路政管理規(guī)定解讀

路政管理規(guī)定解讀《?路政管理規(guī)?定》(以下?簡稱《規(guī)定?》)將于今?年____?月___日?起施行，這?是全國公路?路政管理工?作中的一件?大事。作為?一名基層路?政員，我對?這個規(guī)定的?起草、修改?及實施一直?保持著高度?關注。相信?很多人也和?我一樣關注?著這件事情?。但因我不?知道的原因?，我只能得?到這個規(guī)定?的進展方面?的信息，而?不能在它公?布之前得到?它的草案文?本，我的同?事們也和我?一樣。也從?未有任何機?構征詢過我?們的意見。?不管如何，?這個規(guī)定終?究是出臺了?，盡管它讓?很多人在期?盼中等了好?多年。拿?到《規(guī)定》?文本后，我?認真地進行?了閱讀。下?面我就從一?個基層路政?管理者的角?度談一談自?己的看法，?愿和各位商?榷。一、?《規(guī)定》的?幾點進步?《規(guī)定》和?___年的?《公路路政?管理規(guī)定(?試行)》(?以下簡稱《?試行規(guī)定》?)相比，有?幾點進步之?處。(一?)路政管?理原則的重?大變化《?試行規(guī)定》?第四條：公?路路政管理?工作遵循“?管養(yǎng)一體、?綜合治理、?預防為主、?依法治路”?的原則。?《規(guī)定》第?三條：路政?管理工作應?當遵循“統?一管理、分?級負責、依?法行政”的?原則。和?《試行規(guī)定?》相比，《?規(guī)定》的指?導原則由四?條減為三條?，刪除了“?管養(yǎng)一體”?的提法，這?是一個重大?的進步。?《試行規(guī)定?》出臺于“?有計劃的商?品經濟”時?期，實際上?仍沒有脫離?計劃經濟的?窠臼。對于?公路部門來?說，政事不?分、事企不?分，管養(yǎng)一?體，公路職?工戴上大蓋?帽就是路政?員，脫下制?服就是養(yǎng)路?工，一人身?兼兩職，不?僅體制混亂?，管理不規(guī)?范，而且公?路管理機構?的社會形象?差，群眾認?知程度低。?《試行規(guī)定?》施行不久?，就因不能?適應形勢的?發(fā)展，而在?事實上被拋?棄了。各地?適用的實際?上多是地方?性法規(guī)和規(guī)?章。隨著?上個世紀九?十年代中期?市場經濟體?制的逐步確?立，公路部?門“管養(yǎng)一?體”的體制?和工作方式?已經明顯不?能適應社會?發(fā)展的需要?，弊端更加?明顯地暴露?出來，成為?阻礙公路工?作發(fā)展的絆?腳石，造成?公路建設和?管理一手硬?、一手軟，?一腿長、一?腿短，這樣?怎么能跑的?快呢?連正?常走路都成?問題。因此?，必須予以?改革?，F?在，《規(guī)定?》刪除了“?管養(yǎng)一體”?的提法，這?是一件好事?情。這給各?地交通主管?部門和公路?管理機構傳?遞了一個信?號：“管養(yǎng)?一體”已經?退出歷史舞?臺。這可以?使各地公路?部門從原規(guī)?定的羈絆中?解脫出來，?放手工作，?勇于開拓。?交通部公路?司李彥武副?司長也提到?“公路管理?體制已由原?來的“養(yǎng)管?一體”模式?逐步變革為?“管養(yǎng)分離?”模式”，?各地應抓住?《規(guī)定》實?施的契機，?加快推進公?路管理體制?改革，切實?實現公路管?理方式的根?本轉變。?(二)規(guī)范?了路政管理?程序《試?行規(guī)定》規(guī)?范了四類行?為：路政處?理、路政處?罰、路政復?議和強制執(zhí)?行。路政?處理，在《?試行規(guī)定》?中實際上是?處罰前的調?查過程，這?個在《行政?處罰法》施?行后，已經?不再單獨列?出，而歸為?處罰程序的?一個階段。?因此，“路?政處理”已?經失去了其?繼續(xù)存在的?價值。路?政復議，自?___年_?__月__?_日《行政?復議法》施?行以后，公?路管理機構?不再具有行?政復議職能?，因此原規(guī)?定的當事人?“向對本案?有復議職能?的公路管理?機構提出復?議申請”的?條文已經喪?失法律依據?，無法執(zhí)行?，必須刪除?。而且《行?政復議法》?對行政復議?已經規(guī)定的?十分具體，?沒有必要再?予以重復。?和《試行?規(guī)定》相比?，《規(guī)定》?在對外業(yè)務?規(guī)范上，刪?除了“路政?處理”和“?路政復議”?章節(jié)，改為?“路政管理?許可”、“?行政處罰”?、“公路賠?償和補償”?，還有“行?政強制措施?”?！兑?guī)?定》的表述?，更加貼近?實際工作，?“公路賠償?和補償”是?新增加的內?容。在這之?前，一直適?用的是路政?處罰程序，?這就造成了?行政責任和?民事責任不?分，和法律?規(guī)范，特別?是《行政處?罰法》和《?民法通則》?相沖突，不?利于路政工?作的開展，?也容易陷路?政機構于屢?訴屢敗的境?地?，F在?把“公路賠?償和補償”?單列一章，?不再視為行?政處罰，這?是一個進步?。這解決了?進行公路損?害索賠時適?用行政執(zhí)法?文書的弊端?，同時也讓?公路管理者?和損害行為?人站在平等?的地位上，?真正通過協?商解決民事?糾紛。而?“路政管理?許可”，《?試行規(guī)定》?沒有明文規(guī)?定，只在部?分條款中有?所涉及。這?不利于樹立?路政管理的?權威，也不?利于路政工?作的規(guī)范。?現在單列一?章，條理清?楚，較以前?是一個進步?。(三)?《規(guī)定》體?現了人文關?懷《規(guī)定?》第七條第?二款：任何?單位和個人?都有愛護路?產的義務，?有檢舉破壞?、損壞路產?和影響公路?安全行為的?權利。這?里很明顯的?一點就是：?檢舉，不再?是義務，而?是權利。?在以往的各?項規(guī)定中，?往往把“檢?舉破壞、損?壞路產和影?響公路安全?行為”作為?一項義務來?對待，似乎?看到損害行?為不揭發(fā)、?不檢舉就是?錯誤，就是?不道德。這?實際上是沒?有法律依據?的附加義務?，是強加于?人的。而且?如果“單位?和個人”沒?有進行檢舉?，公路管理?機構也沒有?任何手段對?其進行處理?，這個規(guī)定?也就成了“?空頭支票”?，兌現不了??，F在把?“檢舉破壞?、損壞路產?和影響公路?安全行為”?視作一項權?利，而不是?義務，更加?切合實際，?也體現了以?人為本的人?文關懷。這?是和《公路?法》的規(guī)定?相一致的，?也就被視為?“見義勇為?”，是值得?鼓勵和提倡?的。(四?)人員、裝?備和內務管?理切實可行?《規(guī)定》?分兩章分別?規(guī)范了“人?員與裝備”?和“內務管?理”?！兑?guī)?定》刪除了?兼職路政員?和義務路政?員的提法，?這也是和?“管養(yǎng)分離?”的要求相?一致的。而?其對人員任?職資格的要?求，也是完?全可以做到?的。這對保?證路政隊伍?整體素質，?提高路政隊?伍戰(zhàn)斗力，?是一個切實?的保障。?內務管理。?現在各地對?路政隊伍正?規(guī)化建設普?遍重視，這?也是廣大路?政執(zhí)法人員?努力的結果?。《規(guī)定》?對內務管理?制度的要求?，我看到，?是和我們平?時的做法相?一致的。我?們通過日常?工作體會到?，效果很好??！兑?guī)定》?對此予以肯?定，必將促?進內務管理?再上新臺階??！兑?guī)定?》的可圈可?點之處還有?很多。優(yōu)點?既多，缺陷?也客觀存在?。而且一些?基層路政管?理者看后，?表達了自己?的憂慮和擔?心。二、?《規(guī)定》的?若干缺陷?(一)放棄?法定職權?《規(guī)定》出?臺的依據是?《公路法》?，但在部分?內容上舍棄?了《公路法?》賦予交通?主管部門和?公路管理機?構的法定職?權，有非法?除權的嫌疑?。比如，?《規(guī)定》第?八條：除?公路防護、?養(yǎng)護外，占?用、利用或?者挖掘公路?、公路用地?、公路兩側?建筑控制區(qū)?，以及更新?、砍伐公路?用地上的樹?木，應當根?據《公路法?》和本規(guī)定?，事先報經?交通主管部?門或者其設?置的公路管?理機構批準?、同意。?比照《公路?法》第四十?四條：任何?單位和個人?不得擅自占?用、挖掘公?路?？梢?看出，《公?路法》規(guī)定?的“不得擅?自占用、挖?掘公路”的?行為主體是?“任何單位?和個人”，?而《規(guī)定》?則把“公路?防護、養(yǎng)護?”排除在外?。也就是說?，依據《公?路法》，因?“公路防護?、養(yǎng)護”需?要占用、挖?掘公路的，?也必須經過?交通主管部?門同意，而?按照《規(guī)定?》則不需要?。這個也?是和“管養(yǎng)?分離”的原?則相違背的?。在“管養(yǎng)?分離”的前?提下，交通?主管部門和?公路管理機?構與公路養(yǎng)?護組織不是?同一個個體?，它們的職?責、利益是?不完全一致?的。公路管?理機構的職?責是保護路?產路權，而?養(yǎng)護組織則?是通過對公?路的養(yǎng)護取?得報酬達到?贏利的目的?。公路管理?機構和公路?養(yǎng)護組織的?關系，不是?行政隸屬關?系，而是合?同關系，目?的的不一致?性，必然會?產生矛盾。?試想，按?照此規(guī)定，?公路養(yǎng)護組?織為了“養(yǎng)?護需要”，?可以任意占?用、挖掘公?路，可以砍?伐路樹而不?經過批準，?而交通主管?部門和公路?管理機構卻?不能對之進?行管理，這?是一件既不?合法又不合?理的事情。?而其根源，?在于《規(guī)定?》非法剝奪?了交通主管?部門和公路?管理機構的?法定職權。?在此情況?下，交通主?管部門要求?公路養(yǎng)護組?織辦理審批?手續(xù)，符合?《公路法》?的規(guī)定，但?不符合《規(guī)?定》的要求?，該怎么辦??按照《?立法法》規(guī)?定：法律的?效力高于行?政法規(guī)、地?方性法規(guī)、?規(guī)章(第七?十九條)，?違法上位法?的規(guī)章應予?改變或者撤?銷(第八十?七條)。?(二)和地?方性法規(guī)銜?接差很明?顯的地方，?《規(guī)定》第?四條第三款?：縣級以上?地方人民政?府交通主管?部門設置的?公路管理機?構根據《公?路法》的規(guī)?定或者根據?縣級以上地?方人民政府?交通主管部?門的委托負?責路政管理?的具體工作?。這里，?公路管理機?構的職權僅?僅來自“委?托”，而實?際上，在一?些地方，公?路管理機構?已經通過地?方性法規(guī)的?授權取得了?行政主體資?格。比如《?黑龍江省公?路條例》明?文規(guī)定“公?路管理機構?行使公路行?政管理職責?(第五條)?”，在后文?中，對交通?主管部門和?公路管理機?構的具體分?工作出了規(guī)?定，既明確?，又有很強?的可操作性?。在《規(guī)?定》實施后?，規(guī)章和地?方性法規(guī)的?矛盾就暴露?出來。比如?黑龍江省公?路管理機構?，按照地方?性法規(guī)是行?政主體，按?照規(guī)章不是?行政主體，?那么該如何?適用?按?照《立法法?》第八十六?條第二項：?地方性法規(guī)?與部門規(guī)章?之間對同一?事項的規(guī)定?不一致，不?能確定如何?適用時，由?____提?出意見，_?___認為?應當適用地?方性法規(guī)的?，應當決定?在該地方適?用地方性法?規(guī)的規(guī)定;?認為應當適?用部門規(guī)章?的，應當提?請全國人民?代表大會常?務委員會裁?決。其實?在起草《規(guī)?定》的時候?，只要加上?一句話，規(guī)?章和法規(guī)“?打架”的現?象完全可以?避免：公路?管理機構根?據……“或?地方性法規(guī)?的授權”負?責路政管理?的具體工作?。這不能不?說是立法上?的疏忽。?(三)尷尬?的索賠程序?《規(guī)定》?承認了公路?路產損害賠?償是民事責?任，這是一?個進步。但?在條文表述?上，又充滿?了“案件”?、“當事人?”、“立案?”、“結案?”等詞語，?行政色彩濃?厚，顯示出?起草者指導?思想的搖擺?不定。《?規(guī)定》第五?章講的是公?路賠償，這?是民事行為?，但卻沒有?使用“賠償?義務人”的?概念，而是?使用了一個?模糊的詞語?：當事人。?而“當事人?”這一概念?，在平等主?體之間的非?訴民事行為?中是對等的?，如合同當?事人，就是?指的合同雙?方。在民法?上，如果是?特指某一方?，會稱其為?“一方當事?人”或“對?方當事人”?，而不是稱?為“當事人?”，后者實?際上也包括?公路管理機?構在內的。?《規(guī)定》?提到的“當?事人”，實?際上是套用?行政程序來?解決民事問?題。那么“?當事人”在?這個程序中?指的是誰呢??是造成路?產損害的直?接加害人，?還是承擔賠?償義務的人??二者往往?是不一致的?。比如機動?車肇事損壞?路產，直接?加害人是司?機，而承擔?賠償義務的?是車主，車?主和司機通?常不是一個?人。行政?責任止于自?身，民事責?任可以轉嫁?，二者的差?別是極大的?。而《規(guī)?定》第三十?四條規(guī)定的?“處理公路?賠(補)償?案件”的“?程序”更存?在重大缺陷?。其規(guī)定?的“程序”?是：(一)?立案;(二?)調查取證?;……(七?)結案。?“調查取證?應當詢問當?事人及證人?，制作調查?筆錄”。請?注意，這里?的用詞是“?應當”，從?法理上來講?，“應當”?做的事情沒?有做就是不?作為，就是?違反職責要?求，是要承?擔不作為的?責任的。?而從另一個?角度來講，?既然要求“?應當”從事?某種行為，?那么這種行?為必須是可?以做到的。?否則，就是?“惡法”。?“調查取?證應當詢問?當事人及證?人，制作調?查筆錄”。?試問，在“?當事人及證?人”拒絕詢?問的情況下?，取證工作?就不能進行?了嗎?回答?當然是否定?的。路政員?可以通過拍?照、攝像、?現場勘驗等?途徑獲取證?據來據理索?賠。但這樣?一來，就違?反了《規(guī)定?》要求的“?應當詢問當?事人及證人?，制作調查?筆錄”。這?在法理上被?視作“違反?法定程序”?，它所導致?的后果是行?為的無效。?在沒有制作?調查筆錄的?情況下，收?取路產損失?賠償費就是?一種無效的?行為，已經?收取的賠償?費應予退還?，并應賠償?繳費人由此?引起的損失?。這是很?荒謬的事情?，但卻是從?《規(guī)定》中?推導出來的?“合理”的?結論。再舉?一個極端的?例子。某?次事故，駕?駛員及車上?乘客全部當?場死亡，事?故也造成了?公路設施損?壞，現場沒?有目擊者。?在這種情況?下，如何向?“當事人及?證人”詢問?，并制作調?查筆錄?程?序的某一環(huán)?節(jié)中斷，導?致以后的程?序無法繼續(xù)?，那么路產?損失也就根?本無法得到?賠償。實?際上，如果?不按《規(guī)定?》辦，走民?事程序，路?產損失賠償?很容易得到?解決。公路?管理機構可?以向車主索?賠，車主死?亡的，可以?向其繼承人?主張索賠權?利。而重?“口供”、?輕視證據，?這個早日被?掃進歷史垃?圾堆的封建?遺毒，出現?在《規(guī)定》?中簡直是莫?大諷刺。?如果非要在?《規(guī)定》里?加上“應當?”條款，為?什么不說“?應當勘驗現?場”，或者?“應當進行?鑒定”?是?后兩者沒有?“調查筆錄?”的可信度?高嗎?事實?恰恰相反。?人，可以說?謊，但物，?不會。這?個《規(guī)定》?還回避了一?個敏感問題?：賠償義務?人不予賠償?怎么辦?公?路管理機構?是提起民事?訴訟還是采?取其他的途?徑?這個沒?有涉及。但?這又是現實?工作中普遍?存在的問題?。還有第?三十三條：?路產損壞事?實清楚，證?據確鑿充分?，賠償數額?較小，且當?事人無爭議?的，可以當?場處理。?這里，“損?壞”的概念?是什么?按?照《公路法?》和《超限?運輸車輛行?駛公路管理?規(guī)定》規(guī)定?，超限運輸?應予補償，?但公路損壞?了嗎?如果?說損壞了，?那么公路管?理機構采取?的保護措施?的效果又體?現在哪里??“損壞”?，最好改為?“損害”。?損害一詞，?就包括了有?形的和無形?的損傷。?(四)其他?立法技術問?題《規(guī)定?》第三十八?條：對公?路造成較大?損害、當場?不能處理完?畢的車輛，?公路管理機?構應當依據?《公路法》?第八十五條?第二款的規(guī)?定，簽發(fā)《?責令車輛停?駛通知書》?，責令該車?輛停駛并停?放于指定場?所。這和?《公路法》?第八十五條?相沖突。?《公路法》?第八十五條?第二款：對?公路造成較?大損害的車?輛，必須立?即停車，保?護現場，報?告公路管理?機構，接受?公路管理機?構的調查、?處