簡(jiǎn)·來(lái)恩《新公共管理》課件

《新公共管理》簡(jiǎn)·萊恩

《新公共管理》簡(jiǎn)·萊恩

1新公共管理內(nèi)容整理

一本書的目標(biāo)二本書脈絡(luò)梳理三前七章的主要內(nèi)容新公共管理內(nèi)容整理

一本書的目標(biāo)2一、本書的目標(biāo)

1考察20世紀(jì)公共行政與公共管理的主要

理論模型2

公共部門的持續(xù)適用性一、本書的目標(biāo)

1考察20世紀(jì)公共行政與公共管理的主要3二、本書的脈絡(luò)梳理第一部分考察現(xiàn)狀，包括第一、二章第二部分考察淵源和背景，包括三到六章第三部分提出與新公共管理出現(xiàn)相聯(lián)系的重要主題，包括第七到十一章二、本書的脈絡(luò)梳理第一部分考察現(xiàn)狀，包括第一、二章4三、前七章的主要內(nèi)容1二十世紀(jì)的基本研究途徑（1）傳統(tǒng)的公共行政學(xué)派（古典學(xué)派）：1887年威爾遜發(fā)表重要論文使行政學(xué)成為獨(dú)立學(xué)科；韋伯的官僚制模型與公共企業(yè)這兩種基本機(jī)制的研究分析為20世紀(jì)的公共部門奠定了基礎(chǔ)。（2）管理途徑：1938年，巴納德發(fā)表《經(jīng)理的功能》一書，批判了古典理論，他強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者的管理、有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，這預(yù)示了管理途徑；而西蒙的《管理行為》一書使管理途徑成為公共部門的核心理論，他強(qiáng)調(diào)手段、目的、變化的行動(dòng)、有限理性、令人滿意的決策而不是最優(yōu)的決策。三、前七章的主要內(nèi)容1二十世紀(jì)的基本研究途徑5（3）政策途徑：20世紀(jì)60年代，阿倫出版著作《政策分析的藝術(shù)》。政策途徑的研究重點(diǎn)是政策或公共項(xiàng)目，政策途徑從政策周期開始，包括政策制定和執(zhí)行。（4）新公共行政：20世紀(jì)70年代產(chǎn)生的，主張政府必須建立在公共行政的倫理理論基礎(chǔ)上，著重研究公共責(zé)任問(wèn)題。（5）新公共管理：它建立在80、90年代公共部門變革的基礎(chǔ)上，它研究的重點(diǎn)是將契約運(yùn)用到公共部門治理過(guò)程中。新公共管理發(fā)端于英國(guó)，最激進(jìn)的是新西蘭的新公共管理改革，使整個(gè)國(guó)家都置于契約之下。簡(jiǎn)·來(lái)恩《新公共管理》課件62公共管理的適用性2.1市場(chǎng)化改革以后，公共部門仍十分龐大原因：（1）本書作者認(rèn)為，改革只改變了各部分的規(guī)模，而非總規(guī)模（2）傳統(tǒng)觀點(diǎn)是瓦格納定律，即公共服務(wù)增多了使公共部

門膨脹、現(xiàn)代觀點(diǎn)是公共服務(wù)的單位成本增加了，即鮑莫爾死亡（3）工會(huì)的力量：斯堪的納維亞福利國(guó)家的工會(huì)主義推動(dòng)福利國(guó)家。（4）文化差異：基督教民主哲學(xué)體系所謂的履行社會(huì)責(zé)任，推動(dòng)了福利國(guó)家的出現(xiàn)。如：意大利（5）卡斯特斯認(rèn)為這與自由主義傾向的保守黨的力量有關(guān)，當(dāng)這樣政黨的力量強(qiáng)大了，公共部門支出的規(guī)模就會(huì)減小，而反之就可能增加。2公共管理的適用性2.1市場(chǎng)化改革以后，公共部門仍十分龐72.2福利國(guó)家與福利社會(huì)（1）一般把主張大政府的叫作福利國(guó)家，如北歐（2）把主張小政府的叫作福利社會(huì)，如美國(guó)（3）二者之間是會(huì)變化的2.2福利國(guó)家與福利社會(huì)82.3公共部門的主要任務(wù)：（1）公共資源配置（2）收入保障2.3公共部門的主要任務(wù)：93官僚制組織X-無(wú)效率、公共企業(yè)——非社會(huì)效用、再分配——效率與公平的權(quán)衡（1）20世紀(jì)政府?dāng)U張前期，人們依靠官僚制提供政治家和選民要求的服務(wù)，之后官僚制組織受到批評(píng)。（2）官僚制組織是無(wú)效率的，有兩個(gè)理論可以證明：

一是尼斯坎南的批判，指出由于對(duì)預(yù)算的高要求導(dǎo)致行政部門的擴(kuò)張傾向，最終導(dǎo)致實(shí)際規(guī)模是最優(yōu)規(guī)模的兩倍；

二是萊不斯泰因的X--無(wú)效率，指出行政部門并非是因?yàn)閿U(kuò)張傾向才導(dǎo)致無(wú)效率，而是因?yàn)閼卸韬吞Ц叱杀尽?官僚制組織X-無(wú)效率、公共企業(yè)——非社會(huì)效用、再分配——10（3）對(duì)于公共企業(yè)，作者也指出其非社會(huì)效用問(wèn)題，為反對(duì)私人壟斷而實(shí)行的壟斷干預(yù)也同樣沒有效率，并且進(jìn)入管制等行為還導(dǎo)致了尋租現(xiàn)象，即為求利益，可能不考慮手段。（4）至于再分配問(wèn)題，也同樣存在無(wú)效率的問(wèn)題。巴里指出，存在三種實(shí)現(xiàn)正義的途徑，即共同利益、互惠和公正無(wú)偏私，但只有公正無(wú)偏私可以得到應(yīng)用，但也要面對(duì)與均等進(jìn)行區(qū)分的難題。（3）對(duì)于公共企業(yè)，作者也指出其非社會(huì)效用問(wèn)題，為反對(duì)私人壟114新公共管理的主要理論闡述（1）首先作者指出長(zhǎng)期合同到短期合同的轉(zhuǎn)變，前者主要有配置型合同和管制性合同，而后者則主要表現(xiàn)為通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和拍賣實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性提供，具體的說(shuō)就是，對(duì)那些容易收費(fèi)的產(chǎn)品采取競(jìng)爭(zhēng)方式，而對(duì)初期投資巨大的基礎(chǔ)設(shè)施，則通過(guò)拍賣使用權(quán)達(dá)到市場(chǎng)化供給的目的。當(dāng)然，也不是所有部門都可以使競(jìng)爭(zhēng)和合同制得到有效應(yīng)用，比如在教育、醫(yī)療等軟部門的服務(wù)供給中，由于需要長(zhǎng)期的專業(yè)化訓(xùn)練，單純的引入競(jìng)爭(zhēng)并不能提高配置的效率，因此就這些部門還需要靈活的進(jìn)行安排，在重視競(jìng)爭(zhēng)原則的同時(shí)，要關(guān)注引進(jìn)手段的選擇。4新公共管理的主要理論闡述（1）首先作者指出長(zhǎng)期合同到短期12（2）需要明確的是，在公共部門契約主義的指導(dǎo)下，私法在新公共管理中得到重點(diǎn)的應(yīng)用，這和過(guò)去強(qiáng)調(diào)公法治理不同，后者還經(jīng)常出現(xiàn)象征性的公共契約，比如選舉和憲法等都可以看作是一種契約，但新公共管理中主張的契約主義是一種真正的契約，可以得到法院的執(zhí)行，當(dāng)然這還包括一些準(zhǔn)契約作為補(bǔ)充。公共部門通過(guò)訂立私法性質(zhì)的合同，利用司法部門推動(dòng)合同的實(shí)施，得到從而達(dá)到公共治理模式的改革。簡(jiǎn)·來(lái)恩《新公共管理》課件13（3）在合同制下的政府就要承擔(dān)三重角色，即仲裁者、簽約者和提供者，這些角色都面臨著沖突。前兩者主要體現(xiàn)為作為裁判的政府需要管制作為委托人的政府行為，雖然新公共管理提出消除管制，但為了規(guī)范秩序、優(yōu)化服務(wù)仍然需要實(shí)行新的管制，重點(diǎn)在于對(duì)質(zhì)量、價(jià)格的管制，這又會(huì)產(chǎn)生過(guò)度管制的危險(xiǎn)。另外，在國(guó)家所有權(quán)下，簽約者和提供者也面臨著沖突，作為委托人的首席執(zhí)行官和作為服務(wù)、產(chǎn)品提供者的首席執(zhí)行官需要談判，雖然二者都代表國(guó)家，但他們可能會(huì)為了實(shí)現(xiàn)本部門的利益而損害整體的利益。這就需要二者通過(guò)協(xié)調(diào)，選出最優(yōu)配置方案。實(shí)現(xiàn)整體利益的帕累托最優(yōu)。（3）在合同制下的政府就要承擔(dān)三重角色，即仲裁者、簽約者和提14與新公共管理出現(xiàn)相聯(lián)系的重要主題第八到十一章與新公共管理出現(xiàn)相聯(lián)系的重要主題15

第八章公共部門的契約主義——基本研究途徑（上）

第八章公共部門的契約主義16本章總體脈絡(luò)如果說(shuō)第七章是考察傳統(tǒng)的長(zhǎng)期契約制轉(zhuǎn)化成新公共管理的短期契約制所帶來(lái)的重大變化，那么第八章作者所講解的則是轉(zhuǎn)化后贊成者與反對(duì)者的主要觀點(diǎn)，具體體現(xiàn)為私法合同取代公法合同、契約關(guān)系、委托代理、優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)的分析，軟硬部門的合同以及治理機(jī)制的種類。下面我們分別進(jìn)行講解：本章總體脈絡(luò)如果說(shuō)第七章是考察傳統(tǒng)的長(zhǎng)期17合同與私法合同定義：構(gòu)成義務(wù)關(guān)系，可以依法執(zhí)行或依法認(rèn)定的一種協(xié)議。合同特征：（1）一種承諾或協(xié)議（2）不違反合同的義務(wù)（3）產(chǎn)品或服務(wù)交換的一種補(bǔ)償作為一種有關(guān)責(zé)任的法律，合同法從來(lái)都是私法而根本不是公法。而政府也是通過(guò)私法合同來(lái)配置資源。合同與私法合同定義：構(gòu)成義務(wù)關(guān)系，可以依法執(zhí)行或依法認(rèn)定的一18公共合同種類1、公共組織無(wú)民營(yíng)化狀態(tài)各部門CEO公共部門代理機(jī)構(gòu)供應(yīng)商公共合同種類1、公共組織無(wú)民營(yíng)化狀態(tài)各部門CEO公共部門代理19公共合同的種類2、公共組織民營(yíng)化狀態(tài)政府委托、代理公共企業(yè)CEO（股東）（私法合同）（經(jīng)理人員）交易型代理型（私法合同的兩種形式）

公共合同的種類2、公共組織民營(yíng)化狀態(tài)20交易型合同與代理型合同交易型：現(xiàn)貨市場(chǎng)合同（例如立即進(jìn)行某物的買賣）代理型：關(guān)系合同（例如雇傭合同）政府或部門代理型合同CEOCEO代理型合同生產(chǎn)單位交易性合同交易型合同與代理型合同交易型：現(xiàn)貨市場(chǎng)合同（例如立即進(jìn)行某物21與傳統(tǒng)公共行政的不同新公共管理的核心是簽約外包制，在公共服務(wù)提供過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，與傳統(tǒng)公共行政有兩點(diǎn)不同：（1）交易合同大幅度增加，簽約外包使購(gòu)買者與提供者分離機(jī)制引進(jìn)（2）短期代理合同取代長(zhǎng)期代理合同，尤其體現(xiàn)為首席執(zhí)行官的聘任合同，即使公共部門的雇員是長(zhǎng)期雇傭合同，那么也會(huì)有一個(gè)短期的業(yè)績(jī)合同當(dāng)然，此機(jī)制中也有兩種合同并簽的狀況（書中公立醫(yī)院的案例），從這一案例中我們也發(fā)現(xiàn)似乎公法治理機(jī)制轉(zhuǎn)到私法治理機(jī)制過(guò)程中不是十全十美的蛻變，它是既有優(yōu)勢(shì)同時(shí)也有劣勢(shì)的與傳統(tǒng)公共行政的不同新公共管理的核心是簽約外包制，在公共服務(wù)22

第八章公共部門的契約主義——基本研究途徑（下）

第八章公共部門的契約主義23優(yōu)勢(shì)外包制或交易型合同意味著一個(gè)帕累托最優(yōu)的結(jié)果，買賣雙方都有動(dòng)力去追求對(duì)雙方最好的交易，會(huì)導(dǎo)致談判朝競(jìng)爭(zhēng)方向發(fā)展，體現(xiàn)了均衡。為了達(dá)到一個(gè)既是帕累托最優(yōu)，又能從分配角度可以接受的交易型合同，簽訂合同的人必須有強(qiáng)烈的興趣去增進(jìn)自己的利益，并能將所有潛在的收益進(jìn)行分配。因此，交易型合同的效率和可接受的分配結(jié)果最終取決于坐在談判桌兩端的首席執(zhí)行官。優(yōu)勢(shì)外包制或交易型合同意味著一個(gè)帕累托最優(yōu)的結(jié)果，買賣雙方都24劣勢(shì)因?yàn)橛卸喾N不同的帕累托最優(yōu)結(jié)果，導(dǎo)致分配方式多種多樣，所以實(shí)際達(dá)成的結(jié)果由簽約各方的議價(jià)能力決定，這個(gè)實(shí)際上充滿不確定性。政府與首席執(zhí)行官之間在委托人身份和代理人身份上存在委托--代理關(guān)系，而由于他們彼此之間的復(fù)雜關(guān)系，在收益分配上無(wú)可避免的會(huì)陷入囚徒困境中。劣勢(shì)因?yàn)橛卸喾N不同的帕累托最優(yōu)結(jié)果，導(dǎo)致分配方式多種多樣，所25治理機(jī)制的種類公共管理需要注意商業(yè)部門和軟部門的不同，改進(jìn)設(shè)計(jì)治理方法，而新公共管理僅僅是有關(guān)公共部門治理機(jī)制的一種理論，需要將招標(biāo)|競(jìng)標(biāo)理論，修正的官僚組織理論，以及作為配置部門可供選擇的治理機(jī)制的信用理論都包含。治理機(jī)制的種類公共管理需要注意商業(yè)部門和軟部門的不同，改進(jìn)設(shè)26結(jié)論新公共管理是一種有關(guān)公共部門合同制共性特征的一種重要的理論。它既包括在購(gòu)買者--提供者關(guān)系中的簽約外包制，也包括在委托代理關(guān)系中與首席執(zhí)行官的關(guān)系合同。新公共管理用一系列的的合同--交易型合同和關(guān)系型合同等，代替?zhèn)鹘y(tǒng)的公共行政或公共政策學(xué)派中的政策網(wǎng)絡(luò)，其目標(biāo)是提高配置效率。新公共管理需要總結(jié)研究其他形式的合同制，包括長(zhǎng)期合同制，以及信任和相互理解等其他類型的機(jī)制，而不僅僅是簽約外包制。結(jié)論新公共管理是一種有關(guān)公共部門合同制共性特征的一種重要的理27第九章合同制中的政府（上）第九章28隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了權(quán)威治理向合同治理模式的轉(zhuǎn)變。政府角色的重新界定運(yùn)用私人所有制形式的改革----激活國(guó)有資產(chǎn)

引言

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主要討論所有制形式和管制模式變化基礎(chǔ)上的政府作用激活公共所有權(quán)改革的基本原理？?jī)?yōu)∕劣勢(shì)誰(shuí)是公共資產(chǎn)的所有者？私法制度中管理公共資產(chǎn)的有效性新公共管理對(duì)積極管制和消極管制問(wèn)題的影響有關(guān)政府過(guò)度管制風(fēng)險(xiǎn)的爭(zhēng)論主要討論所有制形式和管制模式變化基礎(chǔ)上的政府作用30

作為裁判的政府在新公共管理所實(shí)行的合同制中，為了提供公共服務(wù)，政府談判并簽訂合同作為裁判，政府對(duì)合同的性質(zhì)擁有最終的解釋權(quán)國(guó)家作為合同的締結(jié)者和裁判時(shí)，扮演著兩種不同的角色作為裁判的政府在新31合同的三個(gè)階段：第一階段簽訂合同或達(dá)成協(xié)議（在雙方對(duì)合同的有效性達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上）第二階段合同活動(dòng)的檢驗(yàn)第三階段第三方強(qiáng)制執(zhí)行合同或自動(dòng)執(zhí)行合同的三個(gè)階段：32

就政府合同制而言，在政府與它的代理人和服務(wù)供應(yīng)者之間的合同關(guān)系中，作為簽約方的政府，在簽約和兌現(xiàn)協(xié)議的過(guò)程中，都會(huì)受到合同背約行為邏輯的約束。如果政府違約的話，它就可能要面臨著被起訴的命運(yùn)。如果政府作為違約行為的受害者，它就只能訴諸法律。就政府合同制而言，在政府與它的代理人和服務(wù)供應(yīng)者之間33自動(dòng)執(zhí)行和背約自動(dòng)執(zhí)行：簽約雙方在沒有第三方干預(yù)的情況下自覺地遵守其所簽訂的合同。即合同雙方都認(rèn)為履行合同符合自己的利益，達(dá)到了雙贏的結(jié)果背約：合同當(dāng)事人完全沒有履行合同或者履行合同義務(wù)不符合約定的行為背約行為的邏輯：如何減少背約的可能性？

發(fā)生背約，如何來(lái)處理？自動(dòng)執(zhí)行和背約自動(dòng)執(zhí)行：簽約雙方在沒有第三方干預(yù)的情況下自覺34

仲裁者和簽約者角色的沖突作為仲裁者角色的政府和作為簽約者角色的政府之間的分離。（政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)之間的制度化分權(quán)）在新公共管理體制下，在政府的執(zhí)行部門中將會(huì)由其代理人即首席執(zhí)行官們處理大量的合同。同時(shí)，政府作為一個(gè)仲裁者，會(huì)積極活躍在政府的司法部門。作為立法者的政府和作為仲裁者的政府之間的分離。作為立法者，政府只能就簽約雙方該如何簽訂合同，設(shè)置一般性的規(guī)則，而不應(yīng)該考慮有關(guān)的合同有關(guān)公共事務(wù)，還是有關(guān)私人事務(wù)。仲裁者和簽約者角色的沖突作為仲裁者角35有關(guān)合同制規(guī)則的法律理論卡拉布萊索和波斯納提出的一個(gè)著名的理論，所謂的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)就認(rèn)為，當(dāng)經(jīng)濟(jì)生活的基本規(guī)則由基本法院中的法官進(jìn)行解釋的時(shí)候，那么效率的關(guān)心將會(huì)占很大的比重。作者陳述波斯納的法律理論：“普通法是使社會(huì)財(cái)富最大化的最優(yōu)體制，即使它們充分考慮了經(jīng)濟(jì)方面的因素，并受到經(jīng)濟(jì)分析的影響，也不大可能提高效率”。有關(guān)合同制規(guī)則的法律理論卡拉布萊索和波斯納提出的一個(gè)著名的理36作者的結(jié)論：政府需要十分積極地扮演好仲裁者的角色，以建立一個(gè)管理型的國(guó)家。政府或國(guó)家不僅僅是一個(gè)合同簽約者，或一個(gè)仲裁者，政府還是一個(gè)最大的資產(chǎn)所有者，是各種類型財(cái)產(chǎn)的最大的所有者。簡(jiǎn)·來(lái)恩《新公共管理》課件37

公共所有權(quán)的性質(zhì)公共的概念，即一個(gè)國(guó)家中的所有人，不能等同與“公共財(cái)產(chǎn)”一詞中的公共（public）的概念。公共所有權(quán)中的“公共”一詞代表的是政治實(shí)體或一個(gè)社會(huì)的政治組織，也就是指像“國(guó)家”，“聯(lián)邦政府”，“地方政府”這樣的法人。公共所有權(quán)和共同所有權(quán)的區(qū)分公共所有權(quán)的性質(zhì)公共的概念38

激活國(guó)有財(cái)產(chǎn)政府作為巨大資產(chǎn)的所有者，如果它所掌握的資產(chǎn)被用于實(shí)際的贏利性投資的話，那么就會(huì)得到一個(gè)很高的年度回報(bào)率。公共所有權(quán)中的所有權(quán)是指什么？公共財(cái)產(chǎn)由什么構(gòu)成？激活國(guó)有財(cái)產(chǎn)政府作為巨39在新公共管理理論中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的有限責(zé)任形式以及與所有權(quán)相關(guān)聯(lián)的資產(chǎn)一起，是重塑公共資產(chǎn)及其管理方式的理想模式在傳統(tǒng)的治理模式下，各種資產(chǎn)的公共所有權(quán)是作為預(yù)算的一個(gè)要素，要么通過(guò)財(cái)政部直接管理，要么是在公共企業(yè)的運(yùn)作過(guò)程中，通過(guò)對(duì)財(cái)政部的關(guān)鍵參數(shù)的控制而間接的進(jìn)行管理在新公共管理理論中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的有限責(zé)任形式以及與所有權(quán)相關(guān)40傳統(tǒng)的公共財(cái)產(chǎn)管理形式都強(qiáng)調(diào)集中和統(tǒng)一資本激活政策強(qiáng)調(diào)分權(quán)化和資本的高回報(bào)率傳統(tǒng)的公共財(cái)產(chǎn)管理形式都強(qiáng)調(diào)集中和統(tǒng)一41第九章合同制中的政府（下）第九章42合同制下的國(guó)家所有權(quán)：

角色之間的沖突財(cái)產(chǎn)管理者合同簽約者合同制下的國(guó)家所有權(quán)：

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政府作為資產(chǎn)管理者的角色，是否能毫無(wú)困難地與政府作為簽約者的角色統(tǒng)一起來(lái)

①政府最終可能坐在桌子的兩端，坐在桌子一端的作為簽約者的政府，與坐在另一端的作為一個(gè)組織的資產(chǎn)所有者的自己談判。②政府中的政治家永遠(yuǎn)都不會(huì)作為簽約者或者政府所有的公司的代表，來(lái)直接行動(dòng)。政府作為資產(chǎn)管理者的角色，是否能毫無(wú)困難地與政府作為44存在一個(gè)管制國(guó)家嗎？政府管制：指政府或其他公共機(jī)構(gòu)憑借其法定的權(quán)力，制定一定的法律、法規(guī)和政策等權(quán)威性的規(guī)則，并將其付諸實(shí)施，對(duì)社會(huì)主體的行為進(jìn)行約束限制和規(guī)范的一種管理、控制行為。存在一個(gè)管制國(guó)家嗎？政府管制：指政府或其他公共機(jī)構(gòu)憑借其法定45傳統(tǒng)的管制市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，通過(guò)發(fā)放執(zhí)照的制度來(lái)建立一種合法的壟斷。“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”——道格拉斯·諾斯傳統(tǒng)的管制市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，通過(guò)發(fā)放執(zhí)照的制度來(lái)建立一種合法46美國(guó)管制行政的主要問(wèn)題：（1）管制的成本太大（2）管制抑制經(jīng)濟(jì)績(jī)效（3）管制產(chǎn)生延誤與繁文縟節(jié)（4）不勝任問(wèn)題（5）腐敗（6）過(guò)度擴(kuò)大的管制范圍（7）管制程序失去控制（8）缺乏管制績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)美國(guó)管制行政的主要問(wèn)題：（1）管制的成本太大47新公共管理所贊同的放松管制經(jīng)濟(jì)的基本原則：（1）經(jīng)濟(jì)的非國(guó)有化（2）創(chuàng)造公私競(jìng)爭(zhēng)者的平等的競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)所（3）區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制（4）公共采購(gòu)的國(guó)際管制新公共管理所贊同的放松管制經(jīng)濟(jì)的基本原則：（1）經(jīng)濟(jì)的非國(guó)有48過(guò)度管制的危險(xiǎn)一方面，新公共管理確實(shí)以一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的存在和有效運(yùn)行為先決條件。另一方面，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的產(chǎn)生，很可能成為增加國(guó)家干預(yù)的起點(diǎn)，從而導(dǎo)致過(guò)度管制，這些競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是與其他國(guó)家的體制和諧一致的或者與世界經(jīng)濟(jì)的管制機(jī)構(gòu)相一致。過(guò)度管制的危險(xiǎn)一方面，新公共管理確實(shí)以一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的存在和有49重新管制和反托拉斯

反托拉斯（反壟斷）：指當(dāng)一個(gè)公司的營(yíng)銷呈現(xiàn)壟斷或有壟斷趨勢(shì)的時(shí)候，國(guó)家政府或國(guó)際組織的一種干預(yù)手段。馬杰恩：聲譽(yù)會(huì)保證誠(chéng)實(shí)、有效的公共管制。德姆塞茨：反托拉斯決策是無(wú)效的。重新管制和反托拉斯反托拉斯（反壟斷）：指當(dāng)一個(gè)公司的營(yíng)銷呈50歐盟是一個(gè)超級(jí)管制者嗎？

法律一體化和決策一體化消極管制和積極管制若在聯(lián)盟中實(shí)現(xiàn)積極管制將會(huì)怎樣呢？尋租：政府運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)和管制，妨礙了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用，從而創(chuàng)造了少數(shù)有特權(quán)者取得超額收入的機(jī)會(huì)歐盟幾乎不可能成為從事大規(guī)模重新管制的超級(jí)管制者。歐盟是一個(gè)超級(jí)管制者嗎？法律一體化和決策一體化消極管制和51第十章

公共政策、合同制和首席執(zhí)行官（上）

第十章

公共政策、合同制和首席執(zhí)行官（上）

52一、合法性維度二、公開性三、公共經(jīng)理人或者首席執(zhí)行官四、沒有公法為什么不能實(shí)行新公共管理五、動(dòng)力：政治家、經(jīng)理人和專家六、代理問(wèn)題：道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇七、委托人的回應(yīng)八、首席執(zhí)行官九、博弈參與者：競(jìng)賽和拍賣十、公法的新適用性一、合法性維度53一、合法性維度

概念：指必須依據(jù)規(guī)定公共權(quán)力范圍與運(yùn)作方式的規(guī)則來(lái)行使公共權(quán)力。具體規(guī)定：（1）法律許可→無(wú)規(guī)則不能行動(dòng)（2）法律限定→無(wú)指令不能進(jìn)行（3）法律等級(jí)→由底層到最高層一、合法性維度概念：指必須依據(jù)規(guī)定公共權(quán)力范圍與運(yùn)作方54合法性的解釋馬克斯·韋伯合法性是一種保持公共權(quán)威的手段，構(gòu)成了正義的一個(gè)方面的內(nèi)容，公平的賦予每一個(gè)人他所應(yīng)得的東西。漸進(jìn)主義合法性可以為公共部門提供規(guī)則，這種規(guī)則能夠形成規(guī)范的運(yùn)作程序。理性選擇在決策過(guò)程中，合法性有助于建立決策多要建立的所謂的均衡。國(guó)家理論如果沒有一種由法令支撐的規(guī)則系統(tǒng)，政府就不能穩(wěn)定的運(yùn)行。合法性的解釋馬克斯·韋伯合法性是一種保持公共權(quán)威的手段，構(gòu)成55二、公開性（一）與合法性關(guān)系：1、合法性≠公開性；2、相互支持，相互需要。3、二者構(gòu)成了對(duì)民主國(guó)家及其公共部門的基本要求。（二）公共官員和公民認(rèn)同原因：1、希望知道規(guī)則狀況以便理性地采取行動(dòng)；2、對(duì)公開性準(zhǔn)則內(nèi)在的公正性持肯定態(tài)度。二、公開性（一）與合法性關(guān)系：56三、公共經(jīng)理人或首席執(zhí)行官

新公共管理提出，把公共政策納入與公共經(jīng)理人和所謂的首席執(zhí)行官的合同之中。作為契約的公共政策的制定，引發(fā)了許多關(guān)于公共部門中配置合同制的限度問(wèn)題，特別是在軟部門中。這些限度包括：（1）合法性問(wèn)題→界定權(quán)利，法治需要，限制公權(quán)？（2）公開性問(wèn)題→涵蓋公開公共政策？

新公共管理的后果：首席執(zhí)行官正迅速地取代官僚和專家。三、公共經(jīng)理人或首席執(zhí)行官新公共管理提57四、沒有公法為什么不能實(shí)行新公共管理

公共行政中主要運(yùn)用公法來(lái)進(jìn)行管理；新公共管理全部通過(guò)私法合同來(lái)進(jìn)行管理。

公共部門管理可以在這兩種治理模式之間尋求平衡，將公法和預(yù)算案與私法合同結(jié)合起來(lái)的。公共管理的各種機(jī)制中廣泛地運(yùn)用合同制是，總是需要公法。而隨著合同制的擴(kuò)展，行政法的作用將逐漸減少。但是，合同并不能完全取代行政法。四、沒有公法為什么不能實(shí)行新公共管理公共行政58

合同法取代行政法的局限性具體表現(xiàn)系統(tǒng)的不完整性不能詳細(xì)地說(shuō)明影響合同履行的條件和環(huán)境；普通公法可以彌補(bǔ)不能處理重大事件人們不想使反對(duì)國(guó)家的權(quán)利成為私法類合同談判的目標(biāo)；不能包括官員的執(zhí)行權(quán)限權(quán)利和權(quán)限需要公開說(shuō)明將失去國(guó)家的公共性問(wèn)題；詳細(xì)的合同可能危及合法性合同法取代行政法的局限性具體表現(xiàn)系統(tǒng)的不完整性不能詳細(xì)59（1）從公共行政途徑的視角看：行政法構(gòu)成了對(duì)合同制的限制。（2）從公共政策理論的視角看：政策目標(biāo)屬于公共領(lǐng)域的范疇，而不僅僅是合同中的一個(gè)要素。

公共部門中的服務(wù)提供者的動(dòng)力因素到底是什么呢？（1）從公共行政途徑的視角看：行政法構(gòu)成了對(duì)合同制的限制。60五、動(dòng)力：政治家、經(jīng)理人和專家

傳統(tǒng)的公共治理所關(guān)注的是任期和天職，把它作為政治家與公共官員之間實(shí)現(xiàn)互惠的動(dòng)力機(jī)制，以此酬勞公共官員并激發(fā)他們對(duì)工作的興趣。新的動(dòng)機(jī)理論和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)集中考察了以各種方式出現(xiàn)的政治家、官僚、專家的機(jī)會(huì)主義行為。政治運(yùn)作或履行管理職能等各種情境中，政治家追求自我利益的行為表現(xiàn)為機(jī)會(huì)主義行為——追求自我利益的動(dòng)機(jī)，加上信息優(yōu)勢(shì)，使公共治理中的各種主體互相勾結(jié)，選擇對(duì)他們自己有利的策略成為可能。五、動(dòng)力：政治家、經(jīng)理人和專家61互動(dòng)關(guān)系委托代理關(guān)系模式：委托人支付報(bào)酬給代理人，作為代理人努力完成委托人目標(biāo)的報(bào)償。公共部門中的委托代理關(guān)系：（1）政治家是人民的代理人；（2）官僚或高級(jí)官員是政治家的代理人；（3）公共服務(wù)中工作的專家也是代理人。互動(dòng)關(guān)系委托代理關(guān)系模式：委托人支付報(bào)酬給代理人，作為代理人62第十章

公共政策、合同制和首席執(zhí)行官（下）

第十章

公共政策、合同制和首席執(zhí)行官（下）

63代理問(wèn)題：道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇代理問(wèn)題：道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇64道德風(fēng)險(xiǎn)

在合同簽訂之后，政府的代理人：首席執(zhí)行官和管制者可能會(huì)辜負(fù)委托人的期望，受許多因素的影響而產(chǎn)生簽約后的問(wèn)題。第一，經(jīng)常存在著合同的不完備性。（1）主客觀的限制（2）隨機(jī)因素的影響第二，契約可能包含大量的書面條款，如何解釋這些條款，可能會(huì)導(dǎo)致只能在法院中解決的沖突。第三，我們不能假定合同當(dāng)事人各方都會(huì)一心一意地去履行一份合同。第四，存在著明確的合同過(guò)失或欺詐行為，和不遵從合同條款的行為。道德風(fēng)險(xiǎn)在合同簽訂之后，政府的代理人：65逆向選擇

簽約后的機(jī)會(huì)主義難以處理，除了訴訟相關(guān)的成本相當(dāng)高，另一方面是因?yàn)楹灱s前的機(jī)會(huì)主義的危險(xiǎn)性————委托人如何知道代理人在為完成契約準(zhǔn)備時(shí)是不是值得信任呢？？

可信度問(wèn)題已經(jīng)收到了極大的關(guān)注，已經(jīng)有一種觀點(diǎn)提出，信號(hào)傳遞或者聲譽(yù)的使、提高委用有利于政府在選拔經(jīng)理時(shí)做出正確的選擇。信號(hào)傳遞可以人托人的考查能力，而聲譽(yù)則使代理人更少地選擇那些在未來(lái)構(gòu)成合同風(fēng)險(xiǎn)的純粹的機(jī)會(huì)主義行為。逆向選擇簽約后的機(jī)會(huì)主義難以處理，除了66委托人的回應(yīng)

傳統(tǒng)公共治理機(jī)制導(dǎo)致了代理人的優(yōu)勢(shì)。

對(duì)于代理人所擁有的優(yōu)勢(shì)，委托人擁有許多機(jī)制可以用來(lái)克服代理人的機(jī)會(huì)主義行為。

至關(guān)重要的是委托人在選拔代理人的過(guò)程中，使用招標(biāo)、投標(biāo)方法。在選拔各種首席執(zhí)政官的時(shí)候，熟練地運(yùn)用各種方法，將會(huì)提高委托人的地位。但是，這并不能消除在任何委托代理關(guān)系中都會(huì)發(fā)生的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。委托人的回應(yīng)傳統(tǒng)公共治理機(jī)制導(dǎo)致了代理67競(jìng)賽和拍賣

那么，如何將公共管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的可能性降到最低限度呢？如果不信任代理人，代理人也不會(huì)主動(dòng)地努力工作，怎樣運(yùn)用合同去指導(dǎo)代理人呢？對(duì)于經(jīng)理人即首席執(zhí)行官和管制者，我建議使用煎熬策略，而對(duì)于服務(wù)提供者，我建議恰當(dāng)?shù)厥褂酶?jìng)賽和拍賣。競(jìng)賽和拍賣那么，如何將公共管理中的道68首席執(zhí)行官：煎熬

對(duì)于首席執(zhí)行官來(lái)說(shuō)，無(wú)論他們?cè)谀睦锕ぷ?，政府?yīng)該通過(guò)不斷地威脅要終止契約。

另外，政府必須時(shí)刻準(zhǔn)備要更換首席執(zhí)行官，錄用新的首席執(zhí)行官，而不是與現(xiàn)有的首席執(zhí)行官續(xù)約。首席執(zhí)行官：煎熬對(duì)于首席執(zhí)行官來(lái)說(shuō)，無(wú)論他們?cè)?9博弈參與者：競(jìng)賽和拍賣

競(jìng)賽非常適用于購(gòu)買者—提供者結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)中，物品和服務(wù)的提供方式實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化，公共的和私人的參與者之間自然地存在著競(jìng)爭(zhēng)。在傳統(tǒng)的公共行政中，競(jìng)賽只是用于娛樂和清潔等有限的領(lǐng)域，而在現(xiàn)代公共治理中，競(jìng)爭(zhēng)擴(kuò)展到其他諸多領(lǐng)域。新公共管理力圖在公共服務(wù)的所有各個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)競(jìng)賽。但是，在軟部門中，使用競(jìng)賽的方式是有限制的。下一章將對(duì)此加以闡明。博弈參與者：競(jìng)賽和拍賣競(jìng)賽非常適用于購(gòu)70博弈參與者：競(jìng)賽和拍賣

在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)規(guī)模龐大的商業(yè)部門中，如何實(shí)行競(jìng)賽？基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)是否容易產(chǎn)生自然壟斷呢？在電力、供水、污水處理、通信和電信這些服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)基本上是不可能的，因?yàn)椴豢赡苊總€(gè)服務(wù)提供者都建立一個(gè)線路系統(tǒng)。那么，政府是否能夠運(yùn)用招標(biāo)、投標(biāo)方法呢？

當(dāng)政府擁有線路系統(tǒng)時(shí)，可使用拍賣的方法。像鐵路、供水和污水處理這樣的線路系統(tǒng)的使用權(quán)可以長(zhǎng)期拍賣出去。博弈參與者：競(jìng)賽和拍賣在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)規(guī)模龐71博弈參與者：競(jìng)賽和拍賣

當(dāng)線路系統(tǒng)不是掌握在政府手中，而是由私人所有者控制時(shí)，政府可以通過(guò)對(duì)第三方線路進(jìn)行立法的方法進(jìn)行管理。第三方線路原則可以在國(guó)際范圍內(nèi)運(yùn)用，在某一地區(qū)的若干國(guó)家之間建立這種服務(wù)線路服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。歐盟對(duì)西歐天然氣管道線路的管理，就采用了這種方法。

在現(xiàn)代公共治理中，政府不僅必須改變自己簽訂和履行合同的技術(shù)，還應(yīng)該成為管理諸如競(jìng)標(biāo)和拍賣這樣的招標(biāo)、投標(biāo)方法的專家。博弈參與者：競(jìng)賽和拍賣當(dāng)線路系統(tǒng)不是掌72公法的新的適用性

新公共管理意味著治理觀念的根本轉(zhuǎn)型，司法取代公法，成為人們偏好的工具。在公共部門中依靠合同制提供服務(wù)，合同構(gòu)成司法的核心，治理觀念的根本轉(zhuǎn)型，還包括普通法院代替公法法院。

但是，絕不應(yīng)該夸大合同或司法在政府中運(yùn)用的范圍。在未來(lái)的公共部門中仍然會(huì)有公法，公法所滿足的是一個(gè)憲政民主國(guó)家的最基本的需求，合同制是無(wú)法滿足這些需求的。許多原因表明，各種公法仍然有繼續(xù)存在的必要性。公法的新的適用性新公共管理意味著治理73公法的新的適用性首先，公法包含了重要的人權(quán)原則，這些原則不能納人合同之中。相反，它們是簽訂公共服務(wù)合同的前提條件。公共性的需求也要求以明晰、易懂的方式闡釋人權(quán)。第二，雖然遠(yuǎn)不像在傳統(tǒng)公共治理中那樣詳盡細(xì)致，行政法對(duì)于規(guī)范現(xiàn)代公共治理過(guò)程仍是必需的。第三，全體居民中的大型集團(tuán)認(rèn)為權(quán)利至關(guān)重要，相反，權(quán)利就看做是現(xiàn)代公共治理的先決條件，在任何公共服務(wù)提供的合同中，都必須得到尊重。最后，在公共服務(wù)提供或公共組織管理過(guò)程中，遵循嚴(yán)格的程序，有利于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這在軟部門的服務(wù)提供過(guò)程中，是一種常見的現(xiàn)象。公法的新的適用性首先，公法包含了重要的人權(quán)原則，這些原則不能74結(jié)語(yǔ)傳統(tǒng)公共治理模式具有以下特征：（1）它強(qiáng)調(diào)政治在控制公共部門過(guò)程中的作用（2）它幾乎全部是運(yùn)用公法來(lái)控制它的雇員（3）公共部門和私人部門明確分開（4）它區(qū)分了政府的配置任務(wù)和管制任務(wù)。

新的公共治理模式不是對(duì)傳統(tǒng)共同治理模式這些關(guān)鍵特征的微小的調(diào)整，而是以一種完全不同的公共治理模式來(lái)替代傳統(tǒng)的模式。結(jié)語(yǔ)傳統(tǒng)公共治理模式具有以下特征：75結(jié)語(yǔ)現(xiàn)代公共治理模式是一種以合同制為工具的治理模式，它要求以各種不同的合同構(gòu)成一個(gè)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)實(shí)行合同制，人們希望實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：（1）實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)（2）使用私法（3）創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境（4）整合資源配置的公共管制。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，現(xiàn)代公共治理模式采用了多種形式的合同制，包括政府與它的首席執(zhí)政官和管制者等經(jīng)理之間的合同，以及經(jīng)理人與公共的或私人的博弈參與者之間的合同。結(jié)語(yǔ)現(xiàn)代公共治理模式是一種以合同制為工具的治理模式，它要求以76第十一章

合同制國(guó)家：沒有組織失敗的

風(fēng)險(xiǎn)

第十一章

合同制國(guó)家：沒有組織失敗的

風(fēng)險(xiǎn)

77新公共管理哲學(xué)將合同制作為互動(dòng)關(guān)系的中心媒介。應(yīng)用在公共部門中，作為主要的協(xié)調(diào)機(jī)制，是一種新理念。新公共管理哲學(xué)將合同制作為互動(dòng)關(guān)系的中心媒介。應(yīng)用在公共部門78在公共行政途徑中在公共政策途徑中在公共政策執(zhí)行過(guò)程中在公共行政途徑中79誘因和合同鏈合同制的新公共管理——增加新的研究范疇：通過(guò)交換來(lái)配置公共資源（一種新穎的理論原則）交換契約誘因和合同鏈合同制的新公共管理——增加新的研究范疇：通過(guò)交80委托人和代理人的契約基本契約理論：1.現(xiàn)貨市場(chǎng)契約——是一種硬性契約，它將訂約者履約過(guò)程中行為的不確定性降至最低限度。2.關(guān)系契約——是確定訂約各方當(dāng)事人之間關(guān)系框架的協(xié)議。委托代理關(guān)系是一種典型的關(guān)系契約框架下的關(guān)系，而簡(jiǎn)單的交換則在現(xiàn)貨市場(chǎng)契約中出現(xiàn)。

委托人和代理人的契約基本契約理論：81公共部門雇傭關(guān)系是一種委托代理關(guān)系新合同制國(guó)家，不論單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，在各個(gè)層級(jí)的政府中，都運(yùn)用和以前的合同制不同的合同關(guān)系：

1.內(nèi)部市場(chǎng)或購(gòu)買者一供應(yīng)者分離的體制中，更多地使用了現(xiàn)貨市場(chǎng)契約。2.關(guān)系契約的有效期發(fā)生重大變化。公共部門雇傭關(guān)系是一種委托代理關(guān)系82象征性的公共契約真正的契約象征性的契約是典型的不確定的契約，不能由第三方強(qiáng)制執(zhí)行，即當(dāng)我們?cè)诤炗喥跫s時(shí)，根本不清楚誰(shuí)是合同當(dāng)事人，以及怎樣監(jiān)督合同的履行。例如選舉契約和憲法契約等。真正的契約指的是雙方或多方當(dāng)事人之間的協(xié)議，這種協(xié)議可能是私法契約，也可能是不屬于私法范疇，但所有重要特征都與私法契約類似的協(xié)議。需要強(qiáng)調(diào)的是這里還有一種準(zhǔn)真正的契約，因?yàn)檫@些協(xié)議中包含了私法契約中所以的條款。象征性的公共契約真正的契約83私法契約新公共管理中可以區(qū)分兩種契約：1.一種是私法契約，即可以通過(guò)訴訟，在普通法院中可以強(qiáng)制執(zhí)行。2.另一種是準(zhǔn)私法契約，它不是通過(guò)普通法院來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行，而是通過(guò)契約的任何一方當(dāng)事人來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行，例如終止契約。私法契約新公共管理中可以區(qū)分兩種契約：84那么私法契約和準(zhǔn)私法契約這兩者是否提高了公共物品和公共服務(wù)提供的效率？私法契約有效的推動(dòng)了意向性契約（準(zhǔn)契約）的執(zhí)行意向性契約（準(zhǔn)契約）：委托人和政府部門經(jīng)理之間的契約包括兩種不同的協(xié)議。第一，是政府部門根據(jù)產(chǎn)量應(yīng)該怎樣作為。如果政府部門負(fù)責(zé)一個(gè)政策領(lǐng)域，那么，該協(xié)議將列出此政策領(lǐng)域?qū)⑻峁┦裁矗瓿僧a(chǎn)量的目標(biāo)是什么等。這些協(xié)議構(gòu)成意向性的契約（準(zhǔn)契約），這些契約需要一個(gè)真正的私法契約的支持，或者一個(gè)次要協(xié)議的支持，這個(gè)協(xié)議將說(shuō)明，無(wú)論是在簽約之前或者簽約之后，如果有關(guān)各方未能達(dá)成協(xié)議的目標(biāo)，將導(dǎo)致雇主和代理人之間的雇傭契約的終止。那么私法契約和準(zhǔn)私法契約這兩者是否提高了公共物品和公共服務(wù)提85意向性契約也可以存在于委托人和國(guó)營(yíng)股份公司的經(jīng)理之間。然而，如果沒有包含有關(guān)解雇經(jīng)理的私法契約條款的支持，并經(jīng)理不執(zhí)行委托人的意圖時(shí)解雇他，有關(guān)目標(biāo)的協(xié)議只能是一種裝飾的門面。準(zhǔn)契約作為一種代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政府指揮權(quán)力管理工具，它的力量來(lái)源于雇傭經(jīng)理人或者高級(jí)行政官員的私法契約。意向性契約也可以存在于委托人和國(guó)營(yíng)股份公司的經(jīng)理之間。然而，86公共治理和契約制一個(gè)老問(wèn)題：假定配置過(guò)程中擁有可靠的信息和參與者的動(dòng)力因素，怎樣安排物品和服務(wù)的供給，既能夠保證高的效率，又能夠保證參與者擁有足夠的動(dòng)力？——契約制給了我們一個(gè)新的答案。公共治理和契約制一個(gè)老問(wèn)題：假定配置過(guò)程中擁有可靠的信息和參87契約制的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的有效監(jiān)控有效的衡量經(jīng)理人工作的努力程度提高公共事務(wù)的透明度提高經(jīng)理的責(zé)任感提高資源配置的效率契約制的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的有效監(jiān)控88契約制的弊端在治理體制中，代理人趨向于比委托人更強(qiáng)大，由于代理人的尋租行為、資源配置的無(wú)效率或浪費(fèi)，信息不對(duì)稱導(dǎo)致了公共物品和服務(wù)提供成本的大量增加。例如易形成簽約前后的機(jī)會(huì)主義行為。契約制的弊端在治理體制中，代理人趨向于比委托人更強(qiáng)大，由于代89與經(jīng)理人進(jìn)行的博弈我們并不認(rèn)為所以契約的運(yùn)作過(guò)程都會(huì)有機(jī)會(huì)主義行為發(fā)生。在合同制國(guó)家中，機(jī)會(huì)主義行為可能發(fā)生。問(wèn)題是如果出現(xiàn)了機(jī)會(huì)主義行為問(wèn)題，它是否會(huì)影響經(jīng)濟(jì)效率這一基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。簽約雙方都可能違反契約，因此契約關(guān)系的雙方都可能有機(jī)會(huì)主義行為。作為委托人的政府——如何解決經(jīng)理人的機(jī)會(huì)主義？1.委托人應(yīng)對(duì)經(jīng)理人的策略2.經(jīng)理人應(yīng)對(duì)委托人的策略與經(jīng)理人進(jìn)行的博弈我們并不認(rèn)為所以契約的運(yùn)作過(guò)程都會(huì)有機(jī)會(huì)主90政府與經(jīng)理之間如何進(jìn)行互動(dòng)？在新公共管理中，契約失敗的可能性有多大？政府與經(jīng)理之間如何進(jìn)行互動(dòng)？91本章小結(jié)新公共管理理論認(rèn)為：1.如果與雇員簽訂大量關(guān)于工作任務(wù)的契約并評(píng)估契約所規(guī)定的有關(guān)任務(wù)是否實(shí)現(xiàn)，政府將能更牢固地掌握政權(quán)。2.如果政府掌舵出現(xiàn)問(wèn)題，那么與高工資的經(jīng)理人之間所簽訂的契約，則可以解決動(dòng)力問(wèn)題，因而是可以自動(dòng)履行的有效的交易。3.如果經(jīng)理人不履行契約，政府就與另一個(gè)代理人簽訂一份新的契約，如果可能，則會(huì)開始對(duì)前一個(gè)代理人的訴訟。本章小結(jié)新公共管理理論認(rèn)為：92契約制利弊的表現(xiàn)必須指出的兩種可能的誤解：1.政府和首席執(zhí)行官都可能簽訂導(dǎo)致尋租行為的契約。2.任何一種組織體制都難以排除機(jī)會(huì)主義行為的消極影響。契約制利弊的表現(xiàn)93第十二章：總結(jié)

契約主義在公共治理中的有效性及其限度

第十二章：總結(jié)

契約主義在公共治理中的有效性及其限度

94概要本章主要討論契約主義，闡釋對(duì)它的各種贊同和反對(duì)的意見；闡明整個(gè)公共部門合同制模型所涉及的所有因素是至關(guān)重要的。合同制不僅涉及到投標(biāo)，也是首席執(zhí)行官機(jī)制的運(yùn)用。因此，我們不僅要對(duì)作為購(gòu)買者和作為供應(yīng)者的首席執(zhí)行官之間的關(guān)系進(jìn)行理論概括，也要對(duì)政府和它在執(zhí)行代理機(jī)構(gòu)、管制委員會(huì)以及購(gòu)買者和生產(chǎn)者組織中的首席執(zhí)行官之間的關(guān)系進(jìn)行理論概括。概要本章主要討論契約主義，闡釋對(duì)它的各種贊同和反對(duì)的意見；闡95本章基本內(nèi)容傳統(tǒng)公共部門的治理首席執(zhí)行官機(jī)制的運(yùn)用新公共管理中的產(chǎn)權(quán)同時(shí)坐在談判桌的兩邊創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)：商業(yè)部門官僚機(jī)構(gòu)與軟部門政府官僚制組織的合作制：執(zhí)行代理機(jī)構(gòu)專業(yè)官僚機(jī)構(gòu)的合作制：信用的使用公共管制中的合作制：信用與虜獲作為一種切實(shí)可行的理論的新公共管理本章基本內(nèi)容傳統(tǒng)公共部門的治理96新公共管理對(duì)我國(guó)行政改革的借鑒意義與啟示新公共管理對(duì)我國(guó)行政改革的借鑒意義與啟示97（一）樹立以人為本理念，建設(shè)服務(wù)型政府（一）樹立以人為本理念，建設(shè)服務(wù)型政府98（二）確立“有限政府”理念，規(guī)范政府職能（二）確立“有限政府”理念，規(guī)范政府職能99（三）強(qiáng)調(diào)公共治理多元主體，大力培育第三部門（三）強(qiáng)調(diào)公共治理多元主體，大力培育第三部門100（四）引入企業(yè)管理方法,切實(shí)提高行政效能（四）引入企業(yè)管理方法,切實(shí)提高行政效能101（五）加強(qiáng)法制建設(shè)，建設(shè)法治政府（五）加強(qiáng)法制建設(shè)，建設(shè)法治政府102我國(guó)政府治理創(chuàng)新的基本路徑我國(guó)政府治理創(chuàng)新的基本路徑103

我國(guó)政府治理創(chuàng)新與模式轉(zhuǎn)型的基本路徑政府治理模式轉(zhuǎn)型：從管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府三個(gè)趨勢(shì)：第一個(gè)趨勢(shì)就是由管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。第二個(gè)趨勢(shì)就是由單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)到一個(gè)公共治理型政府。第三個(gè)趨勢(shì)是政府要由簡(jiǎn)單的手工作業(yè)型轉(zhuǎn)向借助信息網(wǎng)絡(luò)型。我國(guó)政府治理創(chuàng)新與模式轉(zhuǎn)型的基本路徑政府治理模式轉(zhuǎn)型：104（一）政府治理理念創(chuàng)新社會(huì)公正理念有限政府理念誠(chéng)信理念責(zé)任政府、廉潔政府理念政務(wù)公開理念質(zhì)量與效能理念

（一）政府治理理念創(chuàng)新社會(huì)公正理念1051.社會(huì)公正理念2.有限政府理念全體社會(huì)成員能夠共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

全體社會(huì)成員能夠擁有平等的生存發(fā)展機(jī)會(huì)。溫家寶：公平正義比太陽(yáng)還要有光輝。限制政府權(quán)力保障公民權(quán)利1.社會(huì)公正理念2.有限政府理1063.誠(chéng)信理念民無(wú)信則不立，官無(wú)信則不威經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)4.責(zé)任政府、廉潔政府理念3.誠(chéng)信理念民無(wú)信則不立，官無(wú)信則不威經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社1075.政務(wù)公開理念6.質(zhì)量與效能理念優(yōu)秀的公務(wù)員隊(duì)伍

科學(xué)有效的政策結(jié)構(gòu)優(yōu)化過(guò)程優(yōu)化公共產(chǎn)品公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)優(yōu)質(zhì)政府成本效率效能提高政府的治理能力5.政務(wù)公開理念6.質(zhì)量與效能理念優(yōu)秀的公務(wù)員108（二）公共政策創(chuàng)新第一，公共政策必須以維護(hù)、發(fā)展和實(shí)現(xiàn)公共利益為最終目的。第二，公共政策必須以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的進(jìn)步、公平和正義為基本價(jià)值取向。第三，政策過(guò)程必須以公眾參與、政務(wù)公開、公眾監(jiān)督為基本活動(dòng)原則。第四，公共政策必須充分體現(xiàn)和遵從社會(huì)公意，這是公共政策的合法性所在。第五，公共政策的公共性要求公共政策主體必須承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。公共政策內(nèi)容創(chuàng)新公共政策體制創(chuàng)新

公共政策制定方式創(chuàng)新（二）公共政策創(chuàng)新第一，公共政策必須以維護(hù)、發(fā)展和實(shí)現(xiàn)公共109

（三）行政體制創(chuàng)新加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府治理創(chuàng)新優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高政府效能以政府創(chuàng)新推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)（三）行政體制創(chuàng)新加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府治理創(chuàng)新1101.加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府治理創(chuàng)新完善政府社會(huì)管理職能的六個(gè)著力點(diǎn)構(gòu)建完整的社會(huì)政策體系加大對(duì)社會(huì)事業(yè)的投資力度

培育和完善公民社會(huì)，推進(jìn)社會(huì)事業(yè)管理的社會(huì)化建立一種安全、穩(wěn)定、和諧的社會(huì)秩序與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序

調(diào)整政府社會(huì)調(diào)控手段體系關(guān)注國(guó)民收入初次分配中的公平合理問(wèn)題1.加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府治理創(chuàng)新完善政府社會(huì)管理職能的1112.優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高政府效能強(qiáng)化綜合管理建立權(quán)力的制約和協(xié)調(diào)機(jī)制鼓勵(lì)地方政府在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面的改革創(chuàng)新將政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革納入法治軌道

優(yōu)化政府權(quán)力結(jié)構(gòu)改革行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)“三權(quán)合一”體制2.優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高政府效能強(qiáng)化綜合管理建立權(quán)力的制112優(yōu)化政府層級(jí)結(jié)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)扁平化減少行政層級(jí)縮短政府運(yùn)行中的縱向組織鏈條

推行省直管縣體制減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)優(yōu)化政府層級(jí)結(jié)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)扁平化推行省直管縣體制1133.以政府創(chuàng)新推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)形成完整系統(tǒng)的政府公共服務(wù)職能體系

建立適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的公共服務(wù)模式建立完善的公共服務(wù)制度實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)3.以政府創(chuàng)新推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)形成完整系統(tǒng)的政府公共服務(wù)職114一個(gè)大國(guó)的發(fā)展、成長(zhǎng)和壯大，靠的是歷史的機(jī)遇、優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)群體、開放的思維、相關(guān)的制度保障和能動(dòng)的適應(yīng)時(shí)代潮流的不斷改革。表面的偶然，往往存在于歷史的必然之中。一個(gè)大國(guó)的發(fā)展、成長(zhǎng)和壯大，靠的是歷史的機(jī)遇、優(yōu)秀的115簡(jiǎn)·來(lái)恩《新公共管理》課件116《新公共管理》簡(jiǎn)·萊恩

《新公共管理》簡(jiǎn)·萊恩

117新公共管理內(nèi)容整理

一本書的目標(biāo)二本書脈絡(luò)梳理三前七章的主要內(nèi)容新公共管理內(nèi)容整理

一本書的目標(biāo)118一、本書的目標(biāo)

1考察20世紀(jì)公共行政與公共管理的主要

理論模型2

公共部門的持續(xù)適用性一、本書的目標(biāo)

1考察20世紀(jì)公共行政與公共管理的主要119二、本書的脈絡(luò)梳理第一部分考察現(xiàn)狀，包括第一、二章第二部分考察淵源和背景，包括三到六章第三部分提出與新公共管理出現(xiàn)相聯(lián)系的重要主題，包括第七到十一章二、本書的脈絡(luò)梳理第一部分考察現(xiàn)狀，包括第一、二章120三、前七章的主要內(nèi)容1二十世紀(jì)的基本研究途徑（1）傳統(tǒng)的公共行政學(xué)派（古典學(xué)派）：1887年威爾遜發(fā)表重要論文使行政學(xué)成為獨(dú)立學(xué)科；韋伯的官僚制模型與公共企業(yè)這兩種基本機(jī)制的研究分析為20世紀(jì)的公共部門奠定了基礎(chǔ)。（2）管理途徑：1938年，巴納德發(fā)表《經(jīng)理的功能》一書，批判了古典理論，他強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者的管理、有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，這預(yù)示了管理途徑；而西蒙的《管理行為》一書使管理途徑成為公共部門的核心理論，他強(qiáng)調(diào)手段、目的、變化的行動(dòng)、有限理性、令人滿意的決策而不是最優(yōu)的決策。三、前七章的主要內(nèi)容1二十世紀(jì)的基本研究途徑121（3）政策途徑：20世紀(jì)60年代，阿倫出版著作《政策分析的藝術(shù)》。政策途徑的研究重點(diǎn)是政策或公共項(xiàng)目，政策途徑從政策周期開始，包括政策制定和執(zhí)行。（4）新公共行政：20世紀(jì)70年代產(chǎn)生的，主張政府必須建立在公共行政的倫理理論基礎(chǔ)上，著重研究公共責(zé)任問(wèn)題。（5）新公共管理：它建立在80、90年代公共部門變革的基礎(chǔ)上，它研究的重點(diǎn)是將契約運(yùn)用到公共部門治理過(guò)程中。新公共管理發(fā)端于英國(guó)，最激進(jìn)的是新西蘭的新公共管理改革，使整個(gè)國(guó)家都置于契約之下。簡(jiǎn)·來(lái)恩《新公共管理》課件1222公共管理的適用性2.1市場(chǎng)化改革以后，公共部門仍十分龐大原因：（1）本書作者認(rèn)為，改革只改變了各部分的規(guī)模，而非總規(guī)模（2）傳統(tǒng)觀點(diǎn)是瓦格納定律，即公共服務(wù)增多了使公共部

門膨脹、現(xiàn)代觀點(diǎn)是公共服務(wù)的單位成本增加了，即鮑莫爾死亡（3）工會(huì)的力量：斯堪的納維亞福利國(guó)家的工會(huì)主義推動(dòng)福利國(guó)家。（4）文化差異：基督教民主哲學(xué)體系所謂的履行社會(huì)責(zé)任，推動(dòng)了福利國(guó)家的出現(xiàn)。如：意大利（5）卡斯特斯認(rèn)為這與自由主義傾向的保守黨的力量有關(guān)，當(dāng)這樣政黨的力量強(qiáng)大了，公共部門支出的規(guī)模就會(huì)減小，而反之就可能增加。2公共管理的適用性2.1市場(chǎng)化改革以后，公共部門仍十分龐1232.2福利國(guó)家與福利社會(huì)（1）一般把主張大政府的叫作福利國(guó)家，如北歐（2）把主張小政府的叫作福利社會(huì)，如美國(guó)（3）二者之間是會(huì)變化的2.2福利國(guó)家與福利社會(huì)1242.3公共部門的主要任務(wù)：（1）公共資源配置（2）收入保障2.3公共部門的主要任務(wù)：1253官僚制組織X-無(wú)效率、公共企業(yè)——非社會(huì)效用、再分配——效率與公平的權(quán)衡（1）20世紀(jì)政府?dāng)U張前期，人們依靠官僚制提供政治家和選民要求的服務(wù)，之后官僚制組織受到批評(píng)。（2）官僚制組織是無(wú)效率的，有兩個(gè)理論可以證明：

一是尼斯坎南的批判，指出由于對(duì)預(yù)算的高要求導(dǎo)致行政部門的擴(kuò)張傾向，最終導(dǎo)致實(shí)際規(guī)模是最優(yōu)規(guī)模的兩倍；

二是萊不斯泰因的X--無(wú)效率，指出行政部門并非是因?yàn)閿U(kuò)張傾向才導(dǎo)致無(wú)效率，而是因?yàn)閼卸韬吞Ц叱杀尽?官僚制組織X-無(wú)效率、公共企業(yè)——非社會(huì)效用、再分配——126（3）對(duì)于公共企業(yè)，作者也指出其非社會(huì)效用問(wèn)題，為反對(duì)私人壟斷而實(shí)行的壟斷干預(yù)也同樣沒有效率，并且進(jìn)入管制等行為還導(dǎo)致了尋租現(xiàn)象，即為求利益，可能不考慮手段。（4）至于再分配問(wèn)題，也同樣存在無(wú)效率的問(wèn)題。巴里指出，存在三種實(shí)現(xiàn)正義的途徑，即共同利益、互惠和公正無(wú)偏私，但只有公正無(wú)偏私可以得到應(yīng)用，但也要面對(duì)與均等進(jìn)行區(qū)分的難題。（3）對(duì)于公共企業(yè)，作者也指出其非社會(huì)效用問(wèn)題，為反對(duì)私人壟1274新公共管理的主要理論闡述（1）首先作者指出長(zhǎng)期合同到短期合同的轉(zhuǎn)變，前者主要有配置型合同和管制性合同，而后者則主要表現(xiàn)為通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和拍賣實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性提供，具體的說(shuō)就是，對(duì)那些容易收費(fèi)的產(chǎn)品采取競(jìng)爭(zhēng)方式，而對(duì)初期投資巨大的基礎(chǔ)設(shè)施，則通過(guò)拍賣使用權(quán)達(dá)到市場(chǎng)化供給的目的。當(dāng)然，也不是所有部門都可以使競(jìng)爭(zhēng)和合同制得到有效應(yīng)用，比如在教育、醫(yī)療等軟部門的服務(wù)供給中，由于需要長(zhǎng)期的專業(yè)化訓(xùn)練，單純的引入競(jìng)爭(zhēng)并不能提高配置的效率，因此就這些部門還需要靈活的進(jìn)行安排，在重視競(jìng)爭(zhēng)原則的同時(shí)，要關(guān)注引進(jìn)手段的選擇。4新公共管理的主要理論闡述（1）首先作者指出長(zhǎng)期合同到短期128（2）需要明確的是，在公共部門契約主義的指導(dǎo)下，私法在新公共管理中得到重點(diǎn)的應(yīng)用，這和過(guò)去強(qiáng)調(diào)公法治理不同，后者還經(jīng)常出現(xiàn)象征性的公共契約，比如選舉和憲法等都可以看作是一種契約，但新公共管理中主張的契約主義是一種真正的契約，可以得到法院的執(zhí)行，當(dāng)然這還包括一些準(zhǔn)契約作為補(bǔ)充。公共部門通過(guò)訂立私法性質(zhì)的合同，利用司法部門推動(dòng)合同的實(shí)施，得到從而達(dá)到公共治理模式的改革。簡(jiǎn)·來(lái)恩《新公共管理》課件129（3）在合同制下的政府就要承擔(dān)三重角色，即仲裁者、簽約者和提供者，這些角色都面臨著沖突。前兩者主要體現(xiàn)為作為裁判的政府需要管制作為委托人的政府行為，雖然新公共管理提出消除管制，但為了規(guī)范秩序、優(yōu)化服務(wù)仍然需要實(shí)行新的管制，重點(diǎn)在于對(duì)質(zhì)量、價(jià)格的管制，這又會(huì)產(chǎn)生過(guò)度管制的危險(xiǎn)。另外，在國(guó)家所有權(quán)下，簽約者和提供者也面臨著沖突，作為委托人的首席執(zhí)行官和作為服務(wù)、產(chǎn)品提供者的首席執(zhí)行官需要談判，雖然二者都代表國(guó)家，但他們可能會(huì)為了實(shí)現(xiàn)本部門的利益而損害整體的利益。這就需要二者通過(guò)協(xié)調(diào)，選出最優(yōu)配置方案。實(shí)現(xiàn)整體利益的帕累托最優(yōu)。（3）在合同制下的政府就要承擔(dān)三重角色，即仲裁者、簽約者和提130與新公共管理出現(xiàn)相聯(lián)系的重要主題第八到十一章與新公共管理出現(xiàn)相聯(lián)系的重要主題131

第八章公共部門的契約主義——基本研究途徑（上）

第八章公共部門的契約主義132本章總體脈絡(luò)如果說(shuō)第七章是考察傳統(tǒng)的長(zhǎng)期契約制轉(zhuǎn)化成新公共管理的短期契約制所帶來(lái)的重大變化，那么第八章作者所講解的則是轉(zhuǎn)化后贊成者與反對(duì)者的主要觀點(diǎn)，具體體現(xiàn)為私法合同取代公法合同、契約關(guān)系、委托代理、優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)的分析，軟硬部門的合同以及治理機(jī)制的種類。下面我們分別進(jìn)行講解：本章總體脈絡(luò)如果說(shuō)第七章是考察傳統(tǒng)的長(zhǎng)期133合同與私法合同定義：構(gòu)成義務(wù)關(guān)系，可以依法執(zhí)行或依法認(rèn)定的一種協(xié)議。合同特征：（1）一種承諾或協(xié)議（2）不違反合同的義務(wù)（3）產(chǎn)品或服務(wù)交換的一種補(bǔ)償作為一種有關(guān)責(zé)任的法律，合同法從來(lái)都是私法而根本不是公法。而政府也是通過(guò)私法合同來(lái)配置資源。合同與私法合同定義：構(gòu)成義務(wù)關(guān)系，可以依法執(zhí)行或依法認(rèn)定的一134公共合同種類1、公共組織無(wú)民營(yíng)化狀態(tài)各部門CEO公共部門代理機(jī)構(gòu)供應(yīng)商公共合同種類1、公共組織無(wú)民營(yíng)化狀態(tài)各部門CEO公共部門代理135公共合同的種類2、公共組織民營(yíng)化狀態(tài)政府委托、代理公共企業(yè)CEO（股東）（私法合同）（經(jīng)理人員）交易型代理型（私法合同的兩種形式）

公共合同的種類2、公共組織民營(yíng)化狀態(tài)136交易型合同與代理型合同交易型：現(xiàn)貨市場(chǎng)合同（例如立即進(jìn)行某物的買賣）代理型：關(guān)系合同（例如雇傭合同）政府或部門代理型合同CEOCEO代理型合同生產(chǎn)單位交易性合同交易型合同與代理型合同交易型：現(xiàn)貨市場(chǎng)合同（例如立即進(jìn)行某物137與傳統(tǒng)公共行政的不同新公共管理的核心是簽約外包制，在公共服務(wù)提供過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，與傳統(tǒng)公共行政有兩點(diǎn)不同：（1）交易合同大幅度增加，簽約外包使購(gòu)買者與提供者分離機(jī)制引進(jìn)（2）短期代理合同取代長(zhǎng)期代理合同，尤其體現(xiàn)為首席執(zhí)行官的聘任合同，即使公共部門的雇員是長(zhǎng)期雇傭合同，那么也會(huì)有一個(gè)短期的業(yè)績(jī)合同當(dāng)然，此機(jī)制中也有兩種合同并簽的狀況（書中公立醫(yī)院的案例），從這一案例中我們也發(fā)現(xiàn)似乎公法治理機(jī)制轉(zhuǎn)到私法治理機(jī)制過(guò)程中不是十全十美的蛻變，它是既有優(yōu)勢(shì)同時(shí)也有劣勢(shì)的與傳統(tǒng)公共行政的不同新公共管理的核心是簽約外包制，在公共服務(wù)138

第八章公共部門的契約主義——基本研究途徑（下）

第八章公共部門的契約主義139優(yōu)勢(shì)外包制或交易型合同意味著一個(gè)帕累托最優(yōu)的結(jié)果，買賣雙方都有動(dòng)力去追求對(duì)雙方最好的交易，會(huì)導(dǎo)致談判朝競(jìng)爭(zhēng)方向發(fā)展，體現(xiàn)了均衡。為了達(dá)到一個(gè)既是帕累托最優(yōu)，又能從分配角度可以接受的交易型合同，簽訂合同的人必須有強(qiáng)烈的興趣去增進(jìn)自己的利益，并能將所有潛在的收益進(jìn)行分配。因此，交易型合同的效率和可接受的分配結(jié)果最終取決于坐在談判桌兩端的首席執(zhí)行官。優(yōu)勢(shì)外包制或交易型合同意味著一個(gè)帕累托最優(yōu)的結(jié)果，買賣雙方都140劣勢(shì)因?yàn)橛卸喾N不同的帕累托最優(yōu)結(jié)果，導(dǎo)致分配方式多種多樣，所以實(shí)際達(dá)成的結(jié)果由簽約各方的議價(jià)能力決定，這個(gè)實(shí)際上充滿不確定性。政府與首席執(zhí)行官之間在委托人身份和代理人身份上存在委托--代理關(guān)系，而由于他們彼此之間的復(fù)雜關(guān)系，在收益分配上無(wú)可避免的會(huì)陷入囚徒困境中。劣勢(shì)因?yàn)橛卸喾N不同的帕累托最優(yōu)結(jié)果，導(dǎo)致分配方式多種多樣，所141治理機(jī)制的種類公共管理需要注意商業(yè)部門和軟部門的不同，改進(jìn)設(shè)計(jì)治理方法，而新公共管理僅僅是有關(guān)公共部門治理機(jī)制的一種理論，需要將招標(biāo)|競(jìng)標(biāo)理論，修正的官僚組織理論，以及作為配置部門可供選擇的治理機(jī)制的信用理論都包含。治理機(jī)制的種類公共管理需要注意商業(yè)部門和軟部門的不同，改進(jìn)設(shè)142結(jié)論新公共管理是一種有關(guān)公共部門合同制共性特征的一種重要的理論。它既包括在購(gòu)買者--提供者關(guān)系中的簽約外包制，也包括在委托代理關(guān)系中與首席執(zhí)行官的關(guān)系合同。新公共管理用一系列的的合同--交易型合同和關(guān)系型合同等，代替?zhèn)鹘y(tǒng)的公共行政或公共政策學(xué)派中的政策網(wǎng)絡(luò)，其目標(biāo)是提高配置效率。新公共管理需要總結(jié)研究其他形式的合同制，包括長(zhǎng)期合同制，以及信任和相互理解等其他類型的機(jī)制，而不僅僅是簽約外包制。結(jié)論新公共管理是一種有關(guān)公共部門合同制共性特征的一種重要的理143第九章合同制中的政府（上）第九章144隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了權(quán)威治理向合同治理模式的轉(zhuǎn)變。政府角色的重新界定運(yùn)用私人所有制形式的改革----激活國(guó)有資產(chǎn)

引言

145

主要討論所有制形式和管制模式變化基礎(chǔ)上的政府作用激活公共所有權(quán)改革的基本原理？?jī)?yōu)∕劣勢(shì)誰(shuí)是公共資產(chǎn)的所有者？私法制度中管理公共資產(chǎn)的有效性新公共管理對(duì)積極管制和消極管制問(wèn)題的影響有關(guān)政府過(guò)度管制風(fēng)險(xiǎn)的爭(zhēng)論主要討論所有制形式和管制模式變化基礎(chǔ)上的政府作用146

作為裁判的政府在新公共管理所實(shí)行的合同制中，為了提供公共服務(wù)，政府談判并簽訂合同作為裁判，政府對(duì)合同的性質(zhì)擁有最終的解釋權(quán)國(guó)家作為合同的締結(jié)者和裁判時(shí)，扮演著兩種不同的角色作為裁判的政府在新147合同的三個(gè)階段：第一階段簽訂合同或達(dá)成協(xié)議（在雙方對(duì)合同的有效性達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上）第二階段合同活動(dòng)的檢驗(yàn)第三階段第三方強(qiáng)制執(zhí)行合同或自動(dòng)執(zhí)行合同的三個(gè)階段：148

就政府合同制而言，在政府與它的代理人和服務(wù)供應(yīng)者之間的合同關(guān)系中，作為簽約方的政府，在簽約和兌現(xiàn)協(xié)議的過(guò)程中，都會(huì)受到合同背約行為邏輯的約束。如果政府違約的話，它就可能要面臨著被起訴的命運(yùn)。如果政府作為違約行為的受害者，它就只能訴諸法律。就政府合同制而言，在政府與它的代理人和服務(wù)供應(yīng)者之間149自動(dòng)執(zhí)行和背約自動(dòng)執(zhí)行：簽約雙方在沒有第三方干預(yù)的情況下自覺地遵守其所簽訂的合同。即合同雙方都認(rèn)為履行合同符合自己的利益，達(dá)到了雙贏的結(jié)果背約：合同當(dāng)事人完全沒有履行合同或者履行合同義務(wù)不符合約定的行為背約行為的邏輯：如何減少背約的可能性？

發(fā)生背約，如何來(lái)處理？自動(dòng)執(zhí)行和背約自動(dòng)執(zhí)行：簽約雙方在沒有第三方干預(yù)的情況下自覺150

仲裁者和簽約者角色的沖突作為仲裁者角色的政府和作為簽約者角色的政府之間的分離。（政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)之間的制度化分權(quán)）在新公共管理體制下，在政府的執(zhí)行部門中將會(huì)由其代理人即首席執(zhí)行官們處理大量的合同。同時(shí)，政府作為一個(gè)仲裁者，會(huì)積極活躍在政府的司法部門。作為立法者的政府和作為仲裁者的政府之間的分離。作為立法者，政府只能就簽約雙方該如何簽訂合同，設(shè)置一般性的規(guī)則，而不應(yīng)該考慮有關(guān)的合同有關(guān)公共事務(wù)，還是有關(guān)私人事務(wù)。仲裁者和簽約者角色的沖突作為仲裁者角151有關(guān)合同制規(guī)則的法律理論卡拉布萊索和波斯納提出的一個(gè)著名的理論，所謂的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)就認(rèn)為，當(dāng)經(jīng)濟(jì)生活的基本規(guī)則由基本法院中的法官進(jìn)行解釋的時(shí)候，那么效率的關(guān)心將會(huì)占很大的比重。作者陳述波斯納的法律理論：“普通法是使社會(huì)財(cái)富最大化的最優(yōu)體制，即使它們充分考慮了經(jīng)濟(jì)方面的因素，并受到經(jīng)濟(jì)分析的影響，也不大可能提高效率”。有關(guān)合同制規(guī)則的法律理論卡拉布萊索和波斯納提出的一個(gè)著名的理152作者的結(jié)論：政府需要十分積極地扮演好仲裁者的角色，以建立一個(gè)管理型的國(guó)家。政府或國(guó)家不僅僅是一個(gè)合同簽約者，或一個(gè)仲裁者，政府還是一個(gè)最大的資產(chǎn)所有者，是各種類型財(cái)產(chǎn)的最大的所有者。簡(jiǎn)·來(lái)恩《新公共管理》課件153

公共所有權(quán)的性質(zhì)公共的概念，即一個(gè)國(guó)家中的所有人，不能等同與“公共財(cái)產(chǎn)”一詞中的公共（public）的概念。公共所有權(quán)中的“公共”一詞代表的是政治實(shí)體或一個(gè)社會(huì)的政治組織，也就是指像“國(guó)家”，“聯(lián)邦政府”，“地方政府”這樣的法人。公共所有權(quán)和共同所有權(quán)的區(qū)分公共所有權(quán)的性質(zhì)公共的概念154

激活國(guó)有財(cái)產(chǎn)政府作為巨大資產(chǎn)的所有者，如果它所掌握的資產(chǎn)被用于實(shí)際的贏利性投資的話，那么就會(huì)得到一個(gè)很高的年度回報(bào)率。公共所有權(quán)中的所有權(quán)是指什么？公共財(cái)產(chǎn)由什么構(gòu)成？激活國(guó)有財(cái)產(chǎn)政府作為巨155在新公共管理理論中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的有限責(zé)任形式以及與所有權(quán)相關(guān)聯(lián)的資產(chǎn)一起，是重塑公共資產(chǎn)及其管理方式的理想模式在傳統(tǒng)的治理模式下，各種資產(chǎn)的公共所有權(quán)是作為預(yù)算的一個(gè)要素，要么通過(guò)財(cái)政部直接管理，要么是在公共企業(yè)的運(yùn)作過(guò)程中，通過(guò)對(duì)財(cái)政部的關(guān)鍵參數(shù)的控制而間接的進(jìn)行管理在新公共管理理論中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的有限責(zé)任形式以及與所有權(quán)相關(guān)156傳統(tǒng)的公共財(cái)產(chǎn)管理形式都強(qiáng)調(diào)集中和統(tǒng)一資本激活政策強(qiáng)調(diào)分權(quán)化和資本的高回報(bào)率傳統(tǒng)的公共財(cái)產(chǎn)管理形式都強(qiáng)調(diào)集中和統(tǒng)一157第九章合同制中的政府（下）第九章158合同制下的國(guó)家所有權(quán)：

角色之間的沖突財(cái)產(chǎn)管理者合同簽約者合同制下的國(guó)家所有權(quán)：

159

政府作為資產(chǎn)管理者的角色，是否能毫無(wú)困難地與政府作為簽約者的角色統(tǒng)一起來(lái)

①政府最終可能坐在桌子的兩端，坐在桌子一端的作為簽約者的政府，與坐在另一端的作為一個(gè)組織的資產(chǎn)所有者的自己談判。②政府中的政治家永遠(yuǎn)都不會(huì)作為簽約者或者政府所有的公司的代表，來(lái)直接行動(dòng)。政府作為資產(chǎn)管理者的角色，是否能毫無(wú)困難地與政府作為160存在一個(gè)管制國(guó)家嗎？政府管制：指政府或其他公共機(jī)構(gòu)憑借其法定的權(quán)力，制定一定的法律、法規(guī)和政策等權(quán)威性的規(guī)則，并將其付諸實(shí)施，對(duì)社會(huì)主體的行為進(jìn)行約束限制和規(guī)范的一種管理、控制行為。存在一個(gè)管制國(guó)家嗎？政府管制：指政府或其他公共機(jī)構(gòu)憑借其法定161傳統(tǒng)的管制市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，通過(guò)發(fā)放執(zhí)照的制度來(lái)建立一種合法的壟斷。“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”——道格拉斯·諾斯傳統(tǒng)的管制市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，通過(guò)發(fā)放執(zhí)照的制度來(lái)建立一種合法162美國(guó)管制行政的主要問(wèn)題：（1）管制的成本太大（2）管制抑制經(jīng)濟(jì)績(jī)效（3）管制產(chǎn)生延誤與繁文縟節(jié)（4）不勝任問(wèn)題（5）腐?。?）過(guò)度擴(kuò)大的管制范圍（7）管制程序失去控制（8）缺乏管制績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)美國(guó)管制行政的主要問(wèn)題：（1）管制的成本太大163新公共管理所贊同的放松管制經(jīng)濟(jì)的基本原則：（1）經(jīng)濟(jì)的非國(guó)有化（2）創(chuàng)造公私競(jìng)爭(zhēng)者的平等的競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)所（3）區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制（4）公共采購(gòu)的國(guó)際管制新公共管理所贊同的放松管制經(jīng)濟(jì)的基本原則：（1）經(jīng)濟(jì)的非國(guó)有164過(guò)度管制的危險(xiǎn)一方面，新公共管理確實(shí)以一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的存在和有效運(yùn)行為先決條件。另一方面，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的產(chǎn)生，很可能成為增加國(guó)家干預(yù)的起點(diǎn)，從而導(dǎo)致過(guò)度管制，這些競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是與其他國(guó)家的體制和諧一致的或者與世界經(jīng)濟(jì)的管制機(jī)構(gòu)相一致。過(guò)度管制的危險(xiǎn)一方面，新公共管理確實(shí)以一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的存在和有165重新管制和反托拉斯

反托拉斯（反壟斷）：指當(dāng)一個(gè)公司的營(yíng)銷呈現(xiàn)壟斷或有壟斷趨勢(shì)的時(shí)候，國(guó)家政府或國(guó)際組織的一種干預(yù)手段。馬杰恩：聲譽(yù)會(huì)保證誠(chéng)實(shí)、有效的公共管制。德姆塞茨：反托拉斯決策是無(wú)效的。重新管制和反托拉斯反托拉斯（反壟斷）：指當(dāng)一個(gè)公司的營(yíng)銷呈166歐盟是一個(gè)超級(jí)管制者嗎？

法律一體化和決策一體化消極管制和積極管制若在聯(lián)盟中實(shí)現(xiàn)積極管制將會(huì)怎樣呢？尋租：政府運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)和管制，妨礙了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用，從而創(chuàng)造了少數(shù)有特權(quán)者取得超額收入的機(jī)會(huì)歐盟幾乎不可能成為從事大規(guī)模重新管制的超級(jí)管制者。歐盟是一個(gè)超級(jí)管制者嗎？法律一體化和決策一體化消極管制和167第十章

公共政策、合同制和首席執(zhí)行官（上）

第十章

公共政策、合同制和首席執(zhí)行官（上）

168一、合法性維度二、公開性三、公共經(jīng)理人或者首席執(zhí)行官四、沒有公法為什么不能實(shí)行新公共管理五、動(dòng)力：政治家、經(jīng)理人和專家六、代理問(wèn)題：道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇七、委托人的回應(yīng)八、首席執(zhí)行官九、博弈參與者：競(jìng)賽和拍賣十、公法的新適用性一、合法性維度169一、合法性維度

概念：指必須依據(jù)規(guī)定公共權(quán)力范圍與運(yùn)作方式的規(guī)則來(lái)行使公共權(quán)力。具體規(guī)定：（1）法律許可→無(wú)規(guī)則不能行動(dòng)（2）法律限定→無(wú)指令不能進(jìn)行（3）法律等級(jí)→由底層到最高層一、合法性維度概念：指必須依據(jù)規(guī)定公共權(quán)力范圍與運(yùn)作方170合法性的解釋馬克斯·韋伯合法性是一種保持公共權(quán)威的手段，構(gòu)成了正義的一個(gè)方面的內(nèi)容，公平的賦予每一個(gè)人他所應(yīng)得的東西。漸進(jìn)主義合法性可以為公共部門提供規(guī)則，這種規(guī)則能夠形成規(guī)范的運(yùn)作程序。理性選擇在決策過(guò)程中，合法性有助于建立決策多要建立的所謂的均衡。國(guó)家理論如果沒有一種由法令支撐的規(guī)則系統(tǒng)，政府就不能穩(wěn)定的運(yùn)行。合法性的解釋馬克斯·韋伯合法性是一種保持公共權(quán)威的手段，構(gòu)成171二、公開性（一）與合法性關(guān)系：1、合法性≠公開性；2、相互支持，相互需要。3、二者構(gòu)成了對(duì)民主國(guó)家及其公共部門的基本要求。（二）公共官員和公民認(rèn)同原因：1、希望知道規(guī)則狀況以便理性地采取行動(dòng)；2、對(duì)公開性準(zhǔn)則內(nèi)在的公正性持肯定態(tài)度。二、公開性（一）與合法性關(guān)系：172三、公共經(jīng)理人或首席執(zhí)行官

新公共管理提出，把公共政策納入與公共經(jīng)理人和所謂的首席執(zhí)行官的合同之中。作為契約的公共政策的制定，引發(fā)了許多關(guān)于公共部門中配置合同制的限度問(wèn)題，特別是在軟部門中。這些限度包括：（1）合法性問(wèn)題→界定權(quán)利，法治需要，限制公權(quán)？（2）公開性問(wèn)題→涵蓋公開公共政策？

新公共管理的后果：首席執(zhí)行官正迅速地取代官僚和專家。三、公共經(jīng)理人或首席執(zhí)行官新公共管理提173四、沒有公法為什么不能實(shí)行新公共管理

公共行政中主要運(yùn)用公法來(lái)進(jìn)行管理；新公共管理全部通過(guò)私法合同來(lái)進(jìn)行管理。

公共部門管理可以在這兩種治理模式之間尋求平衡，將公法和預(yù)算案與私法合同結(jié)合起來(lái)的。公共管理的各種機(jī)制中廣泛地運(yùn)用合同制是，總是需要公法。而隨著合同制的擴(kuò)展，行政法的作用將逐漸減少。但是，合同并不能完全取代行政法。四、沒有公法為什么不能實(shí)行新公共管理公共行政174

合同法取代行政法的局限性具體表現(xiàn)系統(tǒng)的不完整性不能詳細(xì)地說(shuō)明影響合同履行的條件和環(huán)境；普通公法可以彌補(bǔ)不能處理重大事件人們不想使反對(duì)國(guó)家的權(quán)利成為私法類合同談判的目標(biāo)；不能包括官員的執(zhí)行權(quán)限權(quán)利和權(quán)限需要公開說(shuō)明將失去國(guó)家的公共性問(wèn)題；詳細(xì)的合同可能危及合法性合同法取代行政法的局限性具體表現(xiàn)系統(tǒng)的不完整性不能詳細(xì)175（1）從公共行政途徑的視角看：行政法構(gòu)成了對(duì)合同制的限制。（2）從公共政策理論的視角看：政策目標(biāo)屬于公共領(lǐng)域的范疇，而不僅