全國性公共產(chǎn)品。如中央對落后地區(qū)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)因此，公共產(chǎn)品受益范圍的劃分是相對的，不是絕對的。2、公共產(chǎn)品提供的分權(quán)模式與效率

由于公共產(chǎn)品和服務(wù)因受益范圍不同而分為不同層次，因此為確保資源配置的最有效性，公共產(chǎn)品的提供應(yīng)采用分權(quán)模式，中央政府和地方政府應(yīng)各盡其職：中央政府主要承擔(dān)全國性公共產(chǎn)品的提供和雖處于地方但是具有外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品的協(xié)調(diào)和提供；而地方政府負(fù)責(zé)地方產(chǎn)品的提供。在政府間資源配置職能上，按照公共產(chǎn)品的層次實(shí)行分權(quán)模式更有助于實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給。第26頁/共36頁中央政府和地方政府有提供不同層次公共產(chǎn)品中的職責(zé)。但：第2應(yīng)由中央政府承擔(dān)收入分配的職能

在勞動(dòng)和其他要素具有充分流動(dòng)性的條件下，如果由地方政府來實(shí)現(xiàn)收入分配的公平目標(biāo)，則不同地區(qū)間收入再分配計(jì)劃的差異會(huì)引起人員的流動(dòng)，不利于公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

只有在國家這個(gè)層次上才存在著保證再分配職能發(fā)揮作用的不可流動(dòng)性。收入分配的公平是一種全國性的目標(biāo)，應(yīng)有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

應(yīng)由中央政府承擔(dān)收入分配的職能。第27頁/共36頁應(yīng)由中央政府承擔(dān)收入分配的職能第27頁/共36頁處理宏觀問題應(yīng)該有市場外的力量的介入，即政府的介入。這個(gè)職能無疑歸屬于中央政府：從穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的貨幣政策角度分析，幾乎所有國家的貨幣制造和銷毀權(quán)都由中央政府所掌握，地方政府沒有發(fā)行貨幣的能力

從財(cái)政政策對經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定作用角度分析，一國范圍內(nèi)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)間具有高度的開放性，要素和商品在國內(nèi)市場上的流動(dòng)性很大，這種高度的開放性和流動(dòng)性嚴(yán)重地限制了地方政府使用反周期財(cái)政政策工具的能力。

從地區(qū)間的政策協(xié)調(diào)角度分析，地方政府類似于一個(gè)“團(tuán)體利益主體”,它的政策也是從團(tuán)體利益極大化角度出發(fā)的，而不可能以整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的宏觀目標(biāo)為前提。

第28頁/共36頁處理宏觀問題應(yīng)該有市場外的力量的介入，即政府的介入。這

稅收返還是1994年實(shí)行分稅制時(shí)為了減少改革的阻力、不觸動(dòng)地方政府原有的既得財(cái)政利益所采取的一種帶有妥協(xié)性政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。第29頁/共36頁稅收返還是1994年實(shí)行分稅制時(shí)為了減少改革的阻力、不觸中央和地方支出責(zé)任劃分的基本框架

責(zé)任歸屬支出項(xiàng)目中央地方國防、外交、外援、中央級(jí)行政管理、金融和貨幣政策、中央統(tǒng)管的基建投資、央企技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)、地質(zhì)勘探費(fèi)、全國性交通、收入分配等個(gè)人福利補(bǔ)貼、環(huán)境保護(hù)、工農(nóng)科研支持、教育、地區(qū)性交通、衛(wèi)生、城市維護(hù)建設(shè)、消防、公園、娛樂設(shè)施等第30頁/共36頁中央和地方支出責(zé)任劃分的基本框架責(zé)任歸屬支出項(xiàng)目中央國防、中央、地方收入劃分中央固定收入:

消費(fèi)稅、關(guān)稅、車輛購置稅、海關(guān)代征的進(jìn)口增值稅和消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅、地方銀行和外資銀行金融企業(yè)所得稅、鐵道部門、各保險(xiǎn)公司等集中交納的收入（包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護(hù)建設(shè)稅）、中央企業(yè)上繳利潤等地方固定收入:

營業(yè)稅（鐵道部門、各保險(xiǎn)公司等集中交納的營業(yè)稅）、地方企業(yè)上繳利潤（不含上述地方銀行和外資銀行金融企業(yè)所得稅）、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、契稅、屠宰稅、筵席稅、個(gè)人所得稅等。中央、地方共享收入：增值稅、資源稅、證券交易稅，（2002年之后，個(gè)人所得稅也在中央和地方政府之間劃分）第31頁/共36頁中央、地方收入劃分中央固定收入:第31頁/共36頁若干國家中央與地方之間稅種的劃分

稅種美國加拿大德國日本關(guān)稅公司所得稅個(gè)人所得稅增值稅銷售稅財(cái)產(chǎn)稅對用戶收費(fèi)聯(lián)邦聯(lián)邦.州聯(lián)邦.州.地方州地方各級(jí)聯(lián)邦聯(lián)邦.省聯(lián)邦.省聯(lián)邦省地方各級(jí)聯(lián)邦聯(lián)邦.州各級(jí)政府聯(lián)邦.州州、地方各級(jí)中央中央.地方中央.地方中央中央.地方地方各級(jí)第32頁/共36頁若干國家中央與地方之間稅種的劃分稅種美國加拿大德國日本關(guān)稅

到20世紀(jì)90年代初期，財(cái)政“分權(quán)讓利”政策的結(jié)果便是使得中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政管理能力大大下降，從而導(dǎo)致“國家能力”被嚴(yán)重削弱，主要體現(xiàn)在“兩個(gè)比重”的下降問題：①財(cái)政收入占GDP的比重，1979年－28.4%，1993年已經(jīng)下降為12.6%；②中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入中的比重：1979年－46.8%，1993年－31.6%，中央財(cái)政不但要靠地方財(cái)政的收入上解維持平衡，而且還在1980年代兩次通過設(shè)立“基金”（“能源交通基金”和“預(yù)算調(diào)節(jié)基金”）向地方政府“借錢”.

這與20世紀(jì)80年代實(shí)行的財(cái)政體制改革有比較大的關(guān)系。

1988年實(shí)行的“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政包干體制，其主要精神就是包死上解基數(shù)、超收多留。同時(shí)，由于各省情況差別很大，中央政府對全國37個(gè)下轄財(cái)政單位共實(shí)行了六類不同的包干辦法，而且由于年度間的情況變動(dòng)，中央與地方單位需要不停地就包干的基數(shù)和指標(biāo)進(jìn)行談判，以至于財(cái)政體制的繁瑣復(fù)雜程度到了極點(diǎn)。財(cái)政包干制按照屬地征收的原則劃分流轉(zhuǎn)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)隸屬于地方政府管轄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收全部落入地方政府之手，刺激了地方政府發(fā)展地方企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積極性，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更加傾向于、向地方政府交納“企業(yè)上繳利潤”，作為后者可以更加自由支配、不受預(yù)算約束的預(yù)算外收入。這必然導(dǎo)致稅收在GDP中的比重下降，而且中央預(yù)算收入并不能隨著地方政府財(cái)政收入的增加而增加，也導(dǎo)致"第二個(gè)比重"逐年下降。第33頁/共36頁到2

分稅制改革力圖改變這種狀況。分稅制的幾項(xiàng)目標(biāo)都是針對財(cái)政包干制帶來的問題而設(shè)計(jì)的。其中最主要的有以下幾點(diǎn)。

第一，中央和地方的預(yù)算收入采用相對固定的分稅種劃分收入的辦法，避免了無休止的談判和討價(jià)還價(jià)。

分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。諸稅種中規(guī)模最大的一種——企業(yè)增值稅被劃為共享稅，其中中央占75%，地方占25%.

另外中央稅還包括所有企業(yè)的消費(fèi)稅。通過這種劃分，中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重迅速提高，中央和地方由“倒四六”變?yōu)椤罢牧?

此后十年間，一直保持在這個(gè)水平。第34頁/共36頁分稅制改革力圖改變這種狀況。第34頁/共36頁第二，分設(shè)中央、地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行分別征稅。同時(shí)，初步開始改變過去按企業(yè)隸屬關(guān)系上繳稅收的辦法。按分稅制的設(shè)計(jì)，所有企業(yè)的主體稅種（主要是增值稅、消費(fèi)稅和企業(yè)所得稅）都要納入分稅制的劃分辦法進(jìn)行分配。

2002年開始的所得稅分享改革更是將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅由地方稅變?yōu)橹醒?地方共享稅種（中央占60%、地方占40%）。這些做法極大地影響了地方政府與企業(yè)的關(guān)系，它不但能夠保證中央財(cái)政收入隨著地方財(cái)政收入的增長而增長，而且能夠保證財(cái)政收入在GDP中的比重隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷提高。

第35頁/共36頁第二，分設(shè)中央、地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行分別征稅。第35頁/共

第三，實(shí)行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。

為了保證稅收大省發(fā)展企業(yè)的積極性和照顧既得利益的分配格局，分稅制規(guī)定了稅收返還辦法。稅收返還以1993年為基數(shù)，將原屬地方支柱財(cái)源的“兩稅”（增值稅和消費(fèi)稅）按實(shí)施分稅制后地方凈上劃中央的數(shù)額（即增值稅75%+消費(fèi)稅-中央下劃收入），全額返還地方，保證地方既得利益，并以此作為稅收返還基數(shù)。為調(diào)動(dòng)地方協(xié)助組織中央收入的積極性，按各地區(qū)當(dāng)年上劃中央兩稅的平均增長率的1∶0.3的系數(shù)，給予增量返還。在分稅制運(yùn)行兩年后，中央財(cái)政又進(jìn)一步推行“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”.即中央財(cái)政從收入增量中拿出部分資金，重點(diǎn)用于解決地方財(cái)政運(yùn)行中的主要矛盾與突出問題，并適度向民族地區(qū)傾斜。

稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度旨在調(diào)節(jié)地區(qū)間的財(cái)力分配，一方面既要保證發(fā)達(dá)地區(qū)組織稅收的積極性，另一方面則要將部分收入轉(zhuǎn)移到不發(fā)達(dá)地區(qū)去，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度的地區(qū)均等化目標(biāo)。第36頁/共36頁第三，實(shí)行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。第36頁/共36頁

財(cái)政管理體制是指國家管理財(cái)政的組織體系、管理制度和管理形式。一、財(cái)政管理體制的內(nèi)涵二、分級(jí)財(cái)政體制收支劃分的原則與方法三、分級(jí)財(cái)政體制中的轉(zhuǎn)移支付四、我國財(cái)政管理體制的演變五、目前我國的財(cái)政管理體制第1頁/共36頁財(cái)政管理體制是指國家管理財(cái)政的組織體系、管理制度和管理形

一般地說，各級(jí)政府有什么樣的事權(quán)，就應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的財(cái)權(quán)，以便從財(cái)力上保證各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)其職能。一、財(cái)政管理體制的內(nèi)涵1、財(cái)政管理體制的實(shí)質(zhì)是正確處理國家在財(cái)政資金分配上的集權(quán)與分權(quán)問題。國家的各項(xiàng)職能是由各級(jí)政府共同承擔(dān)的，為了保證各級(jí)政府完成一定的政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)，就必須在中央與地方政府、地方各級(jí)政府之間，明確劃分各自的財(cái)政收支范圍、財(cái)政資金支配權(quán)和財(cái)政管理權(quán)。第2頁/共36頁一、財(cái)政管理體制的內(nèi)涵1、財(cái)政管理體制的實(shí)質(zhì)第2頁/共36頁2、分級(jí)財(cái)政管理體制政府間分級(jí)財(cái)政管理體制主要包括各級(jí)政府間的事權(quán)劃分、收支劃分和政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面的內(nèi)容。財(cái)權(quán)反映著事權(quán)。在合理地劃分了事權(quán)之后，要對支出的職責(zé)細(xì)化，特別是在中央與地方之間有交叉的支出、跨地區(qū)性支出、具有外溢性的支出時(shí)，更應(yīng)該防止互相干擾，避免混淆不清，力求邊界幾清晰。

第3頁/共36頁2、分級(jí)財(cái)政管理體制第3頁/共36頁3、現(xiàn)代西方財(cái)政理論對政府事權(quán)和財(cái)政支出范圍的劃分西方財(cái)政理論界是從公共產(chǎn)品的分析入手的，普遍承認(rèn)政府具有資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展這三大職能：中央政府事關(guān)國家全局利益的收入分配職能穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能地方政府地域性較強(qiáng)的資源配置職能

英國學(xué)者巴斯特布爾提出了劃分中央與地方財(cái)政支出的幾個(gè)原則：技術(shù)原則：凡屬復(fù)雜的支出項(xiàng)目應(yīng)劃歸中央財(cái)政，一般性的而又需要適時(shí)進(jìn)行監(jiān)督的支出項(xiàng)目歸地方財(cái)政;利益原則：凡屬事關(guān)國家范圍內(nèi)的整體利益的支出，應(yīng)劃歸中央，而與地方利益有直接關(guān)系的支出則應(yīng)劃歸地方政府;行動(dòng)原則：行動(dòng)需要一致的項(xiàng)目歸中央，須因地制宜安排的支出歸地方財(cái)政。

第4頁/共36頁3、現(xiàn)代西方財(cái)政理論對政府事權(quán)和財(cái)政支出范圍的劃分西方財(cái)政理美國經(jīng)濟(jì)學(xué)者阿圖·?？怂固垢匾暃Q策程序問題，認(rèn)為：與中央政府決策相比較，地方政府通過一項(xiàng)決策程序所需的時(shí)間更短一些，能符合本地居民的利益，體現(xiàn)本地居民的偏好和習(xí)慣。中央決策往往會(huì)因?yàn)闆Q策程序過長而錯(cuò)過了執(zhí)行的最佳時(shí)機(jī)。因此，除國防、外交、國家管理等項(xiàng)支出須由中央財(cái)政承擔(dān)之外,其他支出應(yīng)主要由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)者塞力格曼提出：規(guī)模較大的支出歸中央財(cái)政,規(guī)模較小的支出歸地方財(cái)政。美國財(cái)政學(xué)者費(fèi)舍爾認(rèn)為:外溢性較小和地方性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品,包括基礎(chǔ)設(shè)施、警察、消防等,更適合于由地方政府提供。

這些觀點(diǎn)對西方各國財(cái)政支出的實(shí)踐影響很大，使得各級(jí)政府的財(cái)政支出與其職責(zé)范圍之間形成了密切的對應(yīng)關(guān)系。第5頁/共36頁美國經(jīng)濟(jì)學(xué)者阿圖·?？怂固垢匾暃Q策程序問題，認(rèn)為：第5頁/4、各級(jí)政府在財(cái)政三大職能上的事權(quán)劃分及收支范圍各級(jí)政府在財(cái)政三大職能上的事權(quán)劃分主要包括三個(gè)方面：資源配置職能上的事權(quán)劃分收入分配職能上的職責(zé)

經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展職能上的職責(zé)

第6頁/共36頁4、各級(jí)政府在財(cái)政三大職能上的事權(quán)劃分及收支范圍各級(jí)政府在財(cái)

二、分級(jí)財(cái)政體制收支劃分的原則與方法稅收是財(cái)政收入的最主要來源，因此收入在政府間的合理劃分指的主要是應(yīng)建立起一套有效的、以保證各級(jí)政府職能發(fā)揮的分稅方法。1、政府間分稅的一些基本原則

流動(dòng)性稅基的稅種應(yīng)為中央稅，不能流動(dòng)的或難以流動(dòng)的稅基屬地方稅。

具有再分配性質(zhì)、以支付能力為基礎(chǔ)的稅種應(yīng)為中央政府所掌握。有差別的累進(jìn)稅率應(yīng)由中央政府在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一征，形成統(tǒng)一的累進(jìn)稅，并使之成為中央政府進(jìn)行收入再分配的有力工具。

地方政府適于征收受益型稅即依據(jù)受益原則征收的稅。因?yàn)檫@類稅收是根據(jù)人們獲得利益的大小來征收的，較高的稅率意味著可以獲得較高水平的利益，各地區(qū)稅率的差別會(huì)被利益水平的差別所中和,不會(huì)引起生產(chǎn)和居住地點(diǎn)選擇上的扭曲。

稅基在全國范圍內(nèi)分布不平衡的稅種應(yīng)為中央稅。因?yàn)檫@類稅若由地方政府來征收，則會(huì)引起各地財(cái)政收入的極大差異，影響地方政府間財(cái)政能力的平衡，加大地區(qū)間財(cái)政利益的差距。收入易發(fā)生周期性波動(dòng)的稅種應(yīng)由中央政府征收。這樣做既可以使稅收成為中央政府穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要的政策工具，又可以保證地方政府財(cái)政收入的穩(wěn)定。在稅收體系中占主要地位、收入比重較大的稅種應(yīng)為中央稅。

第7頁/共36頁二、分級(jí)財(cái)政體制收2、稅種的劃分考慮到應(yīng)賦予地方政府一定的組織收入的積極性，保證地方收入的穩(wěn)定增長，可以對稅種做如下劃分：

個(gè)人所得稅應(yīng)為中央稅。因?yàn)槠涠惵适抢圻M(jìn)的，并且稅收收入會(huì)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生周期性波動(dòng)，可以成為中央政府進(jìn)行收入再分配及調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要手段。公司所得稅和增值稅應(yīng)由中央政府進(jìn)行統(tǒng)一的管理，并可以成為中央政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的工具。資源稅應(yīng)為中央稅。因?yàn)槠涠惢哂械貐^(qū)間分布極其不平衡的性質(zhì)，若由地方政府征收，各地會(huì)僅僅因?yàn)樽匀毁Y源分布的差異而造成財(cái)政能力的不平衡，加大中央政府進(jìn)行地區(qū)間財(cái)力調(diào)節(jié)的難度。

非流動(dòng)性稅基的稅收，如土地稅、房產(chǎn)稅等，可以作為地方政府的主要稅種，以穩(wěn)定地方的財(cái)政收入。地方政府可以根據(jù)各地的實(shí)際情況，開征一些使用費(fèi)和捐稅。該類稅費(fèi)屬于受益型稅，不易引起資源配置的扭曲；且稅收較為分散，由地方政府征收可以因地制宜，提高效率。第8頁/共36頁2、稅種的劃分第8頁/共36頁3、稅收分享一種稅收可以由各級(jí)政府共同分享。稅收分享的方式主要有三種：對某一稅基分別設(shè)置中央稅和地方稅，由兩套稅制共同征收。對某一稅基只設(shè)置中央稅，地方政府通過在中央稅稅率上附加一定的比例或以附加費(fèi)的形式分享。只設(shè)一種稅，由一級(jí)政府進(jìn)行征管，征得的收入在中央和地方政府之間分享。在這三者中進(jìn)行選擇是構(gòu)建一個(gè)合理的稅收體系的重要組成部分，所以也應(yīng)該從公平和效率的角度出發(fā)，并應(yīng)保證各級(jí)政府取得足夠的財(cái)政收入。一般認(rèn)為，后兩種方式比較可取，因?yàn)閷σ粋€(gè)稅基同時(shí)征收兩種稅會(huì)使稅收體系變得更加復(fù)雜，加大征收、管理及協(xié)調(diào)的費(fèi)用。第9頁/共36頁3、稅收分享第9頁/共36頁三、分級(jí)財(cái)政體制中的轉(zhuǎn)移支付

現(xiàn)實(shí)中，不同程度地存在著事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力的縱向與橫向的不均衡。為緩解矛盾要建立健全政府間轉(zhuǎn)移支付制度。從世界范圍上看，各國一般都在中央與地方劃分收支的基礎(chǔ)上，輔之以方式有別、程度不同的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，用以調(diào)整中央與地方的財(cái)政關(guān)系。

“政府間轉(zhuǎn)移支付”概念在我國是在1993年分稅制財(cái)政體制研究與方案醞釀過程中才被廣泛應(yīng)用的。

政府間轉(zhuǎn)移支付是一個(gè)國家的各級(jí)政府之間在既定的職責(zé)、支出責(zé)任和稅收劃分框架下財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移。包括上級(jí)政府對下級(jí)政府的各項(xiàng)補(bǔ)助，向上級(jí)政府的上解、共享稅的分配，發(fā)達(dá)地區(qū)對不發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)助等。

轉(zhuǎn)移支付范圍僅限于政府之間，財(cái)政資源的轉(zhuǎn)移是無償?shù)摹５?0頁/共36頁三、分級(jí)財(cái)政體制中的轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)實(shí)中，不同程度地存在著事權(quán)1、政府間轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)彌補(bǔ)財(cái)政缺口。財(cái)政缺口是地方財(cái)政收支不對稱的結(jié)果，但不是地方財(cái)政赤字；是對地方政府在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)過程中受益外溢的補(bǔ)償；確保地方政府最低服務(wù)水準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)，保證地方政府最低的公共產(chǎn)品和勞務(wù)提供水平。由于自然條件、經(jīng)濟(jì)條件和歷史背景的差異，各地滿足最低公共產(chǎn)品和勞務(wù)提供的自有財(cái)力存在差別，這就要求中央政府提供財(cái)力以確保地方政府最低服務(wù)水平的實(shí)現(xiàn)；縮小地方政府間財(cái)政凈受益的差別，縮短地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)充經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”,體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策，履行政府的資源配置和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。

第11頁/共36頁1、政府間轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)第11頁/共36頁2、政府間轉(zhuǎn)移支付制度的特征

轉(zhuǎn)移支付制度雖然不存在一個(gè)統(tǒng)一的模式，但是多數(shù)國家國家的轉(zhuǎn)移交付制度都具有以下共同特征：彈性化各國中央政府對地方政府的補(bǔ)助不是一成不變的,避免固化中央政府的支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控的靈活性。公式化不少國家都設(shè)計(jì)出較為科學(xué)的公式，作為撥款的依據(jù)，從而提高了轉(zhuǎn)移支付的透明度和規(guī)范性，排除了轉(zhuǎn)移支付過程中的隨意性。一旦公式被認(rèn)可，就照此辦理。法制化健全的法律體系是轉(zhuǎn)移支付制度有力的保障。不僅轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)作的外部環(huán)境法制化，而且，轉(zhuǎn)移支付制度本身也以立法的形式加以確立。鼓勵(lì)性設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)鼓勵(lì)健全的財(cái)政管理，抑制無效率的財(cái)政行為。因此，不應(yīng)設(shè)立專門用于彌補(bǔ)地方政府財(cái)政赤字的轉(zhuǎn)移支付。可預(yù)見性撥款機(jī)制應(yīng)保證地方政府所得份額的可預(yù)見性，有利于地方政府合理地安排與使用這些資金，因此，轉(zhuǎn)移支付制度的意圖、基本思路、主要方法、所采用的數(shù)據(jù)與分配結(jié)果等，應(yīng)高度透明化。第12頁/共36頁2、政府間轉(zhuǎn)移支付制度的特征第12頁/四、我國財(cái)政管理體制的演變

自建國以來，我國財(cái)政管理體制經(jīng)歷過多次變動(dòng)總的趨勢是根據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的原則由高度集中的管理體制逐步過渡到實(shí)行各種形式的在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理的體制。第13頁/共36頁四、我國財(cái)政管理體制的演變自建國以來，我國財(cái)政管理體制經(jīng)1、建國初期新中國成立后，面臨著生產(chǎn)停頓、職工失業(yè)、通貨膨脹等殘破不堪的經(jīng)濟(jì)局面，只能實(shí)行高度集中的財(cái)政管理體制。高度集中的財(cái)政管理體制，是把國家收入和支出的支配權(quán)集中在中央，即“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度。－優(yōu)點(diǎn)：中央是唯一的分配主體，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)資源的集中安排使用。缺點(diǎn)：不利于發(fā)揮地方的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，不利于形成最大合力。2、“一五時(shí)期”

我國從恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)開始轉(zhuǎn)向有計(jì)劃進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化相適應(yīng)，財(cái)政下放了權(quán)限，實(shí)行中央、?。ㄊ校┖涂h（市）三級(jí)財(cái)政。把地方收人劃分為：地方固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入，支出大體上按照企業(yè)、事業(yè)和行政單位的隸屬關(guān)系，劃分各級(jí)財(cái)政支出范圍。3、1958年～1959年這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)管理體制作了較大的改革，中心是擴(kuò)大地方的權(quán)限。財(cái)政管理體制也相應(yīng)作了重大的改革，即中央企業(yè)下放給地方，收入歸地方，支出也相應(yīng)地下放，實(shí)行以收定支，確定收支比例、五年不變，但只執(zhí)行了一年，而后改“總額分成、一年一變”的做法。4、1961年～1966年

1961年中央實(shí)行“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針。與國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整相適應(yīng)，財(cái)政管理體制作了必要的改進(jìn)，主要采取集中財(cái)政，加強(qiáng)財(cái)政管理，強(qiáng)調(diào)“全國一盤棋”、上下一本賬。第14頁/共36頁1、建國初期第14頁/共36頁5、“十年動(dòng)亂”時(shí)期國家的經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)政管理處于半計(jì)劃、半無政府狀態(tài)。1971年開始實(shí)行企業(yè)下放，財(cái)政收支實(shí)行大包干。企業(yè)大幅度下放后，中央各部幾乎沒有直屬企業(yè)，而地方又沒辦法把這些大企業(yè)管好。6、1980年～1984年

從1980年起，實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”（“分灶吃飯”）的財(cái)政體制。這個(gè)體制的主要內(nèi)容是：按照經(jīng)濟(jì)管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央和地方財(cái)政的收支范圍，中央所屬企業(yè)的收入、關(guān)稅收入和中央其他收入作為中央財(cái)政的固定收入中央的基本建設(shè)投資、中央企業(yè)的流動(dòng)資金、國防費(fèi)、中央級(jí)的事業(yè)費(fèi)等由中央支出；地方所屬企業(yè)的收入、鹽稅、工商所得稅和地方其他收入作為地方財(cái)政的固定收入；地方的基本建設(shè)投資、地方企業(yè)流動(dòng)資金、地方各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)及行政費(fèi)等，由地方財(cái)政支出。后來，把“劃分收支、分級(jí)包干”的辦法，逐步改為“總額分成、比例包干”，的辦法。

第15頁/共36頁5、“十年動(dòng)亂”時(shí)期第15頁/共36頁“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制有以下幾個(gè)特點(diǎn)：由過去全國“一灶吃飯”，改變?yōu)椤胺衷畛燥垺?，地方?cái)政收支的平衡也由過去中央一家平衡，改變?yōu)楦鞯刈郧笃胶?。各?xiàng)財(cái)政支出，不再由中央歸口下達(dá)。包干比例和補(bǔ)助數(shù)額改為一定五年不變。由于做到了財(cái)權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一，收支掛鉤，所以“分灶吃飯”更好地調(diào)動(dòng)了地方的積極性。

但是在執(zhí)行中也存在一些問題：中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)較重，收支難以平衡，沒有充分考慮到在中央與地方財(cái)力分配上中央要有適當(dāng)?shù)募胸?cái)政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革沒有同步進(jìn)行，而是先行一步實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的辦法后，一些地方為了爭取財(cái)源盲目建設(shè)，從而影響了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)效益。第16頁/共36頁“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第16頁/共7、1985年-1993年大部分地區(qū)實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制，基本上按照利改稅第二步改革以后的稅種設(shè)置，按隸屬關(guān)系劃分中央財(cái)政收支和地方財(cái)政收支，根據(jù)地方的收支基數(shù)，計(jì)算確定地方新的收入分成比例和上解、補(bǔ)助數(shù)額，一定五年不變。福建、廣東兩省實(shí)行“大包干”的體制。國務(wù)院決定從1980年起，福建省實(shí)行“劃分收支、定額補(bǔ)助、五年不變”；在廣東省實(shí)行“劃分收支、定額上交、五年不變”的體制。在財(cái)政收支方面，除中央直屬企業(yè)、事業(yè)單位的收支和關(guān)稅劃歸中央外，其余收支均由地方管理。

“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制調(diào)動(dòng)了地方的積極性，但也存在一些問題，主要是收入較多、上交比例大的地區(qū)組織收入的積極性不高，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)收入下降的情況。因此，從1988年起，國務(wù)院對收入上交較多的13個(gè)省、市，實(shí)行“財(cái)政包干、一定三年不變”的辦法，以便進(jìn)一步調(diào)動(dòng)這些地方的積極性。第17頁/共36頁7、1985年-1993年第17頁/共36頁五、目前我國的財(cái)政管理體制1、分稅制財(cái)政體制改革的必要性國務(wù)院決定從1994年1月1日起改革當(dāng)時(shí)的地方財(cái)政包干體制，實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。由于舊的財(cái)政包干制弊端明顯，諸如：稅收調(diào)節(jié)功能弱化，影響統(tǒng)一市場的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；國家財(cái)力偏于分散、制約財(cái)政收入合理增長，特別是中央財(cái)政收入比重不斷下降，影響到中央政府的宏觀調(diào)控能力，可見對財(cái)政體制的改革已刻不容緩，分稅制改革正是在這個(gè)背景下出臺(tái)的。第18頁/共36頁五、目前我國的財(cái)政管理體制1、分稅制財(cái)政體制改革的必要性第1

中央與地方事權(quán)和支出的劃分中央與地方收入的劃分中央財(cái)政對地方稅收返還數(shù)額的確定原體制中央補(bǔ)助配套改革和其他政策措施2、分稅制財(cái)政管理體制的具體內(nèi)容第19頁/共36頁中央與地方事權(quán)和支出的劃分2、分稅制財(cái)政管理體制的具體內(nèi)3分稅制財(cái)政管理體制的成效與問題(p381—383)

成效:第一,初步確立中國分稅制財(cái)政管理體制的基本框架,使中央與地方財(cái)政分配關(guān)系相對規(guī)范化.第二,建立了財(cái)政收入的增長機(jī)制，使中央與地方財(cái)政收入均有較大幅度的增長。第三，強(qiáng)化了中央的調(diào)控能力。第四，有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善，優(yōu)化資源配置。問題：第一,事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清。第二,稅權(quán)過分集中中央。第三，稅種劃分不盡科學(xué)。第四，轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范第20頁/共36頁3分稅制財(cái)政管理體制的成效與問題(p381—383)第20頁現(xiàn)行的財(cái)政管理體制對于增強(qiáng)政府尤其是中央政府在市場經(jīng)濟(jì)中的宏觀調(diào)控能力，起到了積極的作用。分稅制通過大量的中央對地方的稅收返還，強(qiáng)化了中央在上下級(jí)財(cái)政分配中的主導(dǎo)地位，通過對收入增量的調(diào)整，形成了有利于中央財(cái)政收入適度增長的運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)了中央財(cái)政的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，使中央財(cái)政建立和完善轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)施有效的橫向和縱向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)成為可能。但毋庸諱言，現(xiàn)行財(cái)政管理體制還不是徹底的分稅制，還存在著一些需要改進(jìn)的地方。第21頁/共36頁現(xiàn)行的財(cái)政管理體制對于增強(qiáng)政府尤其是中央政府在市場經(jīng)濟(jì)中的宏4。進(jìn)一步完善分稅制的思路第一，進(jìn)一步明確和規(guī)范各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)政職能

§經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，社會(huì)公平，全國性公共產(chǎn)品供給---中央財(cái)政

§資源配置，地方性公共產(chǎn)品供給---地方財(cái)政

§增加對以往的“缺位”支出

§減少“越位”支出第二，完善稅權(quán)劃分稅權(quán)包括：稅收的立法權(quán)，稅收征管權(quán)，稅收政策制定權(quán)?！焓澜缍悪?quán)的三種模式□相對分權(quán)模式----美國□適度分權(quán)模式----日本

第22頁/共36頁4。進(jìn)一步完善分稅制的思路第22頁/共36頁□集權(quán)模式----德國§中國應(yīng)建立適合本國國情的分稅制模式中央稅收和全國性的地方稅收立法權(quán)集中在中央,但地方政府有權(quán)制定地方稅的實(shí)施方法和調(diào)整方法。中央與地方共享稅的立法權(quán)在中央。第三，完善稅種劃分基本標(biāo)準(zhǔn)：§經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)----基于能力原則的稅種給中央，基于利益原則的稅種給地方§宏觀調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)---體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策、收入分配、總量均衡政策的稅種給中央§政府職能標(biāo)準(zhǔn)----轉(zhuǎn)換政府職能，著眼于各施職能，提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品。第23頁/共36頁□集權(quán)模式----德國第23頁/共36頁§管理標(biāo)準(zhǔn)---零星分散，管理難度大，適合地方管理的稅種給地方?！熵?cái)政標(biāo)準(zhǔn)---既要強(qiáng)化中央財(cái)政的主導(dǎo)地位，又要適合地方特點(diǎn)，使地方稅源具有內(nèi)在的穩(wěn)定增長機(jī)制。第四，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度

§世界上轉(zhuǎn)移支付制度的三種模式：□補(bǔ)助金制度-----美國□財(cái)政平衡法制度----德國□稅收返還制度-----日本§中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)：□調(diào)控地區(qū)財(cái)政能力的差異，關(guān)注橫向公平?！跆岣叩胤秸峁┕伯a(chǎn)品的能力

第24頁/共36頁§管理標(biāo)準(zhǔn)---零星分散，管理難度大，適合地方管理的稅種給地

政府間資源配置職能上的事權(quán)劃分與公共產(chǎn)品的受益范圍和有效供給相聯(lián)系，主要涉及兩個(gè)方面：1、全國性公共產(chǎn)品與地方性公共產(chǎn)品從純理論意義上分析，全國性的公共產(chǎn)品應(yīng)該具有三個(gè)特征：

受益范圍被限定在整個(gè)國家的疆域之內(nèi)。受益應(yīng)在整個(gè)國家疆域內(nèi)均勻分布(如國防、外交等公共產(chǎn)品)。提供者為中央政府，而不可能是某一級(jí)地方政府提供。

地方性公共產(chǎn)品的特征也有三個(gè)：提供者是各級(jí)地方政府，而不應(yīng)該是中央政府。受益范圍基本上被局限在某一個(gè)區(qū)域范圍之內(nèi)。受益者主要是本區(qū)域范圍內(nèi)的居民。純公共產(chǎn)品并非肯定就是全國性的，準(zhǔn)公共產(chǎn)品也并不一定就是地方性的。例如，路燈的受益范圍有明顯的地域性特征。

第25頁/共36頁政府間資源配置職能上的事權(quán)劃分與公中央政府和地方政府有提供不同層次公共產(chǎn)品中的職責(zé)。但：由地方性政府提供的公共產(chǎn)品不一定就是地方性公共產(chǎn)品,如公路、橋梁、水利工程、病蟲害防治等；由中央政府提供的公共產(chǎn)品也不一定就是全國性公共產(chǎn)品。如中央對落后地區(qū)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)因此，公共產(chǎn)品受益范圍的劃分是相對的，不是絕對的。2、公共產(chǎn)品提供的分權(quán)模式與效率

由于公共產(chǎn)品和服務(wù)因受益范圍不同而分為不同層次，因此為確保資源配置的最有效性，公共產(chǎn)品的提供應(yīng)采用分權(quán)模式，中央政府和地方政府應(yīng)各盡其職：中央政府主要承擔(dān)全國性公共產(chǎn)品的提供和雖處于地方但是具有外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品的協(xié)調(diào)和提供；而地方政府負(fù)責(zé)地方產(chǎn)品的提供。在政府間資源配置職能上，按照公共產(chǎn)品的層次實(shí)行分權(quán)模式更有助于實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給。第26頁/共36頁中央政府和地方政府有提供不同層次公共產(chǎn)品中的職責(zé)。但：第2應(yīng)由中央政府承擔(dān)收入分配的職能

在勞動(dòng)和其他要素具有充分流動(dòng)性的條件下，如果由地方政府來實(shí)現(xiàn)收入分配的公平目標(biāo)，則不同地區(qū)間收入再分配計(jì)劃的差異會(huì)引起人員的流動(dòng)，不利于公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

只有在國家這個(gè)層次上才存在著保證再分配職能發(fā)揮作用的不可流動(dòng)性。收入分配的公平是一種全國性的目標(biāo)，應(yīng)有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

應(yīng)由中央政府承擔(dān)收入分配的職能。第27頁/共36頁應(yīng)由中央政府承擔(dān)收入分配的職能第27頁/共36頁處理宏觀問題應(yīng)該有市場外的力量的介入，即政府的介入。這個(gè)職能無疑歸屬于中央政府：從穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的貨幣政策角度分析，幾乎所有國家的貨幣制造和銷毀權(quán)都由中央政府所掌握，地方政府沒有發(fā)行貨幣的能力

從財(cái)政政策對經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定作用角度分析，一國范圍內(nèi)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)間具有高度的開放性，要素和商品在國內(nèi)市場上的流動(dòng)性很大，這種高度的開放性和流動(dòng)性嚴(yán)重地限制了地方政府使用反周期財(cái)政政策工具的能力。

從地區(qū)間的政策協(xié)調(diào)角度分析，地方政府類似于一個(gè)“團(tuán)體利益主體”,它的政策也是從團(tuán)體利益極大化角度出發(fā)的，而不可能以整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的宏觀目標(biāo)為前提。

第28頁/共36頁處理宏觀問題應(yīng)該有市場外的力量的介入，即政府的介入。這

稅收返還是1994年實(shí)行分稅制時(shí)為了減少改革的阻力、不觸動(dòng)地方政府原有的既得財(cái)政利益所采取的一種帶有妥協(xié)性政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。第29頁/共36頁稅收返還是1994年實(shí)行分稅制時(shí)為了減少改革的阻力、不觸中央和地方支出責(zé)任劃分的基本框架

責(zé)任歸屬支出項(xiàng)目中央地方國防、外交、外援、中央級(jí)行政管理、金融和貨幣政策、中央統(tǒng)管的基建投資、央企技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)、地質(zhì)勘探費(fèi)、全國性交通、收入分配等個(gè)人福利補(bǔ)貼、環(huán)境保護(hù)、工農(nóng)科研支持、教育、地區(qū)性交通、衛(wèi)生、城市維護(hù)建設(shè)、消防、公園、娛樂設(shè)施等第30頁/共36頁中央和地方支出責(zé)任劃分的基本框架責(zé)任歸屬支出項(xiàng)目中央國防、中央、地方收入劃分中央固定收入:

消費(fèi)稅、關(guān)稅、車輛購置稅、海關(guān)代征的進(jìn)口增值稅和消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅、地方銀行和外資銀行金融企業(yè)所得稅、鐵道部門、各保險(xiǎn)公司等集中交納的收入（包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護(hù)建設(shè)稅）、中央企業(yè)上繳利潤等地方固定收入:

營業(yè)稅（鐵道部門、各保險(xiǎn)公司等集中交納的營業(yè)稅）、地方企業(yè)上繳