路政管理規(guī)定解讀

路政管理規(guī)定解讀《?路政管理規(guī)?定》(以下?簡稱《規(guī)定?》)將于今?年____?月___日?起施行，這?是全國公路?路政管理工?作中的一件?大事。作為?一名基層路?政員，我對?這個規(guī)定的?起草、修改?及實施一直?保持著高度?關(guān)注。相信?很多人也和?我一樣關(guān)注?著這件事情?。但因我不?知道的原因?，我只能得?到這個規(guī)定?的進(jìn)展方面?的信息，而?不能在它公?布之前得到?它的草案文?本，我的同?事們也和我?一樣。也從?未有任何機(jī)?構(gòu)征詢過我?們的意見。?不管如何，?這個規(guī)定終?究是出臺了?，盡管它讓?很多人在期?盼中等了好?多年。拿?到《規(guī)定》?文本后，我?認(rèn)真地進(jìn)行?了閱讀。下?面我就從一?個基層路政?管理者的角?度談一談自?己的看法，?愿和各位商?榷。一、?《規(guī)定》的?幾點進(jìn)步?《規(guī)定》和?___年的?《公路路政?管理規(guī)定(?試行)》(?以下簡稱《?試行規(guī)定》?)相比，有?幾點進(jìn)步之?處。(一?)路政管?理原則的重?大變化《?試行規(guī)定》?第四條：公?路路政管理?工作遵循“?管養(yǎng)一體、?綜合治理、?預(yù)防為主、?依法治路”?的原則。?《規(guī)定》第?三條：路政?管理工作應(yīng)?當(dāng)遵循“統(tǒng)?一管理、分?級負(fù)責(zé)、依?法行政”的?原則。和?《試行規(guī)定?》相比，《?規(guī)定》的指?導(dǎo)原則由四?條減為三條?，刪除了“?管養(yǎng)一體”?的提法，這?是一個重大?的進(jìn)步。?《試行規(guī)定?》出臺于“?有計劃的商?品經(jīng)濟(jì)”時?期，實際上?仍沒有脫離?計劃經(jīng)濟(jì)的?窠臼。對于?公路部門來?說，政事不?分、事企不?分，管養(yǎng)一?體，公路職?工戴上大蓋?帽就是路政?員，脫下制?服就是養(yǎng)路?工，一人身?兼兩職，不?僅體制混亂?，管理不規(guī)?范，而且公?路管理機(jī)構(gòu)?的社會形象?差，群眾認(rèn)?知程度低。?《試行規(guī)定?》施行不久?，就因不能?適應(yīng)形勢的?發(fā)展，而在?事實上被拋?棄了。各地?適用的實際?上多是地方?性法規(guī)和規(guī)?章。隨著?上個世紀(jì)九?十年代中期?市場經(jīng)濟(jì)體?制的逐步確?立，公路部?門“管養(yǎng)一?體”的體制?和工作方式?已經(jīng)明顯不?能適應(yīng)社會?發(fā)展的需要?，弊端更加?明顯地暴露?出來，成為?阻礙公路工?作發(fā)展的絆?腳石，造成?公路建設(shè)和?管理一手硬?、一手軟，?一腿長、一?腿短，這樣?怎么能跑的?快呢?連正?常走路都成?問題。因此?，必須予以?改革?，F(xiàn)?在，《規(guī)定?》刪除了“?管養(yǎng)一體”?的提法，這?是一件好事?情。這給各?地交通主管?部門和公路?管理機(jī)構(gòu)傳?遞了一個信?號：“管養(yǎng)?一體”已經(jīng)?退出歷史舞?臺。這可以?使各地公路?部門從原規(guī)?定的羈絆中?解脫出來，?放手工作，?勇于開拓。?交通部公路?司李彥武副?司長也提到?“公路管理?體制已由原?來的“養(yǎng)管?一體”模式?逐步變革為?“管養(yǎng)分離?”模式”，?各地應(yīng)抓住?《規(guī)定》實?施的契機(jī)，?加快推進(jìn)公?路管理體制?改革，切實?實現(xiàn)公路管?理方式的根?本轉(zhuǎn)變。?(二)規(guī)范?了路政管理?程序《試?行規(guī)定》規(guī)?范了四類行?為：路政處?理、路政處?罰、路政復(fù)?議和強(qiáng)制執(zhí)?行。路政?處理，在《?試行規(guī)定》?中實際上是?處罰前的調(diào)?查過程，這?個在《行政?處罰法》施?行后，已經(jīng)?不再單獨列?出，而歸為?處罰程序的?一個階段。?因此，“路?政處理”已?經(jīng)失去了其?繼續(xù)存在的?價值。路?政復(fù)議，自?___年_?__月__?_日《行政?復(fù)議法》施?行以后，公?路管理機(jī)構(gòu)?不再具有行?政復(fù)議職能?，因此原規(guī)?定的當(dāng)事人?“向?qū)Ρ景?有復(fù)議職能?的公路管理?機(jī)構(gòu)提出復(fù)?議申請”的?條文已經(jīng)喪?失法律依據(jù)?，無法執(zhí)行?，必須刪除?。而且《行?政復(fù)議法》?對行政復(fù)議?已經(jīng)規(guī)定的?十分具體，?沒有必要再?予以重復(fù)。?和《試行?規(guī)定》相比?，《規(guī)定》?在對外業(yè)務(wù)?規(guī)范上，刪?除了“路政?處理”和“?路政復(fù)議”?章節(jié)，改為?“路政管理?許可”、“?行政處罰”?、“公路賠?償和補(bǔ)償”?，還有“行?政強(qiáng)制措施?”?！兑?guī)?定》的表述?，更加貼近?實際工作，?“公路賠償?和補(bǔ)償”是?新增加的內(nèi)?容。在這之?前，一直適?用的是路政?處罰程序，?這就造成了?行政責(zé)任和?民事責(zé)任不?分，和法律?規(guī)范，特別?是《行政處?罰法》和《?民法通則》?相沖突，不?利于路政工?作的開展，?也容易陷路?政機(jī)構(gòu)于屢?訴屢敗的境?地?，F(xiàn)在?把“公路賠?償和補(bǔ)償”?單列一章，?不再視為行?政處罰，這?是一個進(jìn)步?。這解決了?進(jìn)行公路損?害索賠時適?用行政執(zhí)法?文書的弊端?，同時也讓?公路管理者?和損害行為?人站在平等?的地位上，?真正通過協(xié)?商解決民事?糾紛。而?“路政管理?許可”，《?試行規(guī)定》?沒有明文規(guī)?定，只在部?分條款中有?所涉及。這?不利于樹立?路政管理的?權(quán)威，也不?利于路政工?作的規(guī)范。?現(xiàn)在單列一?章，條理清?楚，較以前?是一個進(jìn)步?。(三)?《規(guī)定》體?現(xiàn)了人文關(guān)?懷《規(guī)定?》第七條第?二款：任何?單位和個人?都有愛護(hù)路?產(chǎn)的義務(wù)，?有檢舉破壞?、損壞路產(chǎn)?和影響公路?安全行為的?權(quán)利。這?里很明顯的?一點就是：?檢舉，不再?是義務(wù)，而?是權(quán)利。?在以往的各?項規(guī)定中，?往往把“檢?舉破壞、損?壞路產(chǎn)和影?響公路安全?行為”作為?一項義務(wù)來?對待，似乎?看到損害行?為不揭發(fā)、?不檢舉就是?錯誤，就是?不道德。這?實際上是沒?有法律依據(jù)?的附加義務(wù)?，是強(qiáng)加于?人的。而且?如果“單位?和個人”沒?有進(jìn)行檢舉?，公路管理?機(jī)構(gòu)也沒有?任何手段對?其進(jìn)行處理?，這個規(guī)定?也就成了“?空頭支票”?，兌現(xiàn)不了?。現(xiàn)在把?“檢舉破壞?、損壞路產(chǎn)?和影響公路?安全行為”?視作一項權(quán)?利，而不是?義務(wù)，更加?切合實際，?也體現(xiàn)了以?人為本的人?文關(guān)懷。這?是和《公路?法》的規(guī)定?相一致的，?也就被視為?“見義勇為?”，是值得?鼓勵和提倡?的。(四?)人員、裝?備和內(nèi)務(wù)管?理切實可行?《規(guī)定》?分兩章分別?規(guī)范了“人?員與裝備”?和“內(nèi)務(wù)管?理”?！兑?guī)?定》刪除了?兼職路政員?和義務(wù)路政?員的提法，?這也是和?“管養(yǎng)分離?”的要求相?一致的。而?其對人員任?職資格的要?求，也是完?全可以做到?的。這對保?證路政隊伍?整體素質(zhì)，?提高路政隊?伍戰(zhàn)斗力，?是一個切實?的保障。?內(nèi)務(wù)管理。?現(xiàn)在各地對?路政隊伍正?規(guī)化建設(shè)普?遍重視，這?也是廣大路?政執(zhí)法人員?努力的結(jié)果??！兑?guī)定》?對內(nèi)務(wù)管理?制度的要求?，我看到，?是和我們平?時的做法相?一致的。我?們通過日常?工作體會到?，效果很好??！兑?guī)定》?對此予以肯?定，必將促?進(jìn)內(nèi)務(wù)管理?再上新臺階??！兑?guī)定?》的可圈可?點之處還有?很多。優(yōu)點?既多，缺陷?也客觀存在?。而且一些?基層路政管?理者看后，?表達(dá)了自己?的憂慮和擔(dān)?心。二、?《規(guī)定》的?若干缺陷?(一)放棄?法定職權(quán)?《規(guī)定》出?臺的依據(jù)是?《公路法》?，但在部分?內(nèi)容上舍棄?了《公路法?》賦予交通?主管部門和?公路管理機(jī)?構(gòu)的法定職?權(quán)，有非法?除權(quán)的嫌疑?。比如，?《規(guī)定》第?八條：除?公路防護(hù)、?養(yǎng)護(hù)外，占?用、利用或?者挖掘公路?、公路用地?、公路兩側(cè)?建筑控制區(qū)?，以及更新?、砍伐公路?用地上的樹?木，應(yīng)當(dāng)根?據(jù)《公路法?》和本規(guī)定?，事先報經(jīng)?交通主管部?門或者其設(shè)?置的公路管?理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)?、同意。?比照《公路?法》第四十?四條：任何?單位和個人?不得擅自占?用、挖掘公?路。可以?看出，《公?路法》規(guī)定?的“不得擅?自占用、挖?掘公路”的?行為主體是?“任何單位?和個人”，?而《規(guī)定》?則把“公路?防護(hù)、養(yǎng)護(hù)?”排除在外?。也就是說?，依據(jù)《公?路法》，因?“公路防護(hù)?、養(yǎng)護(hù)”需?要占用、挖?掘公路的，?也必須經(jīng)過?交通主管部?門同意，而?按照《規(guī)定?》則不需要?。這個也?是和“管養(yǎng)?分離”的原?則相違背的?。在“管養(yǎng)?分離”的前?提下，交通?主管部門和?公路管理機(jī)?構(gòu)與公路養(yǎng)?護(hù)組織不是?同一個個體?，它們的職?責(zé)、利益是?不完全一致?的。公路管?理機(jī)構(gòu)的職?責(zé)是保護(hù)路?產(chǎn)路權(quán)，而?養(yǎng)護(hù)組織則?是通過對公?路的養(yǎng)護(hù)取?得報酬達(dá)到?贏利的目的?。公路管理?機(jī)構(gòu)和公路?養(yǎng)護(hù)組織的?關(guān)系，不是?行政隸屬關(guān)?系，而是合?同關(guān)系，目?的的不一致?性，必然會?產(chǎn)生矛盾。?試想，按?照此規(guī)定，?公路養(yǎng)護(hù)組?織為了“養(yǎng)?護(hù)需要”，?可以任意占?用、挖掘公?路，可以砍?伐路樹而不?經(jīng)過批準(zhǔn)，?而交通主管?部門和公路?管理機(jī)構(gòu)卻?不能對之進(jìn)?行管理，這?是一件既不?合法又不合?理的事情。?而其根源，?在于《規(guī)定?》非法剝奪?了交通主管?部門和公路?管理機(jī)構(gòu)的?法定職權(quán)。?在此情況?下，交通主?管部門要求?公路養(yǎng)護(hù)組?織辦理審批?手續(xù)，符合?《公路法》?的規(guī)定，但?不符合《規(guī)?定》的要求?，該怎么辦??按照《?立法法》規(guī)?定：法律的?效力高于行?政法規(guī)、地?方性法規(guī)、?規(guī)章(第七?十九條)，?違法上位法?的規(guī)章應(yīng)予?改變或者撤?銷(第八十?七條)。?(二)和地?方性法規(guī)銜?接差很明?顯的地方，?《規(guī)定》第?四條第三款?：縣級以上?地方人民政?府交通主管?部門設(shè)置的?公路管理機(jī)?構(gòu)根據(jù)《公?路法》的規(guī)?定或者根據(jù)?縣級以上地?方人民政府?交通主管部?門的委托負(fù)?責(zé)路政管理?的具體工作?。這里，?公路管理機(jī)?構(gòu)的職權(quán)僅?僅來自“委?托”，而實?際上，在一?些地方，公?路管理機(jī)構(gòu)?已經(jīng)通過地?方性法規(guī)的?授權(quán)取得了?行政主體資?格。比如《?黑龍江省公?路條例》明?文規(guī)定“公?路管理機(jī)構(gòu)?行使公路行?政管理職責(zé)?(第五條)?”，在后文?中，對交通?主管部門和?公路管理機(jī)?構(gòu)的具體分?工作出了規(guī)?定，既明確?，又有很強(qiáng)?的可操作性?。在《規(guī)?定》實施后?，規(guī)章和地?方性法規(guī)的?矛盾就暴露?出來。比如?黑龍江省公?路管理機(jī)構(gòu)?，按照地方?性法規(guī)是行?政主體，按?照規(guī)章不是?行政主體，?那么該如何?適用?按?照《立法法?》第八十六?條第二項：?地方性法規(guī)?與部門規(guī)章?之間對同一?事項的規(guī)定?不一致，不?能確定如何?適用時，由?____提?出意見，_?___認(rèn)為?應(yīng)當(dāng)適用地?方性法規(guī)的?，應(yīng)當(dāng)決定?在該地方適?用地方性法?規(guī)的規(guī)定;?認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適?用部門規(guī)章?的，應(yīng)當(dāng)提?請全國人民?代表大會常?務(wù)委員會裁?決。其實?在起草《規(guī)?定》的時候?，只要加上?一句話，規(guī)?章和法規(guī)“?打架”的現(xiàn)?象完全可以?避免：公路?管理機(jī)構(gòu)根?據(jù)……“或?地方性法規(guī)?的授權(quán)”負(fù)?責(zé)路政管理?的具體工作?。這不能不?說是立法上?的疏忽。?(三)尷尬?的索賠程序?《規(guī)定》?承認(rèn)了公路?路產(chǎn)損害賠?償是民事責(zé)?任，這是一?個進(jìn)步。但?在條文表述?上，又充滿?了“案件”?、“當(dāng)事人?”、“立案?”、“結(jié)案?”等詞語，?行政色彩濃?厚，顯示出?起草者指導(dǎo)?思想的搖擺?不定?！?規(guī)定》第五?章講的是公?路賠償，這?是民事行為?，但卻沒有?使用“賠償?義務(wù)人”的?概念，而是?使用了一個?模糊的詞語?：當(dāng)事人。?而“當(dāng)事人?”這一概念?，在平等主?體之間的非?訴民事行為?中是對等的?，如合同當(dāng)?事人，就是?指的合同雙?方。在民法?上，如果是?特指某一方?，會稱其為?“一方當(dāng)事?人”或“對?方當(dāng)事人”?，而不是稱?為“當(dāng)事人?”，后者實?際上也包括?公路管理機(jī)?構(gòu)在內(nèi)的。?《規(guī)定》?提到的“當(dāng)?事人”，實?際上是套用?行政程序來?解決民事問?題。那么“?當(dāng)事人”在?這個程序中?指的是誰呢??是造成路?產(chǎn)損害的直?接加害人，?還是承擔(dān)賠?償義務(wù)的人??二者往往?是不一致的?。比如機(jī)動?車肇事?lián)p壞?路產(chǎn)，直接?加害人是司?機(jī)，而承擔(dān)?賠償義務(wù)的?是車主，車?主和司機(jī)通?常不是一個?人。行政?責(zé)任止于自?身，民事責(zé)?任可以轉(zhuǎn)嫁?，二者的差?別是極大的?。而《規(guī)?定》第三十?四條規(guī)定的?“處理公路?賠(補(bǔ))償?案件”的“?程序”更存?在重大缺陷?。其規(guī)定?的“程序”?是：(一)?立案;(二?)調(diào)查取證?;……(七?)結(jié)案。?“調(diào)查取證?應(yīng)當(dāng)詢問當(dāng)?事人及證人?，制作調(diào)查?筆錄”。請?注意，這里?的用詞是“?應(yīng)當(dāng)”，從?法理上來講?，“應(yīng)當(dāng)”?做的事情沒?有做就是不?作為，就是?違反職責(zé)要?求，是要承?擔(dān)不作為的?責(zé)任的。?而從另一個?角度來講，?既然要求“?應(yīng)當(dāng)”從事?某種行為，?那么這種行?為必須是可?以做到的。?否則，就是?“惡法”。?“調(diào)查取?證應(yīng)當(dāng)詢問?當(dāng)事人及證?人，制作調(diào)?查筆錄”。?試問，在“?當(dāng)事人及證?人”拒絕詢?問的情況下?，取證工作?就不能進(jìn)行?了嗎?回答?當(dāng)然是否定?的。路政員?可以通過拍?照、攝像、?現(xiàn)場勘驗等?途徑獲取證?據(jù)來據(jù)理索?賠。但這樣?一來，就違?反了《規(guī)定?》要求的“?應(yīng)當(dāng)詢問當(dāng)?事人及證人?，制作調(diào)查?筆錄”。這?在法理上被?視作“違反?法定程序”?，它所導(dǎo)致?的后果是行?為的無效。?在沒有制作?調(diào)查筆錄的?情況下，收?取路產(chǎn)損失?賠償費就是?一種無效的?行為，已經(jīng)?收取的賠償?費應(yīng)予退還?，并應(yīng)賠償?繳費人由此?引起的損失?。這是很?荒謬的事情?，但卻是從?《規(guī)定》中?推導(dǎo)出來的?“合理”的?結(jié)論。再舉?一個極端的?例子。某?次事故，駕?駛員及車上?乘客全部當(dāng)?場死亡，事?故也造成了?公路設(shè)施損?壞，現(xiàn)場沒?有目擊者。?在這種情況?下，如何向?“當(dāng)事人及?證人”詢問?，并制作調(diào)?查筆錄?程?序的某一環(huán)?節(jié)中斷，導(dǎo)?致以后的程?序無法繼續(xù)?，那么路產(chǎn)?損失也就根?本無法得到?賠償。實?際上，如果?不按《規(guī)定?》辦，走民?事程序，路?產(chǎn)損失賠償?很容易得到?解決。公路?管理機(jī)構(gòu)可?以向車主索?賠，車主死?亡的，可以?向其繼承人?主張索賠權(quán)?利。而重?“口供”、?輕視證據(jù)，?這個早日被?掃進(jìn)歷史垃?圾堆的封建?遺毒，出現(xiàn)?在《規(guī)定》?中簡直是莫?大諷刺。?如果非要在?《規(guī)定》里?加上“應(yīng)當(dāng)?”條款，為?什么不說“?應(yīng)當(dāng)勘驗現(xiàn)?場”，或者?“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行?鑒定”?是?后兩者沒有?“調(diào)查筆錄?”的可信度?高嗎?事實?恰恰相反。?人，可以說?謊，但物，?不會。這?個《規(guī)定》?還回避了一?個敏感問題?：賠償義務(wù)?人不予賠償?怎么辦?公?路管理機(jī)構(gòu)?是提起民事?訴訟還是采?取其他的途?徑?這個沒?有涉及。但?這又是現(xiàn)實?工作中普遍?存在的問題?。還有第?三十三條：?路產(chǎn)損壞事?實清楚，證?據(jù)確鑿充分?，賠償數(shù)額?較小，且當(dāng)?事人無爭議?的，可以當(dāng)?場處理。?這里，“損?壞”的概念?是什么?按?照《公路法?》和《超限?運輸車輛行?駛公路管理?規(guī)定》規(guī)定?，超限運輸?應(yīng)予補(bǔ)償，?但公路損壞?了嗎?如果?說損壞了，?那么公路管?理機(jī)構(gòu)采取?的保護(hù)措施?的效果又體?現(xiàn)在哪里??“損壞”?，最好改為?“損害”。?損害一詞，?就包括了有?形的和無形?的損傷。?(四)其他?立法技術(shù)問?題《規(guī)定?》第三十八?條：對公?路造成較大?損害、當(dāng)場?不能處理完?畢的車輛，?公路管理機(jī)?構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)?《公路法》?第八十五條?第二款的規(guī)?定，簽發(fā)《?責(zé)令車輛停?駛通知書》?，責(zé)令該車?輛停駛并停?放于指定場?所。這和?《公路法》?第八十五條?相沖突。?《公路法》?第八十五條?第二款：對?公路造成較?大損害的車?輛，必須立?即停車，保?護(hù)現(xiàn)場，報?告公路管理?機(jī)構(gòu)，接受?公路管理機(jī)?構(gòu)的調(diào)查、?處