突發(fā)公事件應(yīng)急預(yù)案作用邏輯與優(yōu)化思考

社會學教研部李理二○一七年六月

突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案:作用邏輯分析與優(yōu)化思考中央高度重視

做好應(yīng)對風險和突發(fā)事件的思想準備、預(yù)案準備、機制準備和工作準備，堅持防患于未然?！暯?014年12月2015年03月2015年05月2015年07月提速和升級黨政同責基層是主戰(zhàn)場上升為國家戰(zhàn)略中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《健全落實社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責任制規(guī)定》中共中央政治局就健全公共安全體系進行第二十三次集體學習，強調(diào)把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場，打造立體化公共安全網(wǎng)。新的《國家安全法》將公共安全管理上升為國家戰(zhàn)略。國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》目錄CONTENTS研究背景作用邏輯優(yōu)化思考技術(shù)路線第一部分

研究背景

及面臨問題發(fā)展歷程面臨問題應(yīng)急預(yù)案發(fā)展歷程民防計劃50年代前自然災(zāi)害技術(shù)災(zāi)難50—90年代9.11后向全面應(yīng)急轉(zhuǎn)變2002年至今

2008年1月，美國國土安全部公布了《國家應(yīng)急響應(yīng)框架》(NRF)突發(fā)事件應(yīng)急管理應(yīng)由以應(yīng)急處置為主向以應(yīng)急準備為核心的重大轉(zhuǎn)變中國政府應(yīng)急管理發(fā)展歷程預(yù)案建設(shè)2004第一階段體制建設(shè)第二階段2005機制建設(shè)2006第三階段法制建設(shè)第四階段2007

全國應(yīng)急預(yù)案體系框架總體預(yù)案（1件）專項預(yù)案（25件）部門預(yù)案（80件）省級及地方政府應(yīng)急預(yù)案企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案重大活動應(yīng)急預(yù)案國家級橫向到邊縱向到底外延到點應(yīng)急預(yù)案處于應(yīng)急管理“一案三制”建設(shè)的龍頭地位。一是預(yù)測作用二是依據(jù)作用。三是保障作用。四是規(guī)范作用。實踐證明：雖然應(yīng)急預(yù)案并不能保證絕對成功，但沒有或應(yīng)急預(yù)案不夠全面和科學可能是應(yīng)急響應(yīng)失敗的主要原因。2013年11月《國家事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》出臺突發(fā)事件發(fā)生,啟動應(yīng)急預(yù)案成為常識,但隨后就“棄置不理”是為常態(tài)

預(yù)案失效一方面是應(yīng)急預(yù)案不能用另一方面是應(yīng)急預(yù)案不會用從應(yīng)用角度應(yīng)急預(yù)案存在的基本問題0302基于常規(guī)狀態(tài)的應(yīng)急準備VS瞬息多變的應(yīng)急實際時間所限，僅就這三點為討論基礎(chǔ)亟需探討應(yīng)急預(yù)案之所以能發(fā)生應(yīng)急作用的作用邏輯，并以此作為應(yīng)急預(yù)案修訂及完善的理論依據(jù)。01基于事件處置的應(yīng)急思想VS全過程的應(yīng)急管理傳統(tǒng)行政職能分割的應(yīng)急功能設(shè)計VS

基于情景的應(yīng)急預(yù)案設(shè)計第二部分應(yīng)急預(yù)案:作用邏輯分析析預(yù)案即預(yù)先制定的管理與行動方案應(yīng)急預(yù)案本身身無法消除突突發(fā)事件發(fā)展展本身的不確確定性,怎么辦？應(yīng)急預(yù)案的作用邏輯以確定性應(yīng)對不確定性

化應(yīng)急管理為常規(guī)管理應(yīng)急預(yù)案作用點：化危機事件為為常規(guī)事件的的橋梁從邏輯角度分分析,應(yīng)急預(yù)案相當當于在用一套固定的的確定體系去去應(yīng)對不確定定的突發(fā)性危危機事件,所以應(yīng)急預(yù)案案就不可避免免地具有了兩個功能.應(yīng)急預(yù)案的兩兩個基本功能能應(yīng)急預(yù)案基本功能------資源的協(xié)調(diào)分分配包括人力資源源、物資資資源、財力力資源、技技術(shù)資源和信信息資源的準準備和使用.----事故權(quán)責體系系的構(gòu)建包括法律、規(guī)規(guī)章、應(yīng)應(yīng)急處置過過程中的各個個相發(fā)現(xiàn)隱關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部部門、機構(gòu)構(gòu)及個人的責責權(quán)分配。以確定性去應(yīng)對危機事件當中都會遇到的確定性問題

以靈活性去應(yīng)對危機事件當中的不確定性危機分析就是通過所有有可能獲得的的信息對危機機的發(fā)生、發(fā)發(fā)展及趨勢勢進行分析.危機決策則是在危機機分析的基礎(chǔ)礎(chǔ)上針對性的的采取措施以以化解危機.研究的核心問問題：如何轉(zhuǎn)化?一個突發(fā)性的的危機事件如如何才能轉(zhuǎn)化化為一個普通通的常規(guī)事件件呢?如何能實現(xiàn)從從應(yīng)急管理到到常規(guī)管理的的轉(zhuǎn)變呢?問題的分析必必須圍繞應(yīng)急急預(yù)案的作用用對象：危機（成因））預(yù)案的聚焦點點從“危機””本身——轉(zhuǎn)化到危機成成因分析與控控制危機破壞性不確定性緊迫性危機通常是在社會的核心價值觀念念受到嚴重威脅脅或挑戰(zhàn)、有有關(guān)信息很不充分分、事態(tài)發(fā)展展具有高度不不確定性和需需要迅捷決策等不利情景的匯匯聚。問題的分析必必須圍繞應(yīng)急急預(yù)案的作用用對象：危機（特征征）預(yù)案功能設(shè)計計的切入點：：危機特征的的消除或減弱弱強化突發(fā)事件件的全過程管管理-----夯實普遍關(guān)鍵點建設(shè)問題的分析必必須圍繞應(yīng)急急預(yù)案的作用用對象：危機（過程程）基于作用邏輯的應(yīng)急預(yù)案體系持續(xù)優(yōu)化成因控制特征消除全過程管理第三部分預(yù)案優(yōu)化的幾點思考思考一：編制中繼續(xù)完完善以確定性應(yīng)對對確定定性部部分環(huán)環(huán)節(jié)思考二二：編制中中亟需需彌補補以靈靈活性應(yīng)對對不確確定性性部分分環(huán)節(jié)節(jié)思考三三：預(yù)案管管理中中的強強化應(yīng)應(yīng)急預(yù)案作作用部部分編制中中繼續(xù)續(xù)完善善以確定性性應(yīng)對確定性性環(huán)節(jié)1資源的協(xié)調(diào)分配各種資源的綜合協(xié)調(diào)各項預(yù)案之間的銜接與配套權(quán)責體系的構(gòu)建

應(yīng)急處置過程中的各個相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部門、機構(gòu)及個人的責權(quán)分配。

法制保障、科研保障和社會動員與輿論保障

。

確定性的權(quán)責體系是應(yīng)對不確定性的突發(fā)性危機事件的重要基礎(chǔ)。亟需彌彌補以靈活性性應(yīng)對不確定性性部分分環(huán)節(jié)節(jié)2全過程程管理特征消除成因控制強化臨臨界點點前的的黃金金治理理-----預(yù)防為為先原則的的確立立盡可能能隔絕絕誘發(fā)發(fā)因子子，排排除隱隱患，，防止止破壞壞性擴擴散（（風險管管理）增強承承災(zāi)體體的抗抗風險險能力力（基礎(chǔ)礎(chǔ)設(shè)施施與能能力建建設(shè)））隔絕潛潛在的的孕災(zāi)災(zāi)環(huán)境境（環(huán)境治治理與與文化化建設(shè)設(shè)）亟需彌彌補以靈活性性應(yīng)對不確定性性部分分環(huán)節(jié)節(jié)2全過程程管理特征消除成因控制危機破壞性不確定性緊迫性危機通通常是是在核心價價值觀觀念受到嚴嚴重威威脅或或挑戰(zhàn)戰(zhàn)、有有關(guān)關(guān)信息很很不充充分、事事態(tài)發(fā)發(fā)展具具有高高度不不確定定性和和需要要迅捷決決策等不利情情景的的匯聚聚。破壞性巨大的破壞性(含破壞威脅):即突發(fā)公共事件對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構(gòu)產(chǎn)生嚴重威脅,影響范圍通常不僅僅涉及個人,而是具有群體性的特點,因此會造成對社會系統(tǒng)高度破壞性。①基基本原原理1.降低危機事件本身的破壞性

首先,預(yù)案當中要對各個可能發(fā)生的危害有一個大致的風險區(qū)域估計（風險情景構(gòu)建）。

第二,要對降低各種破壞威脅的可能應(yīng)對途徑與方法做出相應(yīng)的考慮,這樣就可以在應(yīng)急處置過程當中提供有意義的參考.

此部分的編制過程應(yīng)該引入專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜液惋L險分析專家的意見和建議。2.提高人、財物的抗破壞能力

各種資源的綜合協(xié)調(diào)、各項預(yù)案之間應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)加入應(yīng)對民眾出現(xiàn)心理恐慌等現(xiàn)象的對策,切實改善公眾的危機應(yīng)對意識和能力狀況;如何向公眾提供心理、經(jīng)濟與法律等社會救助體系等等突發(fā)性性危機機事件件的相相關(guān)信信息應(yīng)應(yīng)該有有整體體的收收集、、報報送、、整整理、、分分析、、共共享的的機制,以確保保在事事件發(fā)發(fā)生之之時有有著更更為充充分的的信息息。建立突發(fā)危危機事事件數(shù)數(shù)據(jù)庫庫,更加準準確的的預(yù)測測突發(fā)發(fā)事件件的發(fā)發(fā)展和和變化化方方向。。如果果能在在危機機進一一步發(fā)發(fā)展之之前,正確的的預(yù)測測出危危機的的發(fā)展展趨勢勢,就可以以提前前采取取相應(yīng)應(yīng)措施施,達到控控制危危機發(fā)發(fā)展的的最佳佳效果果。不確定性變化不確定(含信息不對稱):即在突發(fā)公共事件的開端,經(jīng)常無法用常規(guī)性規(guī)則進行判斷,信息嚴重不充分、不及時、不全面,并且其后的衍生和可能涉及的影響沒有經(jīng)驗性知識可供指導(dǎo),一切似乎都在瞬息萬變。應(yīng)急平平臺系統(tǒng)構(gòu)構(gòu)成在應(yīng)對對突發(fā)發(fā)性危危機事事件的的過程程中,時間和和資源源總是是不夠夠的,因此編編制預(yù)預(yù)案的的過程程中,就要刻刻意的的在各各個環(huán)環(huán)節(jié)當當中盡盡可能能的節(jié)節(jié)省時時間和和節(jié)約約資源源。緊迫性時間緊迫性(含資源有限性):

決策者對于危機情形的處理,在決策上只有有限的反應(yīng)時間,即決策者所面臨的環(huán)境達到了一個臨界值,事態(tài)的發(fā)展瞬息即變,政府急需在資源有限的情況下,用最快的速度做出決策。分類分級分階段段先期響響應(yīng)指指揮權(quán)權(quán)限設(shè)設(shè)計亟需彌彌補以靈活性性應(yīng)對不確定性性部分分環(huán)節(jié)節(jié)2全過程管理特征消除成因控制強化突突發(fā)事事件的的全過過程管管理-----夯實普遍關(guān)關(guān)鍵點點建設(shè)變化預(yù)防準備響應(yīng)恢復(fù)應(yīng)急準備支撐應(yīng)應(yīng)急全全過程程的基基礎(chǔ)性性行動動預(yù)防/減災(zāi)應(yīng)急準備應(yīng)急響應(yīng)恢復(fù)重建應(yīng)急管管理過過程的的一個個環(huán)節(jié)節(jié)全過程程管理理——建立與與保持持與風風險相相適應(yīng)應(yīng)的能能力結(jié)結(jié)構(gòu)3233普遍關(guān)關(guān)鍵點點：“十二面面”要領(lǐng)普遍關(guān)關(guān)鍵點點：“十二面面”要領(lǐng)20:55、預(yù)案啟啟動和和指令令下達達建立各各級預(yù)預(yù)案啟啟動條條件建立應(yīng)應(yīng)急指指令發(fā)發(fā)出和和反饋饋方式式設(shè)定啟啟動時時間要要求設(shè)定指指令內(nèi)內(nèi)容和和分階階段發(fā)發(fā)布要要求設(shè)定成成員單單位和和人員員準備備及赴赴現(xiàn)場場二、報告上上級、、相關(guān)關(guān)政府府，通通知相相關(guān)方方設(shè)定報報告上上級時時間、、內(nèi)容容要求求設(shè)定報報告相相關(guān)政政府的的程序序和要要求及及審定定要求求設(shè)定各各類應(yīng)應(yīng)急事事件的的資源源需求求和救救援支支持設(shè)定通通知相相關(guān)方方內(nèi)容容和時時間及及跟蹤蹤事項項三、組織部部署、、確定定赴現(xiàn)現(xiàn)場事事宜四、組織專專家組組，技技術(shù)支支持和和決策策準備備進行危危害影影響分分析及及事故故升級級分析析建立專專家的的資源源圈確定赴赴現(xiàn)場場的時時間和和方式式確定定專專家家應(yīng)應(yīng)做做的的相相關(guān)關(guān)準準備備確定定專專家家的的選選擇擇和和組組織織分分工工確定定最最快快速速度度保保障障專專家家介介入入方方案案五、、救援援動動態(tài)態(tài)跟跟蹤蹤，，把把控控救救援援原原則則建立立匯匯報報和和跟跟蹤蹤方方式式建立立關(guān)關(guān)鍵鍵階階段段或或節(jié)節(jié)點點匯匯報報要要求求明確確監(jiān)監(jiān)控控執(zhí)執(zhí)行行救救援援原原則則的的方方法法六、、信息息通通告告、、人人員員激激勵勵建立立內(nèi)內(nèi)部部信信息息通通過過方方式式建立立內(nèi)內(nèi)部部信信息息告告知知內(nèi)內(nèi)容容建立立內(nèi)內(nèi)部部信信息息控控制制要要求七、、協(xié)調(diào)調(diào)內(nèi)內(nèi)、、外外部部資資源源處處置置八、、降低低周周邊邊、、社社會會影影響響影響響范范圍圍現(xiàn)現(xiàn)狀狀及及可可能能性性評評價價各類類危危害害物物外外溢溢控控制制方方法法和和手手段段建立立動動態(tài)態(tài)跟跟蹤蹤和和預(yù)預(yù)警警機機制制外部部處處置置團團隊隊及及分分工工建立立協(xié)協(xié)調(diào)調(diào)相相關(guān)關(guān)政政府府、、企企業(yè)業(yè)、、單單位位和和處處置置辦辦法法建立立外外部部處處置置演演練練制制度度九、、總控控大大局局、、事事故故升升級級準準備備十、、外圍圍資資源源圈圈響響應(yīng)應(yīng)十一一、、準備備全面面接管管事事宜宜，，避避免免被被動動局局面面十二二、、輿情情檢檢測測、、危危機機管管理理危機機管管理理輿情情監(jiān)監(jiān)測測媒體體應(yīng)應(yīng)對對內(nèi)部部通通告告新聞聞發(fā)發(fā)布布內(nèi)部部管管控控預(yù)案案管管理理中中應(yīng)強化化應(yīng)急急預(yù)預(yù)案案作用用落地地3(1)加強強應(yīng)應(yīng)急急預(yù)預(yù)案案教教育育和和演演練練。進進行行務(wù)務(wù)實實和和實實戰(zhàn)戰(zhàn)的的應(yīng)應(yīng)急急預(yù)預(yù)案案演演練練有有兩兩個個核核心心優(yōu)優(yōu)勢勢:一是增增加加對對潛潛在在危危機機的的警警惕惕性性,二是是增增加加處處理理危危機機的的經(jīng)經(jīng)驗驗。(2)建立立應(yīng)應(yīng)急急處處置置方方案案提提供供、、評評價價和和選選擇擇機機制制,提高高應(yīng)應(yīng)急急處處置置的的經(jīng)經(jīng)濟濟性性。。演習班專題研討會桌面演習競技性演習技術(shù)演練功能演練綜合演習能力規(guī)劃或培訓(xùn)過程第四四部部分分預(yù)案案構(gòu)構(gòu)建建的的技術(shù)術(shù)路路線線情景