工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的農村土地問題特征、誘因與解決路徑

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的農村土地問題特征、誘因與解決路徑作者：陳志剛、曲福田、韓立、高艷梅日期：2012年02月15日來源：經濟體制改革瀏覽：38次[摘要]：中國快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程已引發(fā)了一系列農村土地問題,有效解決這些問題對于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的順利推進以及經濟社會的持續(xù)發(fā)展意義重大。中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中農村土地問題的主要特征表現在耕地資源大量損失、土地質量急劇退化、土地利用效率低下、農民土地權益受損。這些問題產生的誘因在于土地制度的缺陷、政府管理的不善和市場發(fā)育的滯后三大方面。解決當前農村土地問題的基本思路為:完善農村產權制度、深化征地制度改革;規(guī)范政府職能;培育土地市場體系和加強法律體系建設。[關鍵詞]：農村土地問題;特征;誘因;解決路徑工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是一個國家(或地區(qū))實現現代化的必由之路,也是經濟社會發(fā)展中的必然現象。因此,在其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中,將不可避免地伴隨著經濟、社會和文化等各方面的變遷,從而產生一系列的經濟、社會問題。而農村土地問題則無疑是其中非常敏感而關鍵且波及效應十分強烈的一個問題,這不僅僅是單純的農業(yè)用地向非農業(yè)用地的轉化,同時還涉及到對農業(yè)用地進行高效地利用和保護問題,涉及到生存的安全和可持續(xù)的發(fā)展等。[1]眾所周知,中國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速起飛階段,工業(yè)化水平的快速遞增和城鎮(zhèn)化規(guī)模的急劇擴張已導致一系列農村土地問題的產生。因此,系統(tǒng)把握當前這些問題的主要特征及其誘因,并在此基礎上深入探究農村土地問題的解決之道,不僅有助于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的有序推進,也將大大促進中國經濟社會可持續(xù)發(fā)展目標的實現。一、農村土地問題的特征當前快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程致使農村土地問題日益突出,在不少地區(qū)農村土地問題業(yè)已成為影響并制約中國經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素?？傮w來看,現階段中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的農村土地問題主要是伴隨著農地的非農化過程而產生和引致的。具體可以概括為以下幾個方面:(一)耕地資源大量損失隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快,非農建設占用耕地日加,耕地面積大幅減少。據統(tǒng)計,改革開放以來,中國耕地面積共減少了1·8億多畝,平均每年減少700多萬畝。據統(tǒng)計,改革開放至今中國耕地面積的減少主要經歷了兩次高峰:一是1984~1986年間,這三年的耕地減少量超過了1979~1992年間其余年份減少量的總和,特別是1985年當年減少的耕地面積更是高達100萬公頃以上;二是2000~2004年間,這五年中減少的耕地面積占據了改革開放以來中國耕地減少總量的一半左右。[2]眾所周知,耕地資源減少的主要原因包括非農建設占用、生態(tài)退耕、農業(yè)結構調整和災害損毀等方面,而其中非農建設占用耕地無疑是危害最嚴重的。根據有關統(tǒng)計數據判斷,1998和1999年非農建設占用耕地的數量分別占到了當年耕地減少量的67·51%和47·02%。盡管2000年后這一比例有所降低,但近年來非農建設占用耕地的比重又開始呈現大幅增長的趨勢,2005年的建設占用耕地比重重新反彈至38·36%。[3](二)土地質量急劇退化隨著工業(yè)化水平的快速遞增和城鎮(zhèn)規(guī)模的急劇擴張,農地資源也相繼出現了肥力質量退化和環(huán)境質量惡化等一系列問題。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程對農地肥力質量的影響主要來自兩個方面:一是由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中土地利用結構變化以及農地非農化引起的農地肥力變化。二是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展和農戶非農就業(yè)機會的增加,農業(yè)勞動力的機會成本上升,加之農業(yè)經營的比較效益低下,農戶在農業(yè)生產中將采取資本替代勞動的投入組合,忽視對地力的培肥和管理投入,有機肥的施用、綠肥的種植、秸桿還田的面積都大幅減少,造成耕地土壤肥力供求失衡。此外,隨著工業(yè)的不斷發(fā)展,越來越多的廢水、廢氣以及廢渣等排放到土壤中,也導致了土壤的污染,水體、植被的破壞。自20世紀90年代以來,快速的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化活動已經造成大約6×107hm2的農業(yè)土壤受到嚴重污染。[4]2000年對30萬hm2基本農田保護區(qū)土壤有害重金屬抽樣監(jiān)測,結果發(fā)現,3·6萬hm2土壤重金屬超標,超標率達12·1%。[5]農藥和化肥是農地污染的又一主要污染源,而且隨著農戶對農藥、化肥使用量的不斷增加,且其中相當一部分是高毒、高殘留農藥,農藥殘留污染越來越嚴重。[6]有研究表明,太湖流域水稻土有機氯農藥普遍殘留,15種多氯聯苯同系物檢出率達100%,部分超過無公害農產品產地環(huán)境標準。[7](三)土地利用效率低下盡管隨著社會經濟的發(fā)展,城鄉(xiāng)土地利用的經濟效益得到了大幅提升。但在現行制度背景下,中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快也在一定程度上制約著農村土地利用效率的進一步提高。具體地,這種影響可以概括為以下兩個方面:一方面,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快,農村地區(qū)的大量青壯年勞動力向城鎮(zhèn)和非農生產部門轉移。由于農地產權制度的缺陷、流轉機制及相關保障措施的不健全,他們要么將年老的父母和未成年的子女留在農村經營所承包的農地,要么干脆將農地閑置,這顯然會大大降低農地資源的開發(fā)利用效率。長三角地區(qū)近期的一項調查就顯示,進城打工的農民工中有86·23%的人將老人留在了農村,其與家鄉(xiāng)土地聯系的密切度也很低,有將近半數的農民工不直接經營土地,其中還存在著不少的土地撂荒現象。[8]另一方面,農村建設用地也存在著同樣的情況。隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入,大量的農民逐步脫離土地,由農村遷移到城市工作、乃至定居。由于集體建設用地市場的缺失,許多農村地區(qū)出現了大量的宅基地被閑置或者不能被有效利用的情況,農村村落出現了不同程度的“空心化”,產生了“空心村”現象。據估計,僅2003年中國就有約1億農村勞動力大部分時間(6個月以上)在城鎮(zhèn)渡過,農村居民舉家遷城的現象也日益增多,農村宅基地及房產長期閑置的程度正在加重,不少地區(qū)(如湖北、河南、北京等)居民點內土地浪費的比例已經達到了12·6%。[9]可見,農村土地的低效利用現象已十分嚴重。(四)農民土地權益受損中國農地非農化的唯一途徑是土地征收(征用),因此快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程在某種程度上也就成了大量農民失去土地的過程。由于土地產權制度殘缺、土地征收(征用)的城市利益導向嚴重,農民權益受到大規(guī)模、深程度地侵害,從而致使失地農民生計問題日益嚴重。據估計,目前全國約有3500萬左右農民失去了他們賴以生存的土地,而且由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等原因,僅1979~2000年間,國家通過征地在地價上從農民那里就拿走了約20000億元。[10]不僅如此,國家局2003年對全國2942個失地農戶的調查也顯示,被征地農戶的平均收入水平下降了約1%,且其中只有不到3%的勞動力得到了及時的就業(yè)安置。[11]大量應有的土地權益無法得到保障也促使農民對現行的征地制度表現出不滿。據統(tǒng)計,2002年國家信訪局受理的土地征用來信來訪就達4116件;2003年國土資源部信訪接待部門受理總量中,70%與征地糾紛、違法占地問題有關,其中40%的上訪者主要反映征地糾紛問題。[12]不可否認,隨著中國社會經濟的發(fā)展,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程仍將不斷加快,農地大量非農化以滿足社會經濟發(fā)展需要已是不可阻擋的趨勢。據國務院發(fā)展研究中心韓俊推測,中國未來若達到50%的城市化率,2000~2030年30年間占用耕地將達到5450萬畝以上,失地和部分失地的農民將超過7800萬人。[13]失地農民無疑將逐漸成為一個影響越來越大的社會階層(或利益集團)。土地權益之爭和大量“流民”的不斷涌現也將使得社會安全的不確定性程度大大增強。二、農村土地問題的誘因對中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中農村土地問題的認識,不能僅停留于問題表象的描述,而是應該有一個深刻、科學的認識和徹底的反省。就基本成因而言,主要可以從以下三個方面加以分析和把握。(一)土地制度的缺陷主要表現在土地產權主體不清、權能殘缺以及土地征收制度的僵化和土地法律制度的失效等方面:1.產權制度的不完善盡管中國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等重要法律都已明確規(guī)定“農村土地歸農民集體所有”,但是“集體”如何界定,集體與農民之間的關系如何?法律規(guī)定并不明確。加上中國相當多的地區(qū)農民集體經濟組織已經名存實亡,缺乏行使集體所有權的組織形式和程序,農民也缺乏行使集體所有權的內在動機,因此,極易造成上級政府替代下級集體經濟組織行使土地所有權的現象。致使農村集體經濟組織的利益得不到應有的保障。特別是當各利益集團為爭相“捕獲”農地用途轉變帶來的價值(利益)乃至原屬農民的農地價值時,模糊的農地產權關系在一開始就決定了農地的快速非農化傾向不可避免。另一個問題是土地權能殘缺。也有學者將其形容為“權利束”中的權利軟弱。中國的農村土地并不具備完整的產權性質,農民自由處分和轉讓土地的權利十分脆弱,不能對抗政府的征地行為,也不能自由轉讓。這無疑會造成征地行為的濫用,并在一定程度上阻礙集體土地市場的發(fā)育和城鄉(xiāng)土地資源的協(xié)調、優(yōu)化配置。不僅如此,雖然近年來《農地承包法》的出臺和相關政策的強化,使農民擁有了較為穩(wěn)定的承包權,但由于農民的土地承包經營權必須與集體簽訂承包合同,由雙方約定才可取得,這就使得承包經營權也具有一定的約定性和不確定性,[14]從而勢必會影響到農民的土地利用行為,不利于農地資源的保護和可持續(xù)利用。2.土地征收制度僵化征地制度是土地由集體所有到國家所有過程的重要制度安排。一般情況下農地非農化過程也是借助土地征收(征用)制度的運行來完成的。然而,中國現行土地征收(征用)制度實質是延續(xù)了計劃經濟體制下土地資源在農業(yè)與非農部門之間的配置機制。隨著市場經濟體系的建立,過去簡單的國家、集體和個人之間的利益關系由于私人利益的凸現、社會階層的分化和利益集團的形成而變得十分復雜,突出表現為公眾利益與個人利益、公眾利益與政府利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯,公眾利益與公益事業(yè)的區(qū)別也日趨明顯。而現行的土地征收(征用)制度一方面將幾乎所有的農地非農轉用都納入征收(征用)范圍,而不管轉用的目的是個人利益、公眾利益還是公益事業(yè);另一方面土地征收(征用)基本排斥了市場在農地產權轉移中的作用和公眾參與,“漲價”全部“歸公”,乃至農民無法獲得本應獲得的農地價格。農地非農化政府經濟成本低,政府“征地效率”高,農地非農化加速。3.土地法律制度失效農村土地法律所面臨的土地承包經營權物權化保護、被征地農民補償安置以及集體建設用地流轉問題,集中體現了現行土地法律制度與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不適應。這實質上是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展,城鄉(xiāng)二元經濟結構逐漸解體,農村要求與城市有平等的發(fā)展機會的一個側面。很顯然,農村土地法律體系并沒有提供這樣的平等機會。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程的快速推進,農村土地法律制度的內容無法滿足工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要?？傮w來看,目前快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的中國農村土地法律制度正面臨著以下三方面的困境:一是農村土地法律制度與集體土地權能之間的困境。目前含糊不清且不完整的集體土地權利劃分模式已嚴重影響到了農民開發(fā)利用土地的積極性。二是農村土地法律制度與土地資源配置方式的困境。尤其是當前農村集體土地流轉制度的不健全已致使農村土地利用的低效率。三是農村土地法律制度與農民權益保障之間的困境。長期忽視對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中農民權益的保護必將最終導致對社會經濟持續(xù)發(fā)展的嚴重制約,這一點在目前的發(fā)展階段已初露端倪。(二)政府管理的不善由于土地基本制度和國家的管理體制決定了我國的土地資源配置,因此政府行為在其中有著十分重要的影響。就現實來看,農村土地問題的出現與政府土地行政干預行為的非理性以及土地規(guī)制措施的乏力有關。1.行政干預的非理性由于長期缺乏科學的政績觀指引,各級政府片面追求經濟增長,因而不計代價地以土地作為推動經濟增長的主要工具,導致建設用地規(guī)模普遍過大;受長期計劃經濟的影響,土地資源配置中政府直接干預過多,土地行政配置(以劃撥用地為典型)比例居高不下,政府定價普遍存在,土地市場嚴重扭曲,土地配置中的政府失靈尤為嚴重。據調查,經濟發(fā)達地區(qū)土地征收(征用)、土地出讓和市場交易三者的價格比大約為1:10:15;招標價格和拍賣價格分別是協(xié)議出讓價格的3~5倍和4~10倍。[15]與此同時,現行土地收益分配機制使政府獲取了絕大比例的征地收益,同時地方政府獲得的份額又明顯大于中央政府。2003年國有土地出讓金收入,中央財政收入只占總收入的2%。因此地方政府成為加速農地非農化的主要力量;由于中央與地方政府在土地配置方式與城鎮(zhèn)用地規(guī)?？刂粕系姆呛献鞑┺?土地管理在完善土地市場配置機制或糾正土地市場失靈上發(fā)生嚴重偏誤,現有土地調控措施嚴重失效。2.土地規(guī)制措施乏力為確保工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中農村土地資源的優(yōu)化配置與持續(xù)利用,中國制定了以土地利用規(guī)劃制度、土地用途管制制度與基本農田保護制度為重點的農地規(guī)制制度。然而,由于這些制度本身存在缺陷,加上當前中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中諸多因素的制約,上述主要土地規(guī)制措施所產生的績效十分有限。首先,對于土地利用規(guī)劃制度而言,目前其地位沒有得到足夠的提升,規(guī)劃的理論、方法等基礎研究也十分薄弱;不僅如此,規(guī)劃實施與監(jiān)督機制不健全,目前各級規(guī)劃普遍存在的重編制、輕實施現象,直接影響到了土地利用規(guī)劃作用的發(fā)揮。其次,對于土地用途管制制度而言,目前的主要缺陷在于缺少對開發(fā)環(huán)境方面的管制,開發(fā)項目只要符合土地利用總體規(guī)劃,就可以申請立項。[16]再次,對于基本農田保護制度而言,其不足之處主要表現為基本農田的劃定缺乏科學嚴格的標準,基本農田“占優(yōu)補劣”現象十分普遍,以及基本農田保護的責任和義務不對等等方面。(三)市場發(fā)展的滯后市場是配置稀缺資源最有效的制度安排。然而,當前中國土地市場發(fā)展的滯后以及農地價格的扭曲等很大程度上導致了農村土地問題的出現:1.土地市場發(fā)展滯后中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的一個重要特征就是政府的主導推動。因此,為了加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程,城鄉(xiāng)土地市場被割裂,農民基本被排除在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程之外,他們無法以自己擁有的土地參與工業(yè)化,更享受不到城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的成果?？傮w來看,目前中國農村的土地市場發(fā)展要嚴重滯后于城市土地市場,其具體表現為:首先,土地市場存在著明顯的地權歧視現象。農村集體土地在土地市場交易中不能享有與國有土地同樣的待遇,而是必須要通過國有化才能進入城市土地市場。其次,集體建設用地市場發(fā)展受限。一方面,集體建設用地流轉無法可依,權利與義務不清,在流轉中土地產權不能夠得到有效的保障;另一方面,法律對集體建設用地的流轉條件、用途、權益等缺少明確規(guī)定,難以進行土地定級。流轉后的集體建設用地權利不充分,土地價值和權益在經濟活動中不能得到充分體現。[17]再次,農用地市場發(fā)育水平較低,目前以使用權短期流轉交易為主,且形式較為單一,農地市場遠未形成。而且流轉大多是低償的,缺乏有效的定價機制;流轉行為也不夠規(guī)范,很少通過有關部門簽訂書面合同,也缺乏相應的監(jiān)督和約束機制。[18]最后,缺乏必要的市場服務機構,農地流轉的中介組織僅在部分發(fā)達地區(qū)少現,從而也影響了農地市場大規(guī)模的發(fā)展。總之,農村土地市場發(fā)展的滯后導致了土地的資產價值得不到充分體現,從而制約了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中土地資源的優(yōu)化配置。這不僅無法實現工業(yè)化、城鎮(zhèn)化規(guī)模的合理發(fā)展,也難以促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展結構的優(yōu)化。2.農地價格嚴重扭曲由于中國尚未建立起一套科學合理的農地價格核算體系,加之現行的土地政策、制度的缺陷,農地價格不可避免地發(fā)生了扭曲。農地價格與其產權、價值相背離,從而必將導致農地資源配置的不合理?？傮w來看,在當前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下,農地價格的扭曲主要呈現以下特征:一是,地價理論內涵混亂。按照產權經濟學理論,農地價格應是其完全產權的價格,而事實上,多數理論工作者及實踐部門將農地的取得價格、農地的征收價格混同于農地的價格?，F行的農地征收價格充其量也只是對失地的一種補償,從農地的產權、價值構成上看,只是農地價格的基礎部分。二是,農地價格的實現體現出較強的政府行政干預性。政府本來的職責是通過對一些導致市場價格發(fā)生扭曲的因素進行調控以實現市場機制的有效運行,政府不應直接制定價格。然而,當前中國的征地定價規(guī)則正是由政府直接制定的,因此,作為一名定價者必然要制定有利于自身的價格策略,于是通過政府這一“經濟人”人為的價格扭曲獲取了更多的超額利潤。三是,未能體現農地的外部性價格。土地市場上的農地價格僅僅反映了農地經濟價值的一部分,農地作為一種自然資源和社會資源所具有多種價值(例如,農地的糧食安全價值,以及種植的農作物具有凈化空氣,涵養(yǎng)水源及觀賞價值等)卻并未體現在目前的農地價格中。四是,農地的實現價格偏低,扭曲程度較高。即使不考慮農地的外部性價格,就目前中國的征地價格而言,它與市場出讓價格往往相差幾倍甚至十幾倍。這主要是由于現行的征地定價機制在一定程度上將因用途改變而發(fā)生的增值全部歸了“公”。另一方面,由政府直接定價導致了市場價值規(guī)律完全不起作用,而農地本身的價值就不能體現出來,從而形成的扭曲也就比較嚴重。三、農村土地問題的解決路徑根據前面的分析,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中農村土地問題的解決無疑需要涉及產權制度、政府管控、市場機制以及法律法規(guī)等多方面的措施。此外,由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的諸多農村土地問題相互交織在一起,因此還必須全面考察各項制度與政策之間的協(xié)調性,從總體目標和長遠利益出發(fā),構建一套較為完整的農村土地政策體系,以實現其整體功效的最大化?？傮w來看,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中相關制度政策的改革必須要與中國社會主義市場經濟體系建設的總目標相一致。因此,農村土地政策改革首先應以充分發(fā)揮市場的調節(jié)功能為基礎(核心),將市場機制作為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中農村土地資源配置的主要手段;同時積極完善產權制度和法律體系,并對政府治理模式加以調整,為市場機制的完善和市場功能的充分發(fā)揮提供支撐;當然,作為市場機制的必要保障和輔助條件,產權制度、法律體系以及政府治理等領域的政策改革也應當相互協(xié)調,以避免彼此之間產生沖突,影響農村土地政策執(zhí)行的整體功效。[19]具體地,改革的核心內容必須涵蓋以下幾個方面:(一)完善農村土地產權制度首先是明確土地所有權主體和所有權的實現方式,將集體土地所有權歸屬具體落到實處。尤其是應在農地承包權物權化的基礎上,探索農戶農地使用權制度成為集體土地所有制實現形式的可能性,并保證農民土地產權能夠在土地價格和收益分配中得到實現,這不僅有助于激勵農戶的農地保護行為,也能夠為征地制度的完善奠定基礎;其次是賦予農民自由轉讓土地的權利,特別是要按照“權利平等”原則,公平對待國家土地所有權和集體土地所有權,有條件地允許集體建設用地使用權進入市場流轉,進而推動城鄉(xiāng)土地市場體系的完善和土地配置效率的優(yōu)化。(二)深化征地制度改革一方面,要明確征地權的行使范圍,規(guī)范政府行為。其中,對于非公益性用地需求要堅決避免采用征地方式,而是應積極借助日益完善的城鄉(xiāng)土地市場體系、尋求市場供給途徑解決;而對于公益性用地則應引入公眾參與機制,按照公開、公正的程序征收(征用)土地;另一方面,嚴格按照市場經濟規(guī)律進行征地補償,充分體現并保障農民的土地權益。特別是應著眼于長遠生計,建立被征地農民的就業(yè)促進機制和基本生活保障體系。(三)規(guī)范政府管理職能主要是應嚴格限制政府的土地配置行為,除了必要的公益性建設需要動用征地權以外,政府的土地管理職能應限定在以下三個方面:一是制定并執(zhí)行土地法律法規(guī),保證農村地利用行為有法可依,違法必究;二是維護城鄉(xiāng)土地市場的有序運行,通過建立相應的市場監(jiān)管機制,及時糾正土地市場運行中的失靈現象,同時堅決避免行政手段介入土地市場;三是實施必要的農地規(guī)制措施,主要是借助完善的土地規(guī)劃體系、嚴格的用途管制制度和基本農田保護制度等政策工具,在統(tǒng)籌安排和高效利用農村土地的基礎上,實現對農地資源的有效保護并解決土地利用中的外部性問題。(四)完善土地市場體系,矯正農地價格在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程階段,抑制農地配置效率低下的一條有效途徑就是不斷建立和完善土地市場體系,修正扭曲的土地價格。首先,培養(yǎng)農村土地市場并使其與城市土地市場相對接,促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場體系的形成;其次,加大土地使用制度改革的力度,更廣泛地引入招標和拍賣等土地出讓方式,使農村土地的配置完全遵循市場的供求變化;第三,將農地的非市場價值逐步納入農地價值核算體系,以真正體現生態(tài)、經濟和社會價值相統(tǒng)一的農地價值。(五)逐步建立健全農村土地法律體系市場經濟與法治密不可分,法治的主旨在于規(guī)范市場運行和約束政府行為。因此,以上改革措施的重點內容原則上都應當在一個完善的土地法律體系中加以體現。當然,不可否認的是,農村土地法律體系的完善在中國不可能一蹴而就。就目前而言,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快,農村土地法律體系的建設應遵循以下基本要求:即在完善土地財產法的基礎上,加快對集體建設用地流轉和土地征收制度改革的立法工作,在此基礎上逐步構建土地利用規(guī)劃法、土地用途管制法及土地監(jiān)察法等法律法規(guī),并最終形成一整套較為完善的農村土地法律體系。參考文獻:[1]王昉.工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的農村土地問題[J].上海經濟研究,2003,(03):24-27.[2][3]中華人民共和國農業(yè)部.中國農業(yè)發(fā)展報告2006[M].北京:中國農業(yè)出版社,2006.[